改革程序的合憲性

改革程序的合憲性

2013年3月，全國人民代表大會常務委員會通過了國務院機構改革和職能轉變計劃。這是自改革開放以來第七個大型機構改革計劃。1978年改革開放至今,國務院經歷了七次大規(guī)模機構設置的改革。國務院機構改革在拆分、合并、撤銷、重建的反復之下,依舊在“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈里兜轉,成效并未如預期顯著。從法理上來看,程序往往是影響一個法律行為實質效果的重要因素,甚至是決定性因素。不盡如人意的改革效果是否暗示著我國的國務院機構改革程序存在較大的漏洞?1982年,我國現(xiàn)行《憲法》頒布,序言中明確了憲法的地位:它是我國的根本大法,具有至高無上的權威,任何機關、組織和個人都應該依憲行事。因此,合憲性就成為了各主體行為的前提條件。合憲性除了指符合憲法文本外,還包括符合憲法的原則、價值和精神。有學者指出,合憲性可分為兩個方面:一方面是形式合憲;一方面是實質合憲。本文就歷次國務院機構改革的程序入手,從形式合憲性和實質合憲性兩個方面,根據(jù)方案的形成、改革的依據(jù)、改革的步驟以及對整個改革流程直至后期效果評價的監(jiān)督程序來探討其合憲性問題,并通過對合憲性的分析提出對機構改革路徑的改善方法。一、國務委員會機構改革程序(一)機構改革的進程1949年,新中國中央政府機構是根據(jù)成立之時的《中央人民政府組織法》,以及同年12月頒布的《政務院所屬各機關組織通則》設置的。此后,政務院(國務院的前身)的部門根據(jù)該通則制定各部門自己的部門組織規(guī)范,稱為“試行組織條例”。1954年《憲法》頒布施行后,全國人大根據(jù)該《憲法》又頒布了《國務院組織法》,對國務院的部門設置有了明確的規(guī)定,之后,各部門據(jù)此又有了自己的“組織簡則”。直至改革開放之前,國務院機構都以此規(guī)則為依據(jù)。我國的國務院機構改革要從1978年改革開放說起。當時,我國各項制度包括行政管理體制的改革都進入了大變革時期,國務院機構改革被提上日程。1982年國務院機構改革方案于當年3月8日報告并通過。報告將當時的98個部、委、直屬機構和辦公機構裁減、合并為52個。1988年第七屆全國人大審議通過第二次國務院機構改革方案,該次方案將國務院部、委一級機構由45個調整為41個,同時對直屬機構、辦事機構和非常設機構也做了較大的精簡和調整。1993年第三次國務院機構改革方案撤銷了7個部,新組建6個部、委,更名1個部,保留了34個部委,最后組成41個部委。1998年通過的改革方案將國務院組成部門縮減到除國務院辦公廳外的29個部、署。2003年縮減至28個,2008年縮減至27個。至2013年最新一輪國務院機構改革后,除國務院辦公廳外,國務院機構設置組成部門共25個。從數(shù)量上看,國務院機構改革仿佛成效顯著,30年來機構精簡幅度縮減超過一半。然而,為何機構仍然面臨“再膨脹”①的困境?這是否與程序相關?(二)機構設置和變動的概括性規(guī)定1982年,現(xiàn)行《憲法》頒布施行,據(jù)此,國務院的組織有了法律規(guī)定(第86條)。同年,第五屆全國人大第五次會議通過了《國務院組織法》。新的組織法刪除了對國務院組成部門的列舉,僅保留了對機構設立、撤銷及合并等程序性規(guī)定。一方面,這成為之后兩次(1988年、1993年)改革的法律依據(jù);另一方面,該法對機構設置、變動的概括性規(guī)定也使改革多了幾分隨意性。至1997年,《國務院行政機構設置和編制管理條例》頒布實施,該條例第5條至第16條對國務院機構設置及變動的程序有了進一步的規(guī)定。