自由貿(mào)易區(qū)概念體系的構(gòu)建與發(fā)展

自由貿(mào)易區(qū)概念體系的構(gòu)建與發(fā)展

報告第十八章提出“在這一過程中，促進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)合作和競爭，培育新的區(qū)域發(fā)展”。在這一要求下，一些地區(qū)積極探索建立自由貿(mào)易園區(qū)，努力在更高的領(lǐng)域和更大的領(lǐng)域整合資源，重建新的優(yōu)勢，形成新的效率。2013年3月底,中央明確了上海綜合保稅區(qū)啟動建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū),更是吹響了制度性地推動建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)號角。未來,深入研究全球視角下我國建設(shè)自由貿(mào)易園區(qū)的內(nèi)涵以及全球自由貿(mào)易園區(qū)演進(jìn)發(fā)展模式,可為建設(shè)中國特色自由貿(mào)易園區(qū)在功能承載、監(jiān)管服務(wù)、產(chǎn)業(yè)布局以及范圍界定等方面提供方向和路徑,最大程度地發(fā)揮這種開放創(chuàng)新的紅利。一、實行海關(guān)監(jiān)管制度自由貿(mào)易園區(qū)是一個歷史的、動態(tài)的概念。當(dāng)前,能納入自由貿(mào)易區(qū)概念體系的自由經(jīng)濟(jì)區(qū)名稱有自由區(qū)、自由港、自由貿(mào)易園區(qū)、對外貿(mào)易區(qū)、自由帶等數(shù)十種之多。對于我們需要建設(shè)的自由貿(mào)易園區(qū)目標(biāo)和復(fù)雜形式稱謂而言,有以下幾點內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)關(guān)注:內(nèi)涵一:盡管一些國家政府和其他國際組織如聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織、美國國際貿(mào)易委員會等機(jī)構(gòu)都對自由貿(mào)易園區(qū)有過類似表述,但當(dāng)前國際上關(guān)于自由貿(mào)易園區(qū)定義較為通行,且有一定的國際法約束力的還是《京都公約》?！毒┒脊s》(全稱是《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國際公約》)于1973年5月18日在日本京都簽署。其內(nèi)容囊括各項海關(guān)業(yè)務(wù)制度,被公認(rèn)為國際海關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性公約,與《商品名稱及編碼協(xié)調(diào)制度公約》、《關(guān)于防范、調(diào)查、懲處違反海關(guān)法行為的海關(guān)行政互助公約》、《關(guān)于暫準(zhǔn)進(jìn)口的海關(guān)公約》形成世界海關(guān)組織(WCO)四大支柱性公約。作為全球唯一全面規(guī)范海關(guān)制度和做法標(biāo)準(zhǔn)的國際性法律文件,《京都公約》是WCO在全球范圍內(nèi)為實現(xiàn)各個國家和地區(qū)的海關(guān)制度和做法朝著高度簡化、協(xié)調(diào)統(tǒng)一方向發(fā)展的重要依據(jù),也是全球各國為促進(jìn)貿(mào)易便利化而制定本國海關(guān)制度的重要標(biāo)準(zhǔn)?！毒┒脊s》指出:“自由區(qū)”是指一國的部分領(lǐng)土,在這部分領(lǐng)土內(nèi)運(yùn)入的任何貨物就進(jìn)口稅和其他各稅而言,被視為在關(guān)境之外,免于實施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度。中國于1988年5月交存《京都公約》加入書,同年8月正式生效。當(dāng)時中國接受了附約E3“關(guān)于海關(guān)倉庫”、E5“關(guān)于原狀復(fù)出口的暫準(zhǔn)進(jìn)口”,與此同時分別對兩個附約的10個條款作了保留。對于1999年《京都公約》修正案議定書,中國于2000年6月簽署,同時接受了專項附件四的第一章“海關(guān)倉庫”和專項附件七的第一章“暫準(zhǔn)進(jìn)口”,并對相關(guān)條款作出了保留。2006年,WCO又重新組織修訂了《京都公約》。截至2012年年底,WCO共有81個條約成員國,我國系其中成員,該條約對于我國具有國際法的約束力。