建筑類事業(yè)單位的內(nèi)部控制有效性與優(yōu)化策略分析

建筑類事業(yè)單位的內(nèi)部控制有效性與優(yōu)化策略分析隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，政府對(duì)事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)提出更高的要求。2022年財(cái)政部長(zhǎng)提出加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)，通過加快推進(jìn)預(yù)算公開等措施提高財(cái)政資金績(jī)效。但目前有些單位管理松散內(nèi)控意識(shí)薄弱，部分單位存在管理制度不完善等問題。必須防范事業(yè)單位重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。以往內(nèi)控工作中存在諸多風(fēng)險(xiǎn)逐漸暴露，加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)非常重要。近年來我國(guó)建筑市場(chǎng)迅速發(fā)展，建筑類事業(yè)單位承擔(dān)重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，使事業(yè)單位面臨廣泛的風(fēng)險(xiǎn)。研究建筑類事業(yè)單位內(nèi)控有效優(yōu)化成為當(dāng)前的重要任務(wù)。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制研究

內(nèi)控思想產(chǎn)生于18世紀(jì)，隨著對(duì)內(nèi)控理論的研究，內(nèi)控受到企事業(yè)單位的關(guān)注。90年代我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，企業(yè)經(jīng)營(yíng)逐步規(guī)?；?，內(nèi)控重要性日益凸顯。許多企業(yè)由于內(nèi)控缺失造成巨大經(jīng)濟(jì)損失，企業(yè)內(nèi)控理論實(shí)踐不斷完善，人們往往忽略了事業(yè)單位內(nèi)控方面的發(fā)展。當(dāng)前大部分內(nèi)控制度理論針對(duì)企業(yè)提出，對(duì)事業(yè)單位組織內(nèi)控不能提供有效依據(jù)。事業(yè)單位是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)者，其內(nèi)控工作直接影響群眾辦事滿意度。研究加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系完善具有重要意義。

（一）國(guó)外內(nèi)控理論的發(fā)展

內(nèi)控理論源于西方，其發(fā)展經(jīng)理萌芽時(shí)期，內(nèi)控結(jié)構(gòu)時(shí)期，內(nèi)控整體框架時(shí)期等階段。1949年前內(nèi)控牽制概念產(chǎn)生，要求部門不能擁有獨(dú)自控制某項(xiàng)業(yè)務(wù)的權(quán)力，萌芽時(shí)期內(nèi)控缺乏系統(tǒng)的理論。內(nèi)控牽制分為機(jī)械牽制，實(shí)物牽制等類型。內(nèi)控牽制有效避免錯(cuò)誤的發(fā)生，成為有關(guān)組織機(jī)構(gòu)控制的基礎(chǔ)。1949年到80年代初內(nèi)部牽制得到深入拓展，ICP審計(jì)程序委員會(huì)研究?jī)?nèi)控報(bào)告首次定義內(nèi)控是組織機(jī)構(gòu)采取相互協(xié)調(diào)的方法，用于檢查會(huì)計(jì)信息準(zhǔn)確性。1958年ICP重新定義將內(nèi)控分為會(huì)計(jì)與管理控制。80年代后內(nèi)控得到很大發(fā)展，1988年ICP發(fā)布審計(jì)準(zhǔn)則公告首次以內(nèi)控結(jié)構(gòu)取替內(nèi)控，內(nèi)控結(jié)構(gòu)包括環(huán)境與會(huì)計(jì)控制。會(huì)計(jì)制度從各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)歸集分類等方面規(guī)定。90年代后內(nèi)控研究進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。

