日本對《山口議定書》的選擇與接受

日本對《山口議定書》的選擇與接受

日本是國際氣候談判的主要參與國之一?！毒┒紖f(xié)定》于日本首都京都簽署。《京都議定書》是迄今為止國際氣候談判達(dá)成的成果最顯著的法律文件之一。雖然《京都議定書》早在1997年第三次締約方會議上就已獲得通過,但議定書的批準(zhǔn)卻經(jīng)歷了漫長的等待。2001年美國宣布退出《京都議定書》,其后澳大利亞也追隨美國宣布退出。美國和澳大利亞的退出使同為“傘形集團(tuán)”成員的日本對批準(zhǔn)《京都議定書》顯得十分猶豫,其中,日本產(chǎn)業(yè)界尤其反對批準(zhǔn)《京都議定書》。日本經(jīng)團(tuán)聯(lián)會長今井敬表示,日本不應(yīng)該在美國退出后還要考慮批準(zhǔn)議定書。他認(rèn)為,1997年《京都議定《當(dāng)代亞太》2012年第1期,第141~157頁。JournalofContemporaryAsia-PacificStudies(Bimonthly)書》達(dá)成后,日本產(chǎn)業(yè)界根據(jù)《自主行動計劃》完成的溫室氣體減排任務(wù)已經(jīng)足夠,如果選擇批準(zhǔn)《京都議定書》,日本將付出巨大的經(jīng)濟(jì)代價。1甚至有日本學(xué)者認(rèn)為,日本批準(zhǔn)《京都議定書》要承擔(dān)比歐盟多10倍的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。2另一方面,日本又很希望以日本古都命名的在國際環(huán)境外交史上占重要地位的《京都議定書》能夠達(dá)成,以使國際社會記住日本在這一領(lǐng)域做出的貢獻(xiàn)。盡管議定書的簽署已經(jīng)給日本帶來了良好的國際聲譽(yù),但真正能證明京都會議取得成功的標(biāo)志還在于有足夠多的國家批準(zhǔn)《京都議定書》使之最終生效。如果議定書不能夠生效,無疑是日本環(huán)境外交的巨大挫折。正如曾經(jīng)擔(dān)任過俄羅斯政府總理顧問的米哈伊爾·杰里亞金所說,《京都議定書》是現(xiàn)代唯一一個以日本城市命名的國際條約,盡管這個文件脆弱不堪,但卻是自己的孩子。對日本來說,這是個民族尊嚴(yán)的問題。3經(jīng)過慎重權(quán)衡后,日本最終選擇批準(zhǔn)《京都議定書》,并進(jìn)而同歐盟一起試圖說服美國批準(zhǔn)。雖然美國和澳大利亞等國(澳大利亞于2007年批準(zhǔn)了議定書)拒絕批準(zhǔn)議定書,但日本、歐盟和俄羅斯等國家和國家集團(tuán)卻同意批準(zhǔn),從而滿足了《京都議定書》的生效條件。42005年2月,《京都議定書》正式生效。當(dāng)時國際社會對作為京都會議東道國的日本在關(guān)鍵時刻表現(xiàn)出的擔(dān)當(dāng)態(tài)度贊賞有加。然而,由于日本各界一直對《京都議定書》規(guī)定的日本要完成溫室氣體減排6%的目標(biāo)頗有微詞,所以非常希望在后京都時代的談判中能夠爭取主導(dǎo)權(quán),以減輕日本溫室氣體減排的壓力。后京都時代,日本對《京都議定書》的態(tài)度轉(zhuǎn)向冷淡。在2007年底召開的巴厘島會議上,日本提出在就后京都議定書框架協(xié)議展開談判時設(shè)立一個新的工作組會議,其所期待的目標(biāo)是制定出一個所有主要排放國都參與的框架協(xié)議。5這表明日本在后京都時代試圖利用“要求發(fā)展中國家承擔(dān)責(zé)任”作為借口為自己解套?？怖ゴ髸匍_之前,日本國內(nèi)九大產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟就對日本政府聯(lián)合施壓,要求政府反對延續(xù)《京都議定書》。因此在2010年底召開的坎昆國際氣候會議上,日本堅持反對延長將于2012年到期的《京都議定書》,也反對把日本前首相鳩山由紀(jì)夫在聯(lián)合國大會上承諾的到2020年為止日本比1990年時減排25%的中期目標(biāo)明文納入大會的政治文件。6日本也因此成為坎昆大會上各國攻擊的目標(biāo),態(tài)度強(qiáng)硬的日本被國際非政府組織頒發(fā)了“化石獎”——非政府組織在國際氣候大會期間,頒發(fā)給態(tài)度僵硬、阻礙氣候談判進(jìn)程者的獎項。7在2011年底召開的德班氣候大會期間,日本雖未和加拿大一起退出《京都議定書》,但對議定書的未來仍表現(xiàn)出消極態(tài)度。日本在短時間內(nèi)對國際氣候談判立場的巨大轉(zhuǎn)變也讓國際社會感到驚訝。本文試圖通過將日本批準(zhǔn)《京都議定書》時的立場和其在后京都時代的談判態(tài)度進(jìn)行比較,分析日本對國際氣候談判的立場從積極走向消極的原因,并在此基礎(chǔ)上提出日本的談判態(tài)度對國際氣候機(jī)制產(chǎn)生的啟示。日本在關(guān)鍵時刻選擇批準(zhǔn)《京都議定書》日本的能源利用效率比較高,人均溫室氣體排放量比較低。相對于其他工業(yè)國家,完成《京都議定書》的減排目標(biāo)對日本而言可謂成本高昂。日本是美國堅定的盟友,在國際事務(wù)中始終與美國的外交政策保持一致,在美國退出《京都議定書》的情況下,日本國內(nèi)產(chǎn)生了是否跟隨美國退出議定書的爭論。一方意見認(rèn)為,日本和美國應(yīng)該保持政策一致,只有美國批準(zhǔn)了,日本才能批準(zhǔn)議定書;另一種意見則認(rèn)為,日本應(yīng)該在全球環(huán)境事務(wù)中展示出領(lǐng)導(dǎo)者的姿態(tài),即使美國退出,日本也要批準(zhǔn)議定書。