氣候變化國(guó)際法律制度的國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化

氣候變化國(guó)際法律制度的國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化

自20世紀(jì)80年代末以來，世界氣候變化不僅是一個(gè)重要的環(huán)境問題，也是一個(gè)尚未發(fā)展的人類生存問題。氣候變化問題以及應(yīng)對(duì)氣候變化所需采取的措施,涉及自然生態(tài)系統(tǒng)和人類生產(chǎn)生活的方方面面。氣候變化所導(dǎo)致的氣溫增高、海平面上升、極端天氣與氣候事件頻發(fā)等,對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)和人類生存環(huán)境產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。氣候變化問題已引起全世界的廣泛關(guān)注,成為當(dāng)今人類社會(huì)亟待解決的重大問題。國(guó)際社會(huì)針對(duì)以上情況,并未袖手旁觀,在不同的歷史階段,達(dá)成了諸多國(guó)際協(xié)議。但是,無論是《聯(lián)合國(guó)氣候變化公約》提供的應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際合作基本法律框架和原則,還是《京都議定書》具體規(guī)定的溫室氣體量化減排義務(wù),都僅僅停留在國(guó)際法的領(lǐng)域。而在各國(guó)國(guó)內(nèi)法領(lǐng)域,都需要在公約的指導(dǎo)下建立自己的法律應(yīng)對(duì)體系,使得公約的執(zhí)行真正落在實(shí)處,實(shí)現(xiàn)“外部”到“內(nèi)部”(1)的理性回歸,而不是成為各國(guó)頂禮膜拜的“花架”。中國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的發(fā)展中國(guó)家,對(duì)氣候變化問題給予了高度重視,專門成立了國(guó)家氣候變化對(duì)策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),并根據(jù)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求,采取了一系列與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的政策和措施,為減緩和適應(yīng)氣候變化做出了積極的貢獻(xiàn)。作為履行《氣候變化公約》的一項(xiàng)重要義務(wù),中國(guó)政府于2007年6月4日制定了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》(1)。該方案明確了到2010年中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的具體目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域及其政策措施;另外2008年10月中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室又對(duì)外公布了中國(guó)自己的白皮書:《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》,我們可以將其看成是中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化實(shí)踐邁出的第一步,也可以看成是中國(guó)自己的“京都議定書”,只是該行動(dòng)政策在一些方面還規(guī)定得比較簡(jiǎn)約,也沒有相應(yīng)的法律約束機(jī)制保障,所以在與國(guó)際政策銜接以及法律制度的完善方面還需要我們做出更多的努力。因?yàn)榈谝粋€(gè)承諾期(2008年-2012年)后,我國(guó)可能會(huì)應(yīng)國(guó)際潮流和國(guó)際社會(huì)氣候變化外交的壓力做出減排承諾。如何從法律的層面做好相關(guān)應(yīng)對(duì)措施準(zhǔn)備,筆者將分“過渡期”完善和“未來期”構(gòu)想予以架構(gòu)。從外到內(nèi)、從點(diǎn)到面、由近至遠(yuǎn)。一、氣候變化執(zhí)行方案的確立盡管《京都議定書》對(duì)氣候變化公約的具體實(shí)施提供了合理有效的執(zhí)行方案,但是《京都議定書》還存在一些不足之處,需要我們認(rèn)真剖析,從而為氣候變化應(yīng)對(duì)“外部”到“內(nèi)部”的理性回歸做好準(zhǔn)備,為我國(guó)相關(guān)法律制度完善提供借鑒,制定出適合本國(guó)國(guó)情的氣候變化執(zhí)行方案。可以說,《京都議定書》朝著溫室氣體減排方向邁出了可喜的第一步,但作為各方談判妥協(xié)的產(chǎn)物,它仍遺留下許多懸而未解的“后京都”問題。其實(shí)全世界都應(yīng)該認(rèn)識(shí)到,“我們是在同一個(gè)戰(zhàn)壕里。”共同應(yīng)對(duì)氣候變化,在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)討論未來的國(guó)際減排協(xié)議。對(duì)于京都議定書,筆者擬分先天缺陷和后期執(zhí)行困境兩部分予以分析:(一)《京都條約》的固有缺陷1.“多承擔(dān)減排任務(wù),少者自愿”溫室氣體量化減排義務(wù)不僅是《京都議定書》的核心義務(wù),也是應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際法律制度的核心義務(wù)之一,它是目前國(guó)際社會(huì)最為關(guān)心的問題。由于《京都議定書》的談判時(shí)間較為緊張,且涉及各方核心利益,其規(guī)定的溫室氣體量化減排義務(wù)存在不合理之處,最突出的表現(xiàn)就是減排的基準(zhǔn)年存議及設(shè)計(jì)初衷低。公約的重要目標(biāo)是到2000年把大氣中的溫室氣體濃度穩(wěn)定在1990年的水平,然而多數(shù)主要國(guó)家都沒能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),執(zhí)行談判中依然將1999年作為基準(zhǔn)年,的確使人心存疑惑,對(duì)此可以評(píng)價(jià)為執(zhí)著,但筆者認(rèn)為也需考慮各國(guó)自身執(zhí)行力的實(shí)際情況,否則就會(huì)出現(xiàn)“開出天價(jià),無人買單”的局面。