（二）國(guó)內(nèi)內(nèi)控理論研究

1996年美國(guó)注會(huì)師協(xié)會(huì)發(fā)布審計(jì)準(zhǔn)則公告定義內(nèi)控為企業(yè)董事會(huì)與群體人員實(shí)現(xiàn)過程，為實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)報(bào)告可靠性，符合適用法律法規(guī)目標(biāo)提供保證?？扑鲌?bào)告提出框架思想得到企業(yè)的普遍認(rèn)可，科索報(bào)告將內(nèi)控?cái)U(kuò)展到企業(yè)運(yùn)營(yíng)各層面。2000年后內(nèi)控發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期，美國(guó)國(guó)會(huì)通過SOX強(qiáng)調(diào)公司內(nèi)控的重要性，從內(nèi)外部審計(jì)等方面對(duì)公司內(nèi)控規(guī)定。詳細(xì)闡述公司管理者財(cái)務(wù)職責(zé)，建立明確公司審計(jì)委的作用。相比企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)框架對(duì)內(nèi)控影像深淵，拓寬內(nèi)控領(lǐng)域內(nèi)容結(jié)構(gòu)，為企業(yè)內(nèi)控管理拓展思路。80年代我國(guó)對(duì)現(xiàn)代內(nèi)控開始研究，90年代后有關(guān)部門意識(shí)到內(nèi)控的重要性，各部門頒布涉及內(nèi)控的規(guī)定。2022年前內(nèi)控相關(guān)制度文件存在監(jiān)管部門各自為政，現(xiàn)行法律從不同角度對(duì)內(nèi)控規(guī)范，制度規(guī)范原則性強(qiáng)等問題。

（三）事業(yè)單位內(nèi)控研究

研制統(tǒng)一科學(xué)性的企業(yè)內(nèi)控規(guī)范非常迫切，2022年企業(yè)內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)委成立，2022年財(cái)政部等部門發(fā)布《企業(yè)內(nèi)控基本規(guī)范》，包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制活動(dòng)等要素。規(guī)范引發(fā)具有深遠(yuǎn)意義。內(nèi)控規(guī)范為企業(yè)內(nèi)控提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為中國(guó)企業(yè)首次構(gòu)建內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)框架，為企業(yè)降低監(jiān)管成本提供幫助。我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)控有關(guān)研究時(shí)間較晚，1996年后國(guó)家頒發(fā)《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》等法規(guī)，新會(huì)計(jì)法提出廣義的內(nèi)控，指為保護(hù)資產(chǎn)安全防止糾正錯(cuò)誤，制定實(shí)施的政策程序。隨著事業(yè)單位內(nèi)控的發(fā)展，財(cái)政部提出《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》【2022】21號(hào)，為事業(yè)單位內(nèi)控理論發(fā)展奠定基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)內(nèi)控處于會(huì)計(jì)控制階段，事業(yè)單位內(nèi)控建立依據(jù)相關(guān)部門出臺(tái)內(nèi)控法規(guī)。

二、建筑類事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)概述

事業(yè)單位是中國(guó)組織機(jī)構(gòu)管理獨(dú)特模式，是利用國(guó)有資產(chǎn)開辦從事科教文衛(wèi)等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。事業(yè)單位責(zé)任是為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)，包括滿足人們物質(zhì)文化生活需求等。事業(yè)單位通過向社會(huì)提供服務(wù)加快社會(huì)發(fā)展，事業(yè)單位管理模式具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代特征，國(guó)家擁有掌握全部資產(chǎn)。

（一）事業(yè)單位內(nèi)控內(nèi)涵

建筑類事業(yè)單位內(nèi)控目標(biāo)是保證經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)，促進(jìn)單位實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。內(nèi)控涵蓋風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息溝通等要素。內(nèi)部環(huán)境是重要基礎(chǔ)，涉及單位組織結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)等方面。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)實(shí)現(xiàn)單位預(yù)定目標(biāo)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)剖析，從目標(biāo)設(shè)定到風(fēng)險(xiǎn)分析，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)規(guī)避?？刂苹顒?dòng)是內(nèi)控的核心，確保管理層有效執(zhí)行政策程序。建立內(nèi)外部有效溝通信息系統(tǒng)，使有關(guān)信息確切的獲取。內(nèi)部監(jiān)督是重要保證，真是評(píng)估確保內(nèi)控恰當(dāng)。內(nèi)控包括會(huì)計(jì)控制與管理，內(nèi)部管理控制專注于組織目標(biāo)達(dá)成，會(huì)計(jì)控制強(qiáng)調(diào)對(duì)財(cái)產(chǎn)控制。內(nèi)控制度是各機(jī)構(gòu)為保障單位經(jīng)濟(jì)資源安全，協(xié)調(diào)具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)行為，組織內(nèi)部進(jìn)行職責(zé)區(qū)分產(chǎn)生系列控制作用措施。