8雖然日本最終選擇了批準(zhǔn)《京都議定書》,表現(xiàn)出與美國外交政策少有的“不一致”,但通過分析日本批準(zhǔn)《京都議定書》的政策過程可以發(fā)現(xiàn),日本是在受環(huán)境外交目標(biāo)的驅(qū)使、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)界的讓步、非政府組織的推動以及歐盟的壓力等多種因素影響的情況下艱難選擇批準(zhǔn)《京都議定書》的。政策過程分析已經(jīng)成為日本國際政治研究一種非常重要的分析方法。日本慶應(yīng)大學(xué)的學(xué)者草野厚教授對政策過程分析進(jìn)行了詳細(xì)的梳理與總結(jié)。9他通過與歷史分析方法的區(qū)別,闡明政策過程分析的內(nèi)涵。首先,歷史分析的時間跨度比較長,重視事件發(fā)展的過程;而政策過程分析則是選取特定時間內(nèi)對事件進(jìn)行分析,選取事件的時間跨度相對比較短(長時間的政策過程分析也存在)。其次,歷史分析相對比較宏觀,政策過程分析則比較微觀。歷史分析是以發(fā)生事件(包括其原因)為主進(jìn)行分析,而政策過程分析則以發(fā)生的事件為前提,以其構(gòu)造、模式為著眼點(diǎn)。即使是同樣對事件進(jìn)行分析,歷史分析和政策過程分析的視角也是不同的。10相對于歷史研究對宏觀事件的把握,政策過程分析更注重微觀的政策過程。政策過程分析存在三個分析層次:第一是純粹的國內(nèi)政策層次;第二是國家間的對外政策層次;第三是國際機(jī)構(gòu)或國際組織等的對外政策層次。11但在實(shí)際分析過程中,三個層次很難嚴(yán)格地區(qū)分開,因為在很多時候他們是交織在一起的。近年來,越來越多的學(xué)者開始關(guān)注國家決策對國際環(huán)境談判或者國際環(huán)境機(jī)制的影響,而對國內(nèi)機(jī)構(gòu)之間的交涉對環(huán)境外交影響的關(guān)注相對較少。但在一國的外交決策過程中,不可避免地會出現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)之間的交涉,有時甚至?xí)霈F(xiàn)敵對的局面。也就是說,政策決策的過程不僅是議會和政府之間的交涉,有時候在一些非議會和政府部門之間也會出現(xiàn)利益的紛爭。在研究國家政策決策的過程中,不僅政府和議會等傳統(tǒng)因素值得我們關(guān)注,其他因素諸如官僚機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)和非政府組織等在決策過程中的行為同樣值得關(guān)注。由于利益和價值觀的不同,各個行為體之間會產(chǎn)生意見分歧,但他們會通過溝通、勸說等手段,最終消除分歧,從而使意見達(dá)到趨同。官僚機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)和非政府組織等意見的趨同使得政府的外交政策得以最終形成。《京都議定書》的批準(zhǔn)過程體現(xiàn)了日本政策決策的復(fù)雜性特點(diǎn)。本文試圖運(yùn)用政策過程分析的方法研究日本國內(nèi)主要行為體如何博弈,以致最終選擇批準(zhǔn)《京都議定書》的過程。(一)日本國內(nèi)的減排策略環(huán)境廳是日本政府環(huán)境政策制定過程中最主要的機(jī)構(gòu)。環(huán)境廳在1996年年底曾發(fā)表過一份與京都會議相關(guān)的報告,主要就日本的京都會議議案闡述環(huán)境廳的意見。該報告聲稱,“日本應(yīng)該在全球變暖問題上采取積極態(tài)度,不但要在2000年時將溫室氣體的排放量穩(wěn)定在1990年的水平上,而且要明確2000年之后的溫室氣體減排總量。日本要制定一個積極的溫室氣體減排目標(biāo),盡力實(shí)現(xiàn)二氧化碳的減排?！?2同時,環(huán)境廳還將日本的京都議案與爭當(dāng)聯(lián)合國安理會常任理事國議題掛鉤。在京都會議之前,日本當(dāng)時的環(huán)境廳長官石井道子專程走訪歐洲各國探尋口風(fēng)。13環(huán)境廳在2001年的中央省廳改革中由原來的“廳”升格為“省”,在當(dāng)時眾多省廳被合并的情況下,環(huán)境廳不降反升,足以顯示日本對環(huán)境事務(wù)重視有加?！毒┒甲h定書》的批準(zhǔn)成為環(huán)境省成立后的第一件重大的外交決策,因此環(huán)境省竭盡全力促成對《京都議定書》的批準(zhǔn)。通商產(chǎn)業(yè)省在日本主要負(fù)責(zé)國內(nèi)的工業(yè)、能源及相關(guān)政策的執(zhí)行,因此更希望找到對日本而言實(shí)際的、在經(jīng)濟(jì)上可行的減排措施。通產(chǎn)省重點(diǎn)關(guān)注通過節(jié)約能源的方法來完成溫室氣體的減排。通產(chǎn)省認(rèn)為,日本要完成二氧化碳的減排目標(biāo)存在很大的難度。14對通產(chǎn)省而言,諸如環(huán)境保護(hù)等事務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及經(jīng)濟(jì)利益重要。