法國的市域治理結(jié)構(gòu)改革

法國的市域治理結(jié)構(gòu)改革

近20年來，隨著全球化和區(qū)域一體化，以地方政府職能的轉(zhuǎn)變和行政創(chuàng)新，加強(qiáng)了國家績效評估，加強(qiáng)了地方政府的劃分重組，加強(qiáng)了政府間關(guān)系的改革和地方民主發(fā)展。這些改革不僅深刻地改變了世界,促進(jìn)了社會的多元化、民主化發(fā)展,也在很大程度上推動了地方治理理論的形成,“治理”成為社會科學(xué)研究中一個引人注目的分析概念,地方治理作為治理理論的一個分支,遂成為討論公共事務(wù)的一種新的分析框架。作為一個具有濃厚國家主義傳統(tǒng)的國家,法國于1982年開始的地方分權(quán)改革格外引人注目。在《法國地方治理體系中的中央與市鎮(zhèn)關(guān)系》(刊于《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2005年第6期)、《法國地方治理體系中的市鎮(zhèn)政府》(刊于《浙江省委黨校學(xué)報》2005年第4期)、《法國地方治理體系中的政府、企業(yè)與社會關(guān)系》(刊于《學(xué)術(shù)研究》2006年第1期)等文章中,我們已經(jīng)討論了分權(quán)改革后法國市鎮(zhèn)與中央的關(guān)系、市鎮(zhèn)政府的內(nèi)部運(yùn)作、市鎮(zhèn)政府與企業(yè)、社會的關(guān)系等問題,在這篇文章中,我們將關(guān)注法國的市鎮(zhèn)聯(lián)合體,這既是描述市鎮(zhèn)聯(lián)合體的影響力日漸突出的事實(shí),也是展開了法國地方治理研究中市鎮(zhèn)間關(guān)系的維度。一、德國城市之間的存在,多以“小市”為目標(biāo),低市組織存在著巨大的地域空間市鎮(zhèn)(commune)作為法國的基本行政區(qū)劃單位始于1789年,是法國地方行政體制中歷史最悠久的一級建制。法國現(xiàn)有市鎮(zhèn)36,782個(含214個海外市鎮(zhèn)),占原15個歐盟成員國75,000個市鎮(zhèn)總數(shù)的47.5%,與歐洲其他國家相同層級的地方政府相比,如英國(1,350個),意大利(8,000)和德國(16,000),市鎮(zhèn)數(shù)顯得過于繁多。在36,782個市鎮(zhèn)中,有32,000個市鎮(zhèn)的居民人口不足2,000人,而在這當(dāng)中,又有22,000個市鎮(zhèn)人口不足500人。市鎮(zhèn)劃分如此分散,差異如此巨大,使得發(fā)展計劃、國土整治、城市規(guī)劃等政策常常難以實(shí)施,自治原則在許多市鎮(zhèn)實(shí)際上只是一紙空文。行政管轄范圍和經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀需要的地域空間范圍之間的矛盾已成為市鎮(zhèn)發(fā)展中最突出的問題,弗朗科斯?阿什(FrancoisAscher)將這問題概括為“共和制與城市的對立”(p.200)。為了克服這種缺點(diǎn),法國政府開展市鎮(zhèn)間的聯(lián)合和合并運(yùn)動。1、城鄉(xiāng)融合的必要性第五共和國(1958年始)建立伊始,法國政府就試圖削減市鎮(zhèn)的數(shù)量,計劃將那些最小的市鎮(zhèn)合并起來。市鎮(zhèn)合并分為簡單合并和聯(lián)盟式合并兩種形式,它們都是在中央政府的鼓勵下,遵循自愿原則,從幾個市鎮(zhèn)政府合并成一個新的市鎮(zhèn)政府。但兩者在具體的合并方式上略有不同:在簡單合并中,原先的市鎮(zhèn)因合并而完全喪失存在;聯(lián)盟式合并則是一種較為松散的結(jié)合,在這種合并形式下,參與合并的市鎮(zhèn)雖然因合并而失去法人資格,但聯(lián)盟市鎮(zhèn)可以保留原有的名稱,自動地成為新市鎮(zhèn)的一個選區(qū),享有分區(qū)的財產(chǎn),并設(shè)立市鎮(zhèn)政府的附屬機(jī)構(gòu)。市鎮(zhèn)合并的政策基于兩個高度相關(guān)的假設(shè):第一,一個大城市地區(qū)內(nèi)由相關(guān)個體組成的群體分享著一組共同利益,而這組共同利益將他們緊密地結(jié)合成一個單一的社區(qū),因此需要在一個單一的、具有內(nèi)在聯(lián)系的機(jī)制中明確表達(dá)出這些不同利益。