根據(jù)該條例,國務院下設部、委、直屬機構、辦事機構以及國務院組成部門管理的行政機構,除國務院部委一級的設置變動需要報請全國人大及其常委會批準以外,其他由國務院自行決定。該規(guī)定只是從大范圍的部門設置進行大致的規(guī)定,并沒有落實到細節(jié)。而國務院幾乎獨攬了機構設置的大權,自己做了自己的法官。在改革相關法律不完善的情況下,國務院自行決定出臺多種規(guī)范文件進行機構改革。(三)初提出方案階段1992年4月9日筆者根據(jù)歷次改革方案的“說明”,對改革開放以來國務院機構改革的程序進行了如下梳理:1982年首次大規(guī)模機構改革方案的內部制定程序依照《關于國務院機構改革問題的報告》有如下描述:“中共中央對此作了明確的原則指示,胡耀邦、鄧小平同志和中共中央政治局其他常委同志提出了許多重要意見。經過國務院常務會議多次討論,經過國務院各部、委負責同志反復研究,經過多方面地聽取意見和充分醞釀,現(xiàn)在國務院機構改革的總體方案已經初步擬定?！狈桨竿ㄟ^之后的改革程序說明:“就國務院的機構改革來說,第一批已經提出精簡方案的單位,待人大常委會批準后,將方案付諸實施,還要繼續(xù)做大量的工作。尚未提出精簡方案的單位,待方案確定后,將由國務院分批向人大常委會報告?！?988年4月9日國務院機構改革方案的說明是在中共中央領導下,經過一年多時間的調查研究、反復討論,聽取各方面意見后逐步形成的。該方案在中央政治體制改革研討小組成立后,組成專門小組進行研究,經過黨的會議討論并得到原則同意,之后召集各部委的多名同志進行具體方案的設計討論,對初步方案進行修改。其后,國務院召開全體會議對方案進行討論。會后就機構改革重點部門的“三定方案”進行對話,形成最終方案,交全國人大審議。1993年及其后每五年(1998年、2003年和2008年)一次的國務院機構改革中,國務院對于機構改革方案制定過程的描述十分類似且簡練:根據(jù)黨的會議的指導思想和框架,根據(jù)黨中央的部署,經過認真調研,廣泛聽取意見,反復研究論證。方案形成后,送中央政治局常委會議及中央政治局會議審議通過,然后提交全國人大審議。至2013年的最近一次國務院機構改革,中央編辦負責人就該次改革答記者問時,對機構改革的形成過程及之后的改革程序有了較為詳細的描述:本次改革根據(jù)黨的會議精神,由中央政治局常委會決定成立文件起草組負責改革方案。文件起草組聽取黨中央、國務院有關領導同志及相關部門主要負責人的意見;召開座談會,聽取其他省級、國務院部委負責人、專家學者、企業(yè)負責人的意見;以書面形式征求黨中央、全國人大、國務院各部門主要負責人的意見;整體方案內容還征求了15個省區(qū)市黨政主要負責人和地方相關主要負責人的意見;同時,通過網絡、報刊等渠道廣泛收集社會各界意見,反復調查研究形成方案草案。草案經國務院黨組會議審議,提請中央政治局常委會議、中央政治局會議審議,黨的十八屆二中全會審議通過了方案并提出了許多意見建議。在此過程中,中央專門召開黨外民主人士協(xié)商會,聽取意見。為落實改革方案,國務院將專門部署,建立各種工作機制。新組建的部門要落實“三定”工作①,對實施改革方案需要修改法律的,由國務院提請全國人大常委會審議,同時抓緊修改有關行政法規(guī)。將歷次改革的程序與現(xiàn)行憲法和法律規(guī)范進行比照,可以發(fā)現(xiàn)改革的合憲性存在缺失。二、機構改革的合憲性從1982年至今,七次國務院機構改革的程序規(guī)則可以概括如下:首先根據(jù)黨的會議精神,由黨中央決定成立方案起草小組負責整體方案。