市管縣體制下的管轄問(wèn)題研究

市管縣體制下的管轄問(wèn)題研究

一、“市管縣”體制“依法”是法治的基本要求。行政制度是相對(duì)于國(guó)家權(quán)力分配、資源整合和相關(guān)利益關(guān)系的憲法制度。因此，從法律對(duì)這一制度的本質(zhì)訴求來(lái)講，行政區(qū)劃的劃分與調(diào)整都應(yīng)按照法定的原則與程序進(jìn)行，并在國(guó)家憲法與法律上予以明確規(guī)定。我國(guó)的憲法與法律法規(guī)，雖然對(duì)行政區(qū)劃作了相應(yīng)規(guī)定，但總的來(lái)看，行政區(qū)劃體制的設(shè)置仍缺乏法制基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)為行政色彩過(guò)濃、規(guī)定零散、數(shù)量偏少、過(guò)于陳舊并缺乏時(shí)代發(fā)展變化的法律責(zé)任。新中國(guó)成立以來(lái)，涉及行政區(qū)劃體制規(guī)定的憲法修正主要在1954年、1978年以及1982年的修憲過(guò)程中。1954年憲法就規(guī)定，地方行政區(qū)劃體制可分為以下六種：（1）“直轄市—區(qū)”兩級(jí)體制；（2）“直轄市—縣—鄉(xiāng)”三級(jí)體制；（3）“省、自治區(qū)—縣—鄉(xiāng)”三級(jí)體制；（4）“省、自治區(qū)—市—區(qū)”三級(jí)體制；（5）“省、自治區(qū)—州—縣—鄉(xiāng)”四級(jí)體制；（6）“省、自治區(qū)—市（較大的市）—縣—鄉(xiāng)”四級(jí)體制。1由此可知，我國(guó)憲定的行政區(qū)劃是三級(jí)，即省、縣、鄉(xiāng)，也就是說(shuō)，“省、自治區(qū)—縣、市—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”三級(jí)建制是憲法規(guī)定的地方體制的常規(guī)形式。1978年的憲法修正主要有兩點(diǎn)變化：一是規(guī)定我國(guó)地方政權(quán)基本上實(shí)行“省—縣—公社”三級(jí)體制，即以“人民公社”取代“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)”，但仍以實(shí)行三級(jí)制為主；二是明確規(guī)定了“直轄市”和“較大的市”才可劃分為區(qū)、縣。21982年《憲法》又重新回歸到了“省—縣—鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)”的建制。從以上修憲過(guò)程來(lái)看，雖然憲法對(duì)行政區(qū)劃體制作了相應(yīng)調(diào)整，但“省—縣—鄉(xiāng)”三級(jí)制作為我國(guó)憲定行政區(qū)劃體制的主體是固定不變的。3然而，20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著“市管縣”體質(zhì)、的推廣與實(shí)施，基本的憲定“省—縣—鄉(xiāng)”區(qū)劃格局遭遇沖擊，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的推動(dòng)下，行政區(qū)劃層級(jí)逐漸演變?yōu)椤笆　小h—鄉(xiāng)”四級(jí)結(jié)構(gòu)。“市”作為省與縣中間的一級(jí)區(qū)劃體制在實(shí)踐中被正式確立，由此，“市管縣”體制開始大行其道。對(duì)于此種現(xiàn)象，法學(xué)界存在兩種截然不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這種“市管縣”體制是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，是對(duì)三級(jí)行政建制的靈活、變通式的補(bǔ)充，這個(gè)“市”（包括地級(jí)市）都屬于憲法中規(guī)定的“較大的市”，因此，它們擁有轄縣權(quán)，即“市管縣”體制合憲；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，“市管縣”體制中的這個(gè)“市”，除了直轄市與較大的市以外，還存在其他市，而這些市依據(jù)憲法是沒有轄縣權(quán)的，因此，持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，“市管縣”體制違憲。