火耗歸公與清代財政制度改革

火耗歸公與清代財政制度改革

一、耗嘆歸公在江西的實踐稅收和消費的回歸是雍正時期的一項重要的財政體制改革，對當時和之后產(chǎn)生了重大影響。但是,火耗之名并非始于明清,而是元代?！对贰ば谭ㄖ尽な池洝吩涊d道:“其有巧立名色,廣取用錢,及多秤金數(shù),克除火耗,為民害者,從監(jiān)察御史廉訪司糾之”。雍正帝為什么要實行火耗歸公?他又是怎樣推行火耗歸公的?學(xué)界對此論述頗多,主要集中在國內(nèi),的研究方向傾向于歷史、社會、政治角度,而從財政的角度運用財政理論去分析的少。如陳強的《雍正年間江蘇實施耗羨歸公探略》(2004),晏愛紅的《雍正年間“提解耗羨”在江西省的實施》(2004),魏淑民的《雍正朝耗羨歸公政策的出臺及其在甘肅省踐行情況探略》(2007),田穎的《雍正年間耗羨歸公淺述--以河南為例》(2003),李瑞芳的《雍正年間耗羨歸公政策在直隸的實行》(2003),都是從分析某一地方的火耗歸公推行狀況來管窺火耗歸公的整體情況。顯然,這僅僅停留在對火耗歸公的闡述層面上的研究。有學(xué)者試圖從財政角度對火耗歸公進行更深入的研究。何平(1998)通過對清代賦稅制度進行研究之后,得到如下結(jié)論:(1)清代官俸微薄、地方公費無著、軍費開支存在缺口是火耗數(shù)量巨大、長期存在的原因。(2)清代經(jīng)制財政支出的范圍和額度沒有包括官俸、地方公費和軍費開支等經(jīng)常性支出項。(3)他把這種現(xiàn)象概括為“不完全財政”。何平的結(jié)論不是沒有道理,但是難以令人信服。首先,“不完全財政”的界定不科學(xué),根據(jù)他的界定方法,那么在我國的計劃經(jīng)濟時代的財政就是“完全財政”,可是那時仍然有許多經(jīng)常性財政支出存在缺口。其次,清代經(jīng)制財政支出不是沒有官俸、地方公費和軍費開支等經(jīng)常性支出,而是不足而已。再次,他沒有解釋為什么在官俸微薄、地方公費無著、軍費開支存在缺口的情況下不選擇其他的辦法,而偏偏采取征收火耗的措施?？梢?火耗歸公作為一個財政改革,大多數(shù)文獻都沒有,即使有也不深入從財政收支制度和財政管理制度去分析火耗歸公的緣起和效應(yīng)。因此,有必要對火耗歸公進行財政制度的分析,從中得到啟示進一步完善我國預(yù)算外資金管理改革。二、清代火災(zāi)消費的公共簡史及其起源：金融危機和財務(wù)選擇(一)康熙末期的金融危機1.發(fā)育財政之害康熙六十一年(公元1722年)十一月圣祖駕崩,第四子胤禎十二月即位(即世宗雍正帝)。當時,中央及地方財政虧空極為嚴重,戶部存銀僅有八百萬兩(1)。就雍正帝個人而言,雍正即位前就知道此情況--錢糧短缺、國庫空虛。雍正帝曾經(jīng)說道:“歷年戶部庫銀虧空數(shù)百萬兩,朕在藩邸,知之甚悉”(2)?！胺獛戾X糧虧空,近來或多至數(shù)十萬”(3)。雍正二年十一月,諭內(nèi)閣九卿詹事科道等:“歷年戶部庫帑虧空數(shù)百萬兩,朕在藩邸知之甚悉。此乃國家經(jīng)費,所關(guān)甚為重大……后經(jīng)怡親王查出,實在虧空二百五十余萬兩,深以追究為難,請以戶部所有雜費逐年代完,約計十年可以清楚”(4)。這就是雍正帝從康熙皇帝接過來的財政收入遺產(chǎn)。實質(zhì)上,與其說是遺產(chǎn),還不如說是危機,因為這樣的錢糧的虧空狀況對清中央政權(quán)實在構(gòu)成了嚴重的威脅?？滴趸实蹫榇艘矒?dān)憂而無奈?！翱滴跷迨?公元1713年)康熙述及賦稅征收時指出,只有浙江巡撫張鵬翮、山西巡撫馬齊完成七年錢糧,其余各省均虧欠未完?？滴跷迨荒甑接赫?1712--1723年)江蘇欠庫銀881余萬兩;山東300余萬兩,浙江100余萬兩,其他省份也均為十幾萬到幾十萬兩(5)”。2.達什巴圖爾時期康熙末年,準噶爾的策妄阿拉布坦派兵入藏,殺拉藏汗,對清朝形成了巨大的威脅?？滴趸实墼趦纱闻汕彩钩紕窠鉄o效的情況下,命令十四皇子允題為撫遠大將軍視師青海,平定了策妄阿拉布坦之亂。