另外在減排任務(wù)分配上,也沒有充分認(rèn)識(shí)有些國(guó)家的“潛力”,出現(xiàn)“多者富裕,少者緊缺”的現(xiàn)象。對(duì)于勇于承擔(dān)更多任務(wù)者,我們的態(tài)度應(yīng)該是積極鼓勵(lì),而非壓制。例如,早在談判制訂《氣候變化公約》時(shí),歐盟就曾提出2000年應(yīng)在1990年基礎(chǔ)上減排20%192。在談判制訂《京都議定書》過程中,歐盟曾在研究的基礎(chǔ)上建議設(shè)定減排15%的指標(biāo),這說明,有些國(guó)家是有巨大的減排潛力的。而《京都議定書》所設(shè)指標(biāo)只是歐盟提議的三分之一。分析表明,如從主觀上愿意遵守并執(zhí)行《京都議定書》,客觀上,附件一國(guó)家完成《京都議定書》為其設(shè)定的減排指標(biāo)均無實(shí)質(zhì)困難,這不僅包括已經(jīng)批準(zhǔn)《京都議定書》的歐盟最初的15個(gè)成員國(guó)、日本、加拿大、新西蘭等,也包括拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》的美國(guó)和澳大利亞。這說明,一些國(guó)家在最后也是考慮到了溫室氣體排放遏制與本國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖突,所以在真正達(dá)成協(xié)議時(shí)有所保留。這正印證了一個(gè)道理:在尋求中間路線時(shí),往往是不公平的。應(yīng)該綜合考慮發(fā)達(dá)國(guó)家的過往排放量,根據(jù)不同的情況,在發(fā)達(dá)國(guó)家之間也做出一個(gè)不同的減排標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)、計(jì)劃。對(duì)工業(yè)化程度高,世界“溫室氣體”排放升高有“突出貢獻(xiàn)”的國(guó)家就應(yīng)該多承擔(dān)減排任務(wù),這樣才能達(dá)到真正的公平。說簡(jiǎn)單點(diǎn)就可以歸結(jié)為減排義務(wù)承擔(dān)主體設(shè)置不科學(xué),因?yàn)闇p排指標(biāo)再度縮水附件一締約方中除發(fā)達(dá)國(guó)家外,還包括大量經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家。這些國(guó)家以前蘇聯(lián)加盟共和國(guó)和東歐國(guó)家為主,其經(jīng)濟(jì)水平在20世紀(jì)90年代有巨大滑坡,相應(yīng)地,其溫室氣體排放量也較1990年減少了很多,很多國(guó)家至2012年也未必能恢復(fù)到其1990年的水平。這些國(guó)家實(shí)際上不用采取任何措施,就能實(shí)現(xiàn)《京都議定書》為其設(shè)定的減排指標(biāo),而且還能超額完成任務(wù)。其超額部分?jǐn)?shù)量巨大,其中一部分將以“溫室氣體減排額度”的形式,通過《京都議定書》設(shè)立的“靈活三機(jī)制”項(xiàng)目,以較低價(jià)格轉(zhuǎn)讓給發(fā)達(dá)國(guó)家,使發(fā)達(dá)國(guó)家更輕松地實(shí)現(xiàn)其減排指標(biāo)。在今后承諾期中,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家可繼續(xù)作為附件一中的國(guó)家之一部分承擔(dān)減排義務(wù),但應(yīng)充分考慮到其經(jīng)濟(jì)水平的特點(diǎn),為其設(shè)定較為嚴(yán)格的減排指標(biāo)。同樣的道理,具體到我國(guó),在具體分配各省各市的減排任務(wù)時(shí),也要考慮到過往發(fā)展和排放情況,根據(jù)具體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,決定承擔(dān)多少任務(wù)。2.溫室氣體排放的回復(fù)性《京都議定書》第3條第1款為附件一締約方明確設(shè)定了一個(gè)整體指標(biāo),即2008年至2012年(1)溫室氣體排放總量從1990年水平至少減少5%;(2)《京都議定書》附件B為每一個(gè)附件一締約方分別設(shè)立的具體減排指標(biāo),其累積之和實(shí)際為附件一締約方整體減少5.2%。無論是5%,還是5.2%,這個(gè)指標(biāo)都有些偏小,對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化沒有實(shí)質(zhì)意義,其形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。1992年生效的《氣候變化公約》要求附件一締約方在上世紀(jì)末將溫室氣體排放回復(fù)到“較早水平”(3)。從字面來理解,《氣候變化公約》規(guī)定中的“較早水平”很容易引起歧義的,或者說是不明確的,是較20世紀(jì)末更早的水平,還是較《氣候變化公約》通過時(shí)即1992年更早的水平,《氣候變化公約》并未明確表明。這些現(xiàn)象在各國(guó)制定自己具體的實(shí)施計(jì)劃時(shí)就要注意予以避免,注意用詞的嚴(yán)謹(jǐn)性。當(dāng)然,我們可以根據(jù)現(xiàn)在通常的理解去推測(cè)目前公約中相關(guān)詞目的含義,筆者認(rèn)為,考慮到《京都議定書》的基年與《氣候變化公約》“較早水平”是一脈相承的,而《京都議定書》又將基年確定為1990年,所以我們有理由相信,《氣候變化公約》規(guī)定的目的是要求溫室氣體排放回復(fù)至公約簽署前,即1992年前某一年的水平(4)。綜上所述,根據(jù)公約規(guī)定,附件一締約方應(yīng)在上世紀(jì)末將溫室氣體排放回復(fù)到1990年水平。在此基礎(chǔ)上,根據(jù)議定書的規(guī)定,自2008-2012年,附件一國(guó)家要在1990年基礎(chǔ)上減少5.2%。這意味著,從2000年至2012年,附件一國(guó)家平均每年只需減少1990年排放量的0.5%左右,即可實(shí)現(xiàn)《京都議定書》規(guī)定的量化減排目標(biāo)。每年0.5%這樣一個(gè)指標(biāo)確實(shí)是偏小了一些。還有一點(diǎn)更為重要,筆者認(rèn)為,溫室氣體的排放應(yīng)該有一個(gè)階梯性,不應(yīng)該規(guī)定每年的排放標(biāo)準(zhǔn)相似或相同,應(yīng)該將設(shè)置的數(shù)值逐年上升。因?yàn)樽匀毁Y源也是不斷消耗的,只有將數(shù)值設(shè)置為上升勢(shì)態(tài),才能抵消自然資源的自然消耗值,實(shí)現(xiàn)真正的減排目的。