國家預算與預算管理

國家預算與預算管理國家預算的界定一、國家預算的內涵國家預算是各級政府根據(jù)法律和制度規(guī)定編制，并經(jīng)法定程序審核同意后成立的以財政收支為主的政府年度財力配備計劃。（一）國家預算是政府的年度財力配備計劃傳統(tǒng)的國家預算概念往往被定義為政府的年度財政收支計劃，近年來，預算管理范疇由收支流量延伸到結余等存量、由資金擴展到資產(chǎn)、由靜態(tài)發(fā)展到動態(tài)，涵蓋一切公共資源，據(jù)此，可將國家預算界定為政府按預算年度進行的公共財力配備計劃，但其重要是對財政收支的預先安排，它規(guī)定了年度內國家財政收支項目、內容、應達成的指標及其平衡狀況。（二）國家預算是依法定程序審批的法律文書國家預算和政府的年度財力配備計劃不完全一致，政府的年度財力配備計劃只有經(jīng)法定程序、經(jīng)立法機關審批通過后而形成的法律文獻，才成為國家預算。追根朔源，當經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)定對國家財政收支制訂統(tǒng)一的年度計劃，并要通過一定立法程序審查同意時，國家預算才成為國家財政體系以及財政管理的內容。沒有經(jīng)法定程序的審批的年度財力配備計劃僅僅是國家預算草案。政府預算方案制訂后由立法機關審核同意，能夠法律明確的責任和義務，同時為監(jiān)督機構監(jiān)督檢查契約的推行狀況提供根據(jù)。國家預算作為含有法律效力的文獻，政府負有貫徹執(zhí)行的責任，按照預算規(guī)定的收支項目、內容，組織財政分派活動，確保國家實現(xiàn)其職能的物質需要，達成國家編制年度預算的目的。政治權力必須受到約束，政府預算就是立法權和行政權之間互相制約、達成均衡的成果。由立法機關審核同意國家預算，能夠明確政府的法律責任和義務，同時為監(jiān)督機構監(jiān)督檢查政府職能推行狀況提供根據(jù)。政府預算一旦經(jīng)權力機構審批就含有法律效力，政府必須貫徹執(zhí)行，不能任意修改，如需修訂要經(jīng)權力機構同意。（三）國家預算的實質應當是體現(xiàn)民意預算是通過立法程序審批后得以成立，并由此而形成的年度預算法案，這意味著預算是由國會賦予政府預算執(zhí)行權。由于立法機構采用代表制度，各立委普通是特定階層或集團利益的代表者，通過立法程序審批預算就是將各方代表的意志進行歸集的過程，并將歸集成果采用立法機構授權政府的方式，由此確立政府活動的范疇和方向，因此，現(xiàn)實中的國家預算往往是各利益集團之間權利協(xié)調的成果，據(jù)此深化到規(guī)范性規(guī)定，預算方法應當體現(xiàn)國民意志。通過政府預算進行的公共財力安排應當用于滿足社會公共需要，方便達成公共商品供求之間的均衡。政府必須將預算草案提交立法機構審查同意后才干進行預算活動，預算的實質是采用政治行政程序將國民意愿和政府推行職能的財力安排達成一致，是對國民意愿采用政治行政程序進行歸集的方式，也是立法機構授權的政府財力計劃，因此，國家預算是有關反映國民意愿并監(jiān)督政府活動的一種制度安排。（四）國家預算的范疇含有寬泛性國家預算涉及的范疇含有寬泛性，按范疇涉及單位預算、總預算，前者構成預算的基本單元，后者是以單位預算為基礎匯總編制的預算；按組織機構涉及支用機構的預算和分派機構的預算，在我國體現(xiàn)為行政事業(yè)單位預算、部門預算和各級政府財政預算。隨著政府規(guī)模擴大，業(yè)務成倍增加，預算收支之間以及預算收支與社會經(jīng)濟變量之間的有機聯(lián)系日益復雜，但預算又必須易于管理，產(chǎn)生了單式預算和復式預算編制形式的選擇問題，我國的復式預算目的涉及公共預算、社會保障預算、國有資本預算等。國家預算的范疇比公共預算的范疇更加寬泛，公共預算只反映各級政府用于公共領域的經(jīng)常性和建設性方面的收支，國家預算不僅涉及公共預算，還涉及社會保障預算、國有資本預算等。二、國家預算的形成（一）國家預算的萌芽國家財政隨國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，而國家預算是國家財政發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。奴隸社會就有了較為系統(tǒng)的國家財政收支活動，中國古代和古羅馬都有國家財政收支的粗略預計或記賬，或有個別的預計收支，這時，國家預算處在萌芽狀態(tài)，但還沒有形成完整、獨立的財政預算。1．缺少獨立、統(tǒng)一的財政收支計劃。首先，王室私財收支與國家財政收支不分，生產(chǎn)資料基本屬于國王或皇帝全部，“聯(lián)即國家”，我國周朝的詩經(jīng)寫道：“溥天之下，難道王土；率土之濱，難道王臣”，因而不可能有完整系統(tǒng)的國家財政管理制度來規(guī)范皇室財產(chǎn)、生活開支與國家財政收支安排。另首先，自然經(jīng)濟的生產(chǎn)方式，不發(fā)達的商品貨幣關系，使財政收支缺少統(tǒng)一的衡量尺度，基本上是直接支配實物和勞動力，不可能以貨幣形式事先對財政收支進行比較精確的計算，也沒有明顯的財政收支劃分，很難建立規(guī)范的國家財政收支計劃。2．國家財政收支的決定沒有法定程序。奴隸社會、封建社會的國王或皇帝享有至高無上的權力，能夠無節(jié)制地支配全部國家資財，由此決定對財政收支的安排不可能有健全的法律程序和手續(xù)，各級機構在財政活動上所處的地位也不明確，不可能形成完整的國家預算制度。（二）西方國家預算的產(chǎn)生西方國家預算制度產(chǎn)生的直接因素是新興資產(chǎn)階級同封建君主進行的經(jīng)濟斗爭。在西歐封建社會末期，資本主義生產(chǎn)方式開始出現(xiàn)，商品貨幣關系也逐步發(fā)展起來。隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展，西歐有些國家出現(xiàn)了政治統(tǒng)一和中央集權的趨勢。隨著國家統(tǒng)治機關的強化，官吏俸祿的增加，常備軍的建立，對外擴張的加強，以及封建貴族階級的奢靡浪費日盛，財政支出大量增加，除了增加捐稅外，還舉借債務，這就嚴重損害了新興資產(chǎn)階級和廣大勞動人民的利益。新興資產(chǎn)階級為了發(fā)展私人資本，規(guī)定限制封建王朝的財政特權，對國家財政進行監(jiān)督，提出以立法形式規(guī)定國家的財政收支規(guī)模，并制訂財政收入和支出計劃。新興資產(chǎn)階級依靠都市平民和廣大農(nóng)民反封建的力量，對封建統(tǒng)治階級展開了長久鋒利的斗爭，他們充足運用議會同封建統(tǒng)治者爭奪國家財政權，在這一過程中形成了國家預算制度。國家預算是新興資產(chǎn)階級同封建王朝進行經(jīng)濟斗爭的成果。英國是資本主義發(fā)展和議會制度形成最早的國家，國家預算也最早出現(xiàn)。其國家預算的形成大致經(jīng)歷了課稅權、支出權以及控制特權之爭三個階段。最初的斗爭集中在課稅權上，規(guī)定對國皇的課稅權進行一定的限制，12英國《大憲章》規(guī)定，除了國皇被俘后贖身或其它特殊事項外，課稅必須得到貴族和大地主代表會議的同意；14世紀，國皇要開征新稅或增加稅負，必須經(jīng)代表資產(chǎn)階級利益的議會同意和同意；此后資產(chǎn)階級充足運用議會與封建統(tǒng)治者爭奪財政權，通過控制財權來限制皇室的政權，由此，兩者的斗爭擴大到爭奪財政資金的支配權上，最后規(guī)定取消封建統(tǒng)治階級對財政的控制和在財政上享有的特權，政府的各項財政收支必須事先制訂計劃，編制全年財政收支平衡表，經(jīng)議會審查同意后才干執(zhí)行，財政資金的使用要接受議會的監(jiān)督，從而大大限制了封建君主的權利。立憲政治必須以管理財政為起點。1640年資產(chǎn)階級革命后，實施議會君主制的英國，財政權已被議會完全控制。1689年通過了《權利法案》，重申不經(jīng)議會同意，皇室政府不得強迫任何人納稅或作其它繳納；還規(guī)定了征稅收入和使用都必須通過議會同意，并采用按年分派收支，在年前作出收支計劃，提請議會審批和監(jiān)督。另外，國家機關和官吏，在解決國家的財政收支上，都有規(guī)定的權限和責任，還須恪守一定的法令和規(guī)章。國皇的支出總額也必須由國會同意，皇室年俸由議會決定，國皇的私人支出與政府的財政支出要區(qū)別開來，不得混淆，至此，國皇和國家的支出才真正辨別。1760年后來，議會進一步取消了國皇自行征稅的權力，國皇放棄了由皇室征收的財政收入，換取了下議院同意的對皇室的年度撥款，資產(chǎn)階級完整地控制了國家全部財政收支。