上海自貿(mào)區(qū)的立法和制度創(chuàng)新

-.z.自貿(mào)區(qū)的立法和制度創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)的設(shè)立旨在按照經(jīng)濟(jì)開展的規(guī)律推進(jìn)深化、完善和拓展相關(guān)試點任務(wù)，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)歷。這里面包含了更多立法思路和制度創(chuàng)新，待其可行完善后，再視適宜成熟的地區(qū)進(jìn)展模式推廣，而非像過去走遍地開花的開發(fā)區(qū)老路一年之，除、和三省在省級政府工作報告中未提及申報自貿(mào)區(qū)外，全國已有二十多個省市在2014年政府工作報告中明確寫到要申報自貿(mào)區(qū)。對此現(xiàn)象，國家開展和改革委員會副秘書長恒山在6月10日舉行的發(fā)布會上稱，建立自貿(mào)區(qū)是改革開放的重要探索，特別是其擴(kuò)大效勞業(yè)開放、建立外資準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理模式、深化金融領(lǐng)域開放等方面的試點，在體制上承當(dāng)先行先試的重要任務(wù)。官方正在繼續(xù)深化、完善和拓展相關(guān)試點，盡快形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)歷。一位不愿具名的專家透露，自貿(mào)區(qū)的設(shè)立旨在按照經(jīng)濟(jì)開展的規(guī)律推進(jìn)深化、完善和拓展相關(guān)試點任務(wù)，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)歷。這里面包含了更多立法思路和制度創(chuàng)新，待其可行完善后，再視適宜成熟的地區(qū)進(jìn)展模式推廣，而非像過去走遍地開花的開發(fā)區(qū)老路。自貿(mào)區(qū)的立法思路“自貿(mào)試驗區(qū)肩負(fù)著我國在新時期加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)歷的重要使命。為了給自貿(mào)試驗區(qū)的各項改革試點工作提供更加有力的制度支撐，加快形成與國際投資、貿(mào)易規(guī)則相銜接的根本制度體系和監(jiān)管模式，舉全市之力推動自貿(mào)試驗區(qū)建立，有必要制定"中國〔〕自由貿(mào)易試驗區(qū)條例"。〞這段"中國〔〕自由貿(mào)易試驗區(qū)條例〔草案〕"起草背景的前一句就是建立中國〔〕自由貿(mào)易試驗區(qū)是黨中央、國務(wù)院做出的重大決策，也昭示著自貿(mào)區(qū)是新時期下我國全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑的實驗區(qū)。如果沒有新的補充容，市人大常委會會議上表決通過后，這部號稱自貿(mào)區(qū)“根本法〞的條例將在8月1日正式實施。根據(jù)6月17日市十四屆人大常委會第十三次會議的二審修改稿，相比4月第十二次會議的一審草案稿，此稿進(jìn)展了四十多處修改，增加了不少指導(dǎo)性、引領(lǐng)性條款，更加注重為自貿(mào)區(qū)進(jìn)一步實行制度創(chuàng)新預(yù)留空間。還將一審稿中較為后置的“社會參與〞局部容放入總則，并修改為兩款。理由是，自貿(mào)區(qū)的各項改革，應(yīng)當(dāng)激發(fā)社會活力，切實把企業(yè)作為重要主體。與將企業(yè)作為重要主體對應(yīng)的，企業(yè)的信用也被納入了管理。草案修改稿第38條明確規(guī)定：管委會、駐區(qū)機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)記錄企業(yè)及其責(zé)任人員的信用信息，并按照公共信用信息目錄向市公共信用信息效勞平臺自貿(mào)試驗區(qū)子平臺歸集。在市場準(zhǔn)入、貨物通關(guān)、政府采購以及招投標(biāo)中，這些信息將依法用于查詢，對信用良好的企業(yè)和個人實施便利措施，對失信企業(yè)和個人建立信用約束。市人大常委會法工委主任丁偉做的"市人大法制委員會關(guān)于〈中國〔〕自由貿(mào)易試驗區(qū)條例〔草案〕〉審議結(jié)果的報告"中介紹修改條例的三個原則。第一條便是“預(yù)留制度創(chuàng)新空間，處理好改革的階段性與法規(guī)相對穩(wěn)定性之間的關(guān)系〞。另兩個原則分別是“科學(xué)厘定條款容，把握好中央事權(quán)與地方事權(quán)容修改的側(cè)重點〞和“抓住簡政放權(quán)這個關(guān)鍵，積極為培育國際化、市場化、法治化的營商環(huán)境提供保障〞。此前備受關(guān)注的“負(fù)面清單〞，在草案修改稿中更加國際化、透明化，也更具有彈性。