15經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省(原通商產(chǎn)業(yè)省)對《京都議定書》的批準(zhǔn)持反對立場。經(jīng)產(chǎn)省認(rèn)為,在二氧化碳占世界總排放量第一位的美國退出《京都議定書》的情況下,如果日本仍然堅持批準(zhǔn)的話,日本企業(yè)在將來的國際經(jīng)濟(jì)競爭中會處于不利地位。經(jīng)產(chǎn)省提出,在各國關(guān)于運(yùn)用《京都議定書》規(guī)則方面達(dá)成共識之前,經(jīng)產(chǎn)省將以美國政府的動向為參照,并考慮《京都議定書》對日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的影響。16二氧化碳的排放量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān),經(jīng)產(chǎn)省更希望在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”和“環(huán)境保護(hù)”之間維持平衡。環(huán)境省和經(jīng)產(chǎn)省在批準(zhǔn)《京都議定書》問題上的意見分歧,最終由于首相的干預(yù)而使問題得到解決。2002年2月,小泉首相發(fā)表演講提出,為了批準(zhǔn)《京都議定書》,國內(nèi)需要繼續(xù)制定應(yīng)對方針。17首相的發(fā)言為官僚的討論定下了基調(diào)。日本一部分國會議員對《京都議定書》的內(nèi)容、減排方法以及美國的退出等問題存在異議,并不贊成盡快批準(zhǔn)《京都議定書》。但對環(huán)境問題關(guān)注的日本民眾越來越多,媒體也對國際氣候談判進(jìn)行跟蹤報道。在日本民眾和媒體看來,贊成《京都議定書》的議員就是善,反對者就是惡。因此,議員們的主流態(tài)度是,盡管批準(zhǔn)《京都議定書》會對日本經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生影響,但是議定書的批準(zhǔn)對日本而言更象征著環(huán)境外交的一次重大勝利。在首相和眾多議員的表態(tài)影響下,批準(zhǔn)《京都議定書》已經(jīng)事關(guān)日本的榮譽(yù)與尊嚴(yán)。官方接下來考慮的問題是如何在對日本經(jīng)濟(jì)影響最小的情況下批準(zhǔn)議定書。日本要批準(zhǔn)《京都議定書》,首先需要獲得議會的通過。因此,環(huán)境省和經(jīng)產(chǎn)省需要制定一個完成《京都議定書》目標(biāo)的國內(nèi)對策大綱。日本曾經(jīng)制定過應(yīng)對氣候變化的國內(nèi)對策大綱——《防止全球變暖行動計劃》,但原來的行動計劃是在國際氣候談判初期制定的,已經(jīng)難以適應(yīng)十幾年后的形勢發(fā)展。為了完成《京都議定書》設(shè)定的減排6%的目標(biāo),日本需要制定一個新的國內(nèi)應(yīng)對計劃。環(huán)境省提出的議案主要圍繞政策設(shè)計、監(jiān)測機(jī)制、6%目標(biāo)的達(dá)成這三個方面展開。在宏觀和微觀層面上對日本國內(nèi)減排對策進(jìn)行充分討論的基礎(chǔ)上,環(huán)境省提出了最終的議案。環(huán)境省議案內(nèi)容主要包括公布企業(yè)溫室氣體的排放量、申報制度和引入溫室氣體稅等內(nèi)容。18經(jīng)產(chǎn)省提出的方案認(rèn)為,日本要完成6%的減排目標(biāo)會對日本的年經(jīng)濟(jì)增長率造成1%的影響,國內(nèi)應(yīng)該本著避免過度的負(fù)擔(dān)、公平性、確保經(jīng)濟(jì)合理性和靈活性等原則采取階段性措施,并要最大程度地綜合以往措施,同時靈活運(yùn)用市場機(jī)制。其中,階段性措施后來被更名為“逐步措施”。192002年3月19日,日本新的《全球變暖對策推進(jìn)大綱》正式出臺。雖然表面上看該方案的內(nèi)容綜合了兩機(jī)構(gòu)的意見,但卻更多地體現(xiàn)了通產(chǎn)省提出的“逐步措施”的特征。新大綱的內(nèi)容也表明了日本堅持在不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下,充分利用靈活機(jī)制來完成減排任務(wù)。新大綱說明,雖然日本是為了爭取良好的國際聲譽(yù)而批準(zhǔn)《京都議定書》,但實(shí)際上仍然拒絕付出實(shí)際行動來減排溫室氣體,以免影響其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和在國際經(jīng)濟(jì)競爭中處于劣勢。(二)日本的減排政策經(jīng)團(tuán)聯(lián)素有日本“經(jīng)濟(jì)內(nèi)閣”之稱,在日本,其對決策的影響力不可小覷。經(jīng)團(tuán)聯(lián)下屬企業(yè)的溫室氣體排放量占到了日本工業(yè)界溫室氣體排放量的八成以上,其對《京都議定書》的立場很大程度上代表了日本產(chǎn)業(yè)界的立場。經(jīng)團(tuán)聯(lián)對《京都議定書》采取消極但并不干涉的態(tài)度。經(jīng)團(tuán)聯(lián)早在1990年4月就出臺了一份關(guān)于日本經(jīng)濟(jì)界應(yīng)對全球變暖的報告書。