1789年議會通過了《聯(lián)合王國總基金法案》，把全部財政收支統(tǒng)一在一種文獻中，至此有了正式的預算文獻。到了19世紀，正式建立預算制度，即財政大臣每年提出全部財政收支的一覽表，對國家所需要的收支事先做出大概的估算，制訂獲得收入的對應方法，并由議會審批后才干執(zhí)行。這種由議會以立法形式擬定的國家財政收支計劃，確立了按年度編制和審批預算的制度，即國家預算制度。由此可見，在英國，通過幾百年的斗爭和發(fā)展，才建立起真正的國家預算制度。歐美其它資本主義國家的預算制度確立較晚，普通是在18、19世紀建立了資產(chǎn)階級政權之后才逐步形成的。如美國直到18才規(guī)定財政部要向國會報告它的財政收支，但只是財政收支的匯總狀況。南北戰(zhàn)爭后的1865年，國會成立了一種撥款委員會，主管財政收支。19和19，美國財政收支持續(xù)出現(xiàn)赤字，這才促使美國政府考慮建立聯(lián)邦預算制度。第一次世界大戰(zhàn)后的19，美國國會通過了《預算審計方案》，正式規(guī)定總統(tǒng)每年要向國會提出預算報告。到20世紀初，幾乎全部資本主義國家都建立了國家預算制度。（三）舊中國國家預算的形成我國作為四大文明古國之一，早在公元前2197年就出現(xiàn)了國家——夏朝，并隨著著國家的出現(xiàn)產(chǎn)生了國家財政，但我國的國家預算是直到光緒末年，即20世紀初才出現(xiàn)的。在漫長的封建社會里，雖曾經(jīng)有過國家財政收支事先要有計劃的構想，如公元779年，唐德宗時宰相楊炎，提出“量出制入”的財政原則，規(guī)定國家先計劃支出數(shù)額，以支定收，但由于商品貨幣經(jīng)濟沒有得到長足的發(fā)展，沒有形成代表新的生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)定的獨立社會力量同封建王朝進行經(jīng)濟、政治斗爭，因而缺少形成國家預算制度的經(jīng)濟和政治基礎。鴉片戰(zhàn)爭后來，隨著帝國主義的侵入，使我國淪為半封建半殖民地社會，這時西方的理財思想，才開始逐步輸入。1896年，在康有為的變法方案中，提出編制預算，公開財政，每年的出、入款要分門別類，列為一表，按月刊報。光緒皇帝于1898年實施變法，推行新政，提出“改革財政，編制國家預算”，這事實上是按照西方的理財模式改革清王朝的財政，但變法夭折，未能實施。由于清政府的腐敗和浪費無度，財政收不抵支，只得向國外大量舉債，外國政府規(guī)定清王朝公開財政，編制財政收支計劃，迫使清政府不得不編制預算。19(清光緒三十四年)，清政府頒布《清理財政章程》，于19(宣統(tǒng)二年)起試編國家預算，由清理財政局主持編制預算工作，這是我國歷史上第一次編制國家預算。當時程序是首先由各省報告，然后由度支部（相稱于現(xiàn)在的財政部）加以審核，資政院加以修正，奏請施行。與此同時，又擬定《預算冊式及例言》，以每年正月初一到十二月底為預算年度，預算冊內先列歲入，后列歲出，各分“經(jīng)?！迸c“臨時”兩門，門內分類，類下分款，款下分項，項下分子目。預算歲入重要涉及：田賦、鹽茶課稅、洋關稅、常關稅、正雜各稅等十類。預算歲出重要涉及：行政費、財政費、軍政費、交通費、民政費、司法費、教育費、各省應繳賠款、洋款等十九類。預算雖形似統(tǒng)一，事實上，由于清政府統(tǒng)治已搖搖欲墜，各省形成割據(jù)狀態(tài)，財政并未統(tǒng)一，僅僅是各省數(shù)字的拼湊而形成的賬面統(tǒng)一，19發(fā)生辛亥革命，推翻了清政府，成果是僅有預算而無決算。即使如此，它仍不失為我國第一部國家預算。后來，北洋軍閥和國民黨政府也有它的國家預算，這屬于半封建、半殖民地性質的預算。舊中國的國家預算是為當時的統(tǒng)治階級服務的。（四）新中國國家預算的產(chǎn)生新中國成立前，各革命根據(jù)地曾編制各地的預算，但由于戰(zhàn)時客觀條件的限制，在根據(jù)地被敵人分割的狀況下，不可能建立統(tǒng)一的國家預算。新中國成立之后，在《中國人民政治協(xié)商會議共同大綱》中規(guī)定：“建立國家預算決算制度”。中央人民政府根據(jù)以上規(guī)定著手編制1950年財政收支概算草案，即新中國第一種預算。1949年12月12日在中央人民政府第四次會議上，財政部長薄一波作了《有關1950年財政收支概算編成的報告》，中央人民政府同意了這個概算草案。毛澤東主席出席這次會議并指出：“國家的預算是一種重大的問題，里面反映著整個國家的政策，由于它規(guī)定政府活動的范疇和方向”，由此明確了國家預算的性質和任務。1950年政務院通過了《有關統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的決定》，據(jù)此統(tǒng)一了國家財政收支。1951年8月，政務院公布了《預算決算暫行條例》，規(guī)定了國家預算的組織體系，各級政府的預算權，各級預算的編制、審查、核定與執(zhí)行的程序，決算的報批與審定程序，從此建立了國家預算制度。（五）國家預算產(chǎn)生和發(fā)展的基本因素1．資本主義生產(chǎn)方式的出現(xiàn)是國家預算產(chǎn)生的根本因素從西方國家看，資本主義生產(chǎn)方式的出現(xiàn)使得資產(chǎn)階級形成為一股強大的政治力量，這股政治力量規(guī)定限制皇權，保護私人資本，具體要通過議會掌握國家財政權，通過編制和審核財政收支計劃的方式控制國家全部財政收支。從中國看，由于資本主義生產(chǎn)方式的發(fā)展，帝國主義國家日漸感到國內市場的狹小，往往采用軍事擴張和經(jīng)濟侵略的方式來擴大市場容量，使中國淪為半封建半殖民地國家，由此，促成了舊中國國家預算的產(chǎn)生。國家預算作為一種法律制度規(guī)定的形式，屬于上層建筑的范疇，反映了經(jīng)濟基礎的狀況，同時又能增進經(jīng)濟的發(fā)展。新興資產(chǎn)階級的出現(xiàn)，有力地增進了生產(chǎn)力的發(fā)展，正如馬克思、恩格斯指出：“資產(chǎn)階級在它的不到一百年的階級統(tǒng)治中所發(fā)明的生產(chǎn)力，比過去一切世代發(fā)明的全部生產(chǎn)力還要多，還要大”。但在資產(chǎn)階級出現(xiàn)的早期，由于本身力量的單薄，仍然依附于封建統(tǒng)治階級和為封建國家承當納稅義務。國家預算的產(chǎn)生既是資產(chǎn)階級與封建統(tǒng)治階級斗爭的成果，同時在推翻封建統(tǒng)治階級的斗爭過程中發(fā)揮了重要作用。國家預算制度的逐步確立，無疑增進了商品經(jīng)濟的發(fā)展和資本的積累。2．加強財政管理和監(jiān)督是國家預算發(fā)展的決定性因素國家預算產(chǎn)生后，又因財政管理和監(jiān)督的需要而得以進一步發(fā)展。隨著社會生產(chǎn)力水平的提高，財政分派規(guī)模日益擴大，財政收支項目逐步增加，收支之間的關系也日益復雜，財政收支的發(fā)展變化客觀上規(guī)定加強其管理和監(jiān)督，以確?；I集和運用國家資金的合理性、科學性。國家預算是加強財政管理和監(jiān)督的有效工具，由于國家預算制度確實立，規(guī)定了統(tǒng)一的收支科目和計量單位，便于權力機關和社會公眾的審核、監(jiān)督，為科學、有效的財政管理和監(jiān)督工作奠定了基礎。當代國家預算制度已形成為復雜的體系，反映了加強財政管理和監(jiān)督的客觀需要。3.財政分派的貨幣化是國家預算產(chǎn)生的必要條件商品經(jīng)濟的高度發(fā)展，貨幣關系滲入到經(jīng)濟活動的全部領域，使財政分派能夠完全以貨幣形式進行。只有在財政分派貨幣化的條件下，才干對全部財政收支事先進行具體的計量，并反映在統(tǒng)一的平衡表中。三、國家預算的基本特性國家預算作為一種獨立的財政范疇，從產(chǎn)生到發(fā)展為當代國家預算，其內涵不停充實，形成了區(qū)別于其它財政范疇的特性。（一）預測性國家預算是一定時期財政收入與支出數(shù)的估算表，最典型的為年度財政收支計劃。計劃含有預測性，國家預算的預測性指國家通過編制預算對財政收支規(guī)模、收入來源和支出用途作出事前的預計和構想。普通在本預算年度結束以前，需要對下一年度的財政收支作出預測，編制出預算收支計劃，進行收支對比，進而研究對策。計劃與實際與否相符并能否實現(xiàn)，取決于預測的科學性和民主化程度，也受預算執(zhí)行中客觀條件變化，以及預算管理水平和預算管理手段的影響。提高預測性的精確度是完善國家預算管理的基礎。（二）法定性國家預算與普通的經(jīng)濟計劃不同，它必須通過法定程序，并最后成為一項法律文獻。