綠色氣候基金的提出、啟動(dòng)及相關(guān)問題

綠色氣候基金的提出、啟動(dòng)及相關(guān)問題

氣候變化問題已發(fā)展為一個(gè)國際經(jīng)濟(jì)政治問題，它與一個(gè)國家的能源安全、環(huán)境技術(shù)、資本支持、工業(yè)競爭、國家發(fā)展等密切相關(guān)。它是21世紀(jì)最復(fù)雜的國際政治和經(jīng)濟(jì)問題之一。氣候變化的現(xiàn)實(shí)和災(zāi)難日漸得到國際組織、各國政府的認(rèn)識(shí)和重視，從1988年開始，在聯(lián)合國的倡議和組織下，提出并開始了減緩氣候變化的一系列合作和談判。一、《為人類當(dāng)代和代近年來，隨著全球經(jīng)濟(jì)的高速增長，工業(yè)化的過程中消耗了大量化石燃料，人類向大氣中排放的溫室氣體不斷增加。溫室氣體，特別是二氧化碳濃度的增加引起了氣候變暖，是導(dǎo)致全球極端氣候現(xiàn)象不斷發(fā)生的主要原因，帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。21世紀(jì)末，全球氣候?qū)?huì)上升2℃-3℃，因此每年將帶來相當(dāng)于全球GDP5%-20%的經(jīng)濟(jì)損失，如果各國積極采取措施應(yīng)對二氧化碳過度排放，每年所付出的代價(jià)僅僅相當(dāng)于全球GDP的1%-2%。在此背景下，為了緩解氣候變化對世界經(jīng)濟(jì)及人類生活水平的不利影響，聯(lián)合國起到了協(xié)調(diào)各國政府合作的作用。1988年12月第43屆聯(lián)合國大會(huì)上，通過了《為人類當(dāng)代和后代保護(hù)氣候》的決議，該決議推動(dòng)了各國政府采取行動(dòng)應(yīng)對日益嚴(yán)重的氣候變化問題?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》（UnitedNationsFrameworkConventiononClimateChange,UNFCCC）是1992年5月22日聯(lián)合國政府間談判委員會(huì)就氣候變化問題達(dá)成的公約，于1992年6月4日在巴西里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會(huì)(地球首腦會(huì)議)上通過，于1994年3月21日開始正式生效。《公約》的簽署，極具里程碑意義，該框架協(xié)議旨在將大氣中溫室氣體濃度控制在防止全球氣候發(fā)生危險(xiǎn)的水平上，其中確定的原則和機(jī)制已成為各國開展溫室氣體減排活動(dòng)的指導(dǎo)綱領(lǐng)。《公約》考慮到發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家國情的不同，提出了“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”，為發(fā)展中國家參與國際氣候合作奠定了基礎(chǔ)?！豆s》經(jīng)過191個(gè)國家批準(zhǔn)，標(biāo)志著人類已經(jīng)在復(fù)雜的政治博弈中，向全球環(huán)境維護(hù)的使命邁出了重要一步。以此為開端，于1997年12月在日本東京產(chǎn)生了由174個(gè)國家批準(zhǔn)的影響深遠(yuǎn)的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的實(shí)質(zhì)性補(bǔ)充條款《聯(lián)合國氣候變化公約京都議定書》（于2004年11月28日正式生效），并且依次有了之后的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締結(jié)方第1次會(huì)議（1995年初德國柏林）到第17次會(huì)議，包括我們平常所說的哥本哈根氣候大會(huì)、坎昆氣候大會(huì)、德班氣候大會(huì)等。二、gcf議題的形成“綠色氣候基金”（英文：GreenClimateFund，簡稱GCF）的提議最早出現(xiàn)在2009年哥本哈根氣候大會(huì)上，在2010年的坎昆大會(huì)上最終確定，更是2011年11月南非德班《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第17次締約方會(huì)議的核心議題之一。（一）綠色氣候基金是否具有運(yùn)作實(shí)體的規(guī)定2009年11月，哥本哈根氣候大會(huì)上簽署的《哥本哈根協(xié)議》8、9、10段明確“我們決定，應(yīng)該建立哥本哈根綠色氣候基金，并將該基金作為締約國大會(huì)融資機(jī)制的運(yùn)作實(shí)體，以支持發(fā)展中國家用于延緩氣候變化的方案、項(xiàng)目、政策及其他活動(dòng)，包括REDD機(jī)制、適應(yīng)性行動(dòng)以及技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)讓等。”