3.數(shù)量目標(biāo)的不清主要是政治妥協(xié)數(shù)量目標(biāo)似乎考慮了各個(gè)國(guó)家的特殊經(jīng)濟(jì)狀況和國(guó)家之間的公平性,但是數(shù)量目標(biāo)的決定過程顯得有些草率,只是政治妥協(xié)的結(jié)果,并無科學(xué)依據(jù)支撐。很多締約方在并不清楚自己的減排經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、也未制定出清晰的操作規(guī)則之前就匆忙決定數(shù)量目標(biāo)是不合適的。筆者認(rèn)為今后的減排目標(biāo)制定應(yīng)該綜合考慮各國(guó)的實(shí)際情況并在國(guó)際范圍內(nèi)通盤考量,當(dāng)然科學(xué)數(shù)據(jù)的參考至關(guān)重要,這些都是氣候變化治理的特殊性所提出的特殊要求。4.實(shí)現(xiàn)減排措施的長(zhǎng)期合作《京都議定書》規(guī)定的第一承諾期起于2008年,止于2012年,只有5年的時(shí)間?！毒┒甲h定書》通過后,國(guó)際社會(huì)對(duì)議定書規(guī)定進(jìn)行了反思,認(rèn)為第一承諾期只有5年,確實(shí)太短了,既不利于減排指標(biāo)義務(wù)的履行和減排措施的長(zhǎng)期執(zhí)行,也不利于三個(gè)靈活國(guó)際合作機(jī)制的開展。因?yàn)槿魏雾?xiàng)目的開展都是需要一個(gè)過渡和適應(yīng)期的,如果時(shí)間太短,根本不能完成既定的目標(biāo),那么就只能依靠各國(guó)自覺的努力合作去實(shí)現(xiàn),沒有了法律的約束,相信效果就會(huì)大大不如從前。所以,對(duì)于第二個(gè)承諾期的時(shí)限,相關(guān)專家就提出應(yīng)該長(zhǎng)一些,但對(duì)具體期限尚無統(tǒng)一意見,筆者認(rèn)為根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展10至20年一個(gè)發(fā)展周期的經(jīng)驗(yàn),可以設(shè)定相應(yīng)的溫室氣體排放年限。這樣既有利于短期實(shí)施,也有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)實(shí)現(xiàn)。5.未承擔(dān)減排義務(wù)的影響發(fā)展中國(guó)家,包括中國(guó)目前尚未參與議定書承諾,這固然符合“共同而有區(qū)別的原則”,但隨著包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中大國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和溫室氣體排放的增長(zhǎng),發(fā)展中國(guó)家在2012年前不用承擔(dān)減排義務(wù),事實(shí)上成了美國(guó)為自己辯解開脫的理由。其實(shí),從某種意義上來說,這也成為本文寫作的初衷之一,因?yàn)橹挥兄袊?guó)在氣候變化方面加強(qiáng)研究,努力做好自我約束,自我實(shí)現(xiàn),才能帶動(dòng)全球氣候變化應(yīng)對(duì)的良好實(shí)現(xiàn),維護(hù)一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)的良好形象。這需要我們“理性的”去對(duì)待目前“過渡期”未承擔(dān)減排責(zé)任時(shí)的“個(gè)人表現(xiàn)”(1)以及“未來期”責(zé)任可能承擔(dān)的問題。可以說現(xiàn)在最好的方法莫過于根據(jù)國(guó)際法制定相應(yīng)的國(guó)內(nèi)法這種方式。6.技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面,強(qiáng)調(diào)了要處理好政府和社會(huì)之間的關(guān)系,有利于解決氣候變化的訴先進(jìn)技術(shù)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展與有效應(yīng)對(duì)氣候變化的重要保障。《氣候變化公約》和《京都議定書》都有明確的關(guān)于技術(shù)合作與轉(zhuǎn)讓的條款,特別是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在這方面合作的條款。技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題是歷次《氣候變化公約》和《京都議定書》締約方會(huì)議的必談議題,《氣候變化公約》締約方會(huì)議還專門設(shè)立了技術(shù)轉(zhuǎn)讓專家組,盡管締約方會(huì)議為此通過了大量的決定,但都因規(guī)定過于原則而無法在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮積極作用。如要實(shí)質(zhì)性推動(dòng)技術(shù)合作,需要在技術(shù)合作與轉(zhuǎn)讓體制上有所創(chuàng)新,做出特殊安排12。7.對(duì)境外減排義務(wù)設(shè)置的界定《京都議定書》為附件一中國(guó)家總體和各國(guó)設(shè)定的減排指標(biāo)本已低得可憐,盡管如此,《京都議定書》還是為附件一的國(guó)家實(shí)現(xiàn)減排指標(biāo)設(shè)定了各種靈活安排,這使得發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)質(zhì)性減排不斷減少,造成了減排指標(biāo)在實(shí)際中縮水。這些靈活安排主要表現(xiàn)在:其一,溫室氣體減排范圍包括公約指出的六種溫室氣體,這使得發(fā)達(dá)國(guó)家可以選擇減排難度較小的、次要的溫室氣體,而不是減排最主要的和減排難度較大的溫室氣體;其二,設(shè)立了所謂“靈活三機(jī)制”,即三種靈活的國(guó)際合作機(jī)制,允許發(fā)達(dá)國(guó)家在境外以低成本實(shí)現(xiàn)減排;其三,將造林、毀林、再造林以及農(nóng)業(yè)活動(dòng)的碳吸收“匯”的概念引入,發(fā)達(dá)國(guó)家可利用“匯”(即森林、草原、海洋等在大氣中吸收CO2的物質(zhì)或過程)吸收CO2的作用來幫助實(shí)現(xiàn)減排義務(wù)。