該報告書指出,全球變暖問題存在著科學(xué)上的不確定性,應(yīng)對全球變暖將要花費(fèi)大量費(fèi)用,經(jīng)團(tuán)聯(lián)認(rèn)為應(yīng)盡可能通過提高能源的有效利用率來應(yīng)對該問題。20產(chǎn)業(yè)界支持環(huán)保的底限是其企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益不受影響。經(jīng)團(tuán)聯(lián)曾公開表態(tài),各國一律減排二氧化碳是不公平的,日本政府應(yīng)該對二氧化碳減排有統(tǒng)一的應(yīng)對態(tài)度;日本過早減排還有待商榷等。21對于《京都議定書》的批準(zhǔn),經(jīng)團(tuán)聯(lián)主要有兩點(diǎn)主張。首先,經(jīng)團(tuán)聯(lián)認(rèn)為美國既然已經(jīng)退出《京都議定書》,發(fā)展中國家又不需要實(shí)際履行減排義務(wù),如果日本批準(zhǔn)了議定書,這對日本政府來說是一件不公平的事情。日本可能在將來的國際經(jīng)濟(jì)中失去競爭力。其次,日本對一般國民并沒有削減能源消費(fèi)的具體指導(dǎo)性政策,所以勢必會將減排的壓力放在產(chǎn)業(yè)部門上。1997年9月,預(yù)計《京都議定書》的達(dá)成可能會對日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響的經(jīng)團(tuán)聯(lián)發(fā)表了《經(jīng)團(tuán)聯(lián)自主行動計劃》。該計劃聲稱,經(jīng)團(tuán)聯(lián)所屬企業(yè)要在1990年的基礎(chǔ)上,盡量保持溫室氣體的排放量不變。經(jīng)團(tuán)聯(lián)的這一舉動在很大程度上是為了避免政府將來引進(jìn)規(guī)章、碳稅等限制其發(fā)展的措施而做出的相應(yīng)對策。22在《京都議定書》的批準(zhǔn)期間,為避免政府介入經(jīng)團(tuán)聯(lián)減排計劃的制定和對產(chǎn)業(yè)界強(qiáng)加環(huán)境稅,經(jīng)團(tuán)聯(lián)決定按照自身制定的《自主行動計劃》來完成減排計劃。這樣,經(jīng)團(tuán)聯(lián)就不需要承擔(dān)這個行動計劃之外的其他任何減排義務(wù)。23這也是經(jīng)團(tuán)聯(lián)雖公開反對政府批準(zhǔn)《京都議定書》卻沒有過分干預(yù)政府決策的原因。(三)日本和德國單位排放量的變動在京都會議之后,《京都議定書》的批準(zhǔn)成為日本政府需要考慮的問題。日本民眾和國內(nèi)的非政府組織對《京都議定書》的態(tài)度對政府決策產(chǎn)生了一定的影響。在決定是否批準(zhǔn)議定書的過程中,日本政府利用包括網(wǎng)絡(luò)等多種途徑聽取民眾意見,民眾也積極參與其中,顯示了參與制定環(huán)境政策的意愿。24日本的民眾和非政府組織提出多種理由將日本和歐盟進(jìn)行比較以勸說政府盡早批準(zhǔn)《京都議定書》。首先,日本在20世紀(jì)90年代初經(jīng)歷泡沫經(jīng)濟(jì)后,經(jīng)濟(jì)增長率一直維持在1%左右,而二氧化碳的排放量卻增加了9%。相比之下,歐盟保持著1.5%的經(jīng)濟(jì)增長率,而二氧化碳的排放量水平卻一直基本持平。因此,日本不應(yīng)該以影響經(jīng)濟(jì)增長作為借口拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》。其次,盡管日本國內(nèi)很多人都認(rèn)為選擇1990年作為基準(zhǔn)年對日本不利——因為從1990年起,日本的溫室氣體排放量一直在增加,而歐盟在同一時期的排放量卻在減少,但日本的非政府組織卻認(rèn)為,如果在1990年全球變暖趨勢不明顯的時候,這個理由還可以被接受。但是,1990年政府間氣候變化專門委員會的科學(xué)家已經(jīng)公布了第一份科學(xué)報告,提出全球變暖的嚴(yán)重趨勢,而且日本在同一年已經(jīng)采取《防止全球變暖行動計劃》。非政府組織認(rèn)為,日本溫室氣體排放量增加的根本原因在于日本采取的減排措施不得當(dāng)。最后,關(guān)于歐盟有比日本更容易完成議定書的條件這一點(diǎn),歐盟從1990年開始實(shí)行從煤炭到天然氣的轉(zhuǎn)換,這種轉(zhuǎn)換可以幫助歐盟到1998年完成8%的減排量。可見,歐盟確實(shí)有比其他國家完成目標(biāo)更有利的條件。然而,非政府組織認(rèn)為,在歐盟內(nèi)部的再分配原則中,英國同意完成12.5%的減排量,這個目標(biāo)是日本的兩倍,可以減排到1947年的水平。實(shí)際上,在1990年,日本和英國單位排放量基本持平。因此,日本有充分的空間在相同的時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)排放量的轉(zhuǎn)移。德國的“特殊條件”是兩德的統(tǒng)一,民主德國工業(yè)能源的改進(jìn)會使減排目標(biāo)更容易完成。但同樣不可忽略的是,德國已經(jīng)接受了減排21%的目標(biāo)——這是日本減排目標(biāo)的3.5倍——可以把排放量降到1960年的水平。況且,德國投入到統(tǒng)一中的政治和經(jīng)濟(jì)成本已經(jīng)很高。