這是關(guān)于氣候融資的專門描述，并且明確了提出建立“綠色氣候基金”，作為一種金融機(jī)制的運(yùn)作實(shí)體存在。但是協(xié)議沒有關(guān)于運(yùn)作基金的明確規(guī)定。比如“綠色氣候基金”是融入現(xiàn)存的融資基金體系之中（比如GEF全球氣候基金、世界銀行的清潔技術(shù)基金CTF），還是單獨(dú)成立一個(gè)運(yùn)作體系，以及具體采用一個(gè)什么樣的體系，協(xié)議沒有關(guān)于運(yùn)作基金的詳細(xì)細(xì)節(jié)描述。盡管各國各組織對于綠色氣候基金的組織運(yùn)作形式提出了一系列想法，比如COP常設(shè)融資委員會(huì)設(shè)立董事會(huì)的創(chuàng)建模式、G77+中國模式、美國三步進(jìn)程模式和基于SDR運(yùn)作實(shí)體的創(chuàng)建模式，尤其對“共同但是有區(qū)別的責(zé)任”的理解程度就有巨大分歧，是否讓發(fā)展中國家要承擔(dān)多于之前的義務(wù)等各方分歧點(diǎn)頗多，因此大會(huì)并沒有形成實(shí)質(zhì)性的條約，只是初步確定發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體將在2010年到2012年共提供300億美元快速啟動(dòng)基金，自2013年到2020年建立每年1000億美元的氣候基金；該氣候基金框架也可由發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體年度國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總和的1.5%來填充。但是其后美日又反悔，拒絕履約。從中也看見了國際合作的艱難行進(jìn)與力量博弈。（二）《坎昆協(xié)議》2010年，坎昆會(huì)議上，最終達(dá)成折中、平衡與靈活的“一攬子方案”——《坎昆協(xié)議》（CancunAgreement）。此決議是在離會(huì)議結(jié)束還有兩天，在無法達(dá)成任何具有法律效力的全球協(xié)定時(shí)，會(huì)議把主要精力放到了綠色氣候基金問題上，成為各國“退而求其次”的談判內(nèi)容。這次談判雖然爭執(zhí)點(diǎn)多，會(huì)議也延長時(shí)間，但各方同意建立“綠色氣候基金”，并且成立了由來自25個(gè)國家的40名成員構(gòu)成的綠色氣候基金過渡委員會(huì)，在組織構(gòu)架中取得階段性共識(shí)。各發(fā)達(dá)國家傾向于用碳關(guān)稅、航運(yùn)征稅來進(jìn)行氣候資金融資，，終于通過了193個(gè)締約方聯(lián)合簽署的、不具法律約束力的《坎昆協(xié)議》：設(shè)立新的氣候基金，發(fā)達(dá)國家?guī)椭l(fā)展中國家進(jìn)行氣候減緩和適應(yīng)行動(dòng)；2010-2012年為生態(tài)最脆弱的發(fā)展中國家適應(yīng)氣候變化提供300億美元資金，之后在2020年前，每年籌集1000億美元用于發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化；發(fā)達(dá)國家將向森林資源豐富的發(fā)展中國家提供資金補(bǔ)償以遏制誘發(fā)亂砍濫伐的不利因素。只是本次大會(huì)關(guān)于節(jié)能減排任務(wù)分配、《哥本哈根協(xié)議》合法化等核心議題均未完成。這一次的大會(huì)充分體現(xiàn)了各國的“妥協(xié)精神”，并且成為了這一大會(huì)的主旋律。（三）綠色氣候基金的資金來源2011年，在南非德班召開氣候談判大會(huì)上，決定啟動(dòng)新的談判進(jìn)程“德班加強(qiáng)行動(dòng)平臺(tái)”，決定實(shí)施《京都議定書》第二承諾期。2011年7月，13個(gè)發(fā)展中國家向聯(lián)合國提交了綠色氣候基金操作細(xì)則的相關(guān)文件，由40人組成的“過渡委員會(huì)”第四次會(huì)議也向德班大會(huì)提交“關(guān)于綠色氣候基金設(shè)計(jì)的報(bào)告”，提出了“綠色氣候基金設(shè)立運(yùn)作要素”，廣泛借鑒了發(fā)展中國家在各種基金方面的經(jīng)驗(yàn)，包括全球環(huán)境基金、適應(yīng)基金、《蒙特利爾議定書》多邊基金和其他基金。大會(huì)正式啟動(dòng)“綠色氣候基金”，確定了“綠色氣候基金”是金融機(jī)制的操作實(shí)體，成立基金董事會(huì)以及綠色氣候基金管理框架。