國家預算的法定性是指國家預算的成立及執(zhí)行成果要通過立法機關審查同意，經(jīng)立法機關審批的國家預算含有法律效力。我國《憲法》和《預算法》明確規(guī)定各級人民代表大會有審查同意本級預算的職權。各級預算擬定的各項收支指標經(jīng)國家權力機關審查同意后下達，含有法律強制性，各級政府、各部門、各單位都必須維護國家預算嚴肅性、權威性，嚴格貫徹執(zhí)行，并確保預算收支任務的圓滿實現(xiàn)；非經(jīng)法定程序，任何地方、單位和個人均不得私自變化同意的預算；如需調節(jié)預算，必須報請本級人民代表大會常務委員會審查同意。（三）集中性為了從資金上確保明現(xiàn)國家職能、滿足社會共同性的需要，國家必須通過預算安排，集中財政資金，統(tǒng)籌資金的使用。國家預算是國家集中分派財政資金的手段，國家預算資金即為國家集中性的財政資金。國家預算的規(guī)模、來源、去向、收支構造比例和平衡狀況，要從國家整體利益出發(fā)進行統(tǒng)籌安排。預算收入必須及時、足額地繳入國庫，任何部門、單位或個人不能坐支、挪用；各地區(qū)、部門、單位必須按照預算規(guī)定的數(shù)額、用途等使用資金，不得各行其是。（四）完整性國家預算的內容應包含國家在推行職能中產(chǎn)生的各項財政收支，以體現(xiàn)國家的整體工作安排，綜合反映政府活動的全貌，使預算成為國家各項收支的聚集點和樞紐。為了綜合反映政府收支活動的全貌，預算應當涉及一切收支，并以總額列入預算，不應當以收抵支，只列入收支相抵后的凈額。國家預算比其它財政環(huán)節(jié)涉及的范疇要廣泛得多，例如工商稅收計劃、基本建設撥款計劃等，均屬于財政的單項收支計劃，而這些單項收支，既是國家預算的構成部分，又受國家預算的制約。（五）循環(huán)性預算收支的起訖時間普通為一年。在預算年度內，預算工作的程序準時序普通涉及預算的編制、預算的執(zhí)行和決算等環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)在年度內依次遞進，并在年度之間循環(huán)往復。諸多國家除編制年度預算外，還編制5年或的中長久預算，以指導中長久的財政工作并調節(jié)經(jīng)濟周期的運行，但法定預算仍以年度為時限。馬克思說：“預算只但是是國家本年度預期收入和支出的一覽表，它是以上一年度的財政經(jīng)驗即平衡表為根據(jù)的”。這闡明國家預算應當有年度性，即按年度編制財政收支一覽表，同時闡明當年預算要以上年度預算執(zhí)行狀況為根據(jù)，含有可靠性。（六）公開性普通而言，私人經(jīng)濟活動存在隱私或商業(yè)秘密，只需向利益有關主體提供必要的信息，除法律有規(guī)定外，不必向社會公開。公共經(jīng)濟行為涉及全體民眾的利益，除涉及國家安全的內容外，其它應向社會公開。在當代國家，國家預算是社會公眾和政府之間委托代理關系的一種反映，換言之，預算能夠理解為政府代理公共事務所需財力資源及其配備的一種契約，這種契約是以法律文書方式形成的權責合約，因此，預算內容必須明確、公開、透明，方便于社會公眾及其代表能理解、審查和監(jiān)督；同時，政府預算收支計劃的制訂、執(zhí)行以及決算的全過程也應向公眾公開，普通是采用向權力機構提交預算報告的形式論述預算編制的根據(jù)，執(zhí)行過程中為確保政府預算實現(xiàn)而采用的方法，同時報告上一年度政府預算的執(zhí)行狀況和成果，即決算，預算及決算經(jīng)審議通過后還要由新聞媒介向社會公布。四、預算年度預算年度又稱財政年度或會計年度，指的是編制和執(zhí)行預算所根據(jù)的法定時限或預算的使用期限，體現(xiàn)預算的時效性。預算年度普通為一年，但各國預算年度的起止日期不盡一致，可分為歷年制和跨年制兩種。（一）影響預算年度選擇的因素一國預算年度起止日期受該國的國情、歷史、傳統(tǒng)習慣等的影響，重要考慮國會會期、稅收與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性、宗教和習俗等因素。預算年度的擬定要考慮立法機構召開會議的時間，財政收支的季節(jié)因素也影響預算年度起止日期的選擇，這在那些財政收入長久依賴于農(nóng)業(yè)的國家體現(xiàn)得尤為明顯，由于預算安排要與農(nóng)業(yè)種植和收成季節(jié)相適應。另外，某些原來屬于殖民地或附屬國的國家，其預算年度的起止日期普通受其宗主國做法的影響，在獨立后仍然采用原來的預算年度起止日期。（二）歷年制和跨年制歷年制是按公歷年度計，國家預算年度起止時間與公歷年一致，即從公歷1月1日起至12月31日止?，F(xiàn)在，世界多數(shù)國家的預算采用歷年制，如法國、德國、意大利、挪威、瑞士、荷蘭等國?？缒曛剖侵敢环N預算年度跨越兩個公歷年度，但總時長仍等于一種日歷年度。世界上也有不少國家的預算年度采用跨年制，其起止日期選擇重要有三類：一是以英國、日本、印度為代表，從當年4月1日起至第二年3月31日止。二是以瑞典、澳大利亞、喀麥隆為代表，從7月1日至第二年6月30日止。三是以美國、泰國為代表，從10月1日至第二年9月30日。普通來說，一國中各級次政府預算年度的選擇是一致的，但也有例外，如美國，不同級次政府的預算年度并不都一致。美國聯(lián)邦政府的預算年度始于10月1日，各州的預算年度不盡相似，大多數(shù)州始于7月1日，新澤西州始于1月1日，紐約州從4月1日開始，得克薩斯州始于9月1日，在同一種州內，州與地方政府以及地方政府之間的預算年度也不完全相似。不僅預算年度的起止時間不一致，并且預算時間的長度也不同，聯(lián)邦和大多數(shù)州及地方政府實施一年期預算，但有20個州采用兩年期預算。五、國家預算體系（一）各級政府預算國家預算按政府級次可分為中央預算和地方預算，各級政府預算是由各該級政府組織體系的有關預算匯總而成的。我國實施一級政府一級預算，各級政府預算由同級財政機關代表本級政府匯總編制的，故稱為財政總預算?，F(xiàn)在，我國從中央到地方設立中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（設區(qū)的市、自治州）、縣（自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）五級預算。不含有設立預算條件的鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)），經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府擬定，能夠暫不設立預算?？h級以上地方政府的派出機關，根據(jù)本級政府授權進行預算管理活動，但不作為一級預算。1．中央預算。中央預算是經(jīng)法定程序同意的中央政府財政收支計劃。我國的中央預算是由財政部代表中央政府（國務院）匯編的、經(jīng)全國人民代表大會審批通過的財政收支計劃。中央預算由中央各主管部門的行政單位預算、事業(yè)單位預算、公司財務計劃、基本建設財務計劃、國庫和稅收計劃等匯總而成。2．地方預算。地方預算是經(jīng)法定程序同意的、除中央預算以外的地方各級政府財政收支計劃的統(tǒng)稱，在我國涉及省級及其下列的四級預算。地方各級預算由地方本級財政機關代表同級政府匯編，根據(jù)其涵蓋的范疇、級次又分為本級預算和總預算。各級政府的本級預算由同級各主管部門匯總的其直屬行政單位預算、事業(yè)單位預算、公司財務計劃、基建財務計劃等匯編而成，是反映本級政府財政收支的計劃。各級地方總預算由本級政府預算及所屬的下級總預算匯總而成，是反映本級行政區(qū)域范疇內政府財政收支的計劃。如省總預算由省本級預算及所屬市、縣總預算匯總而成；設區(qū)的市、自治州總預算由市、州本級預算及所屬縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)總預算匯總構成；縣總預算由縣本級預算及所屬鄉(xiāng)、鎮(zhèn)總預算匯總構成。國家預算涉及中央預算和地方總預算，地方總預算由各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）級總預算匯總編制而成。（二）機構預算此處的機構重要是指支出財政資金、推行政府公共管理職能的機構。機構預算重要是使用公共財力的組織所編制的預算，涉及部門預算和單位預算。為了有效推行公共職能，政府組織體系普通實施科層制，形成諸多相對獨立又緊密聯(lián)系的組織體。政府體系中需要設立推行不同職責的部門，如中央政府設立教育部、民政部等職能部門；部門內設立一定的行政、事業(yè)單位，如教育部下屬的高等院校，對應在財政預算中，形成了部門預算和單位預算的范疇。