威爾遜-行政學(xué)研究(中英文原著全文)

行政學(xué)研究[1][1]伍德羅·威爾遜我認(rèn)為任何一門實用科學(xué)，在沒有必要了解它時，不會有人去研究它。因此，如果我們需要以某種事實來論證這種情況的話；著名的行政學(xué)實用科學(xué)正在進入我國高等學(xué)校課程的事實本身；那么證明我們國家需要更多地了解行政學(xué)。然而，在此無需說明，我們并非要查詢拜訪高校教學(xué)方案來證明這一事實。目前人們稱為文官制度鼎新的運動在實現(xiàn)了它的第一個目標(biāo)之后，不僅在人事方面，而且在當(dāng)局機構(gòu)的組織和方法方面都必需為繼續(xù)擴大鼎新努力，這是我們大師幾乎都成認(rèn)的事實，因為當(dāng)局機構(gòu)的組織和方法同其人事問題一樣需要進行改進，這一點已經(jīng)十清楚顯。行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，當(dāng)局能夠適本地和成功地進行什么工作。其次，當(dāng)局怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ?。在這兩個問題上，我們顯然更需要得到啟示，只有當(dāng)真進行研究才能提供這種啟示。但是，我們在進入這種研究之前，需要做到以下幾點：l．考慮其他人在此領(lǐng)域中所做過的研究。便是說，考慮這種研究的歷史。2．確定這種研究的課題是什么。3．?dāng)喽ㄩ_展這種研究所需要的最正確方法以及我們用來進行這種研究所需要的最清楚的政治概念。如果不了解這些問題，不解決這些問題，我們就好似是離開了圖表或指南針而去出發(fā)遠(yuǎn)航。一行政科學(xué)是已在兩手兩百年前開始呈現(xiàn)的政治科學(xué)研究的最新成果。它是本世紀(jì)，幾乎就是我們這一代的產(chǎn)品。它為什么姍姍來遲？它為什么直到我們這個忙的幾乎注意不到它的世紀(jì)才呈現(xiàn)？行政機關(guān)是當(dāng)局最明顯的局部，它是步履中的當(dāng)局；它是當(dāng)局的執(zhí)行者，是當(dāng)局的操作者，是當(dāng)局的最顯露的方面，當(dāng)然，它的歷程也和當(dāng)局一樣悠久。它是步履中的當(dāng)局，人們很自然地但愿看到政治學(xué)的論著者在系統(tǒng)思想史的很早時期即已引起對步履中的當(dāng)局的注意，并激發(fā)他們進行仔細(xì)的研究。但是，事與愿違。直到本世紀(jì)已經(jīng)渡過了它的最初的青春時期，而且已經(jīng)開始長出獨具特色的系統(tǒng)常識之花的時候，才有人將行政機關(guān)作為當(dāng)局科學(xué)的一個分支系統(tǒng)地進行闡述。直到今天，我們所拜讀的所有的政治學(xué)論著者都僅僅圍繞以下問題進行思考、爭辯和論證：當(dāng)局“構(gòu)成方式〞；國家性質(zhì)，主權(quán)的本質(zhì)和地位，人民的權(quán)力和君主的特權(quán)；屬于當(dāng)局核心內(nèi)容的最深的含義及按照人性和人的目的擺在當(dāng)局目標(biāo)之前的更高目標(biāo)。以下范圍廣泛的理論領(lǐng)域是存在劇烈論戰(zhàn)的中心地域：君主制對民主制進行攻擊，寡頭政治力圖成立特權(quán)的碉堡，專制制度尋求使其所有競爭者投降的要求得以實現(xiàn)的時機。在這些理論原那么的劇烈斗爭中，行政機關(guān)不克不及中斷其自身的思考。經(jīng)常呈現(xiàn)的問題是：由誰制定法律以及制定什么法律？另一個問題是如何有啟發(fā)性的、公平的、迅速而又沒有摩擦地實施法律。這一問題被看做是“實際工作中的細(xì)節(jié)問題〞，在專家學(xué)者們就理論原那么取得一致定見后由處事人員進行措置。政治哲學(xué)采納這種標(biāo)的目的，當(dāng)然不是一種不測現(xiàn)象，不是出于政治哲學(xué)家的偶然性偏愛或反常行為。正如黑格爾所說的，任何時代的哲學(xué)“都只不外是抽象思維所表示的阿誰時代的精神。〞而政治哲學(xué)也和其它任何種類的哲學(xué)一樣，只不外是舉起了反映當(dāng)代事務(wù)的一面鏡子。在很早的時代，麻煩的事情幾乎都出在當(dāng)局布局方面。因此，布局問題就成為吸引人們思考的焦點。當(dāng)時，在行政辦理方面很少或完全沒有遇到麻煩問題，至少沒有引起行政官員注意的問題。那時候當(dāng)局的本能機能很簡單，因為生活本身就很簡單。當(dāng)局靠行政命令行事，差遣著人們，從來沒有想到過要征詢?nèi)藗兊亩ㄒ?。那時候沒有使財務(wù)人員感到麻煩的公共收入和公債的復(fù)雜制度，因此也并不存在感到此種麻煩的財務(wù)人員。所有掌握權(quán)力的人員都不會對怎樣運用權(quán)力持久茫然不解。獨一重大的問題是：誰將掌握權(quán)力？全體居民只不外是處于管轄之下的人群；財富的種類很少，當(dāng)時農(nóng)莊很多，但卻沒有股票和債券；牲口遠(yuǎn)比既得利益集團的數(shù)目多。我曾經(jīng)說過，這一切都是“早期時代〞的真實情況。在相對較晚的時期，這些情況也底子上是真實的。人們無需追溯到上一個世紀(jì)去探尋目前貿(mào)易上的復(fù)雜性和使人猜疑的商業(yè)投機行為是怎樣發(fā)生的，也無需這樣做來了解國家公債是怎樣奇異地誕生的。毫無疑問，仁慈的貝斯女王[2][2]這是伊麗莎白女王的愛稱?！g者[2][2]曾經(jīng)認(rèn)為16世紀(jì)的壟斷成本極難把握，要想不燙傷她的手指是不成能的。但是在19世紀(jì)龐大的壟斷成本面前，已不再有人記得這些話了。當(dāng)布萊克斯通[3][3]即威廉·布萊克斯爵士(SirWilliaminBlackstone:1723—1780)，英國著名法學(xué)家和政治活動家。[3][3]“哀嘆地說，公司企業(yè)既無軀體可讓你敲打，又無靈魂可供你譴責(zé)時，他早在整整一個世紀(jì)之前就預(yù)見到了這種令人遺憾現(xiàn)象的準(zhǔn)確時間。經(jīng)常擾亂工業(yè)社會的老板和工人之間的持久沖突，在黑死病和勞工法呈現(xiàn)之前就已開始存在了。但是在我們的這個時代到來之前，它們從來沒有像今天這樣顯示不祥之兆。簡言之，如果在以往許多世紀(jì)中可以看到當(dāng)局活動方面的困難在不竭堆積起來，那么在我們所處的世紀(jì)那么可以看到這些困難正在累積到頂點。[2][2]這是伊麗莎白女王的愛稱?！g者[3][3]即威廉·布萊克斯爵士(SirWilliaminBlackstone:1723—1780)，英國著名法學(xué)家和政治活動家。這就是當(dāng)前必需當(dāng)真和系統(tǒng)地調(diào)整行政工作使之適合于仔細(xì)試驗過的政策尺度的原因。我們此刻所以正發(fā)生一種前所未有的行政科學(xué)，原因也在這里。關(guān)于憲政原那么的重要論戰(zhàn)甚至到此刻還遠(yuǎn)沒有得出結(jié)論，但是在實用性方面它們已不再比行政辦理問題更突出。執(zhí)行一部憲法變得比制定一部憲法更要困難得多。下面是巴奇霍特先生對于行政辦理中新舊方式之間的差別所做的生動而獨辟蹊徑徑的描述：“疇前，當(dāng)一個專制君主想統(tǒng)治一個遙遠(yuǎn)省份時，他便派出一名騎著高頭大馬的總督，其他人那么騎在矮小的馬匹上；如果這位總督不派某些人回來陳述請示他正在作些什么，君主便很少聽到這位總督的信息，不成能采納重大的監(jiān)督辦法，信息的來源是普通的訛傳和臨時性的陳述。如果可以必定這個省份辦理得不好，將前一任總督召回，另派一位總督接替他的職位。在文明國家，程序那么與此不同：人們在想要進行統(tǒng)治的省份中成立一個機構(gòu)，要求該機構(gòu)書寫和抄錄文件，每天向圣彼得堡的首腦機關(guān)遞交八份陳述。如果在首都沒有人進行匯總工作，對省里人的工作進行“查抄〞，看他是否作得正確，在省里也不成能有人作匯總工作。這種作法的后果是加給各種首腦機構(gòu)大量的閱讀資料和繁重的工作。只有具備最大的先天能力，顛末最有效的訓(xùn)練，具有最堅決、最有持久性的勤奮精神的人才有可能完成這些工作。〞沒有任何一種當(dāng)局職責(zé)此刻沒有變得復(fù)雜起來，它們當(dāng)初曾經(jīng)是很簡單的，當(dāng)局曾經(jīng)只有少數(shù)支配者，而此刻卻有多量的支配者。大大都人以前僅僅聽命于當(dāng)局，此刻他們卻指導(dǎo)著當(dāng)局。在有些國家，當(dāng)局曾經(jīng)對朝廷唯命是從，而此刻卻必需遵從全民的定見。而且全民的定見正在穩(wěn)步地擴展成為一種關(guān)于國家職責(zé)的新不雅念。與此同時，當(dāng)局的本能機能日益變得更加復(fù)雜和更加困難，在數(shù)量上也同樣大大增加。