論大學(xué)制度改革的法治化

論大學(xué)制度改革的法治化

自20世紀(jì)80年代以來，改革對中國的大學(xué)制度發(fā)生了重大變化，改革已成為中國高等教育領(lǐng)域發(fā)展的主旋律。隨著改革在各個(gè)領(lǐng)域的逐漸深入與廣泛開展,改革自身正日益引起人們的關(guān)注,成為人們研究的對象。比較分析20世紀(jì)50年代初與90年代發(fā)生的在我國現(xiàn)代高等教育發(fā)展史上具有重要意義的兩次大學(xué)制度改革,可以發(fā)現(xiàn),它們在改革的內(nèi)容、方向上雖然有很大的差異,但在實(shí)施改革的方式、改革的性質(zhì)上卻有許多共同之處。這兩次改革都是在政府的主導(dǎo)下,自上而下實(shí)施的,從改革政策的制定、改革的推行等方面來看,改革具有明顯的行政性特征。尤其是在20世紀(jì)90年代,由于制度環(huán)境處在不斷變化的過程之中,改革的行政性使得改革政策與措施的出臺(tái)帶有相當(dāng)程度的隨意性,改革政策與措施的制定及其實(shí)施具有較濃的人治色彩。這種隨意性和人治色彩,毫無疑問,易于產(chǎn)生政策性失誤,增加不必要的改革代價(jià)。因此,在我國逐步走向法治社會(huì)的今天,探討大學(xué)制度改革的法治化問題顯得尤為緊迫和必要。一、英國的二元高等教育制度在現(xiàn)代大學(xué)制度的改革與發(fā)展過程中,政府的決策發(fā)揮著重要的指導(dǎo)乃至決定作用。特別是在政府具有指導(dǎo)高等教育發(fā)展的職能,高等教育的發(fā)展具有較強(qiáng)的計(jì)劃性,政府的財(cái)政預(yù)算成為(國立)大學(xué)經(jīng)費(fèi)來源的主要渠道的高等教育體制內(nèi),情況更是如此。鑒于政府的決策與政策對于大學(xué)制度改革的重要性,政府如何科學(xué)決策,如何制定合理的有關(guān)大學(xué)制度改革與發(fā)展的政策,就成為人們十分關(guān)注的課題。在現(xiàn)代社會(huì),以法律形式來表現(xiàn)政府的重大決策,通過法律程序制定政策,實(shí)現(xiàn)重大政策的法律化,可以說是許多國家的政府為實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、保障政策的合理性所采取的主要方法。因此,在政策引導(dǎo)改革的今天,探討政府重大政策的法律化也必然成為研究大學(xué)制度改革法治化問題的起點(diǎn)。20世紀(jì)80年代以來,大學(xué)制度改革已成為不少國家高等教育改革與發(fā)展的中心課題,而在大學(xué)制度改革的過程中,重大政策的法律化是其突出特征之一。例如,英國在20世紀(jì)80年代末、90年代初實(shí)施的體制一元化改革,被稱為“英國高等教育史上從未有過的結(jié)構(gòu)改革”,這次改革就是以《教育改革法》(1988年)和《繼續(xù)教育與高等教育法》(1992年)為政策基礎(chǔ)的。換句話說,指導(dǎo)體制一元化改革的政策主要體現(xiàn)在這兩個(gè)法律條文之中。眾所周知,20世紀(jì)60年代的高等教育改革與發(fā)展使英國形成了二元的高等教育制度,即高等教育機(jī)構(gòu)主要分為在性質(zhì)上存在較大差異的大學(xué)與多科技術(shù)學(xué)院兩大類。大學(xué)享有自治權(quán)和授予學(xué)位的權(quán)利,其經(jīng)費(fèi)多數(shù)來自大學(xué)補(bǔ)助金委員會(huì)(UniversityGrantsCommittee);多科技術(shù)學(xué)院等是隸屬于地方教育行政部門的公立機(jī)構(gòu),不具有獨(dú)立授予學(xué)位的權(quán)利,由1964年成立的學(xué)位授予委員會(huì)(CouncilforNationalAcademicAwards)向這些學(xué)院的申請者授予學(xué)位,其經(jīng)費(fèi)來自地方教育行政部門。