（二）建筑類事業(yè)單位內(nèi)控的意義

事業(yè)單位內(nèi)控是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防范控制[1]。事業(yè)單位內(nèi)控建立實(shí)施內(nèi)控應(yīng)遵循全面性等原則。事業(yè)單位通過內(nèi)控程序?qū)嵤┞氊?zé)分工制度，保證資產(chǎn)安全是實(shí)行內(nèi)控的基本目標(biāo)。通過內(nèi)控制度建設(shè)督促健全內(nèi)控制度[2]。內(nèi)控制度是外部審計(jì)的基礎(chǔ)，事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)才能有效監(jiān)管財(cái)政收支，事業(yè)單位資金來源為財(cái)政撥款，必須建立完善的財(cái)務(wù)管理內(nèi)控制度。國(guó)家要求事業(yè)單位有效管控國(guó)有資產(chǎn)，充分落實(shí)國(guó)家政策。事業(yè)單位管理大量公共資源，事業(yè)單位反腐倡廉建設(shè)非常迫切，必須建立可行的內(nèi)控制度遏制腐敗發(fā)生。

（三）建筑類事業(yè)單位內(nèi)控要求

目前建筑類事業(yè)單位內(nèi)控處于落后狀態(tài)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者專家關(guān)注點(diǎn)大多從企業(yè)角度出發(fā)，推動(dòng)內(nèi)控在財(cái)務(wù)管理中的應(yīng)用。隨著事業(yè)單位職能擴(kuò)大，作為服務(wù)性國(guó)家政策推動(dòng)者日益受到人們的關(guān)注。企事業(yè)單位內(nèi)控在目標(biāo)性質(zhì)等方面存在差異。事業(yè)單位內(nèi)控情況復(fù)雜，不能直接套用企業(yè)內(nèi)控要素框架，可以從企業(yè)內(nèi)控內(nèi)容中汲取精華指導(dǎo)事業(yè)單位內(nèi)控執(zhí)行。近年來事業(yè)單位內(nèi)控目標(biāo)趨于多元化，逐漸發(fā)展為對(duì)業(yè)務(wù)效率提高，內(nèi)控理論出現(xiàn)專門化趨勢(shì)，使得不同組織性質(zhì)行業(yè)等角度內(nèi)控研究成為必然。建筑類事業(yè)單位內(nèi)控要求遵循全面性、適應(yīng)性等原則。內(nèi)控要貫穿于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策執(zhí)行，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)控制包含單位各種措施，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會(huì)影像內(nèi)控整體性。全面性要求事業(yè)單位上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)到下級(jí)職工嚴(yán)格遵守內(nèi)控制度。

三、建筑類事業(yè)單位內(nèi)控現(xiàn)狀分析

建筑業(yè)涵蓋建筑產(chǎn)品生產(chǎn)有關(guān)服務(wù)內(nèi)容。建筑安裝事業(yè)單位是國(guó)家產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類中的建筑業(yè)，承攬工業(yè)與民用建筑等工程生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位。當(dāng)前我國(guó)建筑類事業(yè)單位管理中暴露出許多問題，為防范建設(shè)工程項(xiàng)目舞弊行為，建立完善單位內(nèi)控體系尤為重要。傳統(tǒng)內(nèi)控主要以差錯(cuò)防弊為目的，隨著項(xiàng)目管理手段的完善，建筑類事業(yè)單位規(guī)模不斷擴(kuò)大，建立適合建筑類事業(yè)單位內(nèi)控體系非常重要。