行政辦理部分將手伸向每一處處所以執(zhí)行新的任務(wù)。例如當(dāng)局在郵政事務(wù)方面的效用、廉價效勞和成就，使當(dāng)局較早地實現(xiàn)了對電報系統(tǒng)的控制?；蛘哒f，在收購或建造電報和火車路線方面，即使我們的當(dāng)局并不遵循歐洲各國當(dāng)局走過的道路，但卻沒有任何人會疑心我們的當(dāng)局必需采納某種方式，使本身能夠支配各種有支配力的公司。除舊有的國家鐵路委員會之外，當(dāng)局又新設(shè)立了全國鐵路特派員，這意味著行政辦理本能機能的一種非常重要而巧妙的擴充。不管州當(dāng)局或聯(lián)邦當(dāng)局決定對各大公司有什么樣的權(quán)力，都必需小心謹(jǐn)慎和承擔(dān)責(zé)任，這樣做會需要許多智慧、常識和經(jīng)驗。為了很好完成這些事情必需對其當(dāng)真研究。而這一切，正如我所說過的那樣，還僅僅是那正向當(dāng)局機構(gòu)敞開著的許多大門中的一小局部。關(guān)于國家以及隨之而來的關(guān)于國家職責(zé)的不雅念正在發(fā)生引人注目的變化，而“關(guān)于國家的不雅念正式行政辦理的靈魂〞。當(dāng)你了解國家每天應(yīng)該作的新事情之后，緊接著就應(yīng)該了解國家應(yīng)該如何去做這些事情。這就是為什么應(yīng)該有一門行政科學(xué)的原因，它將力求使當(dāng)局不走彎路，使當(dāng)局專心措置公務(wù)減少閑雜事務(wù)，加強和純正當(dāng)局的組織機構(gòu)，為當(dāng)局的盡職盡責(zé)帶來美譽。這就是為什么會有這一門科學(xué)的原因之一。但是這門科學(xué)是在什么處所成長起來的呢？必定不是在海洋的這一邊。在我們的行政實踐中不成能發(fā)現(xiàn)很多公平的科學(xué)方法。市當(dāng)局中的污濁氣氛、州行政當(dāng)局的幕后交易，以及在華盛頓當(dāng)局機構(gòu)中不足為奇的雜亂無章、杯水車薪和貪污腐化，都使我們決不相信到目前為止，關(guān)于成立良好行政辦理的任何明確不雅念已在美國廣泛流行。沒有，美國的學(xué)者們迄今為止并沒有在這門科學(xué)的開展中闡揚很重要的作用。行政學(xué)的博士都發(fā)生在歐洲。這門科學(xué)并不是我們的締造，它是一門外來的科學(xué)，很少使用英國式或美國式的語言規(guī)那么。它所使用的僅僅是外國腔調(diào)。它表述的只是與我們的思想迥然不同的不雅念。它的目標(biāo)、事例和條件，幾乎都是以外國民族的歷史、外國制度的慣例和外國革命的教訓(xùn)為按照的。它是由法國和德國的傳授們開展起來的，因此，其各個組成局部是與一個組織嚴(yán)密的國家的需要相適應(yīng)的，而且是為了適應(yīng)高度集權(quán)的當(dāng)局形式而成立起來的。因此，為了與我們的目的相符，對它必需進行調(diào)整，使之適合于權(quán)力高度分散的當(dāng)局形式成立起來。如果我們要應(yīng)用這種科學(xué)，我們必需使之美國化，不只是從形式上或僅僅從語言上美國化，而是必需在思想、原那么和目標(biāo)方面從底子上加以美國化。它必需從內(nèi)心深處認(rèn)識我們的制度，必需把官僚主義的熱病從血管中加以排除，必需多多吸入美國的自由空氣。這一顯然如此容易使一切當(dāng)局都能得到好處的科學(xué)，為什么首先是在歐洲受到重視呢？在歐洲跟在英國和美國不同，其當(dāng)局持久以來屬于壟斷性；而在美國，其當(dāng)局持久以來只是享有一種公共性質(zhì)的授權(quán)。如果有人想要找到一種解釋，他毫無疑問將會發(fā)現(xiàn)其原因是雙重的：首先，在歐洲，正因為當(dāng)局不依賴國民的同意，它所要做的更多的工作是統(tǒng)治；其次，想使當(dāng)局保持壟斷地位的愿望，使那些壟斷者對于發(fā)現(xiàn)盡可能不激怒民眾的統(tǒng)治方法深感興趣。此外，這些壟斷者人數(shù)甚少，便于迅速采納各種手段。對于這種情況稍做較深入的不雅察將會是很有教益的。當(dāng)然，在提到歐洲當(dāng)局時，我并沒有把英國包羅在內(nèi)。英國并沒有拒絕隨著時代潮水進行鼎新。英國只不外是通過程度遲緩的憲政鼎新，緩和了從一個貴族享有特權(quán)的政體演化成具有民主權(quán)力的體制這種轉(zhuǎn)變的嚴(yán)厲程度。這種鼎新并沒有阻礙革命，而是把它限制在采納和平途徑的范圍之內(nèi)。然而大陸各國持久以來拼命對抗一切鼎新，他們但愿通過緩和專制當(dāng)局的粗暴程度改變化命的標(biāo)的目的。他們但愿通過這種作法來完善他們的國家機器，從而消滅一切令人討厭的摩擦；通過這種作法，以及對被統(tǒng)治者利益的關(guān)心，來使當(dāng)局的辦法變得溫和，從而使一切起阻礙作用的仇恨得到和解；他們還殷勤而及時通過這種作法來向一切經(jīng)營事業(yè)的階層提供幫忙，從而使國家本身變成一切勤勞人民所不成缺少的東西。最后，他們還賜與人民以憲法和公民權(quán)利。但是，即使在這些辦法之后，他們還是得到許可，以變成家長的成分繼續(xù)行使其專制權(quán)力。他們使本身變得極有效率，從而變得不成缺少；工作極其穩(wěn)妥，從而不引人注意；極端開明，從而不會受到輕率的質(zhì)詢；極端仁慈，從而不會引起疑心；極端強大，從而難以對于。所有這一切都需要進行研究，而他們已對此作了當(dāng)真的研究。當(dāng)時，在大洋的這邊，我們在當(dāng)局工作方面卻沒有碰到重大的困難。作為一個新的國家，而且在此中每一個人都有住房并可找到有報答的工作，加之當(dāng)局奉行自由主義原那么和在實際的政治活動中運用不受限制的技能。因而持久以來，在行政方案和行政手段方面，我們并沒有感到需要給以出格注意。我們自然而然地很少注意歐洲出書界送到我們藏書樓中的許多冊本的用處和意義，這些冊本對于措置當(dāng)局事務(wù)的方式和手段進行了深入的研究和艱苦的考察。我們的當(dāng)局如同一個身強力壯的小伙子一樣，其機能已經(jīng)得到開展，身材已經(jīng)長大，但在動作方面卻變得笨拙了。其精力和春秋的增長，都已和其所具有的生活技能不相適應(yīng)。它得到了力量，但卻不具備相應(yīng)的行為。因此，跟歐洲諸國比擬，雖然我們在機構(gòu)開展的順利和健康狀況方面的優(yōu)越性是很大的，但我們此刻卻面臨著需要進行更加仔細(xì)的行政調(diào)整和需要具有更加豐富的行政常識的時刻。跟大洋此岸的諸國比擬較，我們正處于一種出格不利的地位。我將努力解釋清楚這方面的理由。通過對當(dāng)代世界上一些主要國家的制度史的闡發(fā)判斷，可以說在現(xiàn)存最充實開展的政治體制中，當(dāng)局經(jīng)歷過三個開展時期，其它所有政治體制也是如此。這三個時期中的第一個是絕對統(tǒng)治者時期，是行政系統(tǒng)與絕對統(tǒng)治相適應(yīng)的時期；第二個時期是制定憲法拔除絕對統(tǒng)治者并用人民的控制取而代之的時期。在這一時期中，由于對這些高級目標(biāo)的關(guān)切，因而對行政辦理有所無視；第三個時期是擁有最高權(quán)力的人民在使他們掌握權(quán)力的新憲法的保障下，著手開展行政辦理工作的時期。有一些此刻行政實踐方面成為表率的當(dāng)局，在現(xiàn)代政治的曙光照臨之時，它們的統(tǒng)治者依然享有絕對權(quán)力卻同時又很開明。在那里除了瞎子之外，所有人都很清楚地知道，正當(dāng)說來統(tǒng)治者只不外是被統(tǒng)治者的仆人。在這樣的當(dāng)局傍邊，行政辦理是按照為促進公共福利的目的而組織起來的，而且具有僅僅完成單一意志所規(guī)定的任務(wù)才可能具有的那種簡便和效率。舉例來說，普魯士就屬于這種情況。在那里，行政辦理已得到最深入的研究，而且?guī)缀踹_(dá)到了最完善的程度。斐特烈大帝的統(tǒng)治雖然是嚴(yán)厲而武斷的，但他仍然真誠地傳播鼓吹僅僅把本身當(dāng)作是國家的主要仆人，把他的巨大機構(gòu)當(dāng)作是一個公共信托機關(guān)。正是他本人，在他父親所奠基的根底之上，開始成立普魯士的公共處事機構(gòu)，而且使之成為極其當(dāng)真為公眾效勞的機構(gòu)。他那同樣專斷的擔(dān)當(dāng)人——威廉·斐特烈三世，在斯坦因[4][4]即海因里希·弗里德里?！た枴に固挂蚰芯簦浩蒸斒空渭?，行政法學(xué)家，倡導(dǎo)自由主義鼎新，曾出書名著行政學(xué)。——譯者[4][4]的鼓勵下，設(shè)計了許多內(nèi)容更廣泛的組織特征，把這一工作更往前推進了一步，奠基了今天普魯士行政辦理工作的堅實[4][4]即海因里希·弗里德里?！た枴に固挂蚰芯簦浩蒸斒空渭?，行政法學(xué)家，倡導(dǎo)自由主義鼎新，曾出書名著行政學(xué)?！