分析行政處罰法中聽證程序的缺陷與完善

第第頁分析行政處罰法中聽證程序的缺陷與完善論文摘要在我國,在長期的集權(quán)型政治體制和計(jì)劃型經(jīng)濟(jì)體制的背景下,行政法失去了本身的監(jiān)管政府、限制公權(quán)的意義,卻成為政府的一種管理工具。相當(dāng)多的政府官員和普通民眾對行政程序法了解甚少,聽證更是一個(gè)陌生的詞匯。隨著社會(huì)民主化進(jìn)程的推進(jìn),服務(wù)型政府的逐漸建立。保障公眾合法權(quán)益,依法行政、政務(wù)公開的呼聲日益高漲。行政聽證才得以慢慢產(chǎn)生并發(fā)展起來。在當(dāng)代中國獨(dú)特的國情下,我國行政處罰法中的聽證程序有著許多舊體制的烙印。

論文關(guān)鍵詞行政處罰法聽證體制

在我國,由于長期的集權(quán)型政治體制和計(jì)劃型經(jīng)濟(jì)體制,行政法只是被政府作為一種管理手段來運(yùn)用。相當(dāng)多的政府官員和普通民眾并不知道行政程序法為何物,更不用提聽證。而隨著后來多項(xiàng)法律,法規(guī)的實(shí)施,行政聽證程序制度在我國得以確立。然而由于實(shí)際現(xiàn)實(shí)操作,制度設(shè)置和思想觀念等多方面因素的制約,使我國的行政聽證制度流于形式,甚至被某些部門所利用,粉飾太平。使得這項(xiàng)重要的行政程序制度在實(shí)踐無法發(fā)揮其重要作用。

因此,對該制度的缺陷,缺陷背后的各種現(xiàn)實(shí)和歷史原因進(jìn)行研究,于我國現(xiàn)今的行政法律有重大而深遠(yuǎn)的意義。完善該項(xiàng)制度,對我以后我國行政法的發(fā)展有重要的指導(dǎo)意義。

一、我國行政處罰法中聽證程序的缺陷

任何權(quán)力必須公正行使,對當(dāng)事人不利的決定必須聽取當(dāng)事人的意見,這是現(xiàn)代法制的一個(gè)重要原則。行政聽證程序就是這一原則的體現(xiàn)。陳述權(quán)和申辯權(quán)是當(dāng)事人的重要權(quán)利,貫穿于行政決定整個(gè)過程的始終,聽證賦予當(dāng)事人的進(jìn)行申辯和提出意見的權(quán)利與場合。然而在我國,在長期的集權(quán)型政治體制和計(jì)劃型經(jīng)濟(jì)體制的背景下,行政法失去了本身的監(jiān)管政府、限制公權(quán)的意義,卻成為政府的一種管理工具。相當(dāng)多的政府官員和普通民眾對行政程序法了解甚少,聽證更是一個(gè)陌生的詞匯。隨著社會(huì)民主化進(jìn)程的推進(jìn),服務(wù)型政府的逐漸建立。保障公眾合法權(quán)益,依法行政、政務(wù)公開的呼聲日益高漲。行政聽證才得以慢慢產(chǎn)生并發(fā)展起來。在當(dāng)代中國獨(dú)特的國情下,我國行政處罰法中的聽證程序有著許多舊體制的烙印。

(一)適用聽證程序的行政處罰范圍過窄

《中華人民共和國行政處罰法》第42條規(guī)定下列行政處罰,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)事人要求,應(yīng)舉行聽證:對于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、執(zhí)照等能力罰有異議的。對于沒收、數(shù)額較大的罰款等財(cái)產(chǎn)罰有異議的。對法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰有異議的。