25因此,非政府組織和國內(nèi)民眾認(rèn)為,相對于歐盟,日本沒有理由和借口拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》。(四)后京海域氣候談判的兩面性日本是附件Ⅰ國家中排在美國和俄羅斯之后的主要溫室氣體排放國家,在美國堅決退出《京都議定書》的情況下,溫室氣體排放大國日本的態(tài)度顯得十分關(guān)鍵。為了保證日本對《京都議定書》的支持,歐盟派代表專門去日本進(jìn)行游說。日本的森林覆蓋率非常高,如果允許其進(jìn)行森林交易,按其70%的森林覆蓋率計算,可以幫助其達(dá)到6%任務(wù)中的一半以上。26根據(jù)第六次締約方會議主席詹·普龍克(JanPronk)提出的“普龍克方案”,歐盟在用森林植被抵消減排指標(biāo)問題上向日本做出了很大的讓步。由于歐盟同意了日本提出的森林可吸收一定二氧化碳的要求,日本可以利用森林吸收完成的減排量高達(dá)3.9%。這個數(shù)字占了日本必須完成的6%目標(biāo)的很大一部分。因此,日本在歐盟的勸說和讓步之后同意批準(zhǔn)《京都議定書》。對于是否批準(zhǔn)《京都議定書》,日本國內(nèi)以環(huán)境省和經(jīng)產(chǎn)省為代表的“環(huán)境派”和“經(jīng)濟(jì)派”展開了爭論。由于日本非政府組織和民眾的支持,歐盟在森林吸收源問題上最終讓步,更重要的是,《京都議定書》對作為京都會議東道國的日本有強(qiáng)烈的象征意義。因此,日本雖然感到批準(zhǔn)議定書存在很大困難,但最終還是同意批準(zhǔn)《京都議定書》。2002年5月21日,日本眾議院通過了批準(zhǔn)《京都議定書》的法案。5月31日,日本參議院以229票贊成、0票反對通過了關(guān)于批準(zhǔn)《京都議定書》的法律。日本內(nèi)閣會議也于6月4日決定批準(zhǔn)這一協(xié)議。27在日本同意批準(zhǔn)《京都議定書》后,俄羅斯也于2004年同意批準(zhǔn)《京都議定書》。在歐盟、日本和俄羅斯同意批準(zhǔn)后,《京都議定書》于2005年2月16日正式生效。“后京都時代”日本談判態(tài)度的消極轉(zhuǎn)變及其原因《京都議定書》生效后,后京都談判艱難上路。各國對關(guān)于后京都問題的討論如火如荼。2005年12月,在加拿大蒙特利爾召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第十一次締約方會議暨議定書第一次締約方會議通過決議,采用“雙軌制”正式啟動后京都談判:一是在《京都議定書》下成立特設(shè)工作組,談判發(fā)達(dá)國家第二承諾期的減排義務(wù);二是為了使美國、澳大利亞等非議定書締約方能夠參與談判,決定在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》基礎(chǔ)上就促進(jìn)國際社會應(yīng)對氣候變化的長期合作行動,啟動為期兩年的對話。盡管日本已經(jīng)批準(zhǔn)了《京都議定書》,但由于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)界和與其緊密相關(guān)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省等一直對《京都議定書》規(guī)定的日本溫室氣體減排目標(biāo)持保留態(tài)度,而通過對日本批準(zhǔn)《京都議定書》后溫室氣體排放情況的考察,認(rèn)為日本要完成6%的減排目標(biāo),面臨的壓力非常大。在后京都時代的氣候談判中,日本作為“京都會議東道國”的負(fù)擔(dān)已經(jīng)卸下,因此非常希望在后京都談判中爭取主導(dǎo)權(quán),以減輕日本減排溫室氣體的壓力。在后京都?xì)夂蛘勁兄?日本希望新的氣候機(jī)制能夠?qū)Ω鲊鴾p排義務(wù)進(jìn)行更加公平的分?jǐn)?。為?日本極力向國際社會兜售其“采用部門方法劃分各國減排義務(wù)”的思想。282007年底召開的巴厘島會議的主要目的是為2009年底之前應(yīng)對全球變暖談判確立明確的議題和時間表。日本在巴厘島會議上提出,在就后京都議定書框架協(xié)議展開談判時設(shè)立一個新的工作組會議,并期待制定出一個所有主要排放國都參與的框架協(xié)議。這表明日本試圖利用“發(fā)展中國家承擔(dān)責(zé)任”作為借口否定已經(jīng)形成的《京都議定書》框架。在坎昆會議召開前,日本已經(jīng)多次提出拋棄“雙軌制”而采用“單軌制”,也就是取消《京都議定書》框架,將分別圍繞《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》展開的談判合二為一。日本時任內(nèi)閣官房長官仙谷由人在2010年底召開的坎昆氣候會議例行新聞發(fā)布會上說,“日本堅決反對就把《京都議定書》延長至第二承諾期展開辯論”,稱第二承諾期“不公平且無效”。29日本在德班氣候大會期間也不時發(fā)出退出“京都機(jī)制”的言論。盡管日本最終未和加拿大一起退出京都框架,但其對《京都議定書》的態(tài)度較之以往已差別甚遠(yuǎn)。從艱難批準(zhǔn)《京都議定書》到后京都時代對《京都議定書》態(tài)度冷淡,日本在國際氣候談判中態(tài)度的大轉(zhuǎn)變其實(shí)并不出乎意料。首先,日本一直強(qiáng)調(diào)其存在著溫室氣體減排的實(shí)際困難。日本召開京都會議,有彰顯國內(nèi)環(huán)境外交成果、為爭當(dāng)安理會常任理事國添加籌碼的目的。