經(jīng)過30年的發(fā)展,隨著多科技術(shù)學(xué)院學(xué)生數(shù)量的不斷增加(1991年多科技術(shù)學(xué)院的學(xué)生數(shù)達(dá)到40.1萬人,而當(dāng)年大學(xué)的在校生數(shù)為37.6萬人),及其學(xué)位課程在讀人數(shù)比例的上升,多科技術(shù)學(xué)院的大學(xué)化傾向日益明顯,由此引發(fā)了新的體制一元化改革。1988年《教育改革法》頒布,依據(jù)這一法律,1989年多科技術(shù)學(xué)院及其他50所學(xué)院開始脫離地方教育行政部門的管理,成為具有法人資格的機(jī)構(gòu)。與此同時(shí),政府成立了多科技術(shù)學(xué)院及其他學(xué)院基金會(huì)(PolytechnicsandCollegesFoundingCouncil),作為分配與管理多科技術(shù)學(xué)院及其他學(xué)院財(cái)政撥款的機(jī)構(gòu),這是多科技術(shù)學(xué)院邁向大學(xué)的第一步。1992年政府又制定了《繼續(xù)教育與高等教育法》,規(guī)定多科技術(shù)學(xué)院可以升格為大學(xué)并擁有授予學(xué)位的權(quán)力,據(jù)此38所多科技術(shù)學(xué)院改名升格,高等教育體制由二元制轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉?。由于多科技術(shù)學(xué)院等的升格,學(xué)位授予委員會(huì)失去了存在的必要,同時(shí)分配與管理大學(xué)財(cái)政撥款的機(jī)構(gòu)也再次發(fā)生改變,大學(xué)補(bǔ)助金委員會(huì)和多科技術(shù)學(xué)院及其他學(xué)院基金會(huì)被撤消,分別成立了英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭高等教育基金會(huì)(HigherEducationFoundingCouncils)。在英國的這場制度改革中,法律作為政府政策的載體指導(dǎo)改革進(jìn)程的特征是顯而易見的。在20世紀(jì)90年代后期開始的日本國立大學(xué)法人化的大學(xué)制度改革中,我們同樣可以清楚地看到以法律的形式體現(xiàn)重大政策進(jìn)而引導(dǎo)改革實(shí)施的過程。日本國立大學(xué)法人化改革緣于1996年日本政府推行的行政改革等五大改革的決策。所謂行政改革,其主要內(nèi)容是精簡政府機(jī)構(gòu),削減工作人員,提高效率,包括削減政府各機(jī)構(gòu)的人員編制,通過縮小政府所管事業(yè)或事務(wù)的范圍使一部分政府所屬機(jī)構(gòu)民營化,讓一些政府所屬機(jī)構(gòu)成為獨(dú)立行政法人等措施。1999年,國立大學(xué)法人化問題被正式納入政府政策的考慮范圍。在此以后的4年多時(shí)間里,人們圍繞國立大學(xué)法人化展開了激烈的論爭,特別是許多大學(xué)教授組織發(fā)表了相當(dāng)多的反對意見。與此同時(shí),政府的教育行政機(jī)構(gòu)文部省(現(xiàn)為文部科學(xué)省)也在為制定國立大學(xué)法人化改革政策作積極的努力。1999年9月和2000年5月,文部省先后兩次召開國立大學(xué)校長會(huì)議,說明文部省有關(guān)國立大學(xué)法人化的內(nèi)容、組織、時(shí)間進(jìn)程等的意見。2000年7月,文部省設(shè)立“國立大學(xué)獨(dú)立行政法人化調(diào)查研究會(huì)議”,作為政府的咨詢機(jī)構(gòu)專事研究討論國立大學(xué)法人化制度問題。經(jīng)過近兩年的工作,這一咨詢機(jī)構(gòu)于2002年3月提交了一份題為“關(guān)于新‘國立大學(xué)法人’”的咨詢報(bào)告,咨詢報(bào)告不僅對國立大學(xué)法人制度確立后國立大學(xué)的組織、人事、評價(jià)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等有關(guān)大學(xué)運(yùn)營的具體事項(xiàng)作了詳細(xì)的探討,而且還闡述了國立大學(xué)法人化改革的基本前提及其應(yīng)達(dá)到的目的。