因進藏有功,固始汗之孫羅布藏丹津勢力復(fù)振。達什巴圖爾(羅布藏丹津之父)被康熙帝封為親王?？滴跷迨?6)(公元1714年)羅布藏丹津承襲和碩親王爵,成為青海和碩特蒙古貴族中惟一的親王,但仍滿足不了他的權(quán)利欲望?？滴趿荒?公元1722年),康熙帝去世,雍正帝即位,鎮(zhèn)守西寧的撫遠大將軍允題回京奔喪,羅布藏丹津乘機發(fā)兵,擾亂內(nèi)地。這是雍正帝從康熙帝接過來的第二個遺產(chǎn),即“軍事遺產(chǎn)”。在清朝初期,國家財政主要承擔(dān)兵餉、馬乾、米折、戰(zhàn)役花費和功賞賜恤等軍費支出。由此可見,一旦發(fā)動戰(zhàn)爭就意味著要增加一筆巨大的財政支出。面對一個儲銀才八百萬兩的國庫來說,這就意味著財政危機的到來。3.清平工薪制度的確立根據(jù)現(xiàn)代財政理論,財政管理的主要內(nèi)容包括處理政府與納稅人之間關(guān)系和處理中央與地方之間的關(guān)系?？滴跚捌?為恢復(fù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,清政府實行“攤丁入畝”、豁免錢糧等賦稅政策,社會經(jīng)濟得到迅速發(fā)展?？滴踔衅谝院?土地兼并和耗羨加派出現(xiàn)了迅速上升趨勢,人民負擔(dān)日趨繁重。顧炎武《錢糧論》中曾經(jīng)說過,“凡國之賦稅,必量人之力,任土之宜”。但是,從康熙末年至雍正初年,大小官吏無休止地巧取豪奪已遠遠超出了人民的承受能力?？滴跄┠暝邳S河上下、大江南北發(fā)生的反對加征火耗的農(nóng)民抗稅斗爭就是有力的佐證。雍正帝也指出,“今錢糧火耗日漸加增,罔知顧忌,重者每兩加至四五錢,以小民之脂膏,飽貪吏之欲壑,民脂民膏,月削何堪!”(7)。由此可見,君民矛盾使建立和鞏固不久的清王朝的根基勢必在危機中動搖。自秦漢至清朝,各代帝王都采納以中央集權(quán)為主體的財政管理體制(8)。自入關(guān)統(tǒng)治后,清政府逐漸建立了一套嚴密的中央集權(quán)型財政體制,它的具體表現(xiàn)在于起運存留、奏銷等制度?？傮w看來,康熙中葉至嘉慶、道光年間,地方存留始終僅占微弱比例,一般不超過25%(9)。在高度集權(quán)體制下,清朝的文官制度(10)的均衡發(fā)展受到嚴重的阻礙,只側(cè)重于職務(wù)晉升制度,而忽視了工薪制度。清代官員薪俸沿襲明制,官俸低于歷代11(見表1)。這樣微薄的俸祿,上不足以存體面,下不足以供養(yǎng)家眷,有時還因軍需而停俸,如從康熙十四(公元1675年)年起一連停俸達五年之久。為了晉升職務(wù),為了維持生計和體面,只好貪污索賄。下官行賄以塞上司之口,上司受贓以庇下官之貪,上下相蒙,打成一片。吏治腐敗,蔚然成風(fēng)。(二)改革國家稅收的依據(jù):財政盈余以上三大財政危機構(gòu)成了雍正帝施政的“約束條件”。假如雍正帝面臨的財政上的“約束條件”和順治帝、康熙帝所面臨的“約束條件”基本相同,雍正帝就沒有必要修訂從前相沿成習(xí)的財政政策,也沒有必要做出對后世影響甚深的“火耗歸公”的制度安排。第一個約束條件給定了帝國能夠運用的資源存量的有限性。第三個約束條件給出了雍正帝面臨的財富制度的分配機制,只要地方財政出現(xiàn)困難,官吏俸祿又低,那么,稅外之“稅”勢必增加,導(dǎo)致吏治腐敗和農(nóng)民稅負過重,致使稅基萎縮,最后結(jié)果是賦稅被侵蝕,國庫進一步虧空。與此同時,又有第二個約束條件--面臨外患侵入。當然,假如政府面臨的外患侵入足以危及國家的統(tǒng)治基礎(chǔ),就必然會產(chǎn)生改革國家財政制度的實際需要。然而,這種需要是否現(xiàn)實,取決于第一個約束可供利用的資源存量是否足以保證帝國應(yīng)付危機,轉(zhuǎn)危為安(即“財政盈余”能夠滿足帝國的超乎平常的“增量需求”),還取決于由收入分配機制決定的文官制度效率。在三大約束條件下,居藩邸四十余年的雍正帝認為,問題的癥結(jié)在于火耗。