g者現(xiàn)代的法國行政辦理及其均勻劃分行政區(qū)域和秩序井然地將辦公機關(guān)分成等級，如果不是在方案上至少是在實踐上來自同樣的起因。法國的大革命時期——制憲會議時期——是憲法的“撰寫〞時期，還不克不及說成是憲法的“制定〞時期。大革命預(yù)示著一個開展憲法時期的到來——法國進入了我上面所說的三個時期的第二個時期——但革命本身卻并沒有創(chuàng)立這樣一個時期。大革命中斷和擺蕩了專制主義，但并沒有把它摧毀。繼法國君主之后，拿破侖行使著這些君主所曾經(jīng)擁有的不受限制的權(quán)力。因此，由拿破侖所從頭成立的法國行政辦理，是我所要列舉的第二個例子。這種辦理在憲政時代的曙光到來之前，通過極權(quán)統(tǒng)治者的個人意志使行政機制達(dá)到完善。從來不曾有過一種共同的和群眾化的意志能夠做出像拿破侖下令所做出的那種安排。這些安排作得是如此簡明，它們打破了地域成見；如此符合邏輯，在其影響方面符合群眾的選擇。這些安排是可以由制憲會議發(fā)布的，但是只有通過一個專制君主的無限權(quán)力才能夠確立起來。共和八年[5][5]共和八年即1801年9月至1802年9月。共和歷是法國大革命時采用的歷法，使用于1793——1806年間，以1792年9月22日為共和元年元旦，一年十二個月各有專名?！g者[5][5]的行政制度是嚴(yán)厲無情的，然而又是徹底和完備的。[5][5]共和八年即1801年9月至1802年9月。共和歷是法國大革命時采用的歷法，使用于1793——1806年間，以1792年9月22日為共和元年元旦，一年十二個月各有專名?！g者另一方面，有一些國家在它們的行政辦理受到自由理論的影響之前，就已經(jīng)跨入了制定憲法和進行民眾鼎新的時期。在這些國家中，行政辦理的改進處于遲滯和半途而廢的狀態(tài)。一旦當(dāng)某個國家開始從事制定憲法的事業(yè)之時，它將會發(fā)現(xiàn)要遏制這一工作，并為公眾成立一個能手而又經(jīng)濟的行政辦理機關(guān)是極端困難的。這種對憲法進行修修補補的工作，看來似乎是永無止境的。所制定的常規(guī)性憲法很難在持續(xù)十年的時間內(nèi)不作點竄和補充，因此詳細(xì)論證行政辦理的時刻一直姍姍來遲。當(dāng)然，說到這里，我們的例證便是英國和我們本身的國家。在安茹王朝時代，當(dāng)憲法生活還沒有因“大憲章〞而生根抽芽的時候，由于亨利二世精明、勤奮和朝上進步，而且有不折不撓的精神和愿望，開始自覺而有力地展開了法制和行政鼎新。在英國也跟在其它國家一樣，國王的初創(chuàng)性似乎注定要按照本身的意志來鑄就當(dāng)局開展標(biāo)的目的。但是，輕舉妄動而又躊躇不定的理查德[6][6]即獅心王理查一世〔1157—1199〕。——譯者[6][6]以及薄弱虛弱而卑劣的約翰[7][7]即指無地王約翰〔1199—1216〕?！g者[7][7]卻并不像他們的先人那樣是實現(xiàn)這種方案的人物。在他們在位的年代里，行政辦理的開展被有關(guān)憲法的斗爭所[6][6]即獅心王理查一世〔1157—1199〕?！g者[7][7]即指無地王約翰〔1199—1216〕?！g者因此，英國民族持久而成功地研究了按捺行政權(quán)力的藝術(shù)，因而卻經(jīng)常無視了改善行政方法的藝術(shù)。他們在更多的程度上是訓(xùn)練本身去控制而不是加強當(dāng)局。他們較關(guān)心的是使當(dāng)局變得公正、溫和而不是使它變得簡捷、有秩序和高效率。英國和美國的政治史不是一部開展行政辦理的歷史，而是一部關(guān)心立法工作的歷史——不是改進當(dāng)局組織，而是制定法律和政治評論的歷史。因此，我們正處在這樣一個時期，即對于我們這個長時期背著制定憲法的種種習(xí)慣的包袱的當(dāng)局來說，它的健康迫切需要有關(guān)行政辦理的研究和締造來加以庇護。從成立底子原那么的角度來說，制定憲法的時期實際上已經(jīng)結(jié)束，但是我們卻無法擺脫它的影響。當(dāng)我們應(yīng)該進行締造的時候，我們卻繼續(xù)進行政治評論。我們已經(jīng)達(dá)到了我前述的三個時期中的第三個時期——即這樣一個時期：人民顛末前一時期與專制權(quán)力的斗爭，為本身博得了憲法，他們必需開展行政辦理以與這種憲法相適應(yīng)?？墒?，我們對于這種新時期的工作卻毫無籌辦。盡管從政治自由的角度，出格是從政治實踐的藝術(shù)和才干的角度說，我們擁有巨大的優(yōu)勢。然而卻有那樣多的國家在行政組織和行政藝術(shù)方面都走在我們前面。當(dāng)我們對于這種事實感到極度驚訝時，上述情況為這種驚訝提供了獨一的解釋。例如，為什么我們才剛剛開始純正我們那足足敗北了50年的行政機構(gòu)？如果認(rèn)為是奴隸制度使我們迷掉了標(biāo)的目的，那就只不外是重復(fù)我所曾經(jīng)說過的老話——即我們制度中的缺陷遲誤了本身。當(dāng)然，一切通情達(dá)理的選擇都將會是撐持英國和美國的政治道路，而不是撐持任何歐洲國家的道路，我們決不會為了學(xué)會普魯士的行政辦理技巧，而愿意具有普魯土的經(jīng)歷。而且普魯士特殊的行政辦理制度將會把我們徹底悶死。與其變得缺乏獨立精神和安分守紀(jì)，不如毫無訓(xùn)練和自由自在要好得多。雖那么如此，但卻無法否認(rèn)還有更好的情況，那就是既具有自由精神而同時又具有非常熟練的實踐能力。就是這種理由更為充沛的選擇，強迫我們?nèi)ヌ綄び心男┮蛩乜赡軙璧K和遲誤我們引進這種非常值得羨慕的行政辦理科學(xué)。那么，究竟有些什么因素正起著阻礙作用呢？重要的是人民主權(quán)。對于民主國家來說，組織行政辦理要比君主國家困難得多。正是我們以往最心愛的政治成功的完美性本身困擾著我們。我們把公眾輿論捧上了帝王的寶座，而在公共輿論的統(tǒng)治下面，我們?nèi)绻胧怪鳈?quán)者在執(zhí)行任務(wù)的熟練技巧方面或者在使當(dāng)局本能機能達(dá)到完美的平衡狀態(tài)方面，接受任何速成的訓(xùn)練，那是不成能的。也正是我們充實地實現(xiàn)了人民的統(tǒng)治這一事實本身，使得“組織〞這種人民統(tǒng)治的工作變得更加困難了?？偠灾?，為了取得任何進展，我們必需對于叫做公共輿論的由民眾組成的君主進行訓(xùn)練和勸說——這跟影響叫做國王的單一君主比較起來，是一樁可行性極小的工作。一個單一的統(tǒng)治者有可能采納某一個簡單的決策而且當(dāng)即加以執(zhí)行。他只可能有一種定見，而且他將使這種單一的定見包含在單一的命令之中?？墒橇硪环N統(tǒng)治者即全體人民卻可能具有一大堆不同的定見。他們不克不及簡單地在任何事情上取得一致。進步必需通過妥協(xié)，通過把不同的定見調(diào)和起來，通過一系列反復(fù)點竄的方案和非常直截了當(dāng)?shù)脑敲吹陌崔嘧饔貌拍軌蛉〉?。這就需要有貫穿了許多年中的持久不竭的決心，需要有表達(dá)在一整套修正方案中的斷斷續(xù)續(xù)的命令。在當(dāng)局工作方面如同在道德領(lǐng)域一樣，最最困難的事情莫過于取得進步了。在過去，這種現(xiàn)象的原因在于，作為統(tǒng)治者的單一的個人通常都是自私、無知而又害怕的，或者是愚蠢的——盡管偶爾也有個別聰明人。而在今天，原因那么在于，統(tǒng)治者是許多人，是人民，并沒有我們可以與之措辭的單一的耳朵，他們是自私、無知、害怕、固執(zhí)或者是愚蠢的，而且這是一種由數(shù)以千計的人群所構(gòu)成的自私、無知、固執(zhí)和害怕——盡管此中有數(shù)以百計的人是聰明的。在以往，鼎新者的有利條件是統(tǒng)治的思想有一個確定的發(fā)生地，即它存在于一個人的頭腦之中，因而這種思想是可以弄清楚的。雖然這也是鼎新者的不利條件，這個頭腦并不勤于學(xué)習(xí)或者僅僅學(xué)習(xí)了很少的東西，或者這個頭腦處于某個人的影響之下，而這個影響者只是讓它學(xué)習(xí)一些錯誤的東西。而今天，情況與此相反，鼎新者卻被下述事實弄得處于蒼茫之中，那就是統(tǒng)治者的思想并沒有確定的發(fā)生地，而只不外是存在于千百萬個投票人的大大都頭腦之中；鼎新者還被下述事實所困擾著，即這種統(tǒng)治者的思想也同樣是被“寵物〞所影響的，這種寵物并不是人，仍然只不外是事先就抱有的定見，也就是種種成見，但它卻并不因此就掉去這個詞舊有的真正含義。成見是不成以靠理性思考的，因為它們不是理性的產(chǎn)品。在任何處所，當(dāng)尊重輿論被當(dāng)作當(dāng)局的最高原那么時，其實際鼎新必然是遲緩的，而且一切鼎新都必然是充滿妥協(xié)的。因為在任何處所，只要存在著公共輿論，它就必然起統(tǒng)治作用。這是當(dāng)前半個世界所成認(rèn)的公理，甚至在俄國這個公理此刻也將會被人們所信奉。任何人如果想要在一個現(xiàn)代立憲制的當(dāng)局中實行某種鼎新，他就必需首先教育他的公民同胞，使之感到需要有“某種〞鼎新。