內(nèi)涵二:《京都公約》列明了自由區(qū)的重要參考標(biāo)準(zhǔn),但由于大部分締約國方都有所保留(注意僅是沒有明確承諾,但也沒有明確反對),事實上各國可以發(fā)揮的空間較大,我國完全可以做到實至名歸。2006年,新修改的《京都公約》共有專項附件10個(A-K)。我國僅承諾有保留地接受附件D的第一章和附件G的第一章。其中專項附件D“海關(guān)倉庫及自由區(qū)”部分對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)給予了明確的規(guī)定。我國只接受了專項附件D的第一章“海關(guān)倉庫”(customswarehouse),而沒有接受專項附件D第二章“自由區(qū)”(freezones)的相關(guān)內(nèi)容?！毒┒脊s》中規(guī)定的“海關(guān)倉庫制度”內(nèi)涵與我國保稅倉庫、出口監(jiān)管倉庫、保稅物流中心等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)容基本一致。而對于第二章“自由區(qū)”部分,81個締約方僅有12個對自由區(qū)部分有承諾,其中完全沒有保留的承諾有7個(分別為阿爾及利亞、埃及、哈薩克斯坦、馬達(dá)加斯加、瑞士、烏克蘭、津巴布韋),另外5個為有保留的承諾(韓國、美國、毛里求斯、菲律賓、烏干達(dá))。盡管多數(shù)國家對于“自由區(qū)”部分都沒有承諾,但包括我國在內(nèi)的各國都對《京都公約》自由區(qū)的內(nèi)涵進(jìn)行了大量借鑒?！毒┒脊s》規(guī)定了自由區(qū)18個標(biāo)準(zhǔn)條款和3個建議條款,對于自由區(qū)的設(shè)立與取消、商品準(zhǔn)入與監(jiān)控、經(jīng)授權(quán)、區(qū)內(nèi)商品消費(fèi)、存儲期間、所有者變更、貨品移動、稅費(fèi)補(bǔ)繳等內(nèi)容做了明確規(guī)定,其中多數(shù)規(guī)定與我國類似,僅僅有少數(shù)條款不同。比如,標(biāo)準(zhǔn)條款13中提及,國家法令應(yīng)列舉,在何種情況下,準(zhǔn)許貨物免稅運(yùn)入自由區(qū)供區(qū)內(nèi)消費(fèi),并訂立必須遵守的規(guī)定;第9條建議條款提及,如果國外貨物直接進(jìn)口入自由區(qū),所裝貨物文件已有相關(guān)信息,則貨物無報關(guān)單要求。這些條款均與我國特殊監(jiān)管區(qū)的規(guī)定有所差別?？傮w來說,盡管不論是從實質(zhì)上來說,還是從國際法的名義上來說,目前我國各種海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)離國際通行意義上的自由區(qū)概念還有差距,但這種差距,在實踐中完全可以創(chuàng)新突破實現(xiàn),同時也無法理上的矛盾和沖突。內(nèi)涵三:打造自由貿(mào)易園區(qū)本質(zhì)上不是產(chǎn)業(yè)形態(tài)問題,而是政策和制度的設(shè)計問題。未來,我國建設(shè)自由貿(mào)易園區(qū)政策設(shè)計的核心就是要積極創(chuàng)新便捷高效的監(jiān)管體制及高效便利的服務(wù)體系。政策制度設(shè)計將是未來我國各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)升級為自由貿(mào)易園區(qū)的關(guān)鍵,也是其能否發(fā)揮作用的前提。對比全球自由貿(mào)易園區(qū),我們在政策設(shè)計上依然滯后,比如按照自由貿(mào)易區(qū)管理慣例設(shè)置,應(yīng)該奉行“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”的海關(guān)政策,但事實上國內(nèi)各種保稅港區(qū)與自由港還有著較大的區(qū)別。按照《中華人民共和國海關(guān)保稅港區(qū)管理暫行辦法》第16條規(guī)定,貨物從國(境)外地區(qū)進(jìn)出保稅港區(qū)實行備案制管理。但是在實踐中,備案制與報關(guān)制幾乎沒有實質(zhì)性的區(qū)別,極大影響港口中轉(zhuǎn)效率。這種差別使得我國相關(guān)區(qū)域與自由貿(mào)易園區(qū)在進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)操作時差異較大,比如,2011年德國漢堡自由港國際中轉(zhuǎn)集裝箱量占當(dāng)年總集裝箱量的百分比為50.32%,而同期整個深圳港僅為19.82%。