起草小組聽取意見,反復調研,形成草案。草案經國務院黨組會議審議,提請中央政治局的會議審議,由黨的會議通過,最終提請全國人大審議并通過。方案審定之后,各部門根據(jù)國務院的改革“通知”制定適合各自部門的“三定”方案,并依據(jù)該方案進行具體的改革。2008年“三定”方案進一步上升為“三定”規(guī)定,其作為改革的制度保障的地位進一步凸顯。該套程序運行約30年之久,其依據(jù)何在,程序規(guī)則是否有明文規(guī)定,對程序執(zhí)行的效果又由哪方來評價和監(jiān)督?2013年第七次機構改革中強調“憲法和法律是政府工作的根本準則”,強調國務院和國務院各部門必須帶頭維護憲法和法律的權威,但是縱觀歷次改革,程序是否完全合憲?首先需要肯定的是,國務院將改革方案提請全國人民代表大會審議通過符合憲法要求,是合憲的。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第89條的規(guī)定,國務院有權向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出議案。又根據(jù)第92條,國務院對全國人大負責并報告工作。然而,通過比照憲法和法律規(guī)范的規(guī)定,也可發(fā)現(xiàn)合憲性不足之處。一方面,改革依據(jù)的合憲性缺失。我國行政機關職權的授予或委任主要來源于憲法與法律、規(guī)章,即機構改革行為的行使必須有《憲法》、《國務院組織法》、《國家行政機構設置與編制管理條例》等依據(jù)。現(xiàn)行《憲法》第89條規(guī)定國務院“根據(jù)憲法和法律,規(guī)定行政措施,制定行政法規(guī),發(fā)布決定和命令”?！秶鴦赵航M織法》和《國家行政機構設置與編制管理條例》雖肯定了國務院管理內部機構設置的大量權力,只為全國人大保留了部委的設立、撤銷和合并的審批權,但依舊遵守“根據(jù)憲法和法律”的原則要求?？v觀歷次改革,方案以全國人大“決定”的形式發(fā)布,進而根據(jù)該“決定”由國務院發(fā)布各類“通知”,最后中央編辦形成“三定”規(guī)定,執(zhí)行機構改革的行政措施。首先,全國人大通過改革方案的“決定”,其性質是否屬于法律?答案顯然是否定的。該方案的通過不僅從程序上缺少了“三讀”等法律案通過的程序,并且在公布名稱上也不如法律案莊重,其規(guī)范的效力顯然不足。之后是國務院的兩次文件。一是根據(jù)“決定”發(fā)布的“通知”,例如《關于部委管理的國家局設置的通知》。國務院發(fā)布的“通知”種類繁多,效力各有不同。雖然關于機構改革的通知屬于非常重要的層級,其效力相當于行政法規(guī),具有普遍約束力,但是以“通知”的形式顯得不夠嚴肅。二是中央編辦根據(jù)“通知”的授權所制定的“三定”規(guī)定。1982年《國務院組織法》刪除了具體部委的設置,國務院各組成部門制定措施的權力來源失去了憲法和法律的支持。“三定”規(guī)定從制定依據(jù)——國務院一般規(guī)范,制定程序——非經“三讀”立法程序,公布形式——以“通知”的形式及對象——僅對政府內部,均可以排除其相當于行政法規(guī)或者規(guī)章的效力?？梢?作為改革依據(jù)的三個層級的文件,效力位階非常尷尬,違背了憲法最基礎的合法性要求。另一方面,機構改革的監(jiān)督評價機制缺陷使改革的合憲性受到影響。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第5條的規(guī)定,國家行政機關由人民代表大會產生,對它負責,受它監(jiān)督。