因此,改革火耗勢在必行。如何改革,雍正帝一開始思路也不明然。但是,可供選擇無非就是要么取締火耗,要么保留火耗。假如取締火耗,國庫虧空無法彌補,外患侵入而致的財政支出超乎平常的“增量需求”無法滿足,三大約束條件中至少有兩個不能滿足,顯然,這選擇不可取。如何保留火耗?剛登基的雍正帝對此也不知所措。雍正元年四月癸酉,雍正帝任命諾眠為山西巡撫。諾眠到任不久,他便上奏雍正帝,提出關(guān)于提解耗羨歸公的建議,酌量裁減過去由州縣所征的“火耗”,然后將裁減后的火耗銀提解司庫,作為彌補無著虧空,發(fā)給各官養(yǎng)廉和充作地方公費之用。雍正帝看到諾崛的奏折后,認為提解耗羨歸公的建議,“上不誤公,下不累民,無偏少之弊,無苛索橫征之擾,實通權(quán)達變之一善策。朕是以降旨允行”12。由此可見,此時的雍正帝對火耗歸公已胸有成竹。(三)財政制度得到改善第一,澄清了吏治。雍正帝一方面通過實施養(yǎng)廉銀制度,提高官吏的俸祿,以此打消他們有意貪污苛索的種種借口。另一方面采用嚴刑峻法來對付貪官污吏,同時獎勵清廉的官吏。這樣一來,文官制度得到均衡發(fā)展,同時又有行政制度的保障。因此,在雍正帝的威嚴執(zhí)政和妥善管理之下,清初官吏的貪污納賄之風(fēng)得以緩和,吏治狀況有了轉(zhuǎn)機。“雍正一朝,無官不清”的評價雖然有點夸張,但是是此效應(yīng)的最好反映。第二,財政狀況得到改善。首先,彌補了虧空,互補庫存明顯增加。康熙六十一年,戶部庫存才八百萬兩13,而雍正年間高達六千萬兩14,進一步擴充了帝國可使用資源存量。其次,地方公費有保障,改變了長期以來各級官府公私費用無所出的不正常的狀況,使它們有了經(jīng)常的、合法的經(jīng)費來源,使清朝政府的財政制度進一步健全起來。第三,緩解了農(nóng)民負擔(dān)。在實行耗羨歸公的過程中,各省耗率得到普遍降低(見表2)。與此同時,又對各項陋規(guī)進行了查禁和裁革,規(guī)定各級官吏除傣給與養(yǎng)廉銀以外,原則上不得另有所取,使得長時期以來漫無限制的私征加派受到了約束,人民的負擔(dān)有所減輕。第四,強化了財政管理?；鸷臍w公和實現(xiàn)養(yǎng)廉銀制度,使稅收附加走上了規(guī)范化的軌道,將制度外的財政資金納入了地方和中央的財政收支計劃,從而強化了國家財政管理。三、火消費屬于公共和非預(yù)算支出管理的改革(一)政府資金的作用從財政收支形式上來看,火耗歸公是一個從預(yù)算外資金轉(zhuǎn)化為預(yù)算內(nèi)資金的過程。與預(yù)算外資金相比,預(yù)算內(nèi)資金具有規(guī)范性、穩(wěn)定性、公開和透明等優(yōu)點,有利于阻止腐敗滋生,有利于保障財政收入的穩(wěn)定,有利于控制宏觀稅負。從這點而言,雍正時期的火耗歸公無疑是一次成功的財政改革。1.政府職能的改革財政收入決定于財政支出,而財政支出決定于政府職能。因此,在實踐中,根據(jù)政府職能的需求,在對財政收入進行改革的同時,必須對財政支出進行相應(yīng)的改革。雍正時期的火耗歸公,先是歸公,后是對歸公后的財政資金指定相應(yīng)的用途,把財政收入改革和財政支出改革緊密連接起來,這也是火耗歸公的第一個成功之處。2.政府管理職能財政改革包括財政收入、財政支出和財政管理三方面的改革,它們的研究對象分別是政府的收入行為、政府的支出行為和政府如何對收入與支出進行管理。政府的這些行為通常跟政府的政治行為交織在一起的,如整治吏治,一般而言屬于政治行為,但是,在整治的過程中不得不考慮文官制度的效率,這屬于財政的研究范疇。在火耗歸公中,雍正帝把肅貪與養(yǎng)廉結(jié)合起來確是高明。3.改革方式由守舊到主舊任何一項改革都不可能按預(yù)先設(shè)計的方案不偏不倚地進行,因為改革是一項新事物,革新意味著棄舊,那些守舊之人就會反對,從而為革新設(shè)置障礙。如果革新的力量大于守舊的力量,改革的方式的選擇更具有隨意性。相反,如火耗歸公,守舊的力量比革新的力量大得多,盡管改革有利于大眾的利益,還必須慎重考慮改革方式。