那么,作為一個(gè)法條,其效力如何的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)便是其適用范圍,這涉及到對《行政處罰法》中對適用聽證的“……較大數(shù)額的罰款等”中的“等”的理解,而目前流行的是“等內(nèi)說”與“等外說”。等內(nèi)說是聽證僅限于列舉的三類行政處罰,此處的“等”字是個(gè)毫無實(shí)際意義的虛詞。等外說即行政聽證的范圍不僅僅限于行政處罰法明確列舉的三類行政處罰。兩種觀點(diǎn)各有支持者,但不幸的是,前者的支持者往往是行政機(jī)關(guān),后者的擁護(hù)者卻往往只是法律界的學(xué)者們。而從行政法的立法本意——限制日益膨脹的公權(quán)力便可以得知,我們不能期待行政機(jī)關(guān)主動(dòng)適用“等外說”。而實(shí)際情況是,各地行政機(jī)關(guān)必然唯“等內(nèi)說”是用,甚至縮小適用范圍。假如沒有更多新的司法解釋或者是法規(guī)法條出臺,等內(nèi)說將依然是行政機(jī)關(guān)拒絕該三項(xiàng)列舉的行政處罰的其他任何處罰的行政聽證要求的最佳選擇,而本來就處于弱勢的行政相對人在法律上尋找不到任何可以關(guān)于這方面有利的法條法規(guī)作為支持,其權(quán)益如何能得到保護(hù),公民又從何對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督,法律又如何對公權(quán)力進(jìn)行有效的限制,這樣行政處罰決定的合法性令人堪憂。而從根本上說,這更是與行政法的立法原則及目的背道而馳的。

接下來讓我們來看看我國《行政處罰法》第32、33條的規(guī)定;規(guī)定如下:相對人對下列行政處罰有異議的,行政關(guān)可以不舉行聽證:對限制人身自由有異議的,依照《中華人民共和國安管理處罰條例》的規(guī)定執(zhí)行,行政機(jī)關(guān)不舉行聽證;對于證據(jù)確鑿的違法事實(shí),行政機(jī)關(guān)適用簡易程所做出的警告和一定數(shù)額以下的罰款有異議的,不舉行聽證。一定數(shù)額以下的罰款是指:對公民處在50元人民幣以下的和對法人或其他組織處在1000元人民幣以下的罰款。這進(jìn)一步將適用行政聽證的行政處罰范圍收窄。

從以上條文字面上看,第42條規(guī)定的適用聽證的行政處罰是吊銷證照等三種處罰,這三種處罰都屬于比較重大的行政處罰;那該條文的立法本意應(yīng)是對公民合法權(quán)益影響比較重大的行政處罰決定必須舉行聽證,以保障公民的權(quán)利;我們作出如此的推斷可以說是相當(dāng)合理的。那么,一個(gè)奇怪的現(xiàn)象出現(xiàn)了,《行政處罰法》第42條將吊銷證照等對公民權(quán)益影響比較重大列入了聽證的范圍,但第32、33條卻將與公民權(quán)益最為密切、影響最為重大的行政處罰——人身罰排除在外;雖然條文中寫的是“可以”并不是“應(yīng)當(dāng)”,但就如筆者上文寫到的“等內(nèi)說”,我們又怎能期待行政機(jī)關(guān)作出對自身不利的法律解釋呢?就法律處罰與制裁對公民的影響程度而言,人身罰的影響程度是最為重大的;行政聽證程序本身就是為了保障已經(jīng)相對弱勢的行政相對人的合法權(quán)益而建立的一道防線;然而這防線的基礎(chǔ)—法條本身卻把防線最重要的部分—保障人身權(quán)利硬生生拆掉;這真是有點(diǎn)啼笑皆非。退一步說,即使《治安管理處罰條例》中規(guī)定了“被裁決拘留處罰的人或者他的家屬能夠找到擔(dān)保人或者按照規(guī)定交納保證金的,在申訴和訴訟期間,原裁決暫緩執(zhí)行?！边@個(gè)條文里面規(guī)定的一個(gè)最重要前提是擔(dān)保,無論是擔(dān)保人或是保證金;即當(dāng)事人的申訴及訴訟這種救濟(jì)行為是有條件的。并不是法律賦予其本身應(yīng)具有的權(quán)利。這樣的有條件的權(quán)利,行使起來的真正效力有多大本身已很值得商榷,更遑論其障礙有多大了。綜上,我們不難看出,這種排除性的條款及過窄的適用范圍是行政處罰法中聽證程序的規(guī)定中一個(gè)很明顯的缺陷。