這樣的設(shè)置對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來說,固然是“開面顏笑”,表面上似乎看起來也很公平,“有錢的出錢,有力的出力”,但是我們應(yīng)該對(duì)過往排放有一個(gè)深度的總結(jié),合理運(yùn)用“公平但有區(qū)別原則”(2)。筆者認(rèn)為,應(yīng)該在今后的義務(wù)設(shè)置中考慮發(fā)達(dá)國(guó)家既應(yīng)向發(fā)展中國(guó)家提供技術(shù)支持,又能對(duì)其自身有一個(gè)“量度”的減排承擔(dān)。這樣才能真正抵消其前期的“肆虐”,實(shí)現(xiàn)真正的公平。(二)實(shí)際執(zhí)行中的困難1.建立適應(yīng)性基金發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)向發(fā)展中國(guó)家提供資金支持,這是《氣候變化公約》和《京都議定書》的明確規(guī)定。目前,《氣候變化公約》下建立了“最不發(fā)達(dá)國(guó)家基金”,《京都議定書》下建立了“適應(yīng)性基金”和“氣候變化特別基金”。其數(shù)額都是十分有限,對(duì)幫助相關(guān)國(guó)家提高能力,推動(dòng)各國(guó)有效應(yīng)對(duì)氣候變化的作用也是有限的,可以說是“杯水車薪”。一些發(fā)達(dá)締約方曾單方面宣布將天文數(shù)字的資金用于支持發(fā)展中國(guó)家的工作,但由于這筆資金未納入上述三個(gè)基金中,而是通過世行、亞行、全球環(huán)境基金、聯(lián)合國(guó)環(huán)境署的項(xiàng)目、雙邊合作項(xiàng)目或援助等分散的渠道流向發(fā)展中國(guó)家,不僅其規(guī)模效應(yīng)未能得以充分體現(xiàn),而且其執(zhí)行與否也無從查證。2.資金支持的資金融通三個(gè)靈活國(guó)際合作機(jī)制在為發(fā)達(dá)國(guó)家減小了減排難度和壓力的同時(shí),也為發(fā)揮市場(chǎng)因素的積極作用創(chuàng)造了條件,特別是為發(fā)展中國(guó)家提供了一些先進(jìn)的技術(shù)和大量的資金,對(duì)發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展有推動(dòng)作用?！毒┒甲h定書》通過以來,國(guó)際社會(huì)的普遍反映是,“靈活三機(jī)制”的程序和方法學(xué)問題太過復(fù)雜,其中,規(guī)定發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家項(xiàng)目合作的清潔發(fā)展機(jī)制的程序和方法學(xué)問題格外復(fù)雜,增加了項(xiàng)目開發(fā)成本,提高了門檻,不利于這些機(jī)制的大規(guī)模開展。具體到我國(guó)今后的執(zhí)行,也可以考慮在國(guó)內(nèi)不同省市間搭建合作機(jī)制,正如“讓一部分人先富起來,先富帶動(dòng)后富”一樣,“溫室氣體減排”也應(yīng)該“先進(jìn)帶動(dòng)落后”,積極合作必不可少。3.關(guān)于如何適應(yīng)問題的考慮適應(yīng)與減緩是應(yīng)對(duì)氣候變化的兩個(gè)車輪,缺一不可。但由于種種原因,發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)減緩問題更為關(guān)注,因此,在現(xiàn)有機(jī)制下,關(guān)于減緩問題的安排占據(jù)主流,而關(guān)于適應(yīng)問題的考慮未能得到同等重視。最近,在發(fā)展中國(guó)家一再要求下,國(guó)際社會(huì)才逐漸提高了對(duì)適應(yīng)問題的重視,對(duì)該問題的考慮才剛剛起步?！斑m者生存”的道理人人都懂,具體到“地球人”,我們不應(yīng)該僅僅強(qiáng)調(diào)氣候環(huán)境對(duì)自身的“有效供給”,更應(yīng)強(qiáng)調(diào)我們自身對(duì)氣候變化有效控制的貢獻(xiàn)。4.氣候變化的多邊或區(qū)域性文件美國(guó)倡議發(fā)起了“碳收集領(lǐng)導(dǎo)人論壇”、“甲烷市場(chǎng)化伙伴計(jì)劃”、“亞太清潔生產(chǎn)與氣候伙伴計(jì)劃”、“氫能經(jīng)濟(jì)伙伴計(jì)劃”等多邊或區(qū)域性國(guó)際安排。雖然這些文件均不具法律約束力,但它們的內(nèi)容將對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際法律制度的發(fā)展產(chǎn)生重大影響。盡管在這些區(qū)域性多邊安排的文件中均明確規(guī)定其遵守《氣候變化公約》的原則和規(guī)定,是《京都議定書》的補(bǔ)充,而非替代,但是,如何更有效地協(xié)調(diào)和整合這些多邊安排與應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際法律制度,是國(guó)際社會(huì)面臨的一個(gè)難題。二、在對(duì)國(guó)際公共條約轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的理論分析中(一)國(guó)際法不解決氣候變化的“滯后”無論氣候變化國(guó)際公約及其議定書在實(shí)踐性上存在如何的“諸多不便”(1),我們也不可以否認(rèn)其在現(xiàn)有情況下所發(fā)揮的作用。畢竟國(guó)際法的制定是國(guó)家意志之間的協(xié)議(2),沒有統(tǒng)一協(xié)議的達(dá)成,就會(huì)變得“停滯不前”,其實(shí),這也是我們通常所指的國(guó)際法的強(qiáng)制力是以國(guó)家單獨(dú)、集體或通過國(guó)際組織采取措施為保障的。法律的基本特征之一,是法律對(duì)其主體具有強(qiáng)制性的拘束力,任何一個(gè)主體違反了法律,都要承擔(dān)法律責(zé)任直至受到法律制裁。盡管不同于國(guó)內(nèi)法的強(qiáng)制力,國(guó)際法并不是由國(guó)家有組織的強(qiáng)制機(jī)關(guān)如軍隊(duì)、監(jiān)獄、警察、法庭等保證實(shí)施的,但是從現(xiàn)有狀況來看,國(guó)際法、國(guó)際公約仍不失為目前解決氣候變化問題的有效方式。畢竟在世界經(jīng)濟(jì)向前大步邁進(jìn)的今天,想讓人們摒棄人性的自私,放棄追求私利的欲望,也不是一件很容易的事。這個(gè)時(shí)候,通過多方協(xié)商而來的氣候公約就成了各方自己實(shí)踐的前提和指針。(二)《氣候變化公約》最終要求其在國(guó)內(nèi)法律的支持下訂立1.