內(nèi)涵四:當(dāng)前全球自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展水平差異較大,未來我國目標(biāo)應(yīng)是建設(shè)具有全球先進(jìn)發(fā)展水平的“自由貿(mào)易園區(qū)”;同時,統(tǒng)籌我國相關(guān)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)境內(nèi)外產(chǎn)業(yè)聯(lián)動轉(zhuǎn)型和升級是未來區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)組織實施的重點,也是達(dá)到“全球先進(jìn)”或是“較高水平”的關(guān)鍵實施手段。當(dāng)前全球各自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展程度高低不一。比如同樣實施WCO自由區(qū)政策的國家,美國和韓國2010年人均GDP高達(dá)4.8萬美元和2.1萬美元,而毛里求斯和烏干達(dá)人均GDP僅分別為4000美元和500美元。因此,對于我們而言,未來著力建設(shè)的應(yīng)是“全球先進(jìn)的自由貿(mào)易園區(qū)”。從當(dāng)前國內(nèi)與自由貿(mào)易園區(qū)政策最為接近的保稅港區(qū)來看,其產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平還不高,普遍面臨加工與服務(wù)、出口與進(jìn)口、國際與國內(nèi)三個不協(xié)調(diào)、不均衡和不可持續(xù)的問題。未來如果要在保稅港區(qū)的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)型升級建設(shè)自由貿(mào)易園區(qū),在產(chǎn)業(yè)形態(tài)方面既要繼承保稅加工的精華部分,又要開創(chuàng)保稅服務(wù)等新興業(yè)態(tài);既要重視其商品出口的作用,又不能過分依賴出口而忽略了進(jìn)出口均衡發(fā)展;既要重視國際市場,也應(yīng)重視蓬勃發(fā)展的國內(nèi)市場;既要探索發(fā)展金融、信息等業(yè)態(tài),又要探索創(chuàng)新區(qū)內(nèi)消費(fèi)和體驗等高端生活方式相關(guān)業(yè)態(tài)。內(nèi)涵五:受到本國政策條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系變化、企業(yè)對各種業(yè)態(tài)的創(chuàng)新功能等諸多因素影響,全球自由貿(mào)易園區(qū)的發(fā)展模式一直都在動態(tài)調(diào)整之中,未來中國建設(shè)自由貿(mào)易園區(qū)既應(yīng)吸收各家所長,又應(yīng)體現(xiàn)我國特色。當(dāng)前,隨著我國對外開放的擴(kuò)大,以及遍及全國的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的整合和競爭發(fā)展,一些區(qū)域如深圳前海、上海綜合保稅區(qū)以及浙江舟山等有條件的地區(qū)都在積極進(jìn)一步拓展開放功能,提升港口現(xiàn)代綜合服務(wù)優(yōu)勢,并探索發(fā)展自由貿(mào)易園區(qū)。當(dāng)然各地的基礎(chǔ)情況不同,不可能按照統(tǒng)一固定的模式來發(fā)展,未來中國各地自由貿(mào)易園區(qū)的發(fā)展呈現(xiàn)的可能是多元化的模式。二、準(zhǔn)加工作業(yè)范圍根據(jù)《京都公約》提法,自由區(qū)可以分為商業(yè)自由區(qū)和工業(yè)自由區(qū)兩種,商業(yè)自由區(qū)內(nèi)準(zhǔn)許進(jìn)行的作業(yè)一般只限于保存貨物、改進(jìn)包裝或銷售質(zhì)量、準(zhǔn)備裝運(yùn)等慣常作業(yè)。工業(yè)自由區(qū)內(nèi)準(zhǔn)許進(jìn)行加工作業(yè)。但事實上,根據(jù)本國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或者不同的合作對象或地理區(qū)位甚至具體運(yùn)營主體,又對應(yīng)著多種類型的發(fā)展模式。(一)自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展模式分類第一種是物流配送或轉(zhuǎn)口集散模式。物流配送或轉(zhuǎn)口集散模式,即港口裝卸、貨物儲運(yùn)、貨物商業(yè)性加工和貨物轉(zhuǎn)運(yùn)利用區(qū)位優(yōu)勢,進(jìn)行集散轉(zhuǎn)運(yùn)。這種模式以歐洲自由貿(mào)易園區(qū)為代表,如漢堡、不萊梅等。這種模式在歐洲較為流行,在西歐沿海主要港口城市,利用其優(yōu)越的航運(yùn)和地理條件,將港區(qū)設(shè)為自由港,并將發(fā)展目標(biāo)定位為貿(mào)易樞紐。