從我國(guó)憲法第30條關(guān)于行政區(qū)劃劃分的規(guī)定來(lái)看，其明確界定全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；省、自治區(qū)分為市、縣、自治州、自治縣；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。依此規(guī)定，憲法確實(shí)沒有“地級(jí)市”這一地方單位設(shè)置，因此，對(duì)“地級(jí)市”轄縣這一“市管縣”體制的合憲性爭(zhēng)議就產(chǎn)生了。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)可總結(jié)為：憲法規(guī)定的直轄市、較大的市可轄縣，即“市管縣”體制合憲；然而，對(duì)于其他非直轄市以及非較大的市轄縣，“市管縣”體制又是否違憲？筆者認(rèn)為，從憲法內(nèi)涵的嚴(yán)格意義上來(lái)講，“市管縣”體制中的“市”與我國(guó)憲法是相違背的。因此，可以認(rèn)定當(dāng)前的“市管縣”體制缺乏充足的法治基礎(chǔ)，是行政越權(quán)的違憲產(chǎn)物，是變相地將“直轄市”與“較大的市”的轄縣權(quán)擴(kuò)張到其他“地級(jí)市”的不合法行為。二、“市管縣”體制依存環(huán)境與制度支持的轉(zhuǎn)變從我國(guó)憲法的嚴(yán)格內(nèi)涵上來(lái)講，“市管縣”體制是“直轄市”或“較大的市”才擁有轄縣權(quán)，但在目前實(shí)際操作過(guò)程中，變相地將這種轄縣權(quán)擴(kuò)張到其他“地級(jí)市”。且不論“市管縣”這種體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所發(fā)揮的積極作用，單從它的“合憲性”爭(zhēng)議與制度本身而言，隨著整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、社會(huì)管理方式的轉(zhuǎn)變，其固有的一些局限及制度推行過(guò)程中的障礙也愈發(fā)明顯。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，社會(huì)資源配置的主要機(jī)制逐漸由市場(chǎng)本身承擔(dān)，這就說(shuō)明“市管縣”體制最重要的依存環(huán)境與制度支持發(fā)生了改變。如果再以所謂的文字游戲方式繞過(guò)憲法規(guī)定條文，變相地將這種體制擴(kuò)張到其他不擁有法定轄縣權(quán)的“地級(jí)市”，那么，這一體制最終勢(shì)必會(huì)阻礙當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的健康發(fā)展。（一）市縣級(jí)之間管轄不平衡造成的不公平“市管縣”體制的最終目的在于以中心城市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)與核心地位拉動(dòng)所轄縣鄉(xiāng)的發(fā)展。通過(guò)中心城市的輻射帶動(dòng)作用，提高市、縣整個(gè)區(qū)域的綜合發(fā)展能力。其中，起核心、帶動(dòng)作用的“中心城市”一般是指綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的省會(huì)城市或較大的市，而一些工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、公共服務(wù)發(fā)展滯后的地級(jí)市本身是很難具備上述輻射帶動(dòng)作用的。然而，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，卻大量存在著轄縣權(quán)擴(kuò)張的局面，這種繞開憲法條文，違背經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)律的做法，最終必定是有害而無(wú)一益的。