1．部門預算。部門預算是反映一級政府中一定部門（含直屬單位）全部財力的年度配備計劃。部門預算由各該部門所屬各單位預算匯總編制而成。這里的部門指的是與本級財政直接發(fā)生預算繳撥款關系的國家機關、軍隊、政黨組織和社會團體；直屬單位指的是與本級財政直接發(fā)生預算繳撥款關系的公司和事業(yè)單位。部門預算是所轄單位預算匯編而成的匯總預算，部門預算的基本單元是單位預算。2．單位預算。單位預算是指各部門下屬的機關、團體和企事業(yè)單位的年度財力配備計劃，它以資金收支形式反映預算單位的多個活動。具體而言，單位預算是由行政事業(yè)單位根據(jù)其職責、工作任務和發(fā)展計劃編制的、并通過規(guī)定程序同意的年度財務收支計劃，它不僅反映預算單位與財政之間的資金領撥繳銷關系，并且反映行政或事業(yè)活動的規(guī)模和方向，是對單位一定時期財務收支規(guī)模、構造、資金來源和去向所作的預計。根據(jù)與某一級政府預算發(fā)生的經(jīng)費領報關系，我國將預算單位分為一級預算單位、二級預算單位和基層預算單位。一級預算單位，又稱主管預算單位，是指與同級政府預算直接發(fā)生資金繳撥款關系的單位；二級預算單位是與主管預算單位發(fā)生資金繳撥款關系的單位；基層預算單位是與二級預算單位或主管預算單位發(fā)生資金繳撥款關系的單位。在我國，單位預算的主體普通是行政單位和事業(yè)單位。行政單位是依靠國家政治權力而為社會提供公共商品和服務的組織，其職能重要是進行政治、社會和經(jīng)濟管理。事業(yè)單位是指由政府同意設立、根據(jù)其業(yè)務范疇為社會提供特定公共商品和服務的非營利組織。部門預算位居承上啟下的地位，單位預算是匯編部門預算的基礎，部門預算是編制政府本級預算的基礎，各級部門預算通過匯總后編制成各該級財政總預算，因此，部門預算對整個政府預算體系含有重要的作用。五、國家預算的功效（一）國家預算是國家集中和分派資金的重要手段國家以預算形式集中了相稱數(shù)量的、以貨幣體現(xiàn)的社會資源，用以滿足公共需要，預算活動體現(xiàn)了財政集中和分派資金的基本過程。首先，國家通過稅收、公司收入、公債等手段把分散在各地區(qū)、部門、公司和個人手中的一部分國民收入集中起來，形成預算收入，為滿足各項公共需要奠定物質基礎；另首先，通過預算支出的安排，維持國家機構運轉，增進經(jīng)濟社會發(fā)展，提高人民生活水平。因此，國家預算資金的來源和去向反映財政分派活動的主體部分，并在一定程度上反映國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)模、構造、速度和效益水平。（二）國家預算是保障公共商品供應所需資源的重要工具公共商品含有非競爭、非排他性，市場不能有效地提供，需要公共部門對其供應配備資源。事實上，國家以預算預算形式集中資金只是手段，而保障公共商品提供的需要才是其基本目的。在經(jīng)濟社會發(fā)展的不同歷史時期，社會對公共商品需求的規(guī)模和構造會有差別，國家預算對資金的分派，反映了不同時期國家在解決公共供應和非公共供應，以及公共供應內部各類關系上的安排，或者說，國家預算的規(guī)模大致反映了一定時期公共供應的總體狀況，而預算支出的構造比例、去向用途則反映國家提供的公共商品及服務的基本構成。（三）國家預算是國家對經(jīng)濟社會實施計劃管理的重要方式通過計劃來指導和管理經(jīng)濟社會活動是當代國家的普遍做法?，F(xiàn)在，我國每年編制“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”，每五年編制“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃”，這是國家對規(guī)劃期間國民經(jīng)濟和社會發(fā)展所作的全方面安排和布署，用以引導和調節(jié)國民經(jīng)濟和社會活動。國家預算與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的制訂和實施含有親密關系，首先，國家預算為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的貫徹提供財力保障，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃各項指標的安排要受政府財力的制約，無論在編制還是實施國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃時，都必須考慮財力的可能。另首先，國家預算本身就是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的有機構成部分，是國家的“財力規(guī)劃”，預算編制必須以經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為基礎，與之協(xié)調、銜接，達成人力、物力、財力的平衡。只有這兩方面達成統(tǒng)一，才干使國家規(guī)劃落到實處。（四）國家預算是國家進行宏觀經(jīng)濟調控的重要杠桿在市場經(jīng)濟中，國家預算含有“穩(wěn)定器”和“調節(jié)器”的功效，是國家進行宏觀經(jīng)濟調控的重要杠桿。預算調控重要從三個方面實現(xiàn)：一是調節(jié)社會總供需；總量調控是宏觀調控的重要內容，預算收支直接或間接影響社會總供需，預算收入規(guī)模影響民間部門的產(chǎn)出和需求水平，預算支出則構成社會需求的一部分，并制約供應水平，無論預算收入還是支出，都含有乘數(shù)效應，收支規(guī)模及對應關系變化會帶來總供需關系的對應變化，因此，國家可根據(jù)經(jīng)濟運行狀況，通過調節(jié)預算收支規(guī)模及對應關系，影響社會總供需關系，使之實現(xiàn)平衡。二是調節(jié)經(jīng)濟構造；預算收支含有構造效應，收支構造的變化會引發(fā)經(jīng)濟構造的對應變化，例如，在經(jīng)濟發(fā)展的一定時期，通過國家預算支出的安排，確保農(nóng)業(yè)的基礎地位、保障基礎產(chǎn)業(yè)和重點建設的投入，支持“瓶頸”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，能夠增進生產(chǎn)要素的合理配備，優(yōu)化經(jīng)濟構造，提高經(jīng)濟效益。三是增進社會公平；涉及通過預算管理體制的合理設計對的解決中央和地方、地方與地方之間的關系，合理分派財力，縮小地區(qū)間的經(jīng)濟差距；通過稅收和支出調節(jié)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間的利益關系，緩和分派上的矛盾；通過社會保障的安排使老有所養(yǎng)、病有所治、難有所幫，增進社會和諧。（五）國家預算是國民經(jīng)濟運行狀態(tài)的反映器國家預算活動聯(lián)系面廣、綜合性強，預算的一收一支涉及到一系列的經(jīng)濟社會行為，不僅反映政府活動的范疇和方向，并且反映經(jīng)濟和社會發(fā)展各方面的狀況。在預算的編制和執(zhí)行中，國民經(jīng)濟各部門、各有關企事業(yè)單位、國家金庫以及財政部門內各職能機構，都要按規(guī)定向財政預算部門及時報告狀況，同時，經(jīng)濟社會活動的各項指標都會直接或間接地反映到預算上來，從而形成一種以預算部門為中心的四通八達、反映敏捷的信息系統(tǒng)，使得預算管理工作成為國民經(jīng)濟運行狀態(tài)的觀察哨。預算收入反映國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模和經(jīng)濟效益水平，預算支出反映各項經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展的基本狀況。因此，通過國家預算的編制和執(zhí)行，能夠掌握國民經(jīng)濟發(fā)展的態(tài)勢，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，及時采用對策方法，增進國民經(jīng)濟穩(wěn)定、健康、快速發(fā)展。（六）國家預算是國家實施民主管理的重要形式當代國家普通實施代議民主制，由議會代表社會公眾行使立法權并監(jiān)督政府運行。國家預算由議會審議、同意并監(jiān)督政府執(zhí)行，是國家實施民主管理的重要形式。