在這之后，他必需說服他們愿意進行他所主張的那種鼎新。他必需首先使得公共輿論愿意聽取定見，緊接著就務(wù)必作到使輿論愿意聽取正確的定見。他必需煽動輿論，使之起而尋求某種定見。然后顛末安排，把正確的定見擺在輿論前進的道路上。第一步與第二步比擬較幾乎是同樣困難。對于輿論來說，掌握它的人總是占絕對優(yōu)勢的，而要改變輿論那么幾乎是不成能的。各種制度在第一代人看來，只不外是似乎可以實現(xiàn)某種原那么的權(quán)宜之計。下一代那么把它愛崇為有最大可能實現(xiàn)這一原那么的近似方法。而再下一代那么把它崇敬為這一原那么本身。幾乎并不需要三代人就變成了這種神化現(xiàn)象；作孫子的常把他祖父猶疑不定的試驗當(dāng)作是大自然固有布局的一個不成分割的局部。即使我們對于全部政治歷史有清楚的洞察力，而且能夠從那些顛末完善訓(xùn)練的人士頭腦中發(fā)生出一些有關(guān)當(dāng)局的不變、無誤、溫和的明智準(zhǔn)那么；在這些準(zhǔn)那么傍邊一切合理的政治學(xué)說都將得到最后的解決，“國家是否將按照這些準(zhǔn)那么行事？〞這就是問題之地點。人們的大大都是極端缺乏哲學(xué)頭腦的。而今天，人們的大大都卻擁有投票權(quán)。一個真理在被那些每天在一大朝晨就跑去上班的人們認(rèn)識之前，必需首先表示得不只是清楚而且還要平易。而且在這同一批人下定決心照此行事之前，必需說明如果不照此行事就將發(fā)生重大而且有切膚之痛的不便之處。還有哪一個處所，其缺乏哲學(xué)頭腦的人群的大大都在其構(gòu)成上比美國還要八門五花呢？為了弄清楚這種國家公眾的思想情況，不僅要了解作為舊日主要民族的美國人的思想，而且還要了解愛爾蘭人、德國人和黑人的思想。為了替一種新學(xué)說找到安身之地，必需去影響各種各樣的思想。這些思想由各個種族的模式所鑄成，來自發(fā)生于各種環(huán)境中的成見，被許許多多各種不同的民族的歷史所扭曲，幾乎受到地球上每一個溫暖或寒冷、開放或封鎖地域的影響。對于行政學(xué)研究的歷史以及特殊困難的條件就談?wù)撨@么多。當(dāng)我們已經(jīng)進入這一領(lǐng)域時，我們必需在這樣的困難條件下展開研究工作。此刻的問題是，這種研究的題材是什么，以及這一研究所特有的目的又是什么呢？二行政辦理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，它與政治領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。在大大都問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。行政辦理作為政治生活的一個組成局部，僅在這一點上與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是社會生活的一局部以及機器是制造品的一局部是一樣的。但是行政辦理卻同時又大大超出跨越于純粹技術(shù)細(xì)節(jié)的那種單調(diào)內(nèi)容之上，其事實按照就在于通過它的較高原那么，它與政治智慧所派生的經(jīng)久不衰的道理以及政治進步所具有的永恒真理是直接相關(guān)聯(lián)的。行政辦理研究的目的就在于把行政方法從經(jīng)驗性嘗試的混亂和浪費中拯救出來，并使它們深深植根于不變的原那么之上。正是按照這種理由，我們必需把現(xiàn)階段的文官制度鼎新看作只不外是為達(dá)到更完善的行政鼎新的一部序曲。此刻我們正在改進任命方法，我們必需繼續(xù)更適本地調(diào)整行政本能機能，而且規(guī)定一些有關(guān)行政組織與行政活動的更好方法。因此，文官制度鼎新只不外是為我們所要進行的工作做一種思想籌辦。它將通過樹立公共機關(guān)受到公眾信任的神圣尊嚴(yán)，使官場生活中的道德氣氛得到再造。它還通過使機關(guān)變得公正不阿的方法，斥地一條機關(guān)事務(wù)有條有理的道路。通過端正機關(guān)工作的動機，文官制度鼎新有可能使機關(guān)改進其工作方法。請允許我對我已說過的行政辦理的范圍略加擴充。需要注意的最重要的一點是這樣一條真理，它有幸已經(jīng)被我們的文官制度鼎新家作了如此廣泛的堅決宣傳。這條真理是行政辦理置身于“政治〞所傳有的范圍之外。行政辦理的問題并不是政治問題，雖然行政辦理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩地去把持行政辦理機構(gòu)。這是高層權(quán)力的區(qū)劃邊界，著名的德國學(xué)者們對峙這一不雅點并認(rèn)為是理所當(dāng)然的事情。例如布隆赤里[8][8]布隆赤里(JohennKasparBluntohi.1806—1881)，德國政治學(xué)家，主張政治與行政二分法的早期代表人物之一。[8][8]就叮囑我們要把行政辦理與政治和法律同樣地域別開來。他說，政治是“在重大而且?guī)П榧靶缘氖马棬暦矫娴膰一顒?，而“在另一方面〞，“行政辦理〞那么是“國家在個別和細(xì)微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政辦理那么是技術(shù)性職員的事情〞。“政策如果沒有行政辦理的幫忙就將一事無成〞，但行政辦理并不因此就是政治。然而我們在采納這一立場時并不需要求助于德國人的權(quán)威，很幸運的是行政和政治的這種區(qū)別此刻已是極為明顯，并不需要作進一步的討論。[8][8]布隆赤里(JohennKasparBluntohi.1806—1881)，德國政治學(xué)家，主張政治與行政二分法的早期代表人物之一。還有此外一種區(qū)別必需把它寫進我們的結(jié)論里去，這雖然只不外是政治與行政之間區(qū)此外另一個側(cè)面，但倒是很不容易發(fā)覺的。我指的是“憲法問題〞和行政辦理問題之間的區(qū)別，也就是那種必需適合憲法原那么所作的當(dāng)局調(diào)整和那種僅僅為了靈活適應(yīng)上的便利，對于可以改變的目標(biāo)所作的當(dāng)局調(diào)整這兩者之間的區(qū)別。在任何一個進行實際工作的各種各樣的當(dāng)局部分之中，要想弄清楚究竟什么事情是行政辦理，又不卷入為數(shù)眾多的易于混淆的細(xì)節(jié)和細(xì)微的易于迷惑的邊界之中，并不是容易的事情。沒有一條用以區(qū)別行政和非行政本能機能的邊界可以從當(dāng)局的這個部分劃到阿誰部分，而不消像翻山越嶺那樣，要跨過其高度使人昏眩的分界群峰和穿過由法律規(guī)章所組成的稠密叢林，而且隨時隨地碰到的都是一些“如果〞和“但是〞，“既然〞與“無論如何〞之類的詞語，直到這些邊界在不習(xí)慣于這一類查詢拜訪方法，而且不熟悉使用進行邏輯識此外經(jīng)緯儀的人們的眼里變得完全區(qū)分不清時為止。一大堆行政辦理工作都是“無聲無息地〞在世界大局部地域進行著，而這些行政辦理工作此刻是一會兒被政治“辦理〞、－會兒被憲法原那么弄得混亂不勝。這種容易發(fā)生混亂的狀態(tài)，也許可以說明尼布爾[9][9]此處指貝托爾德·格奧爾格·尼布爾(Berthold—GeorgNlebubr.1776—1831)，德國歷史學(xué)家。[9][9]的這樣一種說法。他說：“自由絕對是更多地取決于行政辦理而不是取決于憲法〞。乍看起來這種說法似乎底子上是正確的。顯然在有關(guān)自由的具體實施方面，其便利條件確實更多地是取決于行政安排而不是憲法保障，雖然只有憲法保障才能維護自由的存在。但是〔再仔細(xì)思考一下〕即使只闡發(fā)到這里，難道這種情況就是真實的么？自由并不存在于簡易的本能機能步履之中，正如同智慧并不存在于安閑與活力之中一樣，而安閑和活力是與一個強壯的人的四肢活相聯(lián)系的。存在于人的心目中或憲法中起支配作用的各種原那么，才是自由或者奴役狀態(tài)的最活潑的原動力。因為依賴和屈服并沒有帶著鎖鏈，它們都是從慈父船體貼入微的當(dāng)局每一個改善工作條件的方案中表達(dá)出來的，因而它們并不因此就會轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂?。自由并不克不及在遠(yuǎn)離憲法原那么的情況下保存下來，而且任何一種行政辦理，不管它的方法是多么完善和自由，只要它是以不自由的統(tǒng)治原那么為根底的，那它就不成能賜與[9][9]此處指貝托爾德·格奧爾格·尼布爾(Berthold—GeorgNlebubr.1776—1831)，德國歷史學(xué)家。對于憲法和行政本能機能二者在管轄范圍之間的差別有了清楚的認(rèn)識之后，理應(yīng)不會再留下發(fā)生誤解的余地，而且有可能提出某些底子上可以確定的尺度來，而上述清楚的認(rèn)識是能夠成立在這種尺度之上的。