據(jù)2004年的全國(guó)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，平均每個(gè)地級(jí)市管轄近6個(gè)縣，且不論管理幅度問(wèn)題，大多數(shù)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的城市是根本無(wú)法拉動(dòng)所轄縣鄉(xiāng)發(fā)展的。(4)出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因在于：首先，城市化發(fā)展的客觀需要。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展城市化自然提上日程，市縣作為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體，一旦發(fā)生利益沖突，地級(jí)市很有可能會(huì)利用自身有利的行政地位，以各種形式對(duì)所轄縣進(jìn)行利益掠奪。加之，這些地級(jí)市本身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、本級(jí)財(cái)力匱乏，于是，在公共資源分配、項(xiàng)目投資、資金配置等方面就容易出現(xiàn)“市吃縣”、“市刮縣”的局面。其次，市縣政府利益主體的相互博奕。由于一些地級(jí)市在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，嚴(yán)重盤剝、依賴所轄縣，侵犯縣域發(fā)展權(quán)力，而作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體的縣，又要謀求自身發(fā)展，因此，兩者的利益沖突就激化性地滋生出區(qū)域發(fā)展中的“內(nèi)耗”這一絆腳石，市縣各自為政的局面會(huì)直接阻礙整個(gè)區(qū)域的發(fā)展，也削弱了整個(gè)地區(qū)的對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)力。（二）信息傳遞過(guò)程變化方面在實(shí)行“市管縣”體制之前，我國(guó)地方行政區(qū)劃基本按憲定的“省—縣（市）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”三級(jí)制運(yùn)行，即使為了便于管理，在省縣之間設(shè)立的地區(qū)行署也基本上是虛級(jí)機(jī)構(gòu)。而實(shí)行“市管縣”體制之后，省縣之間的行政層級(jí)就由虛級(jí)轉(zhuǎn)為一級(jí)實(shí)級(jí)行政建制，行政層次也由三級(jí)建制變?yōu)樗募?jí)。由于行政層級(jí)增加，就有來(lái)自至少兩個(gè)方面的成本上升問(wèn)題：一方面，地方政府間的信息傳遞過(guò)程增加了一個(gè)環(huán)節(jié)，相應(yīng)也就多了一套行政程序，不但信息傳遞的速度會(huì)遞減，而且信息的失真率也會(huì)大增。4由于信息傳遞過(guò)程中，信息阻滯與信息失真的存在，導(dǎo)致上級(jí)行政組織的政策、法令無(wú)法及時(shí)、準(zhǔn)確貫徹到下級(jí)，因此，基層的各種問(wèn)題也就無(wú)法有效反饋給上級(jí)，直接導(dǎo)致政府之間的溝通力弱化。而為了減免由于行政層級(jí)增加而引起的信息傳遞弊端，地方政府只能重新花費(fèi)人力、物力、財(cái)力去規(guī)避之，那么，在此過(guò)程中，政府的行政成本，尤其是政策執(zhí)行成本無(wú)疑是要加重的。另一方面，基于我國(guó)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的“職責(zé)同構(gòu)”模式，其強(qiáng)調(diào)“上下對(duì)口、左右看齊”，那么，在省縣之間再增加一級(jí)政府，就勢(shì)必會(huì)引起機(jī)構(gòu)膨脹的問(wèn)題，而機(jī)構(gòu)膨脹又無(wú)疑會(huì)以行政成本的增加為代價(jià)。因此，在憲法無(wú)明確規(guī)定下，增加省縣之間的行政層級(jí)，擴(kuò)大地級(jí)市轄縣的權(quán)力，至少在政府信息傳遞與機(jī)構(gòu)設(shè)置這兩個(gè)方面會(huì)增加行政成本，最終影響市縣居民的整體福利。