第二,數(shù)目眾多的政府的集體行為無法滿足這種社區(qū)的公共利益,甚至?xí)?dǎo)致混亂和崩潰。只有一體化的政府結(jié)構(gòu)才能整合這些利益。因此,通過合并,能從政治上推動市鎮(zhèn)的融合,增加凝聚力;從經(jīng)濟(jì)上發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢,減少重復(fù)建設(shè),降低成本,提高效率。盡管將市鎮(zhèn)合并為一個單一的政府,并由這個單一的政府對該地區(qū)行使所有的地方政府職能的政策有著很好的初衷,也盡管市鎮(zhèn)合并的努力在其他一些歐洲國家,如瑞典、比利時、德國和英國等都取得了很大的成功,但在法國卻遭到了明顯的失敗。它碰上了難以逾越的心理障礙、政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。市鎮(zhèn)有著悠久的歷史,像國家的存在一樣悠久,甚至可將其與家庭的存在相提并論?！笆墟?zhèn)正如家庭一樣,國家發(fā)現(xiàn)了它,但它不是國家創(chuàng)造的?！?pp.272-273)在法國,市鎮(zhèn)長期被認(rèn)為是一種“私人性”的組織。無論市鎮(zhèn)看起來是多么的沒有效率,漫長的歷史已經(jīng)使這一組織方式逐漸成為地方居民認(rèn)同感的一部分和法國“共和”與“民主”的基石。大多數(shù)法國的公民正是通過市鎮(zhèn)獲得身份認(rèn)定,并對他們的市長表示信賴,市鎮(zhèn)是公民身份和民族認(rèn)同感的象征(p.116)。社區(qū)控制論者批評高度一體化的政府不能及時地對居民的多樣性需求做出反應(yīng)。同時,市鎮(zhèn)合并涉及權(quán)利利益的重新分配,許多市鎮(zhèn)的市長不愿意放棄手中的大權(quán),大多數(shù)國民議會議員,甚至作為國家代表的省長也不支持市鎮(zhèn)合并。而且,由于公共物品性質(zhì)的不同,并非“大就有效”,許多公共服務(wù)體系存在著規(guī)模不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。結(jié)果,市鎮(zhèn)合并以裁減了2,000個市鎮(zhèn)而宣告終結(jié)。2、地方主體機(jī)構(gòu)的作用旨在取消傳統(tǒng)市鎮(zhèn)地方行政單位的市鎮(zhèn)合并以失敗而告終,法國政府試圖采取將市鎮(zhèn)組織成“市鎮(zhèn)聯(lián)合體”——有限目的的公共機(jī)構(gòu),在不改變現(xiàn)有市鎮(zhèn)數(shù)目之余,又能為較大地區(qū)提供特定類型公共服務(wù)的兩全政策,解決傳統(tǒng)行政結(jié)構(gòu)的問題。事實(shí)上,早在1891年,市鎮(zhèn)聯(lián)合就已經(jīng)出現(xiàn)。但早期的市鎮(zhèn)聯(lián)合體屬于單一使命聯(lián)合體,它們主要在某一方面,如農(nóng)村電氣化、引水、垃圾處理等某項公用事業(yè)上發(fā)揮作用,作用非常有限。從1959年開始,這些組織才可以共同負(fù)責(zé)處理多個領(lǐng)域的事務(wù),成為多使命聯(lián)合體。1960年,開始設(shè)立"市鎮(zhèn)聯(lián)合區(qū)"。為了滿足城市的特殊要求,1966年又創(chuàng)立了"都市共同體",如里昂、里爾、斯特拉斯堡等大城市與其周邊的市鎮(zhèn)聯(lián)合組成長期穩(wěn)定的“都市共同體”,抵消大巴黎地區(qū)的吸引力。1967年出臺的土地指導(dǎo)法鼓勵市鎮(zhèn)間進(jìn)行聯(lián)合,共同編制城市總體發(fā)展規(guī)劃。市鎮(zhèn)共同體、聯(lián)合區(qū)、城市共同體、都市共同體等合作形式相繼涌現(xiàn)。但由于缺乏明確的組織機(jī)構(gòu)和法定的合作框架,這些組織引起大多數(shù)市鎮(zhèn)官員的反對。市鎮(zhèn)官員們指責(zé)這些受政府照顧而建立的機(jī)構(gòu),用“自由的外表掩蓋專橫獨(dú)斷”,雖然沒有取消市鎮(zhèn)傳統(tǒng)的地方行政單位,許多重要的權(quán)力卻都被剝奪,還加劇了市鎮(zhèn)的財政困難。