雍正帝在火耗歸公的過程中充分表現(xiàn)出這方面的才能。首先,選擇從火耗問題最嚴重的山西開始。其次,通過君臣相互往來的密折,上級對下級傳遞的旨意,下級對上級心領(lǐng)神會,在各地逐步推廣。最后,當改革浪潮波及全國之時,開始著手改革制度化問題。(二)中國預(yù)算管理體制的變遷和現(xiàn)狀1.財政公所的管理方式變遷我國的預(yù)算外資金最早形成于1954年。1953年全國財政會議研究決定,從1954年起把工商稅附加、公路養(yǎng)路費、中小學(xué)等事業(yè)收入列入預(yù)算外。1986年,國務(wù)院頒布《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的通知》(國發(fā)44號),正式定義了預(yù)算外資金,將預(yù)算外資金界定為由各地區(qū)、各部門和各單位依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定,自行提取、自行使用的不納入國家預(yù)算的資金。由此可見,當時預(yù)算外資金的管理模式是由部門和地方自行管理,不作為財政性資金,不由財政部門進行管理。這種方式一直延續(xù)到1996年改革為財政專戶管理。1996年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》(國發(fā)29號),重新界定預(yù)算外資金為國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政府職能,依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提出和安排使用的未納入預(yù)算管理的各種財政性資金。到1999年,財政部等五部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于行政事業(yè)性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理的若干規(guī)定》,將非稅收入全部納入財政專戶管理,并逐步納入預(yù)算管理為目標。這就意味著預(yù)算外資金管理逐漸由預(yù)算外管理轉(zhuǎn)化為預(yù)算內(nèi)管理。2.預(yù)算管理方式預(yù)算外資金預(yù)算內(nèi)管理,無論在遏制預(yù)算外資金膨脹以及規(guī)范它的使用,還是在加強預(yù)算職能等方面都有積極的意義。但是,預(yù)算內(nèi)管理方式也存在多樣性,如有一般預(yù)算、專項預(yù)算和基金預(yù)算。其中,只有一般預(yù)算符合《預(yù)算法》規(guī)定,體現(xiàn)預(yù)算的五大特征,達到集中支付和收支脫鉤的要求。而專項預(yù)算仍然收支掛鉤?；痤A(yù)算不僅收支掛鉤,而且還存在不接受人大審議、基金支出權(quán)力過大、收支信息不公開等問題。還有預(yù)算外資金管理、收入上解或支出補助的轉(zhuǎn)移支付制度存在明顯的不公平性和無效率性。(三)學(xué)習(xí)和改革1.減少實踐中的財政支出負擔(dān)因為,如果在實際工作中真正實行收支脫鉤管理,執(zhí)收部門為了部門的自身利益而不再努力執(zhí)收,甚至出現(xiàn)應(yīng)收不收,從而導(dǎo)致預(yù)算外資金大幅度減少。但是目前預(yù)算外資金是一些部門正常開支的資金來源,如果預(yù)算外資金大幅度減少,這些部門將出現(xiàn)新的財政支出負擔(dān)。本文認為,借鑒雍正帝火耗歸公的做法,結(jié)合財政收入改革和財政支出改革,首先,加強財政收入預(yù)算的完整性,政府預(yù)算必須充分反映政府收支的全部內(nèi)容,不管預(yù)算內(nèi)資金,還是預(yù)算外資金都必須向人大和社會公布。其次,把按照收益原則取得的預(yù)算外資金在預(yù)算完整性的情況下,根據(jù)不同