國家提高什么樣的公共商品和服務，提供多大規(guī)模的公共商品和服務，應當取決于社會公眾的偏好，根據(jù)社會公眾的需求加以決定。國家預算以價值形式反映由政府組織的公共供應規(guī)模和構成，由議會審議和同意國家預算，事實上是將公共供應的決定權由議會這一代表社會公眾利益的機構來行使。議會審議國家預算的過程，也是歸集和反映社會公共偏好的過程，而對預算的同意，則是公民意志的體現(xiàn)。同時，議會和社會公眾有權力對政府執(zhí)行國家預算的狀況進行監(jiān)督檢查，政府也有義務向前者報告有關的狀況。第二節(jié)國家預算管理概要一、國家預算管理的概念國家預算管理是國家依法對公共財力的籌集、分派、使用進行組織、協(xié)調和監(jiān)督的活動，其基本目的是合理編制預算、有效完畢預算收支任務和提高預算資金運行效率。國家預算管理的基本要素以下：1．國家預算管理的主體是國家。國家預算管理的主體是由有關機構共同構成的國家組織體系，具體涉及政府行政、立法、審計等組織的預算行為。在我國則由各級人民代表大會及其常務委員會、政府、財政、部門等行使對應的管理職權。2．國家預算管理的對象是公共財力的運行。國家預算管理的對象是以預算資金為主的公共財力籌集、分派和使用等全部運動過程和成果。對此規(guī)定：一是主動組織預算收入，確保收入任務的實現(xiàn)；二是妥善安排各項預算支出，及時撥付預算資金；三是在收支過程中，量入為出，努力做到收支的平衡。另外，預算管理活動也貫穿于由預算編審、執(zhí)行和決算等工作各環(huán)節(jié)所構成的全過程。3．國家預算管理的根據(jù)是法規(guī)。國家預算管理的根據(jù)是國家的有關法律法規(guī)及方針政策，特別是通過審批后成立的年度預算法案和《預算法》，以此使預算資金的組織、協(xié)調和監(jiān)督納入法治軌道，做到依法理財，依法治財。二、國家預算管理的地位在國民經(jīng)濟管理中，財政管理屬于以國家為主體對國民收入分派進行的管理，并且是收入分派管理的主導；國家預算是國家財政體系的重要構成部分，并位居核心地位。（一）國家預算管理是財政管理的核心財政管理由預算管理、稅收管理、行政事業(yè)和國有公司財務管理、國家投資管理、預算外資金管理等各部分構成，各項管理要互相銜接配套、協(xié)調運行，才干確保管理的有效性。在財政的各項管理中，預算管理是財政管理的核心，而其它管理則是財政管理的基礎。這是由于國家預算在財政分派活動中起到樞紐性作用，各項稅收構成預算收入的主體，國有公司純收入是預算收入的重要來源，國家預算對行政事業(yè)和國防等部門供應資金，預算外資金很大程度上依附于國家預算，預算管理體制是財政管理體制的中心環(huán)節(jié)，等等。因此，抓住國家預算管理這個核心，就能夠帶動或推動整個財政管理。對的發(fā)揮國家預算管理的核心作用，規(guī)定對財政收支活動進行統(tǒng)籌安排，綜合協(xié)調，不僅要考慮預算收支本身的平衡，也要考慮預算內外收支的綜合平衡；不僅要考慮中央預算的需要，也要考慮地方預算的需要；不僅要考慮國家預算集中資金的需要，也要考慮公司和個人的承受能力；不僅要考慮經(jīng)濟活動領域的資金需要，也要考慮社會活動及國防等領域的資金需要。（二）國家預算管理是綜合財力管理的重要構成部分國家綜合財力管理涉及國家預算管理、預算外資金管理、金融資金管理、民間財力管理、對外收支管理等內容，國家預算管理是其中的重要構成部分，并且與其它方面的管理含有親密聯(lián)系。預算外資金是政府財力在預算之外進行的體外循環(huán)，國家預算與與金融活動、民間資金運動以及對外收支又有千絲萬縷的聯(lián)系，如財政性存款是銀行信貸資金的重要來源，信貸資金投向是稅源建設的重要支撐；由預算資金安排的政府投資引導民間資金流向；對外收支狀況影響國家的財政收支狀況，等等。因此，加強國家預算管理，對提高國家綜合財力管理水平含有引導和增進作用。三、國家預算管理的原則國家預算管理的原則是指國家預算管理活動中應遵照的指導思想和方針，它反映預算管理的客觀規(guī)律和基本規(guī)定。（一）預算體制原則1．統(tǒng)一領導、分級管理。這是由我國的基本政治、經(jīng)濟制度和國情所決定的。預算管理體制的核心是解決集權與分權的關系問題，從我國的實際出發(fā)，關系國家整體利益的預算管理權限和國家的重要財力應集中在中央，以確保國家重大方針、政策、法規(guī)的統(tǒng)一性和宏觀調控的需要。同時，賦予地方一定的預算管理權，地方各級政府應有權根據(jù)國家法律法規(guī)制訂本地區(qū)的預算管理方法，地方預算由本級人民代表大會審議通過，地方擁有必要的財力滿足地方的財政需要。2．權責統(tǒng)一。這里的“責”是指各級政府的經(jīng)濟社會管理職責和任務，即事權。各級政府間的事權劃分是財權、財力劃分的前提和根據(jù)，事權決定財權，又以財權作確保。只有事權沒有財權，事權無法貫徹；只有財權沒有事權，財權難以約束。權責統(tǒng)一重要解決一級政府的財政權利與財政責任的合理結合問題，一級政府財權的界定，應與其事權范疇的劃分基本一致，以確保各級政府的有效運行，推行各自的經(jīng)濟社會職責。（二）預算收支管理原則1．依法理財。預算收支管理的各環(huán)節(jié)都要按照法律、法規(guī)辦事，財政收入要依法征集，做到應收盡收，同時避免收過頭稅和人情稅，制止亂收費；財政支出要依法安排和控制，資金按規(guī)定用途使用，嚴格執(zhí)行國家規(guī)定的開支范疇和原則，控制支出的增加，厲行節(jié)省，反對浪費。依法理財規(guī)定健全財政管理制度，涉及會計核算和財務管理制度、支出效果考核原則等，強化預算約束，嚴格預算調節(jié)，實現(xiàn)預算管理規(guī)范化和法制化。2．公平負擔。國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展是預算收入增加的基礎，收入預算的編制應與國民經(jīng)濟發(fā)展狀況為根據(jù)。預算資金分派事實上涉及多個利益關系，必須貫徹公平負擔的原則，以利于協(xié)調利益關系、增進經(jīng)濟增加、培植財源。3．量出為入和量入為出相結合。量出為入和量入為出相結合的原則規(guī)定體現(xiàn)在互相聯(lián)系的兩個方面，首先，根據(jù)政府職能范疇合理界定其事權，據(jù)此擬定財政收入規(guī)模，量出為入；另首先，國家預算經(jīng)法定程序擬定后，預算支出規(guī)模應當控制在預算收入的水平上，量入為出。4．統(tǒng)籌兼顧，確保重點。在確保政府合理需要的前提下，結合國家在不同時期的發(fā)展戰(zhàn)略，區(qū)別輕重緩急，妥善安排各類預算支出，體現(xiàn)“一要吃飯，二要建設”的規(guī)定。對保障基本公共品供應的支出，以及關系國計民生和國家發(fā)展大局的支出，應予優(yōu)先確保，通過財政支出構造的優(yōu)化，優(yōu)化經(jīng)濟社會構造，有效滿足社會組員的公共需要。5．綜合平衡。馬克思說過：“每一種預算的基本問題是預算之間的對比關系，是編制平衡表，或者為結余，或者為赤字”。預算結余適合于克制過熱的經(jīng)濟，赤字適合于刺激蕭條的經(jīng)濟，兩者均只可短期使用，從長久和常態(tài)看則應遵照平衡的原則。我國《預算法》明確規(guī)定：各級預算應當做到收支平衡；中央政府公共預算不列赤字，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則，不列赤字；中央預算中的部分經(jīng)濟建設資金能夠通過舉借債務籌措，但借債應有合理的規(guī)模和構造。普通而言，預算收支平衡應當是立足于預算本身、著眼于國民經(jīng)濟全局的平衡，是一種長久、整體和動態(tài)的平衡。第三節(jié)國家預算管理的程序和辦法一、國家預算管理程序的構成環(huán)節(jié)國家預算的科學性、合理性需要以預算程序、環(huán)節(jié)為確保，各預算程序、環(huán)節(jié)構成一定的預算周期，預算周期普通涉及四個基本的構成環(huán)節(jié)：（一）預算編制前的準備工作1．中央政府制訂經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，下達編制預算的批示。為編制國家的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，中央政府需召開省級地方政府行政長官及各部部長會議，擬定下年度經(jīng)濟社會發(fā)展的基本目的，同時，向省、直轄市、自治區(qū)政府和中央部門下達編制下年度預算草案的批示，提出編制預算草案的基本原則和規(guī)定。2．財政部門測算預算收支指標?！