2022年財(cái)政部頒布《事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范》，要求建立內(nèi)控制度[3]。目前建筑類事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)存在很多不足。主要問題包括制度建設(shè)不完善等。內(nèi)控制度未引起領(lǐng)導(dǎo)的重視，使得單位對(duì)內(nèi)控存在誤區(qū)，單位領(lǐng)導(dǎo)忽視內(nèi)控在單位經(jīng)濟(jì)管理中的重要性。事業(yè)單位單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)資金管理使用要求停留于會(huì)計(jì)核算，忽視制度的運(yùn)行監(jiān)督。我國(guó)對(duì)事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)發(fā)展遲緩，事業(yè)單位制定財(cái)務(wù)制度只能規(guī)范經(jīng)常發(fā)生會(huì)計(jì)事項(xiàng)。目前建筑類事業(yè)單位缺乏完善的內(nèi)控制度，由于無相關(guān)處罰措施等流于形式[4]。單位按要求建立預(yù)算業(yè)務(wù)等相關(guān)制度未結(jié)合單位實(shí)際，單位國(guó)有資產(chǎn)管理價(jià)值管理存在計(jì)量方法不科學(xué)等問題，國(guó)有資產(chǎn)事務(wù)管理實(shí)行國(guó)庫集中支付制度，但存在制度不完善，賬實(shí)不符造成資產(chǎn)流失等。

建筑事業(yè)單位內(nèi)控問題主要表現(xiàn)為制度不健全，對(duì)內(nèi)控認(rèn)知度不高，內(nèi)控制度執(zhí)行力不夠。業(yè)務(wù)層面內(nèi)控在預(yù)算控制，政府采購管理、物資管理等方面存在許多問題。國(guó)有資產(chǎn)安全管理需建立有效的內(nèi)控制度規(guī)范[5]。建筑類事業(yè)單位經(jīng)常出現(xiàn)擠占會(huì)議費(fèi)等經(jīng)費(fèi)。單位對(duì)財(cái)務(wù)部門認(rèn)識(shí)停留于財(cái)務(wù)處理方面，財(cái)務(wù)部門無法實(shí)施對(duì)業(yè)務(wù)部門財(cái)務(wù)管理。單位部門預(yù)算編制達(dá)不到零基預(yù)算要求，年底預(yù)算結(jié)余過剩情況。

四、建筑事業(yè)單位內(nèi)控優(yōu)化對(duì)策

建筑事業(yè)單位內(nèi)控問題普遍存在于事業(yè)單位內(nèi)控中，建筑類事業(yè)單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具有工程項(xiàng)目金額大，建筑產(chǎn)品單件性等特點(diǎn)[6]。內(nèi)控原則是對(duì)建立設(shè)計(jì)內(nèi)控體系指導(dǎo)性法則標(biāo)準(zhǔn)，建筑事業(yè)單位內(nèi)控體系優(yōu)化需要遵循合規(guī)性、目標(biāo)性等原則。內(nèi)控是不斷完善改進(jìn)的過程，依據(jù)內(nèi)控規(guī)范要求，設(shè)計(jì)建筑事業(yè)單位內(nèi)控體系框架要素包括內(nèi)控環(huán)境，控制活動(dòng)與顳部監(jiān)督。建筑類事業(yè)單位內(nèi)控體系構(gòu)建是系統(tǒng)復(fù)雜工程，需要有有效保障措施實(shí)施內(nèi)控體系。通過健全治理結(jié)構(gòu)，加權(quán)高層內(nèi)控意識(shí)，完善監(jiān)督機(jī)制等措施保障內(nèi)控體系實(shí)施。

（一）建筑事業(yè)單位內(nèi)控體系設(shè)計(jì)