而聯(lián)合體自身也面臨許多問題,沒有取得預(yù)期的效果,如城市共同體由于大幅度減少了市長的征稅權(quán),就只成立了五個,收效甚微。國家需要對市鎮(zhèn)聯(lián)合體進(jìn)行改革。二、設(shè)立眾多市聯(lián)合體,推動“城鄉(xiāng)互聯(lián)互通”20世紀(jì)90年代以來,“治理”開始被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和管理學(xué)界,并成為一個頗具解釋力的理論框架。“治理”意味著在許多公共問題上,政府組織已不再是惟一的治理主體,需要聯(lián)合各種私人組織和公共組織,在互惠、信任、對話式磋商、合作的價值文化中,形成具有一定自主程度的網(wǎng)絡(luò)。相應(yīng)地,地方治理是以當(dāng)代治理理念和思維為基礎(chǔ),將治理思想貫穿于地方政治與行政改革和地方公共事務(wù)管理模式再造的發(fā)展過程。地方治理可以被定義為:在一定的貼近公民生活的層次復(fù)合的地理空間內(nèi),依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間公民組織等多種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系,應(yīng)對地方的公共問題,共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會事務(wù)管理的改革與發(fā)展過程(p.33)。當(dāng)代地方治理的興起,一個強(qiáng)大的動力來自全球化與區(qū)域一體化浪潮。就法國市鎮(zhèn)政府而言,一直以來市鎮(zhèn)政府(由市鎮(zhèn)議會、市鎮(zhèn)長及市鎮(zhèn)長助理三方組成)【注文1】都只是中央政府的派出機(jī)關(guān),受省長的嚴(yán)格控制,只能在中央政府規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行有限的管理,自主性缺乏,與其他組織之間的合作更少發(fā)生。伴隨著全球化和區(qū)域一體化的深化,尤其是區(qū)域性組織——?dú)W盟的一系列政策的引導(dǎo),如鼓勵市鎮(zhèn)政府直接向它爭取資金支持,鼓勵市鎮(zhèn)政府將一些具體的公共事務(wù)通過與其他政府組織建立合作網(wǎng)絡(luò)體系的形式來解決等,市鎮(zhèn)的生存環(huán)境發(fā)生了很大變化。市鎮(zhèn)不僅被灌輸了分權(quán)、合作的思想,而且努力采取各種措施來獲得歐盟的資源,從而強(qiáng)化了它在公共事務(wù)管理中的地位。作為對全球化與區(qū)域一體化浪潮的回應(yīng),法國自20世紀(jì)80年代以來相繼進(jìn)行了多次政府改革與政府間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整,這構(gòu)成了法國地方治理興起的直接動力。而其中法國社會黨人1982-1983年的分權(quán)改革成為法國地方治理變革的催化劑,它陸續(xù)將城市規(guī)劃、住房規(guī)劃、建造地區(qū)交通設(shè)施、建立公共公益設(shè)施,管理公產(chǎn)、公共工程等事權(quán)下放給市鎮(zhèn)政府,增強(qiáng)了它們的自治能力(p.47)。而眾多小市鎮(zhèn)由于人力和資源的不足,對中央賦予的權(quán)力心有余而力不足,對于歐盟的各種優(yōu)惠政策更是無力去爭取,它們常常處于被邊緣化的境地。原有的市鎮(zhèn)聯(lián)合體由于存在這樣那樣的問題而不能很好地解決這一難題。為了克服這種缺點(diǎn),法國在實(shí)行地方分權(quán)的同時將改革的觸角深入到市鎮(zhèn)聯(lián)合體中,制訂或修改多項鼓勵市鎮(zhèn)之間互相合作的法律,在國家代表與跨市鎮(zhèn)合作委員會【注文2】的建設(shè)性意見下,采取自愿,共同負(fù)責(zé)的原則【注文3】,由相關(guān)市鎮(zhèn)簽署協(xié)議,組建多樣化的市鎮(zhèn)聯(lián)合體,實(shí)現(xiàn)彼此之間的資源共享,互惠互利。