在這一咨詢報(bào)告的基礎(chǔ)上,文部科學(xué)省向國會(huì)提交了“國立大學(xué)法人法案”。經(jīng)多次討論,國會(huì)最終于2003年7月9日通過了法案,《國立大學(xué)法人法》于2003年7月16日公布(法律第112號),并于當(dāng)年10月1日開始實(shí)施。根據(jù)法律的規(guī)定,從2004年3月起,日本各國立大學(xué)建立起自日本近代大學(xué)誕生以來從未有過的國立大學(xué)法人制度。用法律的形式體現(xiàn)政府的重大政策,是現(xiàn)代法治社會(huì)的主要特征之一。因?yàn)榉刹粌H是法治社會(huì)調(diào)節(jié)各種社會(huì)關(guān)系的基本依據(jù),而且科學(xué)、民主、公開的法律制定程序也是減少甚或避免政府重大政策失誤的制度保障。所謂科學(xué)、民主、公開的法律制定程序,主要是指法律的制定應(yīng)以民主的方式、處在公眾的監(jiān)督之下進(jìn)行。如咨詢機(jī)構(gòu)在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出相關(guān)咨詢報(bào)告,政府機(jī)構(gòu)在咨詢報(bào)告的基礎(chǔ)上提交法案,立法機(jī)構(gòu)經(jīng)過充分的討論商議通過法律。我國是實(shí)行高等教育管理集權(quán)體制的國家,中央或地方政府的政策在高等教育發(fā)展與大學(xué)制度改革中起決定性的作用,一旦政策失誤就可能產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。在這種體制下,政策制定過程的科學(xué)、民主、公開,重大政策的法律化就顯得尤為必要。由于以法律形式制定重大政策的機(jī)制在我國尚未確立,因此在近年來的大學(xué)制度改革中,政府政策的隨意性或政策失誤導(dǎo)致不良影響與后果的情況時(shí)有發(fā)生。例如,在一些地區(qū)高等學(xué)校入學(xué)考試與招生制度的改革過程中,考試科目由文理分科各考6門,經(jīng)“3+小綜合”、“3+大綜合”,再到“3+2”的頻繁轉(zhuǎn)換,幾乎是一年一變,不僅影響了高中教育和高校招生的正常進(jìn)行,而且引起了人們對這種“改革”的強(qiáng)烈不滿。在實(shí)施統(tǒng)一考試的高等學(xué)校招生制度中,考試科目的確定是一個(gè)極其嚴(yán)肅、事關(guān)重大的問題,理應(yīng)慎重對待。改革考試科目應(yīng)建立在廣泛調(diào)查研究、充分論證的基礎(chǔ)上,而新的考試科目一經(jīng)確定,就應(yīng)比較穩(wěn)定地保持一段時(shí)間。之所以發(fā)生上述考試科目一年一變的狀況,除了制定政策的教育行政機(jī)構(gòu)缺乏對高校招生制度改革的科學(xué)認(rèn)識之外,更重要的是反映出政府部門制定政策的隨意性以及科學(xué)、民主、公開的政策制定程序的缺失。重大政策的法律化,不僅包括用法律形式體現(xiàn)政府的重大政策,而且還指政府的重大決策應(yīng)具有法律根據(jù)。20世紀(jì)90年代以來,我國的大學(xué)制度在許多方面發(fā)生了帶根本性的變化,高校收費(fèi)制度的建立、以部分高校隸屬關(guān)系改變?yōu)樘卣鞯母叩冉逃芾眢w制改革、以合并為主題的“院校調(diào)整”、高校人事與分配制度改革等等,這些改革雖然有的已經(jīng)或正在成為現(xiàn)實(shí),但是改革的政策是否具有法律根據(jù)、是否需要法律根據(jù)仍是值得探討的問題。對于今后可能發(fā)生的重大改革,其改革政策的法律化就更需要認(rèn)真研究。如近來不少文章談及大學(xué)改制、大學(xué)民營化,將之作為我國大學(xué)制度改革與發(fā)展的新舉措,如果大學(xué)改制、大學(xué)民營化成為現(xiàn)實(shí),它的確將成為又一次具有重要意義的制度改革。鑒于這類改革的重要性及其改革內(nèi)容的深刻性和復(fù)雜性,改革政策的制定就必須以科學(xué)、民主、公開的形式來替代隨意、非公開和不透明,以實(shí)現(xiàn)政策制定的法律化。