提出“該基金應(yīng)制定一個(gè)更系統(tǒng)的評估方式，來評估發(fā)達(dá)國家之間的責(zé)任，以便上述國家提供充足的和可預(yù)見的，新的和額外的融資資源?！边@份“關(guān)于綠色氣候基金設(shè)計(jì)的報(bào)告”在盡量做到制定細(xì)則，落實(shí)責(zé)任和義務(wù)，但是，目前從文件上看，綠色氣候基金的資金來源仍是空白，沒有找到切實(shí)可行的資金來源。在這次大會(huì)上，還明確了京都第二履約期從2013年1月1日開始。三、“綠色氣候基金”的困難和運(yùn)營模式的選擇“綠色氣候基金”啟動(dòng)后資金籌集和運(yùn)作實(shí)體是目前最主要的難題。（一）．設(shè)立綠色氣候基金過去的氣候環(huán)境基金包括政府資金、私人資金、多邊籌資以及另類資金來源（如IMF對發(fā)達(dá)國家提供的SDR特別提款權(quán)的配額分配）。如前所述，“綠色氣候基金”的資金來源基本是空白，現(xiàn)有一些比較獨(dú)特的可以解決巨額資金籌集的思路。第一，利用發(fā)達(dá)國家在IMF中的特別提款權(quán)（SDR）的配額進(jìn)行融資。把SDR在IMF中得到配額作為綠色氣候基金的儲(chǔ)備資產(chǎn)，發(fā)行綠色債券，結(jié)合政府補(bǔ)貼來進(jìn)行資金融資，這樣做不僅保證資產(chǎn)的增值性，持續(xù)融資能力也比較強(qiáng)大，有快速支付的好處，而且使得資金的融資難度降低，把負(fù)擔(dān)交給了市場，同樣也就提升了發(fā)達(dá)國家的融資積極性。第二，區(qū)分私人資金和其他來源資金與發(fā)達(dá)國家的承諾資金。私人資金有量大到位快的特點(diǎn)，對于解決資金的籌集有很大的幫助，公共資金通過杠桿效率使私人投資多倍于最初的公共資金的數(shù)額，從而可加速融資的步伐。但是問題在于，發(fā)達(dá)國家提出這一設(shè)想，則將降低發(fā)達(dá)國家的履行承諾的義務(wù)性，沖淡發(fā)達(dá)國家提供公共資金的承諾。早在2010年的天津國際氣候談判籌備會(huì)議上，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家就已經(jīng)就私人資金是否屬于哥本哈根協(xié)議中的“新的和額外的”資金援助的問題進(jìn)行過激烈的辯論。（二）基金運(yùn)作實(shí)體《聯(lián)合國氣候框架公約》第11.1條規(guī)定融資機(jī)制的運(yùn)作應(yīng)當(dāng)委托一個(gè)或者多個(gè)現(xiàn)存的國際實(shí)體進(jìn)行。哥本哈根協(xié)議第10段說：“我們決定，應(yīng)該建立哥本哈根綠色氣候基金，并將該基金作為締約國大會(huì)融資機(jī)制的運(yùn)作實(shí)體?！边@表明《公約》締約國大會(huì)（COP）融資機(jī)制應(yīng)當(dāng)是綠色氣候基金的范疇與歸屬。第一，建立COP機(jī)制下或者COP授權(quán)成立資金的運(yùn)作實(shí)體。有的國家和組織提議在UNFCCC的COP機(jī)制下，建立一個(gè)常設(shè)融資委員會(huì)以及下屬的一個(gè)董事會(huì)和一個(gè)新的基金，而這個(gè)新的基金與董事會(huì)則是實(shí)質(zhì)上的資金運(yùn)作實(shí)體，而常設(shè)融資委員會(huì)則對這個(gè)運(yùn)作實(shí)體進(jìn)行監(jiān)管。這個(gè)模式的問題在于，建立這樣一個(gè)運(yùn)作實(shí)體的可行性到如何？就以往經(jīng)驗(yàn)來看，目前唯一的COP體制內(nèi)的全球環(huán)境基金（GEF）的運(yùn)作問題不少，二者是“指導(dǎo)與責(zé)任”的關(guān)系，COP向GEF提供指導(dǎo)指南，同時(shí)對其進(jìn)行監(jiān)管，但現(xiàn)行的全球環(huán)境基金已經(jīng)讓COP應(yīng)接不暇，存在一系列無法解決的問題，我們就真的應(yīng)該懷疑這樣的COP體制內(nèi)在建立一個(gè)資金運(yùn)作實(shí)體的可行性。還有一種觀點(diǎn)與上述提議相關(guān)，COP授權(quán)一個(gè)由締約國的充分代表構(gòu)成的董事會(huì)，由締約國大會(huì)COP融資機(jī)制創(chuàng)建，使之成為基金的運(yùn)作實(shí)體。建立一系列的基金窗口，并與其他的基金相聯(lián)系。這個(gè)模式的問題就是這個(gè)董事會(huì)不像GEF那樣雖然是在UNFCCC的COP融資機(jī)制下建立，卻擁有獨(dú)立性。這個(gè)模式完全是自己監(jiān)管自己。第二，建立COP體制之外的的資金運(yùn)作實(shí)體。美國的“三步走”運(yùn)作模式是在典型的在COP融資體制外立一個(gè)運(yùn)作機(jī)制，選擇一