尤其是1999年7月的舍韋內(nèi)芒(Chevènement)法案(舍韋內(nèi)芒是當(dāng)時的內(nèi)政部長),簡化了成立市鎮(zhèn)聯(lián)合體的程序,并根據(jù)人口聚居程度,將繁多的市鎮(zhèn)聯(lián)合形式簡化成為三種:在人口聚居程度較低,主要針對鄉(xiāng)村的地區(qū)組建市鎮(zhèn)共同體;在不少于50,000人口的城市地區(qū)組建跨市際聯(lián)合體,代替以前的城市共同體;在不少于500,000居民的地區(qū)組建都市共同體;將聯(lián)合區(qū)轉(zhuǎn)換為市鎮(zhèn)共同體或跨市際聯(lián)合體;取消多使命聯(lián)合體和單一使命聯(lián)合體。在此基礎(chǔ)上,每個聯(lián)合體統(tǒng)一成立“市鎮(zhèn)聯(lián)合體委員會”,作為法定公共管理機(jī)構(gòu),為聯(lián)合體內(nèi)的市民提供某些公共服務(wù)。它一般包括必須職能和任選職能兩大部分。以跨市際聯(lián)合體為例,它的必須職能是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市規(guī)劃、住宅建設(shè)、反貧困、減少失業(yè)和防止青少年犯罪等,這是每一個跨市際聯(lián)合體都必須執(zhí)行的;而它的任選職能,如公路建設(shè)、停車場、廢水處理、水資源分配、環(huán)境保護(hù)、文化和體育設(shè)施等,則可根據(jù)不同跨市際聯(lián)合體的實(shí)際情況選擇執(zhí)行(pp.25-26)。在財政方面,委員會如果愿意,可以設(shè)立區(qū)域職業(yè)稅,并按統(tǒng)一的稅率向該聯(lián)合體區(qū)域內(nèi)的企業(yè)征收?？缡须H聯(lián)合體委員會和都市共同體委員會還擁有兩種土地稅和一種居住稅的征稅權(quán),收入歸整個聯(lián)合體擁有,并在聯(lián)合體范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配。如圖盧茲聯(lián)合體征收職業(yè)稅后,把它的70%按上繳前的比例分配給各市鎮(zhèn),留下30%用于聯(lián)合體的各項開支(p.40)。這樣,就可盡量避免成員市鎮(zhèn)為引進(jìn)外資而開展的惡性稅收競爭,縮小成員市鎮(zhèn)稅收間的差異,減少不平等。此外,國家還給予聯(lián)合體一定數(shù)目的財政補(bǔ)助,增強(qiáng)聯(lián)合體的財力。在這些政策鼓勵下,市鎮(zhèn)聯(lián)合體的法律地位不斷提高,發(fā)展迅速。到2005年1月,聯(lián)合體總數(shù)已達(dá)到2,510個,囊括了32,223個市鎮(zhèn),占法國市鎮(zhèn)總數(shù)的88.1%,居民總數(shù)超過5,000萬,占法國總?cè)藬?shù)的84.3%。其中市鎮(zhèn)共同體從1993年的193個發(fā)展到2,334個;跨市際聯(lián)合體從1999年7月開始設(shè)立到2005年1月,短短五年時間里就成立了156個;盡管在居民數(shù)大于500,000的地區(qū),大多數(shù)聯(lián)合體選擇跨市際聯(lián)合體(如圖盧茲),但都市共同體也從1993年的9個發(fā)展到14個。三、多元合作的運(yùn)作方式在市鎮(zhèn)聯(lián)合體迅速發(fā)展的同時,由于地方分權(quán)和權(quán)力下放改革,聯(lián)合體內(nèi)的行為主體呈現(xiàn)多元化趨勢,國家代表、中央在地方的職能部門、市鎮(zhèn)聯(lián)合體委員會和成員市鎮(zhèn)政府等都構(gòu)成市鎮(zhèn)聯(lián)合體決策系統(tǒng)的重要力量,地方治理依賴于府際間的溝通與合作。再加上法國80年代后期開始的私有化改革及社會化變革,使得私人企業(yè)以及社會團(tuán)體在公共決策上的影響力日漸突出,市鎮(zhèn)聯(lián)合體也需要加強(qiáng)與這些部門的合作,提高行政效率和公共服務(wù)水平,強(qiáng)化市鎮(zhèn)聯(lián)合體的公信力。因此,市鎮(zhèn)聯(lián)合體需要融合各種利益關(guān)系,形成多元合作的運(yùn)作方式。法國地方治理的著名研究者帕特里克·讓·蓋而斯(PatrickLeGalès)認(rèn)為,地方治理包括內(nèi)部和外部兩個維度:內(nèi)部維度是指特定區(qū)域內(nèi)行為主體與各種組織、社會團(tuán)體利益相互整合的能力;外部維度是指特定區(qū)域中行為主體與國家、其他相同層級或不同層級的行為主體、國際組織互相作用的能力。