二、大學(xué)的自治權(quán)在現(xiàn)代社會(huì),由于大學(xué)發(fā)揮的作用日益增大,“如今的大學(xué)已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家生存絕對不可缺少的事物”,加之大學(xué)規(guī)模日益擴(kuò)大,政府的財(cái)政支持已成為大學(xué)生存與發(fā)展不可或缺的因素。因此,“在今天世界上的大部分地區(qū),高等教育都已成為國家政府中的一個(gè)重要組成部分,受到了立法、行政和司法三個(gè)部門的制約,并且受到了各國政府實(shí)施其政治權(quán)力的影響”。在這樣一種社會(huì)背景下,大學(xué)與政府的關(guān)系顯得愈發(fā)重要。如何在大學(xué)制度的改革與發(fā)展過程中調(diào)整大學(xué)與政府的關(guān)系,如何在大學(xué)與政府的關(guān)系間保持一種必要的張力,就成為許多國家的政府與大學(xué)界需要經(jīng)常面對和處理的課題。而在法律上明確大學(xué)的地位,規(guī)定大學(xué)與政府的各自權(quán)限職責(zé),實(shí)現(xiàn)大學(xué)與政府關(guān)系的法律化,是調(diào)整大學(xué)與政府的關(guān)系、保持大學(xué)與政府間張力的制度基礎(chǔ)。所謂大學(xué)與政府關(guān)系的法律化,主要是指明確大學(xué)的法律地位,在法律上規(guī)定大學(xué)與政府在有關(guān)大學(xué)設(shè)置、管理、辦學(xué)等方面的權(quán)限職責(zé),使大學(xué)與政府的關(guān)系構(gòu)筑在法律的基礎(chǔ)之上。在西方國家的大學(xué)制度中,大學(xué)與政府關(guān)系法律化的核心是從法律上確立大學(xué)的自治地位。例如,德國1975年頒布的《聯(lián)邦大學(xué)大綱法》規(guī)定:“大學(xué)既是公法上的社團(tuán),同時(shí)又為國家機(jī)構(gòu)。在法律規(guī)定的范圍內(nèi),大學(xué)享有自治權(quán)。”德國法律所規(guī)定的大學(xué)與政府的關(guān)系,體現(xiàn)為大學(xué)雖由國家設(shè)立,政府在一定程度上影響大學(xué)的管理、運(yùn)行,大學(xué)行政在一定意義上屬于國家事務(wù),但大學(xué)同時(shí)是一自治的機(jī)構(gòu)、團(tuán)體,擁有自治行政權(quán),特別是在教育、研究等事務(wù)的處理上,大學(xué)完全自主地行使權(quán)力。大學(xué)的自治權(quán)主要包括:大學(xué)校長由大學(xué)內(nèi)的評議會(huì)或總選舉會(huì)選舉產(chǎn)生,校長對外代表大學(xué),對內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)大學(xué)自治的一切事務(wù);大學(xué)自主制定學(xué)校章程及規(guī)則;大學(xué)下屬的各學(xué)部成立教授會(huì),學(xué)部長由教授會(huì)選舉產(chǎn)生,教授會(huì)是大學(xué)自治的核心機(jī)構(gòu)之一,它負(fù)責(zé)處理學(xué)部內(nèi)的一切事項(xiàng);在大學(xué)的人事制度方面,大學(xué)擁有教師招聘、教授資格評定等權(quán)利,且這些權(quán)利基本上歸于各學(xué)部。但大學(xué)在充分享有上述自治權(quán)的同時(shí),作為法律意義上的國家機(jī)構(gòu),又必須受到政府在一些領(lǐng)域的制約。如政府要對大學(xué)的決定及行為是否符合法律和大學(xué)章程的規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督;大學(xué)制定的章程與選舉產(chǎn)生的校長最終要經(jīng)過政府的承認(rèn);新聘的大學(xué)教師由大學(xué)推薦之后須得到政府的任命;各大學(xué)提出的財(cái)政預(yù)算方案最終須獲得政府的批準(zhǔn)等。政府行使上述權(quán)力的依據(jù)是法律,政府行使權(quán)力必須在法律規(guī)定的框架內(nèi)。