5（三）城鄉(xiāng)合一模式的轉(zhuǎn)變從原蘇聯(lián)、東歐國(guó)家以及歐美各國(guó)的行政區(qū)劃史來(lái)看，城鄉(xiāng)分治是大多數(shù)國(guó)家城鄉(xiāng)治理的成功之道，是世界行政史揭示的客觀規(guī)律之一。我國(guó)當(dāng)前所實(shí)施的“市管縣”體制，其實(shí)質(zhì)就是所謂的“城鄉(xiāng)合治”，也就是說(shuō)，這種體制把實(shí)行了近百年的城鄉(xiāng)分治模式重新退回到了城鄉(xiāng)合治的老路。更為嚴(yán)重的是，目前所謂的城鄉(xiāng)合一，并非是真正意義上有機(jī)統(tǒng)一的合治，而只是一種形式上板塊式的合一。在這種管理體制之下，市政府既承擔(dān)城市管理者的職能，又同時(shí)肩負(fù)著農(nóng)村管理的責(zé)任，但由于市政府通常又以抓城市建設(shè)為工作重點(diǎn)，加之政績(jī)需要，其主要精力就多集中在城市。于是，通過(guò)項(xiàng)目爭(zhēng)奪、資源截留、財(cái)政偏移提取等各種形式侵占所轄縣的利益，而集中大量人力、物力、財(cái)力去建設(shè)地級(jí)市。這種“重城輕鄉(xiāng)”、“重市輕縣”的做法直接導(dǎo)致“城鄉(xiāng)虛化”現(xiàn)象的加劇，即通俗意義上講的“富了一個(gè)市，窮了諸多縣；美化了幾座城，苦了幾百個(gè)村”。6因此，違背城鄉(xiāng)分治的“市管縣”體制，不僅是一種排斥市場(chǎng)機(jī)制、強(qiáng)化行政手段的“政績(jī)工程”，更是一種阻礙城鎮(zhèn)化水平提高的短淺發(fā)展模式。三、行政區(qū)制度的實(shí)施由于各國(guó)和地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展環(huán)境不同，其市縣關(guān)系存在著諸多差異。然而，在政治體制較為完善，法制基礎(chǔ)較為健全的地方，其行政區(qū)劃制度的實(shí)施也存在著許多相同之處。通過(guò)比較研究國(guó)際與地區(qū)的市縣關(guān)系，探究其在憲政框架內(nèi)行政區(qū)劃制度實(shí)施的成功經(jīng)驗(yàn)，可為完善我國(guó)現(xiàn)階段的市縣關(guān)系，使其回歸憲法規(guī)范，提供理論支持與實(shí)踐借鑒。（一）美國(guó)支撐美國(guó)“規(guī)章”的地方政府體制在美國(guó)聯(lián)邦制度的基本規(guī)范下，其地方政府主要以州為基本單位，下分縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)校區(qū)及特別區(qū)等建制單位。根據(jù)聯(lián)邦憲法，州政府對(duì)所轄區(qū)域擁有完全自主權(quán)，因此，美國(guó)各州地方政府的組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體制等均沒有統(tǒng)一的固定模式，可由各州自行決定。美國(guó)的市從法律上界定，是一級(jí)較大的市政自治體，可分為“憲章政府”和“規(guī)約政府”。前者因被州法律賦予制定區(qū)域憲章的權(quán)利而得名；后者按州法律的規(guī)定而設(shè)定，相對(duì)而言，自主權(quán)較小。7美國(guó)市政府最古老最普遍的組織形式是“市長(zhǎng)—市議會(huì)制”，即市的權(quán)力分別由市長(zhǎng)和市議會(huì)行使。其中，市長(zhǎng)由市民直接選舉產(chǎn)生，承擔(dān)法律法規(guī)執(zhí)行的責(zé)任；市議會(huì)也由市民直接選舉，擁有制定地方法規(guī)、財(cái)稅征收率等權(quán)力。8談及美國(guó)市政府的具體職能，則主要集中于社會(huì)治安、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、市政管理等領(lǐng)域，提供的居民服務(wù)比縣政府更為廣泛。縣是美國(guó)地方政府體制中最為普遍的組織形式，各州基本上都是縣的建制，且數(shù)目穩(wěn)定、變動(dòng)不大。