下面我們就從地方治理中的內(nèi)、外部兩個維度來考察市鎮(zhèn)聯(lián)合體的運(yùn)作。1.地域協(xié)調(diào)發(fā)展綱要市鎮(zhèn)聯(lián)合體的內(nèi)部維度主要指聯(lián)合體與成員市鎮(zhèn)、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、當(dāng)?shù)厣鐣M織和公民的關(guān)系。為促進(jìn)各成員市鎮(zhèn)間的民主、合作機(jī)制,法國政府規(guī)定市鎮(zhèn)聯(lián)合體委員會應(yīng)該由所有成員市鎮(zhèn)的市鎮(zhèn)長或議員代表組成,委員會主席則由上述代表選舉產(chǎn)生(一般由中心市鎮(zhèn)的市鎮(zhèn)長擔(dān)當(dāng))。各成員市鎮(zhèn)的代表數(shù)按一定的市鎮(zhèn)人口比例分配,但中心市鎮(zhèn)的名額不能超過委員會總數(shù)的一半。在市鎮(zhèn)聯(lián)合體委員會內(nèi),按職權(quán)分設(shè)各個專業(yè)委員會。如奧爾良聯(lián)合體委員會由22個市鎮(zhèn)的議會派議員參加,每個市鎮(zhèn)最少一名,然后在此基礎(chǔ)上每1500人增加一名,奧爾良市鎮(zhèn)長擔(dān)任委員會主席。該聯(lián)合體委員會下分設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施交通委員會,經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會,領(lǐng)土整治盧爾河委員會、社會和諧委員會、環(huán)保委員會、人力資源委員會和財政合同政策委員會等七個專業(yè)委員會。各成員市鎮(zhèn)代表平等地進(jìn)入至少一個專業(yè)委員會,專業(yè)委員會的正職與副職在成員市鎮(zhèn)代表間分配。市鎮(zhèn)聯(lián)合體委員會負(fù)責(zé)編制地域協(xié)調(diào)發(fā)展綱要(2000年前稱為總體規(guī)劃綱要)。該綱要由聯(lián)合體內(nèi)分別具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等職能的各專業(yè)委員會制訂,是協(xié)調(diào)各專項規(guī)劃、保證公共政策和諧統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件。同時,地域協(xié)調(diào)發(fā)展綱要也是一個展示聯(lián)合體發(fā)展前景的文件,在10-15年的發(fā)展期限內(nèi),提出符合可持續(xù)發(fā)展要求的規(guī)劃方案。因此,在具體制定政策過程中,市鎮(zhèn)聯(lián)合體委員會通過與各成員市鎮(zhèn)合作、對話的互動過程,盡量兼顧所有成員市鎮(zhèn),尤其是貧困市鎮(zhèn)的利益,推動整個聯(lián)合體的協(xié)調(diào)發(fā)展。如圖盧茲聯(lián)合體委員會在決定是否啟動圖盧茲拓展工程(TAT)時,廣泛征求了各市鎮(zhèn)代表的意見。由于大多數(shù)代表都認(rèn)為該政策只有利于圖盧茲市鎮(zhèn)的利益,不利于其他市鎮(zhèn)的發(fā)展,聯(lián)合體委員會就否決了該項工程(p.795)。雷恩聯(lián)合體委員會在個別貧困市鎮(zhèn)成員反對建立阿塔蘭特科技園(RennesAtalantescienceandtechnologypark)時,對反對的市鎮(zhèn)做了許多工作,不僅從科技園有利于整個市鎮(zhèn)財政、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的視角來說服貧困市鎮(zhèn)代表,還允諾將科技園的一半收入上繳給聯(lián)合體,讓貧困市鎮(zhèn)也能從中分一杯羹,最終得到了貧困市鎮(zhèn)的支持。(p.366)市鎮(zhèn)聯(lián)合體與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)之間的合作常用混合經(jīng)濟(jì)體形式體現(xiàn)。