又如,在美國的大學(xué)制度中,法律所賦予的大學(xué)的法人地位奠定了美國大學(xué)與政府關(guān)系的基礎(chǔ)。美國的大學(xué)從設(shè)置者的角度來講,主要分為私立與州立大學(xué)兩大部分。私立大學(xué)的法人地位,根據(jù)各州的法律規(guī)定是“私法人”(privatecorporations)。雖然私立大學(xué)的成立必須得到州政府的認(rèn)可,但一經(jīng)認(rèn)可成立,私立大學(xué)就完全獨(dú)立于政府,享有充分的自治權(quán)。州立大學(xué)大多擁有“公法人”(publiccorporations)的法律地位,“公法人”的法律地位使得州立大學(xué)具有較大的獨(dú)立性,擁有訴訟權(quán),財(cái)產(chǎn)管理、支配權(quán),資金借貸權(quán),人事雇傭權(quán),制定學(xué)校內(nèi)部規(guī)則權(quán),以及征收有關(guān)費(fèi)用權(quán)等諸多權(quán)力。在州立大學(xué)中,還有一些擁有“憲法規(guī)定上的獨(dú)立法人”(constitutionallyindependentcorporations)的法律地位。這類大學(xué)享有更高程度的自治,擁有不受州政府、議會(huì)、法院干涉的特權(quán),即所謂與立法、司法、行政三權(quán)并列的“第四權(quán)力”。州立大學(xué)的“公法人”的法律地位表明它們的自治仍然是相對的,公權(quán)力(包括州政府、議會(huì)、法院)在大學(xué)理事會(huì)的組成、大學(xué)經(jīng)費(fèi)等方面保有對大學(xué)的約束作用。再如,現(xiàn)代日本大學(xué)制度中的大學(xué)與政府的關(guān)系,也是建立在明確規(guī)定的法律基礎(chǔ)之上的。1946年通過的戰(zhàn)后日本新憲法中關(guān)于“保障學(xué)問自由”的條款使得學(xué)術(shù)自由獲得了根本的法律保障,這也成為在大學(xué)自治的基礎(chǔ)上構(gòu)筑日本大學(xué)與政府關(guān)系的基本法律依據(jù)。戰(zhàn)后日本通過的另一部法律——《文部省設(shè)置法》,對政府教育行政機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限作了明確的規(guī)定。原文部省的大學(xué)行政管理工作被限定在以下三個(gè)主要方面:第一,學(xué)校設(shè)立。批準(zhǔn)大學(xué)的設(shè)立、停辦等,從學(xué)校數(shù)量上把握高等教育的發(fā)展規(guī)模,同時(shí)在審批新設(shè)大學(xué)的過程中控制高等教育的質(zhì)量。第二,經(jīng)費(fèi)資助。一方面根據(jù)有關(guān)規(guī)定制定國立大學(xué)的財(cái)政預(yù)算方案,提交國會(huì)討論;另一方面對有關(guān)大學(xué)教育的各種活動(dòng)提供必要的經(jīng)費(fèi)支持。第三,計(jì)劃制定。制定宏觀的大學(xué)教育計(jì)劃、學(xué)術(shù)振興計(jì)劃、大學(xué)教師及研究人員的在職培訓(xùn)計(jì)劃等。不難看出,《文部省設(shè)置法》所規(guī)定的文部省在大學(xué)管理上的權(quán)力主要限于計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)等宏觀領(lǐng)域。至于大學(xué)內(nèi)部的管理、運(yùn)營等,另外兩部法律——《學(xué)校教育法》和《教育公務(wù)員特例法》則有比較詳細(xì)的規(guī)定。如《學(xué)校教育法》規(guī)定:“為了審議重要事項(xiàng),大學(xué)必須成立教授會(huì)?！庇纱私淌跁?huì)成為日本大學(xué)內(nèi)的二級組織——學(xué)部的權(quán)力機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)審議、決定學(xué)部內(nèi)有關(guān)教育、管理、人事等一切重要事項(xiàng)。