草案修改稿明確了自貿(mào)區(qū)實行外商投資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式。負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，外商投資企業(yè)設(shè)立和變更實行備案管理；外商投資工程實行備案制，但國務(wù)院規(guī)定對投資工程保存核準(zhǔn)的除外。負(fù)面清單之的領(lǐng)域，外商投資企業(yè)設(shè)立和變更實行審批管理；外商投資工程實行核準(zhǔn)制，但國務(wù)院規(guī)定對投資工程實行備案的除外。在草案公示期間，根據(jù)市人大財經(jīng)委員會和一些市民提出的除了自貿(mào)區(qū)管委會應(yīng)當(dāng)公布行政權(quán)力清單外，自貿(mào)區(qū)的其他行政部門也應(yīng)當(dāng)公布行政權(quán)力清單，并依法公開權(quán)力運行流程。為此，草案第9條修改為：管委會、駐區(qū)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)公布依法行政的行政審批權(quán)、行政處分權(quán)和相關(guān)行政權(quán)力的清單及運行流程；發(fā)生調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)及時更新。市人大法制委員會還建議在條例草案第12條中增加一款：自貿(mào)試驗區(qū)國家規(guī)定對外商投資實施的準(zhǔn)入特別管理措施，由市政府發(fā)布清單予以列明，并根據(jù)自貿(mào)試驗區(qū)開展實際適時調(diào)整，該清單即稱為負(fù)面清單。自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新主要涵蓋了投資管理制度創(chuàng)新、貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新、金融創(chuàng)新、政府事中事后監(jiān)管制度創(chuàng)新四個方面。而金融行業(yè)的對外開放將對成為國際金融中心、經(jīng)濟(jì)中心產(chǎn)生重要的推動作用。市金融辦主任此前在承受媒體采訪時認(rèn)為，讓改革成果得以復(fù)制推廣的同時，必須加強法制思維和理念的培育和熏。在自貿(mào)區(qū)推進(jìn)“金改〞，可能會面臨一些風(fēng)險，因此更加要正確處理業(yè)務(wù)開展與風(fēng)險防控的關(guān)系，切實加強部管理，加強控制度建立和部監(jiān)視檢查，建立更加科學(xué)合理的業(yè)績考核體系。步入規(guī)化的自貿(mào)區(qū)以后有望放開外資金融機(jī)構(gòu)設(shè)立外資銀行、民營資本與外資金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立中外合資銀行、區(qū)符合條件的中資銀行從事離岸業(yè)務(wù)，也很大可能率先實現(xiàn)資本工程可兌換以及利率市場化等。銀監(jiān)會創(chuàng)新監(jiān)管部、銀證保協(xié)作監(jiān)管處處長勝承受"法人"記者采訪時認(rèn)為，我國大體上的金融業(yè)開展現(xiàn)狀并不適合混業(yè)監(jiān)管，但在自貿(mào)區(qū)，似乎“大金融監(jiān)管〞的模式更為便捷高效。在自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管體制的問題，不妨借鑒迪拜國際金融中心〔DIFC〕的經(jīng)歷建立自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管體制。在DIFC區(qū)域，成立了一個獨立的風(fēng)險性監(jiān)管機(jī)構(gòu)——迪拜金融效勞局〔DFSA〕，主要負(fù)責(zé)在迪拜國際金融中心的相關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)照授予及其金融效勞活動的持續(xù)監(jiān)管。該金融效勞局可以定義成綜合性的管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)管圍包括資產(chǎn)管理、銀行和信貸效勞、證券、集體投資基金、商品期貨交易、托管和信托效勞、伊斯蘭金融、保險〔放心?！?、一個國際證券交易所以及一個國際大宗商品衍生品交易所。同時，該局還負(fù)責(zé)涉及反洗錢、反恐融資、制裁合規(guī)的人員的監(jiān)視與管理。DFSA的職責(zé)主要集中在六個方面：政策和法律制定、授權(quán)、識別、監(jiān)管、執(zhí)行以及國際合作。定位是“成為立足于風(fēng)險的監(jiān)管者并且防止不必要的監(jiān)管負(fù)擔(dān)〞。