额A算法》規(guī)定，中央預算和地方各級政府預算應當根據(jù)上一年度的預算執(zhí)行狀況和本年度的收支預測進行編制。通過總結、分析和預測，掌握財政收支及業(yè)務活動的變化狀況，找出影響本期預算的多個因素，剔除上年一次性或臨時性的因素，理解本年度國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃對預算的規(guī)定，分析本年度經(jīng)濟社會發(fā)展及國家有關政策對預算的影響。預算必須與政策目的掛鉤，在預算編制前，應對預算年度的政策目的做具體的研究與評定，排列優(yōu)先次序，使預算與預測、預算與政策有機地結合起來。3．財政部制訂并頒發(fā)國家預算科目和表格，具體布署和安排預算編制事項。財政部根據(jù)國務院有關編制下一年度預算草案的批示，布署編制預算草案的具體事項，每年第四季度由財政部制訂統(tǒng)一的預算表格，涉及財政總預算表格和單位預算表格。各預算編制單位要熟悉預算科目和表格，確保預算的統(tǒng)一性和規(guī)范性。每年要通過召開會議或公布告知、批示等形式，布署預算編制的內容、方針和任務，各重要收支預算的編制規(guī)定、編制辦法、報送程序、份數(shù)與期限，等等。（二）編審預算編審預算涉及編制預算和審批預算。編制預算是預算管理的起點，預算編制要堅持量力而行、收支平衡的原則，以國家的財政經(jīng)濟方針和有關法律法規(guī)為指導，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的重要指標為基礎，以上一年預算執(zhí)行狀況和本年收支預測為根據(jù)，主動穩(wěn)妥地安排各項收支指標，做到收入穩(wěn)固可靠，支出留有后備，把預算收支安排建立在科學合理的基礎上。編制好的預算由政府提交同級人民代表大會審議，經(jīng)人民代表大會審議同意的國家預算含有法律效力。（三）執(zhí)行預算預算執(zhí)行是預算管理的中心環(huán)節(jié)。政府是預算執(zhí)行的主體，財政稅務部門是預算執(zhí)行的職能機構。預算規(guī)定的收入任務，必須確保完畢，預算規(guī)定的各項支出，必須及時足額地撥付。對于執(zhí)行過程中必須的預算調節(jié)，超出了政府法定權限的，要報請同級人民代表大會常務委員會審批，未經(jīng)同意，不得調節(jié)預算。各級政府有責任監(jiān)督下級政府的預算執(zhí)行；各級財政部門有責任監(jiān)督本級各部門預算的執(zhí)行，并做好預算執(zhí)行狀況的分析，向本級政府和上級財政部門報告本級預算的執(zhí)行狀況。預算管理離不開有關信息、數(shù)據(jù)資料的掌握和分析，因此，預算管理的基礎工作是預算會計、國家金庫核算和財政統(tǒng)計。預算會計為預算管理提供基礎資料，通過會計信息反映預算執(zhí)行狀況，通過會計監(jiān)督提高預算管理水平。國家金庫處在預算執(zhí)行的第一線，通過國家金庫的收支核算資料和定時的金庫報表，能夠分析檢查預算收支執(zhí)行狀況。財政統(tǒng)計是財政部門信息工作的重要構成部分，通過占有和分析有關資料，可掌握財政活動各方面的狀況和變化趨勢，為制訂和調節(jié)財政政策提供根據(jù)。（四）編制決算決算是對預算執(zhí)行的檢查、評定和總結。通過編制決算，首先全方面反映預算執(zhí)行的成果，另首先總結預算管理中的經(jīng)驗，以利于提高預算管理水平。在決算的編制中，要劃清預算年度、預算級次和資金界限，做到收支數(shù)字精確，內容完整，報送及時。二、國家預算環(huán)節(jié)的互相分離機制科學設立機構、明確職責分工、合理配備人員，有助于從機構上確保財政職能的優(yōu)化和財政資金的安全運行，提高工作效率。預算環(huán)節(jié)的分離機制是指預算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預算管理新機制。預算環(huán)節(jié)分離的機制涉及內、外二個層面，即政府行政體系內部和外部的組織構造，后者體現(xiàn)財政編制、立法審批、職能部門執(zhí)行、審計監(jiān)督的互相分離機制。對于前者，我國重要是財政內設機構分別推行以上有關職能而形成的互相分離機制，基本構架以下：1．成立專職預算編制機構；該機構的重要職責是：擬定預算編制的指導思想、原則、方法，以及編制年度財政預算的有關文獻；擬定年度收入計劃并據(jù)此測算財力；制訂支出政策、公用經(jīng)費支出原則和定額；擬定本級財政收支總盤子草案；審核部門提出的下年度預算建議計劃，及財政業(yè)務主管機構提供的分管部門年度發(fā)展計劃和事業(yè)發(fā)展性專項資金預算建議，匯總草擬預算，提出部門預算安排意見，按程序同意后，直接批復部門預算；負責管理預算內外資金總指標，統(tǒng)一辦理預算追加和資金調度等事宜。另外，對影響預算編制的各有關因素進行調查摸底，掌握具體底數(shù)，及時提供有關狀況；建立預算基礎數(shù)據(jù)庫，將部門和單位的機構、人員、財務、資金、大型設備、辦公設施等基礎資料和動態(tài)變化狀況輸入微機，建立檔案；建立財政專項資金投放項目庫，隨時將各有關處提供的項目輸入微機，予以備案，為滾動編制項目預算提供根據(jù)；為各部門和社會有關方面提供有關預算定額、預算支出政策等咨詢。2．成立預算審核機構；預算審核機構涉及財政機關內部和外部的審核機構。外部的審核機構普通為人大。財政內設的審核機構重要負責對預算編制機構提出的年度預算建議計劃進行審核和評定，并依靠現(xiàn)有機構設立進行職責的細分化，由主管業(yè)務機構審核部門正常人員經(jīng)費和公用經(jīng)費；由綜合管理機構審核部門政府基金收入、行政性收費和預算外收入建議計劃。預算編制機構根據(jù)審核機構的審核意見，結合本級財力統(tǒng)籌考慮后，提出財政收支預算建議計劃并按程序上報。預算報經(jīng)人大同意后，由預算編制機構直接批復到部門。3．成立總預算執(zhí)行機構。將總預算會計職責獨立，并入財政的國庫管理機構，成立總預算執(zhí)行機構，負責辦理具體預算執(zhí)行工作。其職責：負責管理財政預算內、外資金賬戶，核算并撥付全部財政預算內外資金撥款，編制財政預算內外總決算，管理部門和單位的人員工資銀行化工作，與部門主管機構一起負責預算的執(zhí)行。各主管業(yè)務部門的重要職責是預算的執(zhí)行和監(jiān)督，側重的于分析、論證、篩選部門事業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)建設專項資金項目。4．建立專職監(jiān)督與業(yè)務管理機構日常監(jiān)督相結合的雙重監(jiān)督機制，實現(xiàn)對預算編制、執(zhí)行全過程的監(jiān)督。我國以編制部門預算為根本調節(jié)了財政內部機構的設立，建立起預算編制、預算執(zhí)行、監(jiān)督檢查相分離和互相制衡的預算管理制度，可變化過去由多個業(yè)務機構既參加編制預算又負責預算執(zhí)行的現(xiàn)狀，避免傳統(tǒng)預算管理編制、執(zhí)行職責界定不清，部門交叉扯皮的弊端，使得預算四個環(huán)節(jié)在工作中清晰劃分，互相分離，各負其責，使各環(huán)節(jié)一脈相承但又彼此相對獨立運作。二、國家預算的編審程序我國預算草案在當年“人代會”召開之前擬定。預算編審的組織程序按“自下而上、自上而下、兩上兩下、上下結合”的方式進行。（一）單位、部門提出概算即由單位、部門自下而上向財政部門上報預算建議數(shù)。單位根據(jù)預算年度工作計劃、任務和收支增減因素，按財政部門規(guī)定的預算報表格式，提出由各項收支構成的概算，逐級匯總后，按規(guī)定的時間由主管部門報送同級財政部門。各部門上報的預算建議數(shù)要體現(xiàn)國家的有關政策，符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的規(guī)定，與財力相適應。（二）財政部門下達預算指標財政部門根據(jù)政策法規(guī)、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和各項收支測算所擬定的預算數(shù)額，以及本級政府同意的預算外資金收支計劃，自上而下按預算級次下達預算控制數(shù)或預算指標，涉及預算撥款指標和預算外資金核撥數(shù)額，預算指標逐級下達直至基層預算單位。（三）匯編預算單位根據(jù)所下達的預算指標，調節(jié)核算本單位各項收支，結合單位的其它收支，按照預算編報的規(guī)定，正式編制年度預算和預算外資金收支計劃。