美國(guó)的縣具有雙重性，一方面，它是一級(jí)地方政府，負(fù)責(zé)管理轄區(qū)內(nèi)的地方事務(wù)；另一方面，它又是州在該地區(qū)的代理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)執(zhí)行州政府委托的事宜?！翱h委員會(huì)制”是美國(guó)縣政府的基本組織形式，縣委員會(huì)既是立法機(jī)關(guān)又是行政機(jī)關(guān)，擁有制定縣規(guī)章、審查縣預(yù)算、執(zhí)行決策、任免官員等權(quán)力。美國(guó)縣政府的職能主要涉及社會(huì)治安、征稅、公用事業(yè)、公共設(shè)施管理等領(lǐng)域。（二）德國(guó)的《法國(guó)民法典》，確定了縣的組織保障從德國(guó)州憲法的規(guī)定來(lái)看，其地方政府是指州以下的縣、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其中，縣和市是州的基層單位，而同時(shí)又是一級(jí)享有地方自治權(quán)的行政實(shí)體。德國(guó)的市縣關(guān)系十分明確，市和縣之間的立法也相當(dāng)完備，各州都制定有各自的《市章》及《縣章》，并依法享有自治管理權(quán)，在各自轄區(qū)范圍內(nèi)具有獨(dú)立的法人資格。9德國(guó)的市分為“兩類三級(jí)”，“兩類”即縣轄市和非縣轄市，“三級(jí)”即州級(jí)市、縣級(jí)市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)市，其中，縣轄市在德國(guó)城市中占絕大多數(shù)，因這些市本身較小，為了完成某些市單獨(dú)完成不了的任務(wù)，就把這些市組織在一起，形成一個(gè)縣。非縣轄市是指不屬于任何縣的較大的市，亦可稱為“縣外市”。州級(jí)市既是州又是市，并享有州級(jí)單位法律權(quán)利。(11)從德國(guó)地方政府體制來(lái)看，縣是州以下的最高一級(jí)地方行政單位，其設(shè)立、職能范圍、職責(zé)權(quán)限等也均由各州法律規(guī)定，各縣一般都設(shè)有縣議會(huì)、縣理事會(huì)、縣政府三大機(jī)構(gòu)，分別行使決定、咨詢、執(zhí)行等權(quán)力。其中，縣政府的職能主要涉及縣域內(nèi)的公共事務(wù)管理、公共福利、公共安全以及衛(wèi)生監(jiān)督等領(lǐng)域。（三）臺(tái)灣地區(qū)的市域劃分臺(tái)灣地區(qū)的地方政府分為“省—縣—鄉(xiāng)”三級(jí)，根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)的憲法規(guī)定，縣、市政府均為自治單位，享有高度自治權(quán)、具有獨(dú)立的法人資格。(12)臺(tái)灣地區(qū)的市分為院轄市、省轄市、縣轄市。(13)縣以下的基層地方政府大多采用縣轄市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)并列分設(shè)臺(tái)灣地區(qū)，之所以大力發(fā)展并設(shè)置縣轄市，主要是為了發(fā)揮縣轄市對(duì)促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的龍頭帶動(dòng)作用，以此拉動(dòng)整個(gè)縣域內(nèi)的工農(nóng)業(yè)發(fā)展。因此，縣一直都是臺(tái)灣地區(qū)地方制度的重心所在，其法律地位也明確規(guī)定，縣為臺(tái)灣地區(qū)的地方自治單位，且擁有高度自治權(quán)。（四）．市和縣的法律關(guān)系不同從以上市縣關(guān)系的國(guó)際與地區(qū)比較來(lái)看，這些地方的市縣關(guān)系雖然在形式設(shè)置上存在些許差異，但就其法制基礎(chǔ)而言，也存在著許多共同之處：第一，通過(guò)憲法及法律的明確規(guī)定，嚴(yán)格劃分市、縣之間的職責(zé)權(quán)限及職能范圍，并在地方自治制度的有效推行下，依法保障各級(jí)地方政府職權(quán)的順利行使；第二，市與縣之間雖然分屬不同的行政級(jí)別，但并不存在行政隸屬關(guān)系，相反，地方政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置往往多是根據(jù)所轄區(qū)域內(nèi)社會(huì)公共事務(wù)管理的需要而定；第三，處理市縣關(guān)系時(shí)有明確的法律規(guī)范與法治保障，比如，美國(guó)與德國(guó)的州憲法、《市章》、《縣章》、臺(tái)灣地區(qū)的《省縣自治法》及《直轄市自治法》等。