京都會議東道國的風(fēng)光已過,日本又重新回到要完成實(shí)際減排任務(wù)的現(xiàn)實(shí)中來。日本是個溫室氣體排放大國,但是相對于其他工業(yè)國家,日本人均溫室氣體的排放量較少。這也是日本參與國際氣候談判一直強(qiáng)調(diào)的問題。以國際氣候談判之初的1992年為例,日本的二氧化碳排放總量僅次于美國、中國和俄羅斯,位居世界第四位,但其二氧化碳人均排放量卻低于英國、德國和加拿大等國,在主要工業(yè)國家中處于較低的水平。30日本溫室氣體的排放主要來自逐年增加的能源消費(fèi)而并非燃料的燃燒。日本國土狹小,資源匱乏,對進(jìn)口石化燃料十分依賴。因此日本國內(nèi)對能源的有效利用非常重視,其國內(nèi)能源利用效率已經(jīng)達(dá)到了一個相當(dāng)高的水平。20世紀(jì)70年代石油危機(jī)以后,日本為了規(guī)避石油風(fēng)險,將其能源結(jié)構(gòu)調(diào)整為以石油、煤、核能和天然氣為主,以太陽能、地?zé)?、風(fēng)能、生物能源等新能源為輔的多元的、更加安全的能源結(jié)構(gòu)。同時,石油危機(jī)過后,日本也認(rèn)識到節(jié)省能源的重要性,因此于1979年制定了《關(guān)于能源使用合理化的法令》(即《節(jié)能法》)。該法令對一些高能耗產(chǎn)品制定了嚴(yán)格的能耗標(biāo)準(zhǔn),并鼓勵高能耗產(chǎn)業(yè)向國外轉(zhuǎn)移,這些措施使日本在能源的高效使用方面達(dá)到了世界先進(jìn)水平。由于日本的人均溫室氣體排放量比較低,并且在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域早已走在世界前列,因此客觀而言,日本的減排空間相對于其他工業(yè)國家并不明顯。日本認(rèn)為,在原來的基礎(chǔ)上再完成6%的減排目標(biāo)就是讓日本“已經(jīng)擰干的毛巾還要擠出水來”?！毒┒甲h定書》從通過到批準(zhǔn)生效歷時近八年時間,致使從生效到2008年第一承諾期開始真正用于實(shí)施的時間已經(jīng)所剩無幾。1990~2002年間,附件Ⅰ締約方溫室氣體排放總量降低了6.3%,其中經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家減少了40%,而附件Ⅰ的其他國家排放量則增加了8.4%。日本在1990~2002年間不但沒有完成《京都議定書》規(guī)定的6%的減排目標(biāo),相反,其溫室氣體排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了這一減排目標(biāo)。31國內(nèi)減排空間狹小、后京都時代國內(nèi)溫室氣體不減反升的態(tài)勢也使日本對完成6%的減排任務(wù)喪失信心,試圖早日掙脫《京都議定書》框架的束縛。其次,經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省對《京都議定書》的消極立場也影響了日本在后京都時代的態(tài)度轉(zhuǎn)變。日本在國際氣候談判過程中的政策態(tài)度一直游移于經(jīng)產(chǎn)省與環(huán)境省兩大官僚機(jī)構(gòu)之間,經(jīng)產(chǎn)省和環(huán)境省的政策交涉很大程度上決定了日本在國際氣候談判過程中的態(tài)度。在京都會議前夕,環(huán)境廳和通產(chǎn)省為日本將在京都會議上提出的減排目標(biāo)產(chǎn)生了意見分歧。環(huán)境廳引用了一個經(jīng)濟(jì)模型作為依據(jù),堅持日本有很大的減排空間,促使日本在京都會議上提出了一個比較高的減排目標(biāo)。而通產(chǎn)省則通過對企業(yè)和相關(guān)部門的考察,反駁了環(huán)境廳提出的目標(biāo)。通產(chǎn)省認(rèn)為,日本在京都會議上提出目標(biāo)的最大限度是溫室氣體的排放量和1990年持平。在環(huán)境省和通產(chǎn)省相持不下的時候,日本首相出面調(diào)和兩者的意見,最終接受了日本減排6%的目標(biāo)。在《京都議定書》的批準(zhǔn)階段,環(huán)境省堅持日本應(yīng)該在美國退出的情況下堅持批準(zhǔn)《京都議定書》,而經(jīng)產(chǎn)省則認(rèn)為日本不應(yīng)該批準(zhǔn)美國未參與的《京都議定書》。在環(huán)境省和經(jīng)產(chǎn)省在是否批準(zhǔn)《京都議定書》的問題上再次產(chǎn)生分歧的時候,日本最終在考慮多種因素的情況下選擇批準(zhǔn)了《京都議定書》。日本雖然選擇批準(zhǔn)了《京都議定書》,但是從最終通過的《全球變暖對策推進(jìn)大綱》的內(nèi)容來看,日本最終偏向經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省提出的“逐步措施”方案,這就說明日本寄希望于充分利用靈活機(jī)制來完成減排任務(wù),拒絕付出實(shí)際行動來減排溫室氣體,以免影響國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和在國際經(jīng)濟(jì)競爭中處于劣勢。