教授會(huì)的權(quán)限及其作用機(jī)制構(gòu)成了日本大學(xué)自治的主要特征?！督逃珓?wù)員特例法》中關(guān)于大學(xué)教師的錄用、升任和校長、學(xué)部長選任的方式、程序的詳細(xì)規(guī)定,則進(jìn)一步體現(xiàn)了教授治校、大學(xué)自治的基本精神。這種構(gòu)筑于法律之上的大學(xué)與政府的關(guān)系,為在大學(xué)制度改革過程中形成與保持大學(xué)與政府間的必要張力提供了可能。我國現(xiàn)行的大學(xué)與政府的關(guān)系形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度的背景下。20世紀(jì)五六十年代政府頒布的一些文件既是對當(dāng)時(shí)現(xiàn)狀的一種說明,也反映了在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與高等教育集權(quán)管理制度下大學(xué)與政府關(guān)系的本質(zhì)。如原高等教育部1956年制定的《中華人民共和國高等學(xué)校章程草案》中,關(guān)于大學(xué)與政府的關(guān)系有如下的相關(guān)規(guī)定:“第五條高等學(xué)校的設(shè)立和停辦,由中華人民共和國國務(wù)院決定。高等學(xué)校的系、專業(yè)、教研組、函授部、夜校部、夜分校和函授教學(xué)輔導(dǎo)站的設(shè)立和變更,由中華人民共和國高等教育部決定?！薄暗诙艞l高等學(xué)校根據(jù)高等教育部批準(zhǔn)的教學(xué)計(jì)劃和教學(xué)大綱進(jìn)行教學(xué)工作。”“第四十八條高等學(xué)校設(shè)校、院長一人,由高等教育部提請國務(wù)院任命?！庇秩?60年代初教育部制定的《中華人民共和國教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例(草案)》中規(guī)定:“教育部直屬高等學(xué)校,行政上受教育部領(lǐng)導(dǎo),黨的工作受省、市、自治區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)。省、市、自治區(qū)黨委和學(xué)校黨委對這些學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo),應(yīng)該根據(jù)中共中央、國務(wù)院的方針、政策和教育部的各項(xiàng)有關(guān)規(guī)定辦事?！薄皩I(yè)的設(shè)置、變更和取消,必須經(jīng)過教育部批準(zhǔn)。……學(xué)校必須按照教育部制訂或者批準(zhǔn)的教學(xué)方案、教學(xué)計(jì)劃組織教學(xué)工作?！瓕I(yè)設(shè)置、教學(xué)方案、教學(xué)計(jì)劃、教學(xué)大綱和教材要求穩(wěn)定,不得輕易變動(dòng)。課程和學(xué)科體系的重大改變,必須經(jīng)過教育部批準(zhǔn)?！薄案叩葘W(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)制度,是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長為首的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制。高等學(xué)校的校長,是國家任命的學(xué)校行政負(fù)責(zé)人,對外代表學(xué)校,對內(nèi)主持校務(wù)委員會(huì)和學(xué)校的經(jīng)常工作?！痹谶@樣一些文件規(guī)定下形成的大學(xué)與政府的關(guān)系,具有以下兩個(gè)主要特點(diǎn):第一,大學(xué)與政府的關(guān)系不是建立在法律的基礎(chǔ)之上的,而是依據(jù)政府文件和行政指令。第二,大學(xué)與政府的關(guān)系是在國家行政體制內(nèi)的下級與上級的關(guān)系,大學(xué)不具有獨(dú)立辦學(xué)的權(quán)力。