公共行政就是公法的明細(xì)而系統(tǒng)的執(zhí)行活動。一般法律的每一次具體實施都是一種行政行為。例如，有關(guān)捐稅的征收和增加，罪犯的處以絞刑，郵件的運輸和投遞，陸海軍的征募和裝備等等，、顯然都屬于行政行為。然而指導(dǎo)這些應(yīng)予進行的工作的一般性法律，卻顯然是在行政辦理之外和行政辦理之上的。有關(guān)當(dāng)局活動的大規(guī)模方案并不屬于行政辦理范圍。因此，憲法所要當(dāng)真過問的只是當(dāng)局用以控制一般性法律的那些手段，我們的聯(lián)邦憲法遵循這一原那么。其表示方式是對于即使是最高層次的純粹執(zhí)行機關(guān)也不置一詞，而是春聯(lián)邦總統(tǒng)做出規(guī)定。因為他是要參與行使當(dāng)局的立法和決策的，只是對最高司法部分的那些法官做出規(guī)定，因為他們的職責(zé)在解釋和保衛(wèi)憲法原那么，而不涉及那些僅僅陳述這些原那么的人們。這并不完全是“意志〞與相應(yīng)“步履〞之間的區(qū)別，因為行政官員在為了完成其任務(wù)而選擇手段時，應(yīng)該有而且也確實有他本身的意志，他不是而且也不該該是一種純粹被動的東西。這是一般決策和特殊手段之間的區(qū)別。確實，鄙人述這個問題上行政研究侵犯了憲法的領(lǐng)域——或者至少是侵犯了那種似乎屬于憲法的領(lǐng)域。從哲學(xué)的角度看，行政學(xué)的研究與適當(dāng)分配憲法權(quán)力的研究密切相關(guān)。為了獲得處事效率，必需找到一種極為簡便的安排。通過這種安排，可以使官員準(zhǔn)確無誤地承擔(dān)責(zé)任。必需找到不給權(quán)力帶來損害的最正確分權(quán)方式，找到不會導(dǎo)致責(zé)任模糊的最正確責(zé)任分擔(dān)方式。而這種分權(quán)問題，當(dāng)其被引入當(dāng)局的高層和底子本能機能這一范圍時，就顯然是一個重要的憲法問題了。如果行政學(xué)之研究能夠找到作為這種分權(quán)方法之根底的最正確準(zhǔn)那么，那么它就等于為憲法研究做出了不成估量的奉獻(xiàn)。我堅信在這個問題上面，孟德斯鳩的定見并不是最后的結(jié)論。跟在其它制度之下比擬較，也許在民主制度下面，找出分權(quán)的最正確準(zhǔn)那么顯得尤為重要。因為在民主制度之下，官員們?yōu)樵S多主人效勞；而在其它制度下面，他們僅僅為少數(shù)人效勞。一切統(tǒng)治者對其臣仆都是疑心的，而作為主權(quán)者的全體人民也完全符合這一規(guī)律，決不例外。但是人民的疑心怎樣才能通過具有“常識〞而得以減少呢？如果這種疑心僅僅由于提高明智的警惕性就能夠加以澄清，那它將是完全有益的；如果這種警惕性能夠通過對責(zé)任進行準(zhǔn)確無誤的分配而有所加強，那它也將完全是善良的。無論是在私人或公眾的頭腦中，疑心這種思想本身絕對是健康的東西。在人生一切關(guān)系傍邊，“信賴就是力量〞，而且正如合同憲法鼎新者的任務(wù)在于締造信賴條件一樣，行政辦理組織者的任務(wù)也在于使行政辦理與職責(zé)清楚這一條件相適應(yīng)，因為職責(zé)清楚能夠包管人們發(fā)生信賴感。那么。請允許我說，巨大的權(quán)力和不受限制的自由措置權(quán)限在我看來似乎是承擔(dān)責(zé)任的不成缺少的條件。在碰到優(yōu)良或惡劣的行政辦理的時候，必需能夠較容易地對公眾的注意力加以誘導(dǎo)，使之對于一個人究竟應(yīng)該是加以頌揚或譴責(zé)做出判斷。只要權(quán)力并不是不負(fù)責(zé)任的，那它就絕沒有危險性。如果權(quán)力被加以誘導(dǎo)，使得許多人各享有一分，那它就很容易受到監(jiān)督和接受質(zhì)詢。如果一個報答了保持其職務(wù)，必需取得公開而且真正的成功。而且如果與此同時，他感覺到本身已被授予以任意措置的巨大自由權(quán)力時，那么他的權(quán)力越大，他就越不成能濫用此種權(quán)力，他就會更加受到鼓舞，更加頭腦清醒和更加被這種權(quán)力所鼓勵。而他的權(quán)力越小，他就會感到他的職位無疑是既模糊又不引人注意的，他就越容易出錯到不負(fù)責(zé)任的狀態(tài)之中去。就在這一點上，我們便很顯然地進入到了一個問題更為重大的領(lǐng)域之中，這問題便是公共輿論與行政辦理之間的正常關(guān)系。官員們值得信任的道德應(yīng)該向什么人披露呢？官員們關(guān)心公眾究竟是不是為了取得他所應(yīng)得的頌揚和加速晉升呢？或者僅僅是為了做給他機關(guān)里的上級看的呢？人民是否應(yīng)該策動起來解決行政紀(jì)律問題，正如同他們已經(jīng)策動來解決憲法原那么問題一樣呢？這類問題顯然毫無疑問是安身于本文全部研究內(nèi)容中最底子問題就是：在行政辦理活動傍邊，群眾輿論將起什么作用？準(zhǔn)確的答案似乎是：公共輿論將起權(quán)威性評判家的作用。但是,輿論權(quán)威所賴以形成并顯示出來的“手段〞是什么呢；在組織行政辦理工作方面，我們美國所特有的困難并不在于掉去自由的危險，而是在于不克不及夠或不肯意把自由的要素和它的偶然因素別離開來。我們的成就已經(jīng)被我們那種令人懊惱的錯誤弄成值得疑心的東西了，這錯誤就是試圖通過投票作過多的事情。自治并不料味著對每樁事情都要插上一手，正如同籌劃家務(wù)并不料味著必然要用本身的雙手去做飯一樣。在辦理爐灶與爐火方面，應(yīng)授予炊事員很大的自由措置的權(quán)力。在一些國家，對于輿論所應(yīng)有的特權(quán)還應(yīng)進行教育，輿論還沒有習(xí)慣于按照本身的方式處事。我們這個國家，關(guān)于公共輿論的范圍這一問題是更有可能得到解決的。在找們這里，公共輿論已經(jīng)廣泛覺醒而且出格注意無論如何都要按本身的方式行事。當(dāng)你看到一位德國的政治科學(xué)傳授為了向他的同胞進言；“請你沒法對國家大事頒發(fā)一點定見〞，因而寫下整整一本書的時候，你會覺得這是十分動聽的事情。而對于一個如此謙遜的公眾，我們至少可以預(yù)見到，他們在認(rèn)識到本身受到強制，“無〞極考慮和講話的事情上必然會是很溫順和聽話的。這種公眾可能是反響癡鈍的，但卻決不會是愛管閑事的。它在試圖教導(dǎo)他人之前必然會先同意接受他的教導(dǎo)，它所受的政治教育必然走在它的政治步履之前。而在努力指導(dǎo)我們本國的公眾輿論時，我們所要對于的是這樣一位學(xué)生，他習(xí)慣于認(rèn)為本身早已受到過十分充沛的訓(xùn)練。問題在于應(yīng)該使公眾輿論具有效力，而我們又免遭它的多事生非之苦。當(dāng)公眾評論直接存眷當(dāng)局的日?，嵤潞彤?dāng)局對日常工作方法的選擇時，它當(dāng)然會像是一個笨拙討厭的家伙，像是一個鄉(xiāng)下人在把持一部難以駕駛的機器。但是無論是在政治還是在行政方面，當(dāng)對制定底子政策的更為巨大的力量進行監(jiān)督時，公眾的批評那么是完全安然而且有益的，是完全不成缺少的。應(yīng)該讓行政學(xué)研究會發(fā)現(xiàn)一些最正確方法，這些方法能夠賜與公眾評論這種控制監(jiān)督的權(quán)力，同時使之與一切其它的干擾活動別離。但是，在行政學(xué)研究已經(jīng)告訴人民應(yīng)該期望與要求什么樣的行政辦理，以及怎樣實現(xiàn)他們的要求時，它的全部任務(wù)是否就已經(jīng)完成了呢？難道不該該前進一步為公共效勞機關(guān)培訓(xùn)后備人員嗎？當(dāng)前在我們這個國家，有一種普及政治教育的值得贊嘆的運動正在進行之中。在缺乏一個師資配備良好的政治科學(xué)講座的條件下，沒有一所有威望的大學(xué)可以興辦下去。這樣～種時刻即將到來，即通過這種方式進行的教育只能夠達(dá)到某種深度。它將會使對當(dāng)局的明智的批評大量增加，但決不會培育出一多量能干的行政辦理人員；它將為開展對當(dāng)局的一般原那么的準(zhǔn)確理解做好籌辦，但是它卻不必然會對辦理當(dāng)局的技能有所促進。這是一種有可能培養(yǎng)出立法人員、但卻不克不及培養(yǎng)出行政官員的教育。如果我們要想改進這種作為當(dāng)局鞭策力量的公眾輿論，我們就必需籌辦一批更好的官員以充任當(dāng)局的“東西〞。如果我們要添置新的鍋爐而且加大鞭策我們當(dāng)局機器的爐火，我們就必需使舊的輪子、接頭、閥門和皮帶等，在新力量的鞭策下盡可能不發(fā)出嘎吱嘈雜的聲音。無論哪里要補充動力或需要進行調(diào)整，我們就必需安上新的運轉(zhuǎn)部件。為了成立民主制度必需對文職機關(guān)的人員進行競爭性測驗，這些人員已為接受技術(shù)常識方面的各種形式的測驗做了充實的籌辦。一支在技術(shù)上受過訓(xùn)練的文官步隊不久即將成為不成缺少的因素。