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省等官僚機(jī)構(gòu)一直對《京都議定書》持消極態(tài)度,雖然為顧及日本東道國的身份不得不默許政府選擇批準(zhǔn)議定書,但后京都時代的經(jīng)產(chǎn)省勢必會繼續(xù)反對日本履行對其經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響的減排責(zé)任。再次,日本產(chǎn)業(yè)界對政府政策決策的影響力致使日本在后京都時代的談判態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變。日本產(chǎn)業(yè)界對外交的關(guān)心與參與程度較高,長期以來,以經(jīng)團(tuán)聯(lián)為代表的日本產(chǎn)業(yè)界對外交決策有較大影響力。日本產(chǎn)業(yè)界對氣候變化的態(tài)度一直比較消極,經(jīng)團(tuán)聯(lián)和日本企業(yè)界的代表總是不失時機(jī)地在公眾場合表明日本過早減排二氧化碳還有待于商榷的立場。產(chǎn)業(yè)界對二氧化碳減排主要采取“陽奉陰違”的態(tài)度,表面上對應(yīng)對全球變暖表現(xiàn)出合作的態(tài)度,經(jīng)團(tuán)聯(lián)甚至還頒布過環(huán)境保護(hù)的行動計劃以示對政府應(yīng)對全球變暖政策的配合。但是,產(chǎn)業(yè)界反對任何實(shí)質(zhì)性的威脅其經(jīng)濟(jì)利益的措施,如反對制定任何規(guī)定和附加額外的稅等觸及其底線的措施。在京都會議期間,日本經(jīng)團(tuán)聯(lián)制定了環(huán)境自主行動計劃,主動宣布將要減少二氧化碳等溫室氣體的排放。但是,產(chǎn)業(yè)界的代表一直不遺余力地堅持宣稱企業(yè)界減排溫室氣體存在很多困難。在《京都議定書》的批準(zhǔn)階段,經(jīng)團(tuán)聯(lián)堅持如果美國不批準(zhǔn),日本也不應(yīng)該批準(zhǔn)《京都議定書》,對日本批準(zhǔn)議定書持消極態(tài)度。為了實(shí)現(xiàn)日本召開京都會議的政治目標(biāo),產(chǎn)業(yè)界雖不贊成批準(zhǔn)《京都議定書》,但沒有就此事與政府公然對抗。這是因為經(jīng)團(tuán)聯(lián)已按照其制定的《自主行動計劃》來完成減排計劃,不再需要承擔(dān)這個行動計劃之外的其他任何減排負(fù)擔(dān)。京都會議之后,產(chǎn)業(yè)界擔(dān)心政府執(zhí)行議定書會對日本經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生影響,而若完不成議定書規(guī)定的減排任務(wù)政府可能會向產(chǎn)業(yè)界征稅,因此力圖為日本在后京都時代糾正之前在氣候談判中所處的不利地位。日本經(jīng)團(tuán)聯(lián)的副會長三村明夫表示,《京都議定書》最大的問題是美國、中國和印度等國家沒有參與,這本身透露出不公平性?！毒┒甲h定書》最大的失敗是設(shè)定1990年為基準(zhǔn)年。如果其設(shè)定1995年為基準(zhǔn)年,各國尤其是歐盟完成任務(wù)的情況和現(xiàn)在就完全不一樣。32這也顯示出日本產(chǎn)業(yè)界對《京都議定書》不滿并試圖轉(zhuǎn)變《京都議定書》對日本不利的局面。產(chǎn)業(yè)界的立場很大程度上影響了日本在后京都時代的談判態(tài)度的轉(zhuǎn)向。最后,美國和發(fā)展中國家未參與《京都議定書》的減排任務(wù)也是導(dǎo)致日本在后京都時代態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變的原因。美國和發(fā)展中國家沒有承擔(dān)《京都議定書》規(guī)定的減排任務(wù),意味著日本在國際經(jīng)濟(jì)競爭中可能處于不利的地位,這對于日本而言是最難以接受的。因此,日本在后京都時代的談判立場較之前有很大的退縮,這一點(diǎn)從日本在哥本哈根會議上的表現(xiàn)就不難看出。在哥本哈根會議上,日本雖然同意和其他發(fā)達(dá)國家一起推動達(dá)成到2050年全體發(fā)達(dá)國家減排溫室氣體八成的目標(biāo),但日本不僅堅持要求脫離《京都議定書》框架的美國履行減排義務(wù),而且還希望中國和印度等發(fā)展中國家也要明確減排義務(wù)。在坎昆會議上,日本明確反對延續(xù)《京都議定書》,其理由是議定書只覆蓋了占全球排放量一小部分的國家,而世界最大溫室氣體排放國家——美國和中國——都沒有在議定書框架下承諾減排目標(biāo)。日本在美國退出《京都議定書》的時候就對是否批準(zhǔn)議定書猶豫不決,而后京都時代美國依然拒絕《京都議定書》,也不參加發(fā)達(dá)國家在議定書第二階段的減排承諾討論,發(fā)展中國家也未到承諾減排義務(wù)的時機(jī)。這些因素都使日本認(rèn)為單方履約對其不公平。日本的談判態(tài)度對國際氣候談判機(jī)制的啟示首先,發(fā)達(dá)國家過于糾結(jié)與發(fā)展中國家排放責(zé)任的承擔(dān)問題。氣候變化問題涉及各國的經(jīng)濟(jì)和政治利益,因此在這個問題上要達(dá)成一致的確并非易事。從1990年政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發(fā)布第一份評估報告并發(fā)起公約的談判開始,經(jīng)合組織(OECD)國家的二氧化碳排放量就占到了世界排放總量的一半,而中東歐國家,包括俄羅斯的排放量,又占到了世界總排放量的20%。