由此反觀我國(guó)的市縣關(guān)系，雖然在表現(xiàn)形式上與美國(guó)、德國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的市縣關(guān)系有相似之處，但從市縣關(guān)系的本質(zhì)上而言，卻存在著很大差別：首先，從法律關(guān)系上來(lái)講，其他國(guó)家和地區(qū)的市、縣均具有獨(dú)立的法人資格，是一級(jí)獨(dú)立的地方政府，在法律地位上是平等的，而我國(guó)的市縣形式上是各省的行政分治區(qū)，實(shí)質(zhì)上卻是市代表省對(duì)所轄縣實(shí)施直接性的管理，與其他國(guó)家和地區(qū)的自治實(shí)體不同，它實(shí)際上形成了一種典型的上下級(jí)行政隸屬關(guān)系；其次，相比其他國(guó)家和地區(qū)市、縣的自治權(quán)力與自治程度，我國(guó)市縣政府在“市管縣”體制的約束下，其職能存在明顯的錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象，職責(zé)界限模糊不清，同時(shí)，因受制于行政層級(jí)之間的控制力，導(dǎo)致市、縣的自主治理能力都不高，市、縣政府間的監(jiān)督也多是借助行政手段，而非憲政意義上的法律控制。因此，可以說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)“市管縣”體制管理之下的市縣關(guān)系，其法律基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱，除了地級(jí)市轄縣權(quán)存在合憲性爭(zhēng)議外，整個(gè)“市管縣”體制的運(yùn)行也缺乏明確的法律規(guī)范，任意性很大，行政化色彩過(guò)濃。四、改革思路：恢復(fù)城市和地區(qū)關(guān)系（一）回歸憲定的三級(jí)建制我國(guó)憲法明確規(guī)定，行政區(qū)劃層級(jí)為省（自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)）、縣（自治縣、旗、自治旗、市轄區(qū)、特區(qū)、林區(qū)、縣級(jí)市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)）三級(jí)制。然而，實(shí)際上，我國(guó)目前的行政區(qū)劃層級(jí)仍為四級(jí)制，即省（自治區(qū)）、地級(jí)市（自治州）、縣（自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、縣級(jí)市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)），除此之外，還存在著許多“虛四級(jí)制”及“虛五級(jí)制”。從前述“市管縣”體制的弊端來(lái)看，它不僅在理論上引起了合憲性爭(zhēng)議，在實(shí)踐中，也導(dǎo)致了諸多不利后果。如：政府信息傳遞失真、“官僚主義”作風(fēng)嚴(yán)重、市縣矛盾升級(jí)、行政成本增加以及“城市虛化”現(xiàn)象加劇等。以上這些弊端都充分表明“市管縣”體制已到了非改革不可的地步。針對(duì)目前政區(qū)層級(jí)比較混亂的狀態(tài)，尤其是（地級(jí)）市管（縣級(jí)）市的無(wú)法律依據(jù)現(xiàn)象，地方行政制度改革的一個(gè)重要問(wèn)題即簡(jiǎn)化管理層次。10因此，改革“市管縣”體制的首要舉措就是：減少地方行政層級(jí)，回歸憲定的三級(jí)建制，以此來(lái)解決該體制的合憲性爭(zhēng)議。從歷史發(fā)展的進(jìn)程來(lái)看，多級(jí)制只有在前工業(yè)社會(huì)比較普遍，由于當(dāng)時(shí)社會(huì)生產(chǎn)力水平比較低下，交通通訊落后，為方便政府管理各地區(qū)的社會(huì)事務(wù)，中央政府不得不多劃分一些行政層級(jí)。