我認(rèn)為一支顛末特殊訓(xùn)練的文官步隊，在接受任命、進入完善的組織機構(gòu)、擺在適當(dāng)?shù)募墑e上和接受特有的紀(jì)律之后，在許多深謀遠(yuǎn)慮的人看來，似乎包含了一些綜合起來足以形成一個討厭的官僚階層的因素——形成一個獨特的、難結(jié)社性的團體、他們的感情與那種進步而且具有自由思想的人民相去甚遠(yuǎn)，他們心`胸狹窄，充滿著乖僻的文牘主義式的卑敗行徑。可以必定，這樣一個階層在美國必然會是百分之百令人討厭的和有害的。任何旨在培育這樣一個階層的辦法，對我們說來都將是反動而且愚蠢的辦法。但是如果害怕發(fā)生出一個像我在這里研究成果指出的那樣的跋扈而且反對自由的官僚階層，那就等于完全無視了我所但愿對峙的原那么。這種原那么是：美國行政辦理必需在一切方面都對公眾輿論有敏銳的反響。在任何情況下，我們都必需有一支受過充實訓(xùn)練的、以良好行為進行效勞的官員，顯然是一種工作上的需要。但是當(dāng)你探討過究竟什么是良好的行為時，那種擔(dān)憂這樣、一個階層將會具有某種反美因素的疑慮便會煙消云散。因為很顯然這一問題的答案是顯而易見的，良好行為就對其為之效勞的當(dāng)局的政策具有堅決而強烈的忠誠。那種政策在各方面都絕沒有官僚作風(fēng)的污點，決不是出自常任文官的締造，而是那種直接而且必需要對公共輿論負(fù)責(zé)的政治家的杰作。只有當(dāng)一個國家的全部行政機關(guān)與人民、人民領(lǐng)袖以及其普通工作人員的共同政治生活隔離的時候，官僚制組織才可能保存[10][10]這里所說的官僚制組織一詞藻用的是德國社會學(xué)家M·韋伯的專門術(shù)語〔Bureaucracy〕?！g者[10][10]。官僚制組織的動機。目標(biāo)、政策和尺度必然是官僚性的。我們規(guī)定所有的部都必需是真正為民眾效勞的，因而對于在真正為民眾效勞的部長帶領(lǐng)下履行任務(wù)的官員們，要想指出他們無恥的獨斷專橫的任何實例，看來是很困難的。而另一方面，要舉出其它的正面例子那么將是很容易的。例如在普魯士斯坦因的影響下；一個具有真正公共精神的政治家，其帶領(lǐng)方式可以把自負(fù)而且[10][10]這里所說的官僚制組織一詞藻用的是德國社會學(xué)家M·韋伯的專門術(shù)語〔Bureaucracy〕?！g者我們的抱負(fù)模式是通過某種方式成立一個有文化教養(yǎng)和自立精神的文官制度，它完全能夠有理智有力量地展開活動，同時與公眾的思想保持著非常緊密的聯(lián)系。這種方式就是選舉和經(jīng)常性的公開協(xié)商，它可以徹底排除武斷和階級態(tài)度。三當(dāng)對行政學(xué)研究的題材和目標(biāo)作了某種程度的考察以后，那么關(guān)于最適合于這種研究的方法以及對于它最有用的不雅點是什么，我們將得出怎樣的結(jié)論呢？當(dāng)局與我們是如此接近，是我們每天都習(xí)慣于與之打交道的這樣一個龐然大物，因此我們就難以看出有對它進行任何哲學(xué)上研究的必要?；蛘呷绻归_了這種研究的話，也難以看出這種研究的準(zhǔn)確目的。我們用腳走路的時間已顛末于長久，此刻再研究走路的技巧是為時已晚。我們是一個講求實際的民族，生來就是如此靈巧，顛末假設(shè)干世紀(jì)的嘗試性的訓(xùn)練，我們是如此擅長于自我辦理，以致我們幾乎不再有能力去發(fā)現(xiàn)我們可能正在采用的某一特定制度的缺陷。其原因正是因為我們太容易學(xué)會使用任何一種制度了。我們并不研究治國的藝術(shù)，我們卻治理著國家。但是僅僅依靠沒有顛末訓(xùn)練的處事天才，是不克不及把我們從行政辦理方面可悲的嚴(yán)重掉誤中拯救出來的。雖然我們是有著悠久傳統(tǒng)和顛末了反復(fù)選擇的民主主義者，我們卻依然是相當(dāng)不成熟的民主主義者。民主雖然有著古老的歷史，但是要把它在現(xiàn)代不雅念和條件之上組建起來，還依然是一件未竟事業(yè)。民主國家要籌辦肩負(fù)起行政辦理方面的無數(shù)重?fù)?dān)，這是工業(yè)和貿(mào)易時代的需要，正在非常迅速地堆集起來。如果不合錯誤當(dāng)局進行比較研究，我們就不克不及使本身從下面這種誤解中解放出來，即認(rèn)為在民主國家其行政辦理跟非民主的國家比擬較，是成立在一個底子不同的根底之上的。在顛末這樣一番比較研究之后，我們便可以充實地賜與民主這樣一種榮譽，即對于影響公共福利的一切重大問題，它是用辯說的方式最后加以決定的，它是在大大都人意志的根底之上成立其政策框架的。但是對于一切當(dāng)局，我們卻只可能找到一種進行良好行政辦理的規(guī)那么。在與行政辦理本能機能有關(guān)的各個方面，一切當(dāng)局都具有很強的布局方面的相似性。不僅如此，如果各種當(dāng)局想成為同樣有用和有效率的當(dāng)局，他們就“必需〞在布局上有高度相似之處。不管在動機、效勞、能力方面的差距是如何巨大，一個自由人和奴隸一樣，具有同樣的生理器官，同樣的活動要素。君主國家和民主國家，盡管其他方面彼此有底子上的差別，然而實際上卻都有許多不異的工作需要加以照管。當(dāng)前，我們完全可以適本地強調(diào)一切當(dāng)局之間的這種實際上存在的相似性，因為在像我們這樣的國家里，此刻正處于這樣的時代：濫用權(quán)力現(xiàn)象很容易被一種勇敢、機敏、喜歡打聽而又長于偵察的公共輿論和一種堅決的群眾化的自主性賜與揭露和加以避免，這種公共輿論和自主性是前所未有的。我們在認(rèn)識這一點上顯得很癡鈍，而要認(rèn)識這一點是很容易的。不妨設(shè)想一下在美國成立一種個人專制當(dāng)局的情景，這就如同設(shè)想要成立一種全國性的對雷斯的崇敬一樣。我們的想象力是太現(xiàn)代化了，我們不適宜于崇敬豐功偉績。除了適當(dāng)強調(diào)之外，我們還有必要認(rèn)識到所有相類似的當(dāng)局，它們在行政辦理方面的合法目標(biāo)也是不異的。這是為了使人們不至于鄙人述的不雅點面前吃驚：以為我們是在外國的行政辦理制度傍邊尋求教訓(xùn)和啟發(fā)。這是為了使人們免除這樣一種憂慮，即我們有可能會盲目地引進某些與我們的原那么不相符合的東西。那種對把外國制度移植到我們國家的意圖進行指責(zé)的人必定是盲目地步入歧途，這是不成能的，外國制度完全沒有在這里發(fā)展的可能。但是，如果有某種符合我們要求，可以加以操縱的外國的締造締造，我們?yōu)槭裁床患右圆倏v呢？我們以一種外來的方式應(yīng)用它們是不會有危險的。我們引進了大米，但我們卻不消筷子吃飯。我們的全部政治詞匯都是從英國引進的，但我們卻從此中裁減了“國王〞和“貴族〞。除開成立在個人根底之上的聯(lián)邦當(dāng)局的活動以及聯(lián)邦最高法院的某些本能機能之外，我們究竟做過一些什么樣的組織工作呢？只要我們能夠從底子原那么上認(rèn)識其在環(huán)境條件方面的全部底子差別，我們就能夠完全和有益地引進他們的行政科學(xué)。我們僅需要用我們的憲法把它加以過濾，只需要把它放在批判的文火上烘烤，把此中的外國氣體蒸餾掉。我知道，在某些赤膽忠心的愛國主義者頭腦中存在著一種深深的恐懼，認(rèn)為研究歐洲制度可能會使人認(rèn)為某些外國方法比某些美國方法要優(yōu)越一些。這種恐懼是不難理解的，但是這種看法不會得到任何一個階層的同意。尤其有必要強調(diào)的是應(yīng)該因此排除一切成見，這些成見反對行政研究中向除了本國之外的一切處所去尋求啟示，因為在整個政治學(xué)的領(lǐng)域里，我們在使用歷史比較法時，似乎沒有任何領(lǐng)域要比行政學(xué)這一領(lǐng)域更為安然的了。也許形式愈新穎，我們就研究得愈超卓。我們將會以更快的速度了解我們本身方法中的特點。如果采納拿我們本身跟本身比較的方式，我們就將永遠(yuǎn)無法了解我們本身的錯誤謬誤和長處。我們對于本身制度的表示和程序是太習(xí)慣了，因而不克不及夠發(fā)現(xiàn)它的真正意義。也許甚至英國的制度也與我們本身的太相象了，因而不克不及用來作為最有用的例證?？偟恼f來，最好是選擇與我們本身完全不同的環(huán)境氣氛，極其當(dāng)真地考察例如法國和德國的那些制度。通過這種“媒介物〞去不雅察我們本身的制度，我們就將會像那些在不雅察我們時不帶成見的外國人所能看到的那樣去不雅察我們本身。如果我們只是知道我們本身，那么我們就是一無所知。應(yīng)該指出的是，正是上述已劃分清楚了的行政和政治的區(qū)別邊界，使得在行政學(xué)領(lǐng)域中使用比較方法是可靠的。當(dāng)我們研究法國和德國的行政制度時，由于我們明知本身并不是在探求“政治〞準(zhǔn)那么，因而當(dāng)法國或德國人向我們解釋其行政實踐時，我們不需要注意他們就憲法和政治原因方面所做的撒胡椒面式的解釋。如果我看到一個殺氣騰騰的人在敏捷地磨著一把刀子，我可以借用他磨刀的方法而用不著借用他可能用刀子犯謀殺罪的動機。