即只占世界人口四分之一的發(fā)達(dá)國家,其二氧化碳排放量卻占到了世界總排放量的四分之三。發(fā)達(dá)國家有責(zé)任為其已享受到的經(jīng)濟(jì)獲益買單。溫室氣體的形成不是所有國家均額引起的,氣體減排的治理責(zé)任也不應(yīng)該由所有國家共同負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)階段要求發(fā)展中國家同發(fā)達(dá)國家同時承擔(dān)減排溫室氣體的責(zé)任有違公平正義的原則。從《聯(lián)合國氣候變化框架公約》規(guī)定了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家負(fù)有“共同但有區(qū)別的責(zé)任”起,國際社會已經(jīng)認(rèn)同大氣中溫室氣體濃度的增加來自人類的活動,歷史上和當(dāng)今溫室氣體的主要來源是發(fā)達(dá)國家?！毒┒甲h定書》也規(guī)定了發(fā)達(dá)國家負(fù)有溫室氣體減排的責(zé)任。然而,發(fā)達(dá)國家從未停止糾纏發(fā)展中國家承擔(dān)減排責(zé)任的問題。美國退出《京都議定書》的理由之一就是發(fā)展中國家未履行溫室氣體減排的責(zé)任。日本前首相鳩山由紀(jì)夫2009年底在聯(lián)合國氣候變化峰會上承諾到2020年將日本的溫室氣體排放量在1990年的基礎(chǔ)上減少25%的前提是要求發(fā)展中國家承擔(dān)減排責(zé)任。諸如美國和日本等世界主要發(fā)達(dá)國家?guī)ь^糾纏于與發(fā)展中國家的責(zé)任認(rèn)定問題,會更加激化參與國際氣候談判的發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的矛盾,使國際氣候談判的前景更加暗淡。其次,國際氣候談判缺乏提供公共物品的領(lǐng)導(dǎo)國家。金德爾伯格(CharlesP.Kindleberger)將國際公共物品觀念劃分為兩種:一種是以他自己為代表的現(xiàn)實(shí)主義國際公共物品觀,另一種是以基歐漢(RobertKeohane)為代表的制度主義的國際公共物品觀。33現(xiàn)實(shí)主義者的國際公共物品觀是一種從“霸權(quán)穩(wěn)定論”演繹出來的現(xiàn)實(shí)主義的合作觀。它強(qiáng)調(diào)單個國家或者國家集團(tuán)形成的霸權(quán)力量,通過國際政治和經(jīng)濟(jì)機(jī)制安排,為國際社會成員提供安全和福利等公共物品,達(dá)到促進(jìn)合作和維持秩序的目的。這種觀念主張,國際公共物品的供應(yīng)應(yīng)該而且只有霸權(quán)國家才能承擔(dān)。而制度主義的公共物品觀則主張霸權(quán)之后通過國際機(jī)制的創(chuàng)設(shè)來實(shí)現(xiàn)合作。34實(shí)際上,基歐漢發(fā)展的國際機(jī)制的功能理論只是對正統(tǒng)霸權(quán)穩(wěn)定論所進(jìn)行的修正,他所主張的國際機(jī)制實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)霸權(quán)國家倡導(dǎo)下的國際機(jī)制?？梢钥闯?無論現(xiàn)實(shí)主義者還是制度主義者,他們的國際公共物品觀念都強(qiáng)調(diào)一個領(lǐng)導(dǎo)國家的存在。國際氣候談判中的領(lǐng)導(dǎo)國家是指在全球溫室氣體減排的集體行動中起到帶頭作用的國家。根據(jù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,歐盟和美國等世界上發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的國家有能力并有責(zé)任在國際氣候談判中起到領(lǐng)導(dǎo)國家的帶頭作用。美國作為溫室氣體排放大國和國際體系中的大國,理應(yīng)成為全球集體行動的主要承擔(dān)國。雖然歐盟一直在國際氣候談判中扮演主導(dǎo)者的角色,主動承擔(dān)了許多公共物品,尤其是在美國退出《京都議定書》之后,歐盟為議定書的生效以致后來的氣候談判付出了很多努力。歐盟也希望發(fā)展中國家盡早承擔(dān)減排責(zé)任,但歐盟對發(fā)展中國家的談判立場和態(tài)度表示理解和支持,希望通過技術(shù)和資金的支持來幫助發(fā)展中國家盡快有效地參與氣候機(jī)制的建設(shè)。美國一直竭力反對來之不易的《京都議定書》框架,試圖在后京都時代另起爐灶。美國在國際氣候談判中的表現(xiàn)會起到反面的榜樣作用,影響到同屬“傘形集團(tuán)”的其他發(fā)達(dá)國家的談判態(tài)度。在國際氣候談判過程中,日本和澳大利亞等國一直以美國的談判態(tài)度為風(fēng)向標(biāo)。日本在國際氣候談判中一直試圖和美國保持立場一致。美國退出《京都議定書》后,日本國內(nèi)有一種意見主張應(yīng)該和美國保持一致立場。35后來,日本是在受環(huán)境外交目標(biāo)的驅(qū)使和歐盟的壓力等因素的影響下才勉強(qiáng)批準(zhǔn)了《京都議定書》。而澳大利亞當(dāng)時追隨美國退出,直至2007年才批準(zhǔn)議定書,回到議定