編制完畢后，按照規(guī)定程序逐級報送主管預算部門，經(jīng)主管預算部門審核匯總，形成部門預算，報送同級財政部門。財政部門對上報的部門預算審核匯總后形成本級預算草案，并報同級政府。省、自治區(qū)、直轄市財政部門匯總的本級總預算草案，應報送財政部。對預算草案進行初步審核。預算草案是指各級政府、各部門、各單位編制的未經(jīng)法定程序審查和同意的財政收支計劃。各部門負責本部門所屬各單位預算草案的審核，并匯總編制本部門的預算草案，報同級財政部門審核；各級財政部門在本級“人代會”召開前的規(guī)定時間，將本級預算草案提交人大常委會及專門委員會進行初步審查。（四）審批預算各級政府提交的預算草案要經(jīng)同級“人代會”審核同意，經(jīng)“人代會”審批后的預算成為當年的正式預算。財政部門要將經(jīng)同意的本級預算在規(guī)定時限內向各部門批復下達，各主管部門再在部門預算的范疇內批復所屬各單位預算。批復下達的預算成為預算執(zhí)行的根據(jù)。實施“兩上兩下”的預算編報和審批程序，可使財政部門在預算編制過程中，與其它部門、單位充足交流信息，溝通狀況，有助于提高預算編制的科學性和精確性。三、原則預算周期制度（一）原則預算周期制度的含義原則預算周期制度是將預算管理中互有關聯(lián)的各環(huán)節(jié)從時間序列上劃分為三個原則階段，即“預算編制階段”、“預算執(zhí)行與調節(jié)階段”、“決算與績效評價階段”，每一階段含有一定的時間跨度，從預算編制開始到?jīng)Q算完畢形成一種原則周期，并加以制度化。1．預算編制階段；普通從每年年初開始，在對上年預算執(zhí)行成果進行績效評價的基礎上，測算下一年度預算收支規(guī)模和增加速度，編制下一年度預算草案，期限約為12個月。2．預算執(zhí)行與調節(jié)階段；從第二年年初開始，組織該預算的執(zhí)行，分析預算執(zhí)行狀況，辦理預算調節(jié)，期限為12個月；3．決算與績效評價階段；從第三年年初開始，組織編制本級和匯總下一級決算草案，并對預算執(zhí)行成果進行分析總結和績效評價，作為編制下一年度預算的根據(jù)，期限約為6個月。就每一預算年度而言，不同預算管理周期的上述三個階段同時并存。下年度預算的編制普通應當在當年的預算同意后開始，普通提前10個月到1年時間。（二）我國原則預算周期制度的實施預算編制需要有一定的時間確保，如果編制起點時間安排過晚，編成的預算難免因時間倉促而簡樸和粗糙。1．實施原則周期預算制度的必要性。我國長久以來預算編制時間過短，往往造成上級財政部門被迫代編下級政府預算的現(xiàn)象，由于“人代會”組織法對各級“人代會”召開的時間沒有“自下而上”的規(guī)定，全國“人代會”召開前規(guī)定報送預算草案，涉及地方預算，屆時未舉辦“人代會”的地區(qū)也要上報預算，而這些地方的預算草案普通未編制完畢，為了不影響全國的匯總，省級財政部門往往通過代編下級政府預算并匯編本級預算草案的方法以應急需。地方“人代會”對預算草案的審核也存在類似的狀況。代編的預算草案與下級財政部門自編的預算草案之間會存在較大的差別，從而造成向“人代會”報送的下級預算草案失真。同時，預算審批的時間安排也存在法律空檔，由于我國現(xiàn)行預算年度的起始日期先于“人代會”的審批日期，事實上在立法機關審批預算前預算就已開始執(zhí)行，違反了預算的法定性。預算編制時間過短是造成我國預算管理難以實現(xiàn)科學化和精細化的重要因素。隨著財政改革的進一步，規(guī)定預算分派模式由重視總“盤子”到重視“項目”轉換。我國傳統(tǒng)的預算編制采用“資金切塊、總量控制”的模式，即把預算資金分塊安排到各部門，按總支出規(guī)模推算各部門支出上限，實施總量控制。這種只重盤子、不重項目的預算編制方法，側重預算管理的宏觀方面，對于控制預算的收支總額，以及債務和赤字，有一定的功效，但對預算管理的微觀方面，特別是預算支出的具體項目，則完全忽視了。預算只列示大的支出類別，但每個大類的預算資金究競有哪些用款單位和支出項目，則不得而知，造成了實際工作中預算資金的“多重分派”及“一年預算、預算一年”的局面，使預算編制過程無法應用方案評定和成本效益分析法，對預算執(zhí)行成果也難以進行具體的總結分析，特別是按項目進行績效評定，不利于提高預算的績效。對于立法機構而言，由于提交“人代會”審批的預算草案所列示的收支項目過粗，又缺少充足的明細資料，可能隱藏其中的問題得不到充足揭示，使立法機構難以有效行使審核、評定、監(jiān)督預算的職能，最后造成立法機構對預算的控制流于形式。因此，必須以預算編制的精細化為突破口，提高預算管理水平。美國聯(lián)邦政府每年向國會報送審批的年度預算及有關材料，有數(shù)千頁之多，非常細致具體。日本政府預算的細化程度也相稱高，以愛知縣為例，每年縣政府報送審批的預算有兩本，一本是概要，另一本是具體的預算，在預算及有關資料中，幾乎每個用款單位的每個用款項目都能在其中查到，每個公民都能夠查閱，這就使預算執(zhí)行有嚴格的根據(jù)，并接受社會的監(jiān)督。2．實施原則周期預算制度的舉措（1）提前預算編制起始時間。可將預算編制的起始時間提前到上年度的3月份，為財政部門早編細編預算，提高預算的精確性，確保預算編制的質量提供時間保障。我國預算編制時間的調節(jié)，既要確保預算編制工作的時間需要，又要考慮到測算預算收支指標的時效性，以提前到預算年度開始前10個月左右為宜，即從每年3月份開始編制下年度預算，預算編制時間由現(xiàn)在的5～６個月延長為1年。（2）提前預算審批時間。立法機構對預算的審批時間應提前到預算年度開始之前，以解決預算審批與預算執(zhí)行之間所存在的法律空檔問題?？蛇x擇的方式有兩種：一是將“人代會”召開的時間提前到每年年終，審批下年度預算，現(xiàn)行的預算歷年制不變；二是“人代會”召開的時間不變，把歷年制預算改為跨年制預算。（3）將預算年度由歷年制改為跨年制。選擇跨年制預算的理由是：把預算年度起始時間定在立法機構審批預算之后，是各國政府預算制度安排的一種通則。主張跨年制者有二種具體的建議：一是將起點時間選擇在5～6月份，即，立法審批預算后來，并且部門、單位預算批復到位的時間；二是將起點時間選擇在2～3月份，與人大會期一致，認為各國議會每年的會期是擬定政府預算年度的重要根據(jù)。四、國家預算編制的辦法（一）基數(shù)預算法基數(shù)預算法是以過去年度已經(jīng)達成的預算收支指標為出發(fā)點，考慮影響預算年度財政收支變化的多個因素，來擬定財政收支計劃指標，編制預算的辦法?；鶖?shù)預算法是一種傳統(tǒng)的預算編制辦法。所謂基數(shù)是指過去年度已經(jīng)達成或實現(xiàn)的指標，它能夠是期末數(shù)，也能夠是期末前兩年或數(shù)年的平均數(shù)?；鶖?shù)是預算編制的基本根據(jù)，擬定了基數(shù)后來，再考慮影響財政收支變化的多個經(jīng)濟性、社會性、政策性以及其它的因素，進而擬定預算數(shù)。由于按這種辦法編制預算，基數(shù)是基本不動的，變動的是預算年度的增量部分，即按“基數(shù)加增加”來編制預算，因而又稱為增量預算法。基數(shù)預算法的優(yōu)點在于辦法簡樸，預算編制周期短，預算有歷史的延續(xù)性，編制和實施中的協(xié)調管理成本較低。但基數(shù)預算法存在著明顯的局限性，一是固化和不停放大基數(shù)中的不合理因素，造成資金分派的不均衡；由于影響基數(shù)高低的因素諸多，有的是正常因素，有的是非正常因素，而基數(shù)法難以剔除多個非正常因素對預算指標的影響，造成由非正常因素造成的收入基數(shù)高或支出基數(shù)低的地方、部門和單位與收入基數(shù)低或支出基數(shù)高的地方、部門和單位之間的不均衡。二是不能激勵各地方、部門和單位努力增加收入、節(jié)省支出；收入增加過快會抬高基數(shù)，節(jié)省支出會減少基數(shù)，這對具體的地方、部門和單位明年的預算安排是不利的。三是不利于優(yōu)化財政分派構造；從基數(shù)出發(fā)安排預算使原有的財政分派構造難以調節(jié)，不利于利益關系的協(xié)調，并刺激爭奪預算資金的博弈行為，減少資金使用效率。（二）零基預算法零基預算法是不考慮基期預算指標的實現(xiàn)狀況，一切從“零”出發(fā)，根據(jù)預算年度各部門、單位的實際狀況和需要擬定預算方案的預算編制辦法。按零基預算法編制預算，對各部門、單位原有的各項開支都要重新審核，并測算預算年度必要和合理的資金需求。由于零基預算不受以往年度預算收支狀況的束縛，也稱為“不持續(xù)預算”。