同樣，如果我見到一個徹底的君主主義者很好地辦理著某一個公共機關(guān)，我可以學(xué)習(xí)他的處事方法，而無需改變我作為共和主義者的特點。他可以為他的國王效勞，而我卻將繼續(xù)為民眾效勞。但是我卻但愿能像他為其統(tǒng)治者效勞那樣為我的統(tǒng)治者效勞。只要在思想上保持這種區(qū)別邊界——也就是說，只要把研究行政學(xué)作為使我們的政治易于付諸實踐的一種手段，作為使針對所有人的民主政治在行政辦理方面實施到每一個人的一種手段——那么我們就會安身于完全安然的根底之上，而且我們就能夠?qū)W習(xí)外國制度必然教給我們的東西而不犯錯誤。這樣，我們便為比較研究方法設(shè)計出來了一個可進行調(diào)節(jié)的砝碼。這樣，我們便可以對外國當(dāng)局進行解剖學(xué)的不雅察，而不消害怕會把它們的任何疾病傳染到我們的血管中來，可以詳細(xì)解剖外國制度而不消害怕血液中毒。我們本身的政策應(yīng)該成為一切理論的試金石。作為美國行政科學(xué)之根底的原那么，應(yīng)該是在本色上有包含民主政策的原那么。而且，“為了適合美國人的習(xí)慣，一切遍及性理論作為理論來說，應(yīng)該不僅是在公開的論證中，而且在我們的思想上，都有節(jié)制地限制在特定布景的范圍內(nèi)——以免那些僅僅按藏書樓尺度來說可以稱得上是對勁的定見，將會被教條式地加以運用，仿佛它們按實際政治的尺度來說也必然同樣是令人對勁的。首先需要進行的是試驗性的實踐而不是教條式的設(shè)計。那些不僅被其它國家的必定性經(jīng)驗所承認(rèn)，而且也與美國習(xí)慣相契合的種種安排，必需毫不躊躇地優(yōu)先從理論長進行完善。簡而言之，穩(wěn)重而且實際的法國才應(yīng)該放在首位，而把閉門造車式的理論擺在次要的地位。世界的“作什么〞永遠(yuǎn)應(yīng)該由美國式的“如何作〞所支配。我們的職責(zé)在于。給“聯(lián)邦〞組織、給系統(tǒng)之中的系統(tǒng)，提供盡可能最好的生活。使得集鎮(zhèn)、城市、郡縣、各州以及聯(lián)邦當(dāng)局的日子都過得同樣充實，同樣在健康方面有包管，使上述每一方都毫無疑問能夠保持本身主人翁的地位，而又使得一切單元都既彼此獨立又彼此合作，把獨立和彼此幫忙結(jié)合起來，這是一個足以使最優(yōu)秀的人物都向往的偉大而又重要的任務(wù)。處所自治與聯(lián)邦自治之間的這種交叉關(guān)系是一個嶄新的概念。這與德意志的帝國聯(lián)邦布局并不不異。那里的處所當(dāng)局還不是充實的處所“自治〞當(dāng)局。在那里每一個處所，官僚都很忙碌。他們的效率來自“團體精神〞，來自想表示對于上級權(quán)力的阿諛奉承的從命，或者從最好的角度說，來自易受打動的良心的土壤。他肯效力，但不是為民眾，而是為一個不負(fù)責(zé)任的部長。我們面前的問題是，要使當(dāng)局官員經(jīng)常感興趣的是盡他的才智做最大的努力，用他的良心做最大的效勞，不僅為他的上級而且為他的社會盡力。我們的當(dāng)局及其各級當(dāng)局怎樣才能通過賜與當(dāng)局官員大量生活費用補助，來使這種效勞引起他最遍及的興趣？怎樣才能通過開展他的出息，使這種效勞成為他最珍視的興趣？怎樣才能通過提高他的營養(yǎng)和培養(yǎng)他的性格，使這種效勞成為他最崇高的興趣呢？而且，我們怎樣才能夠使得處所單元以及全都城同樣達(dá)到這種程度呢？如果我們解決了這個問題，我們就將再度掌握世界的航向。此刻有一種傾向——難道不存在這樣一種傾向嗎？——一種此刻還很模糊、但是已經(jīng)在穩(wěn)步地增加影響，而且顯然預(yù)定是要取得支配地位的傾向。這傾向首先是呈此刻像大不列顛帝國這類有許多局部所組成的聯(lián)邦，而最后那么是呈此刻一些大國本身，將會呈現(xiàn)具有在可以允許的限度內(nèi)實行分權(quán)的廣泛聯(lián)盟來代替集權(quán)化。這是一種走向美國式類型的傾向——一種為了追求共同目標(biāo)而成立當(dāng)局與當(dāng)局之間聯(lián)系的趨勢，這種聯(lián)系是成立在誠信的平等和榮耀的隸屬根底之上的。處處都有類似的公民自由的原那么在促進類似的當(dāng)局手段的開展。如果對當(dāng)局辦理方式和手段的比較研究將會使我們提出一些建議，使得上述各種當(dāng)局在行政辦理方面實際上把公開性和活力結(jié)合在一起，而且籌辦接受一切嚴(yán)肅的得到廣泛撐持的公眾批評，那么這種比較研究就將使自已有資格進入政治研究的第一流和最有成果的重大分支學(xué)科的行列之中。我滿懷信心地但愿這種研究將會從這樣的建議中成長起來。TheStudyofAdministrationWoodrowWilsonNovember1,1886AnEssayPrinter-FriendlyVersionIsupposethatnopracticalscienceiseverstudiedwherethereisnoneedtoknowit.Theveryfact,therefore,thattheeminentlypracticalscienceofadministrationisfindingitswayintocollegecoursesinthiscountrywouldprovethatthiscountryneedstoknowmoreaboutadministration,weresuchproofofthefactrequiredtomakeoutacase.Itneednotbesaid,however,thatwedonotlookintocollegeprogrammesforproofofthisfact.Itisathingalmosttakenforgrantedamongus,thatthepresentmovementcalledcivilservicereformmust,aftertheaccomplishmentofitsfirstpurpose,expandintoeffortstoimprove,notthepersonnelonly,butalsotheorganizationandmethodsofourgovernmentoffices:becauseitisplainthattheirorganizationsandmethodsneedimprovementonlylessthantheirpersonnel.Itistheobjectofadministrativestudytodiscover,first,whatgovernmentcanproperlyandsuccessfullydo,and,secondly,howitcandotheseproperthingswiththeutmostpossibleefficiencyandattheleastpossiblecosteitherofmoneyorofenergy.Onboththesepointsthereisobviouslymuchneedoflightamongus;andonlycarefulstudycansupplythatlight.Beforeenteringonthatstudy,however,itisneedful:I.Totakesomeaccountofwhatothershavedoneinthesameline;thatistosay,ofthehistoryofthestudy.II.Toascertainjustwhatisitssubject-matter.III.Todeterminejustwhatarethebestmethodsbywhichtodevelopit,andthemostclarifyingpoliticalconceptionstocarrywithusintoit.Unlessweknowandsettlethesethings,weshallsetoutwithoutchartorcompass.I.Thescienceofadministrationisthelatestfruitofthatstudyofthescienceofpoliticswhichwasbegunsometwenty-twohundredyearsago.Itisabirthofourowncentury,almostofourowngeneration.WhywasitsolateincomingWhydiditwaittillthistoobusycenturyofourstodemandattentionforitselfAdministrationisthemostobviouspartofgovernment;itisgovernmentinaction;itistheexecutive,theoperative,themostvisiblesideofgovernment,andisofcourseasoldasgovernmentitself.Itisgovernmentinaction,andonemightverynaturallyexpecttofindthatgovernmentinactionhadarrestedtheattentionandprovokedthescrutinyofwritersofpoliticsveryearlyinthehistoryofsystematicthought.Butsuchwasnotthecase.Noonewrotesystematicallyofadministrationasabranchofthescienceofgovernmentuntilthepresentcenturyhadpasseditsfirstyouthandhadbeguntoputforthitscharacteristicflowerofthesystematicknowledge.Uptoourowndayallthepoliticalwriterswhomwenowreadhadthought,argued,dogmatizedonlyabouttheconstitutionofgovernment;aboutthenatureofthestate,theessenceandseatofsovereignty,popularpowerandkinglyprerogative;aboutthegreatestmeaningslyingattheheartofgovernment,andthehighendssetbeforethepurposeofgovernmentbyman’snatureandman’saims.Thecentralfieldofcontroversywasthatgreatfieldoftheoryinwhichmonarchyrodetiltagainstdemocracy,inwhicholigarchywouldhavebuiltforitselfstrongholdsofprivilege,andinwhichtyrannysoughtopportunitytomakegooditsclaimtoreceivesubmissionfromallcompetitors.Amidstthishighwarfareofprinciples,administrationcouldcommandnopauseforitsownconsideration.Thequestionwasalways:Whoshallmakelaw,andwhatshallthatlawbeTheotherquestion,howlawshouldbeadministeredwithenlightenment,withequity,withspeed,andwithoutfriction,wasputasideas"practicaldetail"whichclerkscouldarrangeafterdoctorshadagreeduponprinciples.Thatpoliticalphilosophytookthisdirectionwasofcoursenoaccident,nochancepreferenceorperversewhimofpoliticalphilosophers.Thephilosophyofanytimeis,asHegelsays,"nothingbutthespiritofthattimeexpressedinabstractthought";andpoliticalphilosophy,likephilosophyofeveryotherkind,hasonlyheldupthemirrortocontemporaryaffairs.Thetroubleinearlytimeswasalmostaltogetherabouttheconstitutionofgovernment;andconsequentlythatwaswhatengrossedmen’sthoughts.Therewaslittleornotroubleaboutadministration,-atleastlittlethatwasheededbyadministrators.Thefunctionsofgovernmentweresimple,becauselifeitselfwassimple.Governmentwentaboutimperativelyandcompelledmen,withoutthoughtofconsultingtheirwishes.Therewasnocomplexsystemofpublicrevenuesandpublicdebtstopuzzlefinanciers;therewere,consequently,nofinancierstobepuzzled.Noonewhopossessedpowerwaslongatalosshowtouseit.Thegreatandonlyquestionwas:WhoshallpossessitPopulationswereofmanageablenumbers;propertywasofsimplesorts.Therewereplentyoffarms,butnostocksandbonds:morecattlethanvestedinterests.Ihavesaidthatallthiswastrueof"earlytimes";butitwassubstantiallytruealsoofcomparativelylatetimes.Onedoesnothavetolookbackofthelastcenturyforthebeginningsofthepresentcomplexitiesoftradeandperplexitiesofcommercialspeculation,norfortheportentousbirthofnationaldebts.GoodQueenBess,doubtless,thoughtthatthemonopoliesofthesixteenthcenturywerehardenoughtohandlewithoutburningherhands;buttheyarenotrememberedinthepresenceofthegiantmonopoliesofthenineteenthcentury.WhenBlackstonelamentedthatcorporationshadnobodiestobekickedandnosoulstobedamned,hewasanticipatingthepropertimeforsuchregretsbyafullcentury.TheperennialdiscordsbetweenmasterandworkmenwhichnowsooftendisturbindustrialsocietybeganbeforetheBlackDeathandtheStatuteofLaborers;butneverbeforeourowndaydidtheyassumesuchominousproportionsastheywearnow.Inbrief,ifdifficultiesofgovernmentalactionaretobeseengatheringinothercenturies,theyaretobeseenculminatinginourown.Thisisthereasonwhyadministrativetaskshavenowadaystobesostudiouslyandsystematicallyadjustedtocarefullytestedstandardsofpolicy,thereasonwhywearehavingnowwhatweneverhadbefore,ascienceofadministration.Theweightierdebatesofconstitutionalprincipleareevenyetbynomeansconcluded;buttheyarenolongerofmoreimmediatepracticalmomentthanquestionsofadministration.Itisgettingtobehardertorunaconstitutionthantoframeone.HereisMr.Bagehot’sgraphic,whimsicalwayofdepictingthedifferencebetweentheoldandthenewinadministration:Inearlytimes,whenadespotwishestogovernadistantprovince,hesendsdownasatraponagrand