第二種是出口加工兼容物流集散模式。這種模式以亞非一些加工制造業(yè)國家和地區(qū)的自由貿(mào)易園區(qū)為代表。作為承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要基地,這類自由貿(mào)易園區(qū)第二次世界大戰(zhàn)后在發(fā)展中國家蓬勃發(fā)展,但受本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平所限,多數(shù)亞非等發(fā)展中國家的自由貿(mào)易園區(qū)主要以從事加工為主,以轉(zhuǎn)口貿(mào)易、國際貿(mào)易、倉儲運(yùn)輸服務(wù)為輔,如菲律賓馬里萊斯等。第三種是保稅倉儲模式。這類自由貿(mào)易區(qū)主要以保稅為主,免除外國貨物進(jìn)出口手續(xù),較長時間處于保稅狀態(tài),例如荷蘭阿姆斯特丹港自由貿(mào)易區(qū)等。這類區(qū)域往往成為大型商戶對全球出口的分銷中心。第四種是貿(mào)工結(jié)合、以貿(mào)為主的發(fā)展模式。這種模式以美國的自由貿(mào)易園區(qū)為代表,主要以從事進(jìn)出口貿(mào)易為主,兼從事一些簡單的加工和裝配制造,但區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁進(jìn)行零售貿(mào)易活動。美國是世界上設(shè)立自由貿(mào)易園區(qū)最多、發(fā)展最快的國家,其自由貿(mào)易園區(qū)稱為“對外貿(mào)易區(qū)”(Foreign-TradeZones)。截至2012年年初,全美共有250多家普通對外貿(mào)易區(qū),450多家附屬特別對外貿(mào)易區(qū),遍布全美50個州以及波多黎各領(lǐng)地,其中涵蓋2800家公司,共雇傭34萬人。2011年進(jìn)入美國對外貿(mào)易區(qū)的貨物總值6409億美元,同比增長19.95%。第五種是商業(yè)批發(fā)零售型模式。這種模式以智利伊基克自由貿(mào)易區(qū)為代表。經(jīng)過多年發(fā)展,該自由區(qū)已成為本國乃至南美最大的商品集散地,商品銷售至智利本國以及多個周邊國家。該自由貿(mào)易區(qū)的特點是區(qū)內(nèi)有從事商品展示和零售業(yè)務(wù)專門商業(yè)區(qū)。該區(qū)域以其零售購物區(qū),在20年間領(lǐng)軍智利,名揚(yáng)國內(nèi)外,是智利北部唯一的免稅商業(yè)購物中心。該自由貿(mào)易區(qū)允許除了自己的行李外,每人購物額如果不超過1218美元,無須支付關(guān)稅也不用支付增值稅。同時,年齡超過15歲游客,可以攜帶價值1218美元的自用商品進(jìn)入智利的其他地區(qū),無須交納關(guān)稅和增值稅。第六種是綜合發(fā)展模式。即以上各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的綜合,對在規(guī)定的自由區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)口的外國商品無論是供當(dāng)?shù)叵M(fèi)或是轉(zhuǎn)口輸出,原則上都不征收關(guān)稅,如香港、新加坡等。(二)旅游產(chǎn)業(yè)聚集一類是單個領(lǐng)域?qū)I(yè)集聚模式。在實踐中,一些國家根據(jù)自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求,往往單獨針對某個需要重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)劃定區(qū)域,設(shè)置單個產(chǎn)業(yè)聚集的自由貿(mào)易園區(qū)。如尼日利亞自由貿(mào)易園區(qū)就分為一般自由貿(mào)易園區(qū)和專業(yè)自由貿(mào)易園區(qū)兩類。尼日利亞的專業(yè)自由貿(mào)易園區(qū)包括石油天然氣自由貿(mào)易園區(qū)和提納帕(Tinapa)旅游自由區(qū),其中提納帕旅游自由區(qū)借鑒迪拜崛起的部分做法,力爭打造西非的迪拜、商品的免稅港、旅游購物的天堂。外國人來園區(qū)休閑度假無須辦理簽證;在園區(qū)內(nèi)經(jīng)營零售商業(yè),同樣享受其他企業(yè)的免稅待遇;在區(qū)內(nèi)購買個人消費(fèi)品無須繳納關(guān)稅,進(jìn)入尼日利亞關(guān)境時也無須補(bǔ)交。另一類是多元化的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域聚集模式。