然而，隨著工業(yè)化、現(xiàn)代化的逐步推進(jìn)，生產(chǎn)力得到極大發(fā)展，交通通訊能力也大幅提升，社會(huì)事務(wù)變得日益復(fù)雜化、分散化和企業(yè)化，客觀上就要求減少地方政府層級(jí)，擴(kuò)大地方政府權(quán)限，鼓勵(lì)地方自治。11所以，為適應(yīng)這種客觀變化，就需要調(diào)整與改革現(xiàn)行的“市管縣”體制，減少管理層級(jí)，回歸憲定的三級(jí)建制，這也是從根本上解決“市管縣”體制合憲性爭(zhēng)議的有效途徑。（二）委托國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)之進(jìn)行規(guī)范憲法條款的制定有一個(gè)基本的立憲技術(shù)，對(duì)于不會(huì)隨著時(shí)代與場(chǎng)合變化而改變的事務(wù)，適合用“硬性”的憲法條款予以規(guī)范，而對(duì)于可能會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展而改變的事務(wù)，則適合用“彈性”憲法條款予以規(guī)范，如行政區(qū)劃體制等，也即通過(guò)憲法解釋機(jī)構(gòu)“創(chuàng)造性的解釋”而使之適應(yīng)時(shí)代發(fā)展。12憲法條款“彈性化”的一種重要方式就是“法律保留”原則，即：將進(jìn)一步的規(guī)范權(quán)委托給國(guó)家立法機(jī)關(guān)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)之進(jìn)行規(guī)范時(shí)應(yīng)遵循一定的憲法原則，國(guó)家行政機(jī)關(guān)也可在立法機(jī)關(guān)的授權(quán)之下對(duì)之予以規(guī)范。(17)根據(jù)前面合憲性爭(zhēng)議的分析可知，“市管縣”體制的合憲性爭(zhēng)議正源于憲法沒有采取“法律保留”的立憲技術(shù)。原因在于：“市管縣”體制雖然符合當(dāng)前實(shí)際發(fā)展需要，但由于憲法并沒有將行政區(qū)劃進(jìn)一步的規(guī)范權(quán)委托給國(guó)家立法機(jī)關(guān)，而是對(duì)其作了一種“硬性”規(guī)定，因此，如果嚴(yán)格按照憲法文本的解釋來(lái)看待“市管縣”體制，其的確是有違憲法的。鑒于此，為理順市縣關(guān)系，規(guī)范行政建制，應(yīng)及時(shí)完善立憲技術(shù)，引入“法律保留”原則，對(duì)當(dāng)前的“市管縣”體制予以重新定位。具體做法是：將行政區(qū)劃的進(jìn)一步設(shè)立及變更權(quán)委托給國(guó)家立法機(jī)關(guān)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)采用“法律保留”原則，根據(jù)國(guó)情做出一定裁量；在立法機(jī)關(guān)授權(quán)之下，國(guó)家行政機(jī)關(guān)也可對(duì)現(xiàn)有地方單位的裁并做出改革，但立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的任何裁量行為，都必須合乎憲法的基本原則，應(yīng)有國(guó)家法律的授權(quán)。這樣一來(lái)，行政區(qū)劃體制的規(guī)范就有憲法、法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章等不同層級(jí)的法規(guī)來(lái)約束，而憲法在其中則更多地起約束法律的作用，而非對(duì)行政區(qū)劃體制作進(jìn)一步的具體規(guī)范，由此，市縣關(guān)系的合憲性爭(zhēng)議也就可化解。（三）“違憲審查”制度的確立由于行政區(qū)劃體制會(huì)隨著時(shí)代與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變化，因此，有必要在立憲技術(shù)上引入“法律保留”原則。憲法“彈性化”地對(duì)行政區(qū)劃予以規(guī)制，也就意味著憲法對(duì)這一制度不再做出“硬性”規(guī)定，而是將一定的裁量權(quán)委托給國(guó)家立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)。而這