通過2004年DIFC一號法令——"監(jiān)管法"的有關(guān)條文。DFSA被賦予就相關(guān)市場問題制定法規(guī)、開展政策以及相應(yīng)的在其管理下落實有關(guān)立法的權(quán)利。這種立法的權(quán)利使得DFSA能夠快速有效的對市場的開展以及商業(yè)需求做出回應(yīng)。作為監(jiān)管者的直接任務(wù)是緩解風(fēng)險，因而用以緩解風(fēng)險的監(jiān)管框架下的合規(guī)責(zé)任應(yīng)符合比例原則，這樣被監(jiān)管企業(yè)才能及時有效地去履行合規(guī)義務(wù)。勝認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)需要一個獨立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)展統(tǒng)一的金融監(jiān)管。雖然“一行三會〞已經(jīng)出臺發(fā)布了多項支持自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新措施，但目前沒有看到在自貿(mào)區(qū)成立“一行三會〞的派出機(jī)構(gòu)，所以短期想實行統(tǒng)一監(jiān)管的目標(biāo)很困難?？蓮?fù)制、可推廣的經(jīng)歷3月1日，工商登記制度創(chuàng)新中注冊資本認(rèn)繳登記制的正式實施，意味著自貿(mào)試驗區(qū)首個向全國推廣的成功經(jīng)歷已經(jīng)在全國推廣。在金融改革領(lǐng)域，中國人民銀行總部也宣布從6月27日起，將放開小額外幣存款利率上限的改革試點由自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)大到市。試點擴(kuò)大工作將按先單位存款，后個人存款的原則分步實施；并將密切監(jiān)測外幣利率變化和外幣資金流動，綜合運用窗口指導(dǎo)和宏觀審慎管理工具，保證市場的穩(wěn)定運行。據(jù)悉，這是第一項走出自貿(mào)試驗區(qū)、推廣復(fù)制到區(qū)外的金融改革政策。海關(guān)4月22日發(fā)布了14項海關(guān)監(jiān)管創(chuàng)新制度，包括“先進(jìn)區(qū)、后報關(guān)〞“自行運輸〞“銷選擇性征稅〞“集中匯總納稅〞等。從企業(yè)的實際工作中減少了通關(guān)時間，降低了企業(yè)的物流本錢，并有復(fù)制推廣價值。海關(guān)總署方案從8月開場，將自由貿(mào)易試驗區(qū)的14項海關(guān)監(jiān)管創(chuàng)新制度陸續(xù)在長江經(jīng)濟(jì)帶海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域、全國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域以及全國海關(guān)圍復(fù)制推廣。自貿(mào)區(qū)管委會常務(wù)副主任戴海波在承受證券報采訪時表示，立足于可復(fù)制可推廣，目前自貿(mào)區(qū)已選定了36項制度，在通過評估機(jī)構(gòu)的評估和國家主管部門的認(rèn)可后，預(yù)計會在自貿(mào)區(qū)掛牌一周年前后推出。有專家認(rèn)為，首批推出的36項制度大局部集中在海關(guān)的監(jiān)視效勞創(chuàng)新制度、工商的登記管理制度、政府的管理模式以及效勞業(yè)擴(kuò)大開放等四個領(lǐng)域。除去海關(guān)已經(jīng)發(fā)布的14項海關(guān)監(jiān)管創(chuàng)新制度，在自貿(mào)區(qū)執(zhí)行的工商登記管理改革中，可復(fù)制推廣的大約有十幾條，由事前審批向狀態(tài)管理的政府管理模式改革也有數(shù)項可以對外復(fù)制推廣。一切猜想將在第四季度水落石出。自貿(mào)區(qū)的設(shè)立旨在按照經(jīng)濟(jì)開展的規(guī)律推進(jìn)深化、完善和拓展相關(guān)試點任務(wù)，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)歷。這里面包含了更多立法思路和制度創(chuàng)新，待其可行完善后，再視適宜成熟的地區(qū)進(jìn)展模式推廣，而非像過去走遍地開花的開發(fā)區(qū)老路一年之，除、和三省在省級政府工作報告中未提及申報自貿(mào)區(qū)外，全國已有二十多個省市在2014年政府工作報告中明確寫到要申報自貿(mào)區(qū)。對此現(xiàn)象，國家開展和改革委員會副秘書長恒山在6月10日舉行的發(fā)布會上稱，建立自貿(mào)區(qū)是改革開放的重要探索，特別是其擴(kuò)大效勞業(yè)開放、建立外資準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理模式、深化金融領(lǐng)域開放等方面的試點，在體制上承當(dāng)先行先試的重要任務(wù)。