內(nèi)控構(gòu)成要素為實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)設(shè)計(jì)，目標(biāo)是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)，企業(yè)不能充分分析內(nèi)控目標(biāo)不能有效實(shí)施內(nèi)控，制定合理的內(nèi)控目標(biāo)非常重要。建筑事業(yè)單位制定內(nèi)控目標(biāo)要明確單位本質(zhì)，內(nèi)控總目標(biāo)應(yīng)為確保單位整體有效性。建筑類事業(yè)單位內(nèi)控目標(biāo)依據(jù)建筑行業(yè)特點(diǎn)設(shè)定，總目標(biāo)包括合法合規(guī)性目標(biāo)，財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)目標(biāo)等方面。目標(biāo)分解自上而下，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程及時(shí)反饋，目標(biāo)計(jì)劃要具有具體周密性，將目標(biāo)實(shí)現(xiàn)活動(dòng)有關(guān)事項(xiàng)及時(shí)反饋。及時(shí)分析未實(shí)現(xiàn)目標(biāo)原因，采取針對(duì)性措施修改原來目標(biāo)[7]。建筑事業(yè)單位內(nèi)控體系包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，內(nèi)部監(jiān)督等要素。營(yíng)造良好內(nèi)控環(huán)境是內(nèi)控建設(shè)的重要任務(wù)。機(jī)構(gòu)配置、治理結(jié)構(gòu)等嚴(yán)重制約內(nèi)控有效實(shí)施。理想得到內(nèi)控環(huán)境包括機(jī)構(gòu)設(shè)置與崗位權(quán)責(zé)分配，可持續(xù)發(fā)展的人力資源管理。

（二）建筑事業(yè)單位內(nèi)控實(shí)施

事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)是確保國(guó)有資產(chǎn)安全完整的根本保證。目前單位內(nèi)控建設(shè)存在許多問題，要通過強(qiáng)化教育培訓(xùn)等措施促進(jìn)內(nèi)控制度完善實(shí)施。首先應(yīng)提高單位領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控意識(shí)，建立責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)效益與負(fù)責(zé)人職務(wù)掛鉤機(jī)制。《單位內(nèi)控規(guī)范》規(guī)定負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)單位內(nèi)控建立實(shí)施。

事業(yè)單位可以完善單位內(nèi)控制度，需要重點(diǎn)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理制度建設(shè)。健全內(nèi)控制度規(guī)范對(duì)各項(xiàng)資產(chǎn)的計(jì)價(jià)方法，成立資產(chǎn)管理小組進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理做好協(xié)調(diào)工作。內(nèi)控制度制定需要接受監(jiān)督評(píng)價(jià)，內(nèi)審部門對(duì)單位內(nèi)控起到關(guān)鍵作用。內(nèi)審部門應(yīng)對(duì)審計(jì)決定及時(shí)跟蹤落實(shí)，財(cái)務(wù)部門人員要透徹了解內(nèi)控制度，提升單位內(nèi)控水平。建筑事業(yè)單位內(nèi)控體系改進(jìn)需要從單位與業(yè)務(wù)層面入手，采取多方面控制方法結(jié)合，便于達(dá)到內(nèi)控目的。事業(yè)單位內(nèi)控中要建立不相容崗位分離制度，將授權(quán)批準(zhǔn)與集體決策制度結(jié)合，從內(nèi)部加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，建立可行的績(jī)效考評(píng)制度。

建筑事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)控需要從收支管理，預(yù)算控制等方面采取有效改進(jìn)措施。預(yù)算工作是事業(yè)單位工作的出發(fā)點(diǎn)，有效經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基礎(chǔ)是實(shí)施內(nèi)控的核心要素，規(guī)劃單位年度預(yù)算報(bào)告，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理全過程控制。預(yù)算控制在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中具有機(jī)構(gòu)提前計(jì)劃與事后反饋效果。要由財(cái)務(wù)部門牽頭召開預(yù)算管理專題會(huì)議，向預(yù)算相關(guān)部門培訓(xùn)基本思想，提高財(cái)務(wù)人員對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，嚴(yán)格要求各部門執(zhí)行年前上報(bào)情況，建立預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行提出可行性建議。事業(yè)單位收支管理是業(yè)務(wù)開展的關(guān)鍵，事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支優(yōu)化可以從加強(qiáng)