第67條規(guī)定了全國人大常委會對國務院工作的監(jiān)督權。自1982年改革以來,除國務院各部委的設立、撤銷和合并由全國人大及其常委會監(jiān)督外,國務院其他組成部分的改革方案也分批提交全國人大常委會審議,這是符合憲法的。但筆者認為,此處的監(jiān)督職權,應當也包含了“職責”之意。若認為審議了國務院組成部門改革的方案便是完成了對其改革工作的監(jiān)督,那么其合憲性是有待斟酌的。對于國務院工作的監(jiān)督應落實到方方面面,因此憲法才要求國務院向全國人大及其常委會報告工作。并且,這種由國務院主動提起匯報、審議和批準來實現(xiàn)全國人大及其常委會的監(jiān)督職權仍然是比較被動的,全國人大及其常委會是否可以從外部主動要求國務院定期匯報工作,或采取其他更加可行的方式以使權力機關的監(jiān)督更加到位?另外,現(xiàn)行《憲法》第41條規(guī)定了公民對任何國家機關有批評、建議的權利。除了2013年的改革具體說明了向社會大眾、專家學者、企業(yè)家、民主黨派征求了意見外,之前的改革籠統(tǒng)地描述“聽取多方意見”難免讓人對改革方案的形成過程提出疑惑。目前來看,公民對于國務院的機構改革似乎只能收到最后的結果,官方公布的決定。但是對過程并不清楚?？梢钥吹降氖?歷次參與國務院機構改革方案討論的都是高層領導、社會精英、黨派代表,而社會公眾意見是否真正落實到了內部的討論?國務院機構改革的進行對于外界就好比蒙了一層紗,頗為神秘。此種監(jiān)督機制的缺乏也是不符合憲法的。三、機構改革中的法律依據(jù)問題憲法作為一國的根本大法有其權威的地位和特征,更有其崇高的價值和原則。國務院機構改革程序形式合憲性的不足影響了其實質合憲性。第一,國務院機構改革過程中“人治”現(xiàn)象明顯。如前文所述,就方案的形成過程來看,在黨中央的領導下,參與起草小組的均是黨政高層領導,之后雖然有開展座談會、通過媒體或書面形式征集其他社會領域的意見,但在目前我國憲法規(guī)定的首長負責制下,領導層仍然是機構改革的決策層。行政機構內部的改革,官僚利益的博弈不可避免,若缺乏一部剛性的法律,缺乏制約機制,容易讓“人治”因素占主導地位,從而影響改革效果。1999年全國人大第三次對“八二憲法”進行修改,在第5條增加了一款:實行依法治國,建設社會主義法治國家。“依法治國”雖然寫入憲法,但該理念卻并沒有在歷次機構改革中有明顯的表現(xiàn)。一來,由黨中央組織起草小組,討論草案先行提交黨的各項會議審議方才提交人大審議的程序是否有規(guī)范的法律文本進行控制?從1982年第一次大規(guī)模機構改革就可以發(fā)現(xiàn),這種由國務院操辦、黨中央起決定作用的改革流程一直不變地進行著,卻未見相當位階的組織程序法出臺。這種操作程序是否有黨政不分的嫌疑?在黨中央對改革方案審核通過的文件中,往往可以看到“原則同意”、“原則批準”的表述。“原則”一詞的概念略微抽象,有原則即意味著會有變動,原則同意是否就意味著并非完全同意?既然并非完全同意又為何能夠通過并就此執(zhí)行?這都是值得思考的。二來,我國在政府行政管理體制方面沒有制定《行政組織法》,對于行政組織的改革一直都是通過“決定”、“通知”、“規(guī)定”來實行,這些文件幾乎每五年一改,穩(wěn)定性較低。法治本應是憲治的基礎,要樹立憲法權威、遵守憲法就必然需要遵守法律。而在這之前,必須先有法律。況且,“依法組織”本應是當前行政管理體制變革時期政府機構組織改革的重要原則,是責任政府建立的前提條件,我國卻欠缺相關法律文本。若一國的行政機關連“法制”都沒有做到,又何談“法治”?