《憲法》沒有作出統(tǒng)一明確的規(guī)定有關(guān)國(guó)際條約在國(guó)內(nèi)的適用和地位,目前各國(guó)的態(tài)度不一,普遍的做法是民商事范圍內(nèi),條約可以優(yōu)先適用;民商事以外的條約則需要根據(jù)與該條約相關(guān)的法律規(guī)定,結(jié)合條約本身的實(shí)際情況進(jìn)行具體考察才能做出恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)論。例如,目前我國(guó)《憲法》沒有做出統(tǒng)一明確的規(guī)定,條約的直接適用、條約與相關(guān)國(guó)內(nèi)法并行適用、條約須經(jīng)國(guó)內(nèi)立法轉(zhuǎn)化才能適用,這三種情況都存在。一般認(rèn)為,在民商事范圍內(nèi),中國(guó)締結(jié)的條約與國(guó)內(nèi)法有不同規(guī)定,條約可以優(yōu)先適用。民商事以外的條約則需要根據(jù)與該條約相關(guān)的法律規(guī)定,結(jié)合條約本身的情況進(jìn)行具體考察才能做出恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)論。如《WTO協(xié)議》在國(guó)內(nèi)的實(shí)施就主要采取“轉(zhuǎn)化”的方式,排除了《WTO協(xié)議》文件在中國(guó)法院的直接適用性。盡管,我國(guó)目前還沒有明確地表明以何種方式去實(shí)現(xiàn)氣候變化公約的目標(biāo)(1),但我們可以從《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》的制定以及各級(jí)地方政府的具體方案看出,我國(guó)不管是在目前規(guī)劃還是“未來期”任務(wù)承擔(dān)上,主要采取的還是“國(guó)際法向國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化”的方式(2)。2.第三,中國(guó)與其他省市的合作2008年6月30日上午,中國(guó)《省級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化方案》項(xiàng)目在北京正式啟動(dòng)。該項(xiàng)目旨在采取具體措施,幫助中國(guó)在省級(jí)層面上應(yīng)對(duì)氣候變化問題。從這里我們可以看出中國(guó)已經(jīng)意識(shí)到了自身“內(nèi)部消化”的問題,并正在積極踐行。為應(yīng)對(duì)不斷加劇的全球變暖給全人類帶來的挑戰(zhàn),作為簽署《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的締約方,中國(guó)正式頒布了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》。不過,由于受到能力、技術(shù)、資金等各方面的制約,在很多地方,真正落實(shí)的情況并不令人樂觀。為此,中國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)氣候辦公室啟動(dòng)了許多地方項(xiàng)目,來促進(jìn)國(guó)家方案在地方上的具體落實(shí)。這些項(xiàng)目主要由聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署(UN-DP)、發(fā)改委和中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心共同執(zhí)行。事實(shí)證明,這些試點(diǎn)省份需要盡快改變?cè)幸恍┱?選擇進(jìn)一步與氣候變化相適應(yīng)的計(jì)劃,并制訂出相關(guān)的法律法規(guī),(3)從而與其他省市建立合作伙伴關(guān)系。挪威駐華大使館環(huán)境環(huán)保參贊史培爾在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示,氣候變化是目前國(guó)際社會(huì)面臨的最嚴(yán)峻問題之一。像中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家,由于應(yīng)對(duì)氣候變化問題的能力還比較薄弱,所以急需來自其他國(guó)家和地區(qū)如挪威和歐盟的技術(shù)幫助和資金支持(4)。從2007年3月,聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署、發(fā)改委與挪威政府共同簽署了《關(guān)于合作加強(qiáng)省級(jí)氣候變化減緩與使用能力建設(shè)》的諒解備忘錄。從2008年7月歐盟支持中國(guó)省市應(yīng)對(duì)氣候變化方案的制訂來看,無論是國(guó)際社會(huì)還是我國(guó)政府自身都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了國(guó)際條約內(nèi)部化的重要性,也即氣候變化條約從外部關(guān)注到內(nèi)部施行的理性回歸。這次國(guó)際啟動(dòng)項(xiàng)目將持續(xù)到2010年底,試點(diǎn)省份的應(yīng)對(duì)方案將在挪威政府和歐盟的指導(dǎo)支持下完成。相信將會(huì)為我國(guó)很好地完成“過渡期”任務(wù)提供幫助,同時(shí)也為“未來承諾”打下良好的基礎(chǔ)。(三)氣候變化問題應(yīng)對(duì)解決的特殊含義西蒙曾為《社會(huì)科學(xué)辭典》專門撰寫了“理性”條目。經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般用理性一詞表示靠抉擇過程挑選出來的行動(dòng)方案的屬性,而不是表示抉擇過程的屬性。達(dá)爾和林德布魯姆這樣說道:“一項(xiàng)行為是理性的,就是說,對(duì)于指定目標(biāo)及其真實(shí)處境說,該行動(dòng)被‘正確性’設(shè)計(jì)成為一種能謀求最大成功的行動(dòng)。”理性概念是哲學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)兩大學(xué)科的重要基石,也是理解西方近代古典文化傳統(tǒng)不可或缺的概念性工具。理性認(rèn)為人類應(yīng)該追求的是更實(shí)在的東西。氣候變化研究國(guó)際法的國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化,正是需要這種精神,我們不能停留在國(guó)際條約的呼號(hào)吶喊上,而是要想辦法走向?qū)嶋H,努力地去實(shí)現(xiàn),追求實(shí)在的東西。