(二)聽證筆錄案卷排他性原則沒有確立

聽證筆錄案卷排他性原則是指,聽證記錄應(yīng)當(dāng)具有約束力,行政決定必須根據(jù)聽證記錄做出的案卷做出,否則行政決定無效。

但是,行政處罰法關(guān)于這方面并無規(guī)定。我國《行政處罰法》僅在第42條第1款第7項(xiàng)規(guī)定:“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄,筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章?！边@使得聽證筆錄對行政機(jī)關(guān)缺乏強(qiáng)制約束力。沒有將聽證筆錄在決定中作為唯一依據(jù)加以明確規(guī)定,使聽證筆錄的法律效力部分缺失。而行政決定必須建立在聽證筆錄的基礎(chǔ)上作出,這是對程序正義的基本捍衛(wèi),也是聽證程序真正發(fā)揮作用的重要前提。假如行政機(jī)關(guān)不以聽證筆錄為根據(jù)而作出的裁決,那么聽證程序只不過是一種對公眾的欺騙而已。

同時(shí)聽證筆錄效力的部分缺失使得聽證會(huì)缺乏公信力,從而對維護(hù)社會(huì)和諧安定有間接的負(fù)面影響。由于聽證筆錄對聽證會(huì)的法律效果不具備約束力,這意味著相對人在聽證會(huì)上的發(fā)言在法律上無任何實(shí)際意義,這將相對人在參與前已對聽證會(huì)失去信心,導(dǎo)致相對人往往對行政機(jī)關(guān)抱以更強(qiáng)烈的不信任感。一旦聽證結(jié)果不能如其所愿,即使聽證會(huì)真正做到公正公開,相對人也將先入為主,極容易產(chǎn)生強(qiáng)烈的不滿情緒,很容易以其他危險(xiǎn)、暴力的甚至是危害社會(huì)的行為發(fā)泄其不滿情緒,對社會(huì)安定沒有任何益處。

(三)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)途徑

正所謂:“有權(quán)利必有救濟(jì)”,公民合法權(quán)利的保障有賴于健全的監(jiān)督和救濟(jì)體制的建立。而在聽證的具體程序、聽證的細(xì)節(jié)等方面,現(xiàn)行法律法規(guī)對此規(guī)定得相當(dāng)模糊,對聽證程序監(jiān)督和救濟(jì)的規(guī)定更是幾乎沒有。聽證程序?qū)π姓Q定難以起到強(qiáng)大的監(jiān)督作用,相對人在這方面無據(jù)可依、無法可依,又如何提起公民運(yùn)用聽證維護(hù)權(quán)益的主動(dòng)性呢。在這樣的情況下,有效的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制顯得尤為重要,但遺憾的是目前在我國有效的行政聽證的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制并沒有建立起來。

二、我國行政處罰法中的聽證程序的完善

(一)適當(dāng)擴(kuò)大并且明確行政處罰聽證程序的適用范圍

首先,通過出臺相關(guān)司法解釋或修改現(xiàn)有行政處罰法,合理擴(kuò)大適用聽證程序的行政處罰決定的范圍,同時(shí)明確規(guī)定適用聽證的行政處罰類型,使得公民在申請聽證時(shí)有法可依。筆者認(rèn)為拓寬范圍的方式可用排除性條文表述,即作一個(gè)最低處罰標(biāo)準(zhǔn),低于該標(biāo)準(zhǔn)的處罰即認(rèn)定為對公民影響較小的處罰決定,不適用聽證程序。這可以最大限度的保障公民合法權(quán)益下同時(shí)保證行政資源的有效利用。

這里提到了排除性條款,那么關(guān)鍵問題出現(xiàn)了,假如以確定適用范圍下限為解決辦法的話,關(guān)于行政處罰法中的關(guān)于人身罰的排除性條款的問題該如何解決呢?答案是顯而易見的。行政立法將最為嚴(yán)厲的行政拘留排除在行政聽證范圍之外,不管是基于任何的理由,無論是在理論上還是在邏輯上,都是無法成立的。行政處罰法的立法原意應(yīng)是保障公民的權(quán)益。而該條文根本就與立法原意相去甚遠(yuǎn),這樣的條款將公民最重要的權(quán)益排除在外,即便其他處罰決定都適用聽證程序;限制人身自由的處罰決定卻與聽證無緣,聽證程序?qū)竦谋Ｕ嫌帜苡卸嗌倌?。將行政聽證制度的適用范圍擴(kuò)大到限制人身自由的行政處罰,是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、行政公開公正、保障公民合法權(quán)益也是我國行政機(jī)關(guān)構(gòu)建新型服務(wù)性政府的必然要求,是我國行政法的價(jià)值內(nèi)涵的重要體現(xiàn),也將是我國行政程序法的必然發(fā)展趨勢。