官方正在繼續(xù)深化、完善和拓展相關(guān)試點，盡快形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)歷。一位不愿具名的專家透露，自貿(mào)區(qū)的設(shè)立旨在按照經(jīng)濟(jì)開展的規(guī)律推進(jìn)深化、完善和拓展相關(guān)試點任務(wù)，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)歷。這里面包含了更多立法思路和制度創(chuàng)新，待其可行完善后，再視適宜成熟的地區(qū)進(jìn)展模式推廣，而非像過去走遍地開花的開發(fā)區(qū)老路。自貿(mào)區(qū)的立法思路“自貿(mào)試驗區(qū)肩負(fù)著我國在新時期加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)歷的重要使命。為了給自貿(mào)試驗區(qū)的各項改革試點工作提供更加有力的制度支撐，加快形成與國際投資、貿(mào)易規(guī)則相銜接的根本制度體系和監(jiān)管模式，舉全市之力推動自貿(mào)試驗區(qū)建立，有必要制定"中國〔〕自由貿(mào)易試驗區(qū)條例"。〞這段"中國〔〕自由貿(mào)易試驗區(qū)條例〔草案〕"起草背景的前一句就是建立中國〔〕自由貿(mào)易試驗區(qū)是黨中央、國務(wù)院做出的重大決策，也昭示著自貿(mào)區(qū)是新時期下我國全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑的實驗區(qū)。如果沒有新的補充容，市人大常委會會議上表決通過后，這部號稱自貿(mào)區(qū)“根本法〞的條例將在8月1日正式實施。根據(jù)6月17日市十四屆人大常委會第十三次會議的二審修改稿，相比4月第十二次會議的一審草案稿，此稿進(jìn)展了四十多處修改，增加了不少指導(dǎo)性、引領(lǐng)性條款，更加注重為自貿(mào)區(qū)進(jìn)一步實行制度創(chuàng)新預(yù)留空間。還將一審稿中較為后置的“社會參與〞局部容放入總則，并修改為兩款。理由是，自貿(mào)區(qū)的各項改革，應(yīng)當(dāng)激發(fā)社會活力，切實把企業(yè)作為重要主體。與將企業(yè)作為重要主體對應(yīng)的，企業(yè)的信用也被納入了管理。草案修改稿第38條明確規(guī)定：管委會、駐區(qū)機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)記錄企業(yè)及其責(zé)任人員的信用信息，并按照公共信用信息目錄向市公共信用信息效勞平臺自貿(mào)試驗區(qū)子平臺歸集。在市場準(zhǔn)入、貨物通關(guān)、政府采購以及招投標(biāo)中，這些信息將依法用于查詢，對信用良好的企業(yè)和個人實施便利措施，對失信企業(yè)和個人建立信用約束。市人大常委會法工委主任丁偉做的"市人大法制委員會關(guān)于〈中國〔〕自由貿(mào)易試驗區(qū)條例〔草案〕〉審議結(jié)果的報告"中介紹修改條例的三個原則。第一條便是“預(yù)留制度創(chuàng)新空間，處理好改革的階段性與法規(guī)相對穩(wěn)定性之間的關(guān)系〞。另兩個原則分別是“科學(xué)厘定條款容，把握好中央事權(quán)與地方事權(quán)容修改的側(cè)重點〞和“抓住簡政放權(quán)這個關(guān)鍵，積極為培育國際化、市場化、法治化的營商環(huán)境提供保障〞。此前備受關(guān)注的“負(fù)面清單〞，在草案修改稿中更加國際化、透明化，也更具有彈性。草案修改稿明確了自貿(mào)區(qū)實行外商投資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式。負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，外商投資企業(yè)設(shè)立和變更實行備案管理；外商投資工程實行備案制，但國務(wù)院規(guī)定對投資工程保存核準(zhǔn)的除外。負(fù)面清單之的領(lǐng)域，外商投資企業(yè)設(shè)立和變更實行審批管理；外商投資工程實行核準(zhǔn)制，但國務(wù)院規(guī)定對投資工程實行備案的除外。在草案公示期間，根據(jù)市人大財經(jīng)委員會和一些市民提出的除了自貿(mào)區(qū)管委會應(yīng)當(dāng)公布行政權(quán)力清單外，自貿(mào)區(qū)的其他行政部門也應(yīng)當(dāng)公布行政權(quán)力清單，并依法公開權(quán)力運行流程。