筆者在本文中談到的“理性”轉(zhuǎn)化中的理性,不僅僅包含哲學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)中本來應(yīng)有之意,還包括針對(duì)氣候變化問題應(yīng)對(duì)解決的特殊含義,試補(bǔ)解如下:其一,“理性”指人類必須對(duì)目前氣候變化給我們生活方方面面帶來的影響有清醒的認(rèn)識(shí)。全球氣候變化問題的解決、溫室氣體排放目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn),都需要我們將“大問題”分散化,以小部分問題的解決帶動(dòng)全局;將“外部問題”內(nèi)部化,將氣候變化國(guó)際公約制定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),轉(zhuǎn)化為“各國(guó)實(shí)現(xiàn)”。其二,這里的“理性”還有另一層深刻的含意,這就是:包括中國(guó)在內(nèi)的各國(guó)要將氣候變化問題的解決內(nèi)部化,根據(jù)自身的實(shí)際情況,制定本國(guó)相應(yīng)的氣候變化法律應(yīng)對(duì)機(jī)制。中國(guó)基于大國(guó)責(zé)任,應(yīng)慎重對(duì)待未來承諾問題,這并不是要否定“共同但有區(qū)別責(zé)任”,只是說在目前全球氣候狀況日益惡化的形勢(shì)下,如果每個(gè)發(fā)展中國(guó)家都去強(qiáng)調(diào)“共同但有區(qū)別責(zé)任”,那么就會(huì)出現(xiàn)“局部不作為”,最終導(dǎo)致全球氣候狀況的日益惡劣,減排目標(biāo)也成了“虛設(shè)”。其三,理性不僅僅是一個(gè)詞匯界定,其更深一層含意還在于提醒我們對(duì)于未來的正確認(rèn)識(shí)。這不僅僅是我們對(duì)待目前氣候變化狀況的態(tài)度,同時(shí)也是我們認(rèn)知未來氣候變化走勢(shì)時(shí)所應(yīng)持的一種正確態(tài)度。這種理性不僅僅針對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的氣候變化應(yīng)對(duì),還應(yīng)針對(duì)小范圍地區(qū)的氣候變化應(yīng)對(duì)策略。其四,針對(duì)我國(guó)的特殊情況(1),這里的“理性”還特指一種從道義責(zé)任出發(fā)的“理性”,因?yàn)樵谀壳八_始實(shí)施的一期責(zé)任里,我國(guó)和其他一些發(fā)展中國(guó)家是未承擔(dān)減排責(zé)任的,我們不能以此為借口和理由對(duì)氣候的良好運(yùn)行維護(hù)說“不”,而應(yīng)勇敢地面對(duì)并起到一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)的帶頭作用,認(rèn)真研究未承擔(dān)責(zé)任期(2008-2012年)(2)的本國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)法律措施和“未來期”(2012年以后)的法律應(yīng)對(duì)制度構(gòu)建。氣候變化問題是全球共同面臨的挑戰(zhàn),事關(guān)社會(huì)發(fā)展和人類生存,對(duì)于各國(guó)的能源發(fā)展、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、科技創(chuàng)新以及生活方式都將產(chǎn)生重大的影響。近年來,隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,有人在制造和散布“中國(guó)威脅論”的同時(shí),又以各種不同形式拋出所謂“中國(guó)環(huán)境威脅論”、“中國(guó)環(huán)境責(zé)任論”等,說中國(guó)二氧化碳排放的快速增長(zhǎng)抵消了國(guó)際社會(huì)在減排方面所作的努力,中國(guó)應(yīng)承擔(dān)與溫室氣體排放大國(guó)相稱的國(guó)際責(zé)任等,這些言論也在時(shí)刻提醒我們擺對(duì)自己的位置,認(rèn)真分析中國(guó)過去已經(jīng)為全球應(yīng)對(duì)氣候變化做出的積極貢獻(xiàn),并堅(jiān)信未來仍將是保護(hù)全球氣候的中堅(jiān)力量。三、中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的措施研究氣候變化國(guó)際法律的目的,就是更好地為國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化帶來的種種“壓力”做好準(zhǔn)備,過渡期和“未來期”的法律制度建設(shè)都需要我們持續(xù)關(guān)注(3)。我國(guó)政府高度重視全球氣候變暖問題,積極采取有效措施應(yīng)對(duì)氣候變化,認(rèn)真履行《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》對(duì)發(fā)展中國(guó)家的要求,并于2007年6月發(fā)布了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》。這是發(fā)展中國(guó)家第一部應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家方案。自1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)以后,中國(guó)政府率先組織制定了《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》,并從國(guó)情出發(fā)采取了一系列政策措施。為我國(guó)緩解氣候變化威脅做出巨大貢獻(xiàn)。未來發(fā)展國(guó)內(nèi)法律制度的建立,導(dǎo)向設(shè)計(jì)尤為重要,繼續(xù)努力需要合理指引。(一)對(duì)今后中國(guó)的減排責(zé)任的承擔(dān)在未來中國(guó)自身內(nèi)部減排指標(biāo)的設(shè)置上,要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。從大的方面來說,對(duì)于今后中國(guó)減排責(zé)任的承擔(dān),中國(guó)自身應(yīng)有一個(gè)大概的意向;從小的方面說,對(duì)不同省份的不同情況,也要通過不同地區(qū)的歷史情況、發(fā)展情況,做出相應(yīng)的判斷,做出合理配置。