在這種模式下,園區(qū)不限定發(fā)展某種特定產(chǎn)業(yè),而是以自身的比較優(yōu)勢,做大做強(qiáng)一批產(chǎn)業(yè)集群,形成多元化的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域聚集模式,比如中國香港和新加坡等。(三)市域或市共產(chǎn)區(qū)集聚模式第一種是港城融合發(fā)展模式。這種模式把口岸所在的城市全部劃為自由貿(mào)易區(qū),主要分布在亞太地區(qū),以中國香港、新加坡為代表。園區(qū)包括整個港口城市,由若干工業(yè)區(qū)組成,兼具轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工及金融、商業(yè)、旅游等多種功能。園區(qū)內(nèi)允許居民居住、生活、娛樂,并可享受免稅進(jìn)口消費(fèi)品。第二種是港城分離發(fā)展模式。這種模式把口岸所在的城市的一部分劃為自由貿(mào)易區(qū),如漢堡。對于此類區(qū)域,只有將外國商品運(yùn)入這一區(qū)域才能享有免稅等優(yōu)惠待遇,并不受海關(guān)監(jiān)督,如漢堡、哥本哈根、吉布提港等。這種港城分離型的通常都不允許居民居住、生活、娛樂,并不可享受免稅進(jìn)口消費(fèi)品。比如,2006年吉布提相關(guān)法律明確規(guī)定,關(guān)于吉布提港等免稅區(qū)內(nèi),禁止零售、禁止居住;再比如,美國對外貿(mào)易區(qū)在區(qū)內(nèi)不允許有人居住,除非委員會認(rèn)為聯(lián)邦、州或市政府官員或機(jī)構(gòu)居住區(qū)內(nèi)有必要者。凡是進(jìn)區(qū)的所有人員都要受到委員會或?qū)ν赓Q(mào)易區(qū)經(jīng)營者所公布的條例的約束。第三種是跨境園區(qū)發(fā)展模式。跨境園區(qū)就是指各相互接壤的國家或地區(qū)在形成合作共事的前提下,彼此在法律約束下,按照一定合作方案共同劃出相應(yīng)面積的接壤土地,整合成一個相對封閉的空間,建立的特殊經(jīng)濟(jì)監(jiān)管區(qū),比如美墨邊境馬魁拉多工業(yè)園區(qū)是邊境地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚的典型。第四種是主副園區(qū)發(fā)展模式。少數(shù)自由貿(mào)易園區(qū)由于空間以及產(chǎn)業(yè)布局的需要,對園區(qū)采用主副園區(qū)的發(fā)展模式。比如,美國的對外貿(mào)易園區(qū),其允許為特別用途的企業(yè)建立對外貿(mào)易區(qū)的“分區(qū)”或“專用區(qū)”(Subzone)。(四)政府機(jī)構(gòu)的規(guī)制從自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展的實踐來看,自由貿(mào)易區(qū)的運(yùn)營主體既可以是中央政府直屬的分支機(jī)構(gòu),也可以是地方政府或是其派出機(jī)構(gòu);既可以是由政府機(jī)構(gòu)來運(yùn)營,也可以由企業(yè)來申請運(yùn)作;既可以是由本國主體來運(yùn)營,也可以是由別國主體來進(jìn)行運(yùn)營,比如由中尼兩國相關(guān)主體在尼日利亞共同投資建設(shè)和管理的中國—尼日利亞萊基自由貿(mào)易區(qū)等。三、向內(nèi)看,不斷完善以物流為重心的現(xiàn)代服務(wù)業(yè),規(guī)劃和建設(shè)具有一定局限性和特色未來,我國建設(shè)自由貿(mào)易園區(qū)既要借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗,又不能完全生搬硬套某一個模式,更不能完全脫離我國現(xiàn)有的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)整合發(fā)展實際,其發(fā)展應(yīng)是以貿(mào)易自由化和投資便利化為原則,對標(biāo)全球先進(jìn)自由貿(mào)易園區(qū),發(fā)展具有較高發(fā)展水平的中國特色的自由貿(mào)易園區(qū)。對于一些條件較好,如上海綜合保稅區(qū)和深圳前海灣保稅港區(qū)等具備向自由貿(mào)易園區(qū)轉(zhuǎn)型的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)而言,可以按發(fā)展階段,靈活吸收各種模式的優(yōu)缺點。第一,在產(chǎn)業(yè)功能方面。對于上海綜合保稅區(qū)和深圳前海灣保稅港區(qū)而言,從“長三角”和“珠三角”廣大的腹地角度