(二)確立聽證筆錄案卷排他性原則

聽證應(yīng)堅(jiān)持“案卷排他原則”,這是毋庸置疑的。因?yàn)?聽證的目的是對行政決策進(jìn)行判斷與決定,通過聽證保證行政行為的公開性與公平性;而聽證筆錄是記錄整聽證過程的重要文書,其可以說代表了整個(gè)聽證過程。假如如此重要的文書卻僅僅是行政決策的依據(jù)之一,不具備終局法律效力的話,那么聽證程序決定行政決策的效果也肯定將大打折扣。

《行政處罰法》第42條第1款第7項(xiàng)規(guī)定:“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄,筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章。”聽證筆錄在該條文中所顯現(xiàn)的效力可謂是蒼白無力。雖然后來的《行政許可法》明確規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄,做出行政許可決定”,但這對行政處罰法中的聽證程序仍然不具實(shí)際意義。因此,筆者認(rèn)為,將《行政許可法》中的聽證筆錄排他性原則也引入至《行政處罰法》中,對保障行政處罰法中聽證程序的公正性、減低公眾對現(xiàn)今聽證程序的懷疑及不滿情緒有很大幫助。

那么,在實(shí)際運(yùn)行和操作中,我們又應(yīng)該使得這項(xiàng)重要的原則得以實(shí)施呢。

首先,必須以于聽證筆錄上所記載的的觀點(diǎn)、意見和證據(jù)為最優(yōu)先。請各位注意的是,是以“所記載的”為最優(yōu)先,這是對筆錄效力的絕對肯定,這才能使得聽證筆錄作為行政決策的唯一依據(jù)。其次,必須將聽證筆錄的內(nèi)容、格式、保管要求、核實(shí)程序用立法的形式進(jìn)行明確嚴(yán)格的規(guī)定。后者是前者的前提只有對聽證筆錄的各方面都進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定,那么該筆錄才有足夠的公信力作為行政決策的唯一依據(jù),這是程序正義的要求,同時(shí)也是限制行政機(jī)關(guān)權(quán)力的重要措施;退一步講,即使聽證結(jié)果不如當(dāng)事人預(yù)期,由于有了嚴(yán)格規(guī)范的聽證筆錄作為依據(jù),也能降低當(dāng)事人的不滿情緒。

(三)建立有效的監(jiān)督機(jī)制和救助途徑

在上文中筆者已經(jīng)詳細(xì)論述了現(xiàn)今行政處罰法中聽證程序的各種缺陷,因此,為了完善行政聽證制度,使之真正發(fā)揮作用,非常必要的建立與之相適應(yīng)的監(jiān)督、救濟(jì)機(jī)制。其中最重要的就是要建立起行政聽證程序中法律責(zé)任追究機(jī)制。因?yàn)檫@一機(jī)制對于行政主體而言是一種監(jiān)督,于相對人則是一種權(quán)利救濟(jì)。即使我們的聽證制度設(shè)計(jì)得再完美,如果沒有相對應(yīng)的法律責(zé)任機(jī)制,也無法得到真正有效的實(shí)行。我國行政聽證蒼白無力的原因在于,行政主體在聽證程序的具體規(guī)定上有巨大的自由裁量權(quán)。缺乏有效的法律責(zé)任追究機(jī)制,行政聽證也不過就是一紙空文。

另外,我們要建立全面有效的監(jiān)督機(jī)制,如以社會(huì)組織、社會(huì)輿論監(jiān)督聽證行為,以立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督聽證行為等。除了完善有關(guān)立法,并通過司法機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)督外,輿論監(jiān)督是一項(xiàng)非常有力的武器,隨著社會(huì)民主進(jìn)程的發(fā)展,輿論監(jiān)督在其中扮演者日益重要的角色