盡可能地實(shí)現(xiàn)合理性目標(biāo)。(二)“共同的能力”是其使命筆者認(rèn)為:共同但有區(qū)別的責(zé)任包括兩個(gè)含義。首先,應(yīng)對(duì)氣候變化是全人類的共同責(zé)任,不分發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家,只要是國(guó)際社會(huì)的成員,就都有責(zé)任為應(yīng)對(duì)氣候變化做出貢獻(xiàn),所以責(zé)任是共同的。中國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家對(duì)此是有充分認(rèn)識(shí)的,我們毫無疑問地愿意承擔(dān)自己的責(zé)任。同時(shí),責(zé)任是有區(qū)別的,這也包括兩個(gè)方面:一個(gè)是歷史責(zé)任,即誰(shuí)造成目前的問題;第二是各自的能力。比如對(duì)一個(gè)人均國(guó)民生產(chǎn)總值只有100多美元的不發(fā)達(dá)國(guó)家,對(duì)它提出非常具體的減排要求是不現(xiàn)實(shí)的,因?yàn)樗痪邆溥@方面的能力,它所面臨的最主要的任務(wù)是解決人民的溫飽問題。不同國(guó)家的能力不同,因此才是有區(qū)別的責(zé)任。歷史責(zé)任,現(xiàn)實(shí)的發(fā)展階段和能力不同,這就決定了國(guó)際社會(huì)每一個(gè)成員在共同努力中要扮演的角色。在“巴厘島路線圖”最重要的文件里,對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家有明確要求,同時(shí)發(fā)展中國(guó)家也要制定自己應(yīng)對(duì)氣候變化的具體措施,但前提是發(fā)達(dá)國(guó)家要為發(fā)展中國(guó)家在資金和技術(shù)上提供必要支持,使發(fā)展中國(guó)家具備這個(gè)能力。當(dāng)然,中國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó),也不應(yīng)該只是一味的等待發(fā)達(dá)國(guó)家的支持,其自身也要制定相應(yīng)的任務(wù)承擔(dān)計(jì)劃,積極減排,為“世界降溫”盡一份力。(三)作為未來承諾的中國(guó)應(yīng)對(duì)不管是發(fā)達(dá)國(guó)家,還是發(fā)展中國(guó)家,都是不斷向前謀求發(fā)展進(jìn)步的。對(duì)于目前的中國(guó)來說,也許這就顯得尤為重要。和全球一樣,中國(guó)氣候與環(huán)境已經(jīng)發(fā)生并將繼續(xù)發(fā)生重大變化。氣候變化給我國(guó)各地的生產(chǎn)生活造成了嚴(yán)重的影響。氣候變暖遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般意義上的氣候問題和環(huán)境問題,對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)帶來十分嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)威脅,這種威脅仍將持續(xù)并不斷加劇。中國(guó)目前正處在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段,如何才能在保證不降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的前提下實(shí)現(xiàn)對(duì)氣候資源的保護(hù),這不僅是環(huán)境學(xué)科關(guān)注的專屬,也是我們法律人應(yīng)該認(rèn)真去思考的問題。中國(guó)盡管在第一個(gè)承諾期內(nèi)沒有“承諾責(zé)任”,但到了2012年,相信國(guó)際社會(huì)會(huì)給中國(guó)新的壓力,在這么短的時(shí)間內(nèi)中國(guó)如何在保證GDP不下降的情況下為“未來承諾”(1)做好法律應(yīng)對(duì)機(jī)制準(zhǔn)備,的確值得我們深思。我們暫且可以把2008年到2012年這段時(shí)間稱為“過渡期”,把2012年后稱為“未來期”,這兩個(gè)時(shí)期的法律制度建設(shè)都需要我們持續(xù)關(guān)注。我們也應(yīng)該根據(jù)不同階段的不同情況制定相應(yīng)的法律制度。(四)參與全球環(huán)境問題的國(guó)際合作與交流是國(guó)際參與的保障我國(guó)人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低、生態(tài)環(huán)境脆弱,是最易受全球環(huán)境變化不利影響的國(guó)家之一,我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段,應(yīng)對(duì)全球環(huán)境變化形勢(shì)嚴(yán)峻,任務(wù)艱巨。為了在國(guó)際可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域中切實(shí)維護(hù)我國(guó)的根本利益,必須積極主動(dòng)參加全球環(huán)境問題的國(guó)際重大活動(dòng)和國(guó)際合作,主動(dòng)參與到國(guó)際規(guī)則制定的全過程當(dāng)中去,這樣既可開拓新的機(jī)會(huì)和發(fā)展空間,又可防止國(guó)際環(huán)境壁壘等制約。全球環(huán)境問題及其國(guó)際制度安排可能引發(fā)各國(guó)產(chǎn)業(yè)政策、能源政策、技術(shù)政策、財(cái)稅政策和貿(mào)易政策等一系列重大調(diào)整,進(jìn)而影響全球產(chǎn)業(yè)分工和貿(mào)易格局。我們要緊密跟蹤國(guó)際發(fā)展的最新形勢(shì),結(jié)合全球環(huán)境問題的熱點(diǎn),組織開展重大問題的調(diào)研和分析,及時(shí)制定應(yīng)對(duì)策略和方案。(五)參與全球環(huán)境規(guī)則的國(guó)際合作與交流發(fā)達(dá)國(guó)家為了限制發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展,將全球環(huán)境問題與貿(mào)易問題聯(lián)系在一起,設(shè)置“環(huán)境壁壘”,實(shí)際上就是以環(huán)境問題為借口實(shí)行“重新包裝的保護(hù)主義”,削弱和遏制發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展空間和競(jìng)爭(zhēng)力。