為此，草案第9條修改為：管委會、駐區(qū)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)公布依法行政的行政審批權(quán)、行政處分權(quán)和相關(guān)行政權(quán)力的清單及運行流程；發(fā)生調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)及時更新。市人大法制委員會還建議在條例草案第12條中增加一款：自貿(mào)試驗區(qū)國家規(guī)定對外商投資實施的準(zhǔn)入特別管理措施，由市政府發(fā)布清單予以列明，并根據(jù)自貿(mào)試驗區(qū)開展實際適時調(diào)整，該清單即稱為負(fù)面清單。自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新主要涵蓋了投資管理制度創(chuàng)新、貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新、金融創(chuàng)新、政府事中事后監(jiān)管制度創(chuàng)新四個方面。而金融行業(yè)的對外開放將對成為國際金融中心、經(jīng)濟(jì)中心產(chǎn)生重要的推動作用。市金融辦主任此前在承受媒體采訪時認(rèn)為，讓改革成果得以復(fù)制推廣的同時，必須加強法制思維和理念的培育和熏。在自貿(mào)區(qū)推進(jìn)“金改〞，可能會面臨一些風(fēng)險，因此更加要正確處理業(yè)務(wù)開展與風(fēng)險防控的關(guān)系，切實加強部管理，加強控制度建立和部監(jiān)視檢查，建立更加科學(xué)合理的業(yè)績考核體系。步入規(guī)化的自貿(mào)區(qū)以后有望放開外資金融機(jī)構(gòu)設(shè)立外資銀行、民營資本與外資金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立中外合資銀行、區(qū)符合條件的中資銀行從事離岸業(yè)務(wù)，也很大可能率先實現(xiàn)資本工程可兌換以及利率市場化等。銀監(jiān)會創(chuàng)新監(jiān)管部、銀證保協(xié)作監(jiān)管處處長勝承受"法人"記者采訪時認(rèn)為，我國大體上的金融業(yè)開展現(xiàn)狀并不適合混業(yè)監(jiān)管，但在自貿(mào)區(qū)，似乎“大金融監(jiān)管〞的模式更為便捷高效。在自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管體制的問題，不妨借鑒迪拜國際金融中心〔DIFC〕的經(jīng)歷建立自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管體制。在DIFC區(qū)域，成立了一個獨立的風(fēng)險性監(jiān)管機(jī)構(gòu)——迪拜金融效勞局〔DFSA〕，主要負(fù)責(zé)在迪拜國際金融中心的相關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)照授予及其金融效勞活動的持續(xù)監(jiān)管。該金融效勞局可以定義成綜合性的管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)管圍包括資產(chǎn)管理、銀行和信貸效勞、證券、集體投資基金、商品期貨交易、托管和信托效勞、伊斯蘭金融、保險〔放心?！场⒁粋€國際證券交易所以及一個國際大宗商品衍生品交易所。同時，該局還負(fù)責(zé)涉及反洗錢、反恐融資、制裁合規(guī)的人員的監(jiān)視與管理。DFSA的職責(zé)主要集中在六個方面：政策和法律制定、授權(quán)、識別、監(jiān)管、執(zhí)行以及國際合作。定位是“成為立足于風(fēng)險的監(jiān)管者并且防止不必要的監(jiān)管負(fù)擔(dān)〞。通過2004年DIFC一號法令——"監(jiān)管法"的有關(guān)條文。DFSA被賦予就相關(guān)市場問題制定法規(guī)、開展政策以及相應(yīng)的在其管理下落實有關(guān)立法的權(quán)利。這種立法的權(quán)利使得DFSA能夠快速有效的對市場的開展以及商業(yè)需求做出回應(yīng)。作為監(jiān)管者的直接任務(wù)是緩解風(fēng)險，因而用以緩解風(fēng)險的監(jiān)管框架下的合規(guī)責(zé)任應(yīng)符合比例原則，這樣被監(jiān)管企業(yè)才能及時有效地去履行合規(guī)義務(wù)。勝認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)需要一個獨立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)展統(tǒng)一的金融監(jiān)管。雖然“一行三會〞已經(jīng)出臺發(fā)布了多項支持自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新措施，但目前沒有看到在自貿(mào)區(qū)成立“一行