法治是建立在人的理性選擇理論及其對自律和德治不信任的基礎上的。人治帶來的是個人意志的肆虐和公共意志的相對喪失,是影響行政程序運作的消極因素,需要改正并加以遏制。第二,國務院實質上壟斷機構改革大權,僅將部委設置權留給全國人大及其常委會,公權力膨脹,欠缺有效的監(jiān)督機制,不符合憲法所要求的權力制約。權力制約在西方也稱權力制衡,是指將國家權力適當劃分,各組成部分之間相互牽制、彼此約束,以防止權力濫用,并使其保持協(xié)調以保障國家權力合法正常運行。我國是社會主義國家,主張議行合一,國家機關之間的分權更加適合用權限的劃分來表達。全國人大授予國務院管理內部事務的權力,國務院根據(jù)《國務院組織法》,通過1997年的《國務院行政機構設置和編制管理條例》,擁有了龐大的行政機構管理職權,國務院行政機構設立、撤銷和合并都由國務院自行管理。不同于地方各級人民政府的機構改革需要經過上一級政府機構編制管理機關審核后,報上一級人民政府批準,國務院組成部門中除了各部委的設置需要通過全國人大及其常委會的審查和批準,其他行政事務全都由國務院自行決策,自己執(zhí)行。同樣區(qū)別于地方各級人民政府在行政機構職責的劃分上能夠通過部門之間協(xié)商解決,國務院內部卻是由領導層的決策直接決定。與“自己不做自己的法官”相背離的現(xiàn)象在我國改革開放強調民主法治幾十年的歷史上卻赫然存在。在我國,人民是國家的掌權者,其委托代表組成國家權力機關——人民代表大會,而國務院則作為權力機關的執(zhí)行機關執(zhí)行人民的意志。國務院作為如此重要的部門,更應該注意對其權力的合理制約。國家機構自存在以來,一直都被作為威脅公民利益的帶有暴力色彩的角色而存在,因此,對其權力的控制是現(xiàn)代公法領域不可忽視的內容。在歷次機構改革過程中,國務院作為公權力的掌管者享受大量的權力并在一定程度上缺乏外部制約,若其內部對職能的分工制約不力,使“人治”占據(jù)上風,人的貪婪的本性得不到制約,隨時就會有權力膨脹的危險。這也許就是改革在“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈里一直無法走出的原因之一。四、形式和實質合憲性鑒于前述分析,筆者認為,我國七次大規(guī)模的國務院機構改革在形式合憲性和實質合憲性方面存在缺失。西方的行政組織結構穩(wěn)定性顯著,重要的兩個原因在于法治化和監(jiān)督控權方面相對完善。我國可以借鑒日本、美國的經驗,完善我國國務院的機構改革程序。(一)制定具有力度和力度的《行政法典》1997年《國務院行政機構設置與編制管理條例》頒布;1999年《憲法》增加了“依法治國”條款;2008年“三定”方案改名為“三定”規(guī)定,提升了權威性;2013年改革方案中再一次強調了憲法和法律的重要性,國務院帶頭維護憲法權威,遵守憲法和法律,并且一再強調政府依法行政。即便如此,我國在法律規(guī)范上仍然缺乏對程序的控制,對權力的監(jiān)督也不甚完善?，F(xiàn)有觀點認為我國社會處于變革期,政府機構需要經常變革以適應時代要求,所以不急于制定過于死板詳細的行政組織法律。但組織程序類法律是對改革過程中涉及步驟、流程、監(jiān)督機制等無關機構如何設置的操作層面的文本,是用來制約公權力行使的。對于國務院幾乎壟斷機構設置權力的現(xiàn)狀,要在其內部進行有效的監(jiān)督制約,需要強有力的法律進行保障。日本在這方面做得較為到位。自1948年至今,日本陸續(xù)頒布了《國家行政組織法》、《關于行政機關職員定員的法律》、《內閣法》,對機構的規(guī)模、部門設