我們要全面參與有關(guān)應(yīng)對(duì)和解決全球環(huán)境問題的國(guó)際制度與規(guī)則制定的過程,提升我國(guó)在全球環(huán)境問題國(guó)際事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán),切實(shí)維護(hù)我國(guó)的根本利益。合理利用國(guó)際環(huán)境規(guī)則及其確立的資金、技術(shù)與項(xiàng)目合作機(jī)制,如《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下《京都議定書》規(guī)定的清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)等,為我國(guó)引進(jìn)額外的資金援助、獲取先進(jìn)的技術(shù)與方法、吸引更多的資本投入,服務(wù)于我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。我們還要積極參與全球環(huán)境領(lǐng)域的國(guó)際重大行動(dòng),積極創(chuàng)造條件吸引相關(guān)的國(guó)際機(jī)構(gòu)在我國(guó)設(shè)立總部或分支機(jī)構(gòu),鼓勵(lì)和推動(dòng)中國(guó)科學(xué)家和管理專家在國(guó)際研究機(jī)構(gòu)中任職并發(fā)揮積極作用。四、適應(yīng)氣候變化的法律制度鑒于以上國(guó)內(nèi)法律體制構(gòu)建的“注意”指向,我們就可以根據(jù)對(duì)我國(guó)目前的相關(guān)氣候變化立法的分析,制定出適應(yīng)相應(yīng)階段發(fā)展的法律制度。筆者在這里根據(jù)我國(guó)面臨的不同形勢(shì)和任務(wù),分“過渡期”和“未來期”兩個(gè)階段予以構(gòu)想。(一)預(yù)防我國(guó)“未來承諾”的措施“過渡期”有其自身的一定特性,那就是在這個(gè)階段,我國(guó)是不承擔(dān)減排任務(wù)的,但我們還是得有居安思危的意識(shí),借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),采取相應(yīng)的措施,為“未來承諾”做好準(zhǔn)備。1.氣候變化立法應(yīng)確立“立法”的目標(biāo)從實(shí)踐意義上說,一個(gè)國(guó)家有無比較完備的氣候變化立法體系,是衡量該國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化問題的水平高低的重要標(biāo)志。首要的一點(diǎn)就是要加強(qiáng)和完善相應(yīng)立法?！傲⒎ㄊ菆?zhí)法、守法之本,立法質(zhì)量的高低,直接關(guān)系到執(zhí)法、守法效果的好壞?！蔽覈?guó)的氣候變化立法目前面臨著如何根據(jù)實(shí)施溫室氣體的排放控制戰(zhàn)略的要求和借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行審視和完善的問題。有鑒于此,首先應(yīng)當(dāng)適時(shí)地結(jié)合我國(guó)溫室氣體排放控制戰(zhàn)略的思路,制定一部綜合性的能源基本法。其次,我國(guó)可以在將來出臺(tái)《太陽(yáng)能法》、《風(fēng)能法》和《可再生能源法實(shí)施細(xì)則》等配套法律法規(guī)。2.重復(fù)和沖突的制度可以在《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》引導(dǎo)下構(gòu)建具體的減緩氣候變化的法律制度。為了減少法律制度的重復(fù)和沖突,《國(guó)家氣候變化基本法》(1)應(yīng)更多地側(cè)重于下列制度:第一,碳排放信息統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)考核制度;第二,森林碳匯相關(guān)制度;第三,碳排放權(quán)交易制度;第四,碳稅制度;第五,氣候可行性論證制度。這樣可以和其他相關(guān)法律制度區(qū)分開來,形成獨(dú)立的體系結(jié)構(gòu),更有利于其自身的不斷完善。2.立法和機(jī)構(gòu)設(shè)置能源管理體制的建設(shè)是一個(gè)具有一定程度的根本性的問題。一個(gè)科學(xué)、合理、高效和統(tǒng)一的能源管理體制對(duì)于協(xié)調(diào)和整合各部門和各領(lǐng)域的溫室氣體排放控制行動(dòng)具有極其重要的作用。因此,我國(guó)能源管理體制宜采取高級(jí)別的集中統(tǒng)一的宏觀能源管理模式,建議通過能源立法確立國(guó)家能源部或者類似的綜合性國(guó)家能源管理機(jī)構(gòu)的法律地位。此外,建議借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),在國(guó)家氣候變化對(duì)策協(xié)調(diào)小組辦公室的基礎(chǔ)上適時(shí)成立高級(jí)別的專司溫室氣體排放控制的國(guó)家機(jī)構(gòu)。如澳大利亞就設(shè)立了跨部門的國(guó)家溫室氣體辦公室(AGO)。氣候變化需要由政府作為公共利益的代表出面進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)和控制,成立高層議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定氣候變化相關(guān)政策,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門的工作,設(shè)立氣候變化專家委員會(huì),發(fā)揮專家咨詢的作用,同時(shí)還可設(shè)立氣候變化控制信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。最后,制定相應(yīng)的法律責(zé)任機(jī)制,并加強(qiáng)氣候變化的相關(guān)地方立法,提高各地氣候變化適應(yīng)能力。3.法律有效執(zhí)行的關(guān)鍵美國(guó)著名法學(xué)家卡多佐曾深有體會(huì)地說道:“法律作為一種行為指南,如果不為人知而且也無法為人所知,那么就會(huì)成為一紙空話?！边@一真知灼見在很大程度上表明,“法律廣為人知、深為人知”是法律得到有效執(zhí)行的不可或缺的條件。我國(guó)的氣候變化立法的執(zhí)行也應(yīng)當(dāng)遵循這一基本定