零基預算法實施的基本環(huán)節(jié)是：首先，擬定各預算部門、單位行使職能應達成的目的；另首先，根據(jù)預定目的制訂對應的預算方案，預算方案應有多個備選，并細化到具體的項目；再次，運用成本收益分析等辦法評定各方案，比較其優(yōu)劣，擇優(yōu)選擇；最后，擬定預算方案，并編制具體的執(zhí)行計劃。零基預算法能夠在預算編制上突破基數(shù)的限制，引入了成本效益分析等項目績效評定辦法，能使財政資金的安排含有科學性、合理性和靈活性，有助于優(yōu)化財政分派構造，提高公共供應的質量和效益。由于編制零基預算規(guī)定重新審核和安排全部的預算項目，因而其規(guī)定的信息量較大，技術較復雜，編制的周期也較長。因此，推行零基預算需要含有某些基本條件，涉及要有完善、精確的定員定額資料，高素質的預算編制人員，暢通的信息網(wǎng)絡，等等。（三）績效預算法1．績效預算法的運作。傳統(tǒng)的分項排列預算法是將預算收支按規(guī)定的規(guī)定分項目進行編排羅列的一種預算安排方式，重要按由誰開支（即什么部門）和開支用途進行預算安排。分項排列預算強調立法控制，含有投入式預算的特點?？冃ьA算制度始于二十世紀中期，之后，各國經(jīng)歷了多個預算模式的創(chuàng)新，二十世紀九十年代以來，以美國、澳大利亞和新西蘭為代表的OECD國家紛紛推行“績效基礎預算”改革，被稱為“新績效預算制度”?？冃ьA算法是以經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導向、以績效(效益)為目的、以成本為基礎、關注公共產(chǎn)出、強調預算成果的預算編制辦法。普通，績效預算的基本運作程序是：政府各部門先要制訂有關的事業(yè)計劃或工程計劃，然后對每項計劃進行成本收益分析，再根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃和資金的可能，擇優(yōu)把項目列入預算。普通而言，績效預算是指先由政府部門擬定需要推行的職能以及為推行職能需要消耗的資源，在此基礎上制訂績效目的，并用量化的指標來衡量其在實施每項計劃的過程中獲得的成績和完畢工作的狀況。績效預算遵照統(tǒng)一規(guī)劃、合適分類、協(xié)調配合、分級負責、彈性控制及對的衡量等原則。2．績效預算的重要特點（1）強調支出最后成果的產(chǎn)出預算，突出預算權責結合，有效克制預算最大化的沖動?？冃ьA算通過制訂公共支出的績效目的，建立預算績效評價體系，逐步實現(xiàn)對財政資金從重視資金投入的管理轉向重視對支出效果的管理，其根本目的是為了提高公共支出的“貨幣價值”，即使納稅人繳納給政府的稅款在使用后能發(fā)明出最大的貨幣價值。因此，政策制訂者只對支出進行目的和總量的集中控制，在擬定支出目的和支出總額中發(fā)揮主導作用，在規(guī)定資金的大致使用方向下，下放預算執(zhí)行中的決策權，增大各個部門的資金支配空間，賦予了部門更大的預算執(zhí)行權部門能夠根據(jù)條件的變化以及本身的特性較為靈活地安排資金的使用，更加好地調動各部門的主動性，從管人轉向管事?？冃ьA算強調工作的“最后成果”即，政府部門提供了多少公共服務，政府部門的活動在多大程度上實現(xiàn)了預定的公共目的，根據(jù)對政府活動成果的規(guī)定來分派預算資源，解決如何以有限資源來回應復雜化和競爭性的預算需求問題，規(guī)定支出必須實現(xiàn)預定的成果、支出機構的預算必須與政府活動的目的相聯(lián)系，促使支出部門關注如何提高公共活動的績效，績效目的確實立，績效考核和績效公開，有助于強化政府部門的責任，有效克制部門和單位盲目擴大預算的行為、遏止其追求預算最大化的沖動。（2）重視成本核算，更新政府管理理念?？冃ьA算不僅是預算辦法的創(chuàng)新，更是政府管理理念的一次革命?？冃ьA算把市場經(jīng)濟的某些基本理念融入公共預算管理中，規(guī)定按照公司化經(jīng)營的模式，把政府作為提供公共品的經(jīng)濟部門，以對公共品的投入產(chǎn)出核算為根據(jù)，來編制預算，從而減少公共品的供應成本，提高財政資金的使用效益?？冃ьA算強調預算支出效益，重視預算執(zhí)行成果，將政府預算建立在可衡量的績效基礎上，增強了預算資源分派與政府部門績效之間的聯(lián)系；對政府提供公共服務的質量與成本的關注，有助于增進政府決算程序規(guī)范化和民主化；績效預算促使政府部門按照成本效益原則優(yōu)化資源配備，有助于部門和財政管理方式創(chuàng)新與變革，提高財政支出資金的有效性。（3）以科學合理的績效評價指標體系為基礎，以績效合同為保障?？冃ьA算規(guī)定預算執(zhí)行者對成果負責，規(guī)定在預算和績效之間建立直接的聯(lián)系，從而將資金分派給那些在績效評定含有優(yōu)勢的部門或項目，這時，資源配備事實上是在各個部門或項目預期可實現(xiàn)的成果之間進行比較權衡，公共部門的行為成果或目的往往是多樣的，并且許多是抽象的，因此，績效預算的實施依賴于發(fā)展出一套可操作的績效測量方式，以將抽象的政府行為目的具體化為可測量的績效評價指標體系。這套體系應當列出支出部門的目的，排列其重要性，擬定這些目的實現(xiàn)狀況的衡量指標，績效指標能夠從資金使用的最后成果和資金的投入兩個方面設計。成果指標是最重要的指標，能夠直接衡量社會組員從政府活動中受益的狀況。但并不是全部的政府活動都能夠找到衡量其成果的直接指標，此時能夠只用投入指標進行績效衡量，即在服務或供應既定的狀況下，衡量投入的規(guī)模和水平。在制訂績效指標時，要盡量選擇那些能夠得到客觀的數(shù)字信息，能夠進行計量的指標，否則即使有了指標也無法進行檢查和評定。擬定了績效指標后，還要有績效評價的原則?？冃е笜似胀ㄊ橇炕模u價原則普通是一種數(shù)值范疇，被評定者的績效在原則范疇內的，闡明其績效較好，否則，則表明績效不佳。以反映政府職能行為績效的評價指標體系為根據(jù)，由預算機構與各支出部門簽定績效合同?？冃Ш贤怯深A算機構與各個支出部門之間以及支出部門內部各層級之間按照一種與市場競價類似的方式擬定的，合同要明確預算的撥款安排、部門或單位的有關責任和權利，以及在績效上的承諾?？冃Ш贤瑢鹘y(tǒng)預算中存在的隱性合同關系轉化為顯性合同關系，從而將政府預算轉變?yōu)橐环N合同預算。（四）設計規(guī)劃預算法設計規(guī)劃預算是將支出按方案分類，方案盡量和政策目的相靠攏，把方案的投入成本和產(chǎn)出成果相聯(lián)系來安排預算的一種預算編制辦法，也稱“產(chǎn)出預算設計”。設計規(guī)劃預算有助于提高預算支出的效率，其具體的運作程序是：1．擬定預算方案的目的。預算方案的目的是指該實施該方案所提供公共品的效用，如國防支出的目的是戰(zhàn)斗力，戰(zhàn)斗力又可分為核戰(zhàn)略力量，常規(guī)力量等；目的下設的子科目是實現(xiàn)目的的手段。2．方案擇優(yōu)。評定現(xiàn)行方案與目的有關的效率，對方案運用成本收益分析進行量化評定，以此為基礎對預算支出進行調節(jié)，擇優(yōu)選擇。3．對預算方案進行系統(tǒng)、長久的評價。對預算方案的評定需要擬定一種合適的時限，時限過短不能充足反映其重要性和成本收益，普通要考慮五年的周期，評價的成果是下一期預算安排的根據(jù)。設計規(guī)劃預算可沖破職能部門的邊界對預算進行統(tǒng)一設計，由于設計規(guī)劃預算以方案規(guī)劃為單元來安排預算，因而需要有超越職能部門的協(xié)調機構。第四節(jié)國家預算管理的基本目的一、確立并實施政府預算（一）合理編制預算預算收支反映一定歷史發(fā)展時期政府活動的范疇、內容和方向。通過預算管理，要使所編制的預算含有科學性和合理性，首先，充足反映公共需求，合理擬定公共供應的構成和財力來源，另首先，明確政府在資金使用上的職責，保障公共資財?shù)挠行н\用。在預算形成和發(fā)展的早期，預算的規(guī)模較小，編制較粗糙，管理也較簡樸。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能范疇的擴大，預算收支不停增加，預算內容日益復雜，預算管理的規(guī)定也越來越高，這時，預算不僅是反映政府總體意圖的文獻，更重要的是，它反映政府和立法機構在公共收支上形成的共識以及立法機構賦予政府的職責，而這種職責要通過預算貫徹到具體的部門和單位。對應地，預算程序在不停健全，預算編制方式在不停完善，多個具體的編制辦法也不停發(fā)展起來，如預算的內容日益細化，數(shù)量分析辦法特別是成本收益分析辦法的運用日益普遍，愈益強調支出與政府目的實現(xiàn)的關系，強調支出安排的合理根據(jù)，更加重視預算安排的效率問題，等等。（二）有效完畢預算收支任