它是一種在保留聯(lián)合體對合作控制的基礎(chǔ)上,引入私人部門管理技術(shù)和資金(市鎮(zhèn)聯(lián)合體的資金通常占大多數(shù))的合資公司。這種合資公司自1926年龐加萊(Poincare)法令頒布后就已經(jīng)存在,但在分權(quán)改革之前,混合經(jīng)濟(jì)體受省長監(jiān)督,權(quán)限不大,應(yīng)用不廣。1983年法令放松了對混合經(jīng)濟(jì)體的管制,它能擁有自己的經(jīng)費(fèi)和機(jī)構(gòu),且不受省長的嚴(yán)密控制。于是,這種傳統(tǒng)合作形式被廣泛地應(yīng)用于市鎮(zhèn)聯(lián)合體的各項建設(shè)工程。如雷恩聯(lián)合體的阿塔蘭特科技園區(qū)就是采用混合經(jīng)濟(jì)體來完成的。該混合經(jīng)濟(jì)體在聯(lián)合體委員會持有95%資金份額的前提下,全權(quán)負(fù)責(zé)土地的購買、建設(shè)以及招商,并邀請私企以轉(zhuǎn)包的方式負(fù)責(zé)工程的某一方面。(pp.133-134)里爾聯(lián)合體的歐洲化里爾工程(Euralille)的混合經(jīng)濟(jì)體則采取更為寬松的形式,它自己只占混合經(jīng)濟(jì)體16.47%的資金份額,各類合作者自己承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險,聯(lián)合體不做財政擔(dān)保。市鎮(zhèn)聯(lián)合體在實(shí)施政策之前,通過將信息發(fā)布于新聞報刊讓公民對此發(fā)表意見,召開公民會議直接聽取公民意見,組織部分公民實(shí)地考察等多種方式,將公民納入民主的決策過程之中。于是,公民參與不僅使得聯(lián)合體的基礎(chǔ)設(shè)施更加適合社區(qū)和居民的實(shí)際需求,也使政府的政策易于被居民接受,更具有合法性,從而提升了行政的有效性。如里爾聯(lián)合體在啟動歐洲化里爾工程時,通過將信息發(fā)布在地方公開刊物、舉辦里爾工程圖片展,邀請部分居民實(shí)地觀察等方式,讓居民了解到該項工程的重要性,希望居民能理解施工時可能帶來的負(fù)面影響。為更好地發(fā)表意見和保護(hù)權(quán)益,公民還可通過自行創(chuàng)立民間社團(tuán),組建有關(guān)公共政策議題的公民咨詢委員會,公民系列論壇等途徑參與聯(lián)合體的公共政策,增強(qiáng)聯(lián)合體的合法性。比如1994年成立的大里爾委員會,就是在地方企業(yè)家布魯諾·邦德里(BrunoBonduelle)倡議下自發(fā)創(chuàng)設(shè)的論壇性組織,它由272位來自政治、工商業(yè)、文化、高等教育機(jī)構(gòu)的地方人士構(gòu)成。委員會的一份內(nèi)部文件定義該組織是“組織成員反映情況和提出前瞻性建議的俱樂部”,并力圖影響里爾政府的公共政策和公共服務(wù)供給,以推動里爾到2015年成為歐洲大城市目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在申請2004年奧運(yùn)會主辦權(quán)時,大里爾委員會積極鼓勵里爾參加,并游說公共部門和私人部門為里爾建設(shè)各項體育設(shè)施提供資金保障。盡管此次申辦最終并沒有成功,但充分展現(xiàn)了大里爾委員會與里爾聯(lián)合體之間的密切合作。(p.127)2.第三,協(xié)調(diào)發(fā)展,發(fā)揮中央的作用市鎮(zhèn)聯(lián)合體的外部維度主要指聯(lián)合體與國家代表、中央在地方的職能部門、其他地方政府、國際金融組織和歐盟等的關(guān)系。國家代表(省長)鼓勵各相關(guān)市鎮(zhèn)在自愿的原則下成立各種形式的市鎮(zhèn)聯(lián)合體。尤其是一直以來依賴于省的小市鎮(zhèn),它們通常按省長的意愿建立聯(lián)合體。大市鎮(zhèn)則比較自由,往往按照自身的需要聯(lián)合周圍市鎮(zhèn),選擇更符合自身發(fā)展的聯(lián)合體形式。比如擁有761,000人口的圖盧茲聯(lián)合體雖然也符合國家成立都市共同體的規(guī)定,但考慮到都市共同體要受很多的制度限制,便選擇稍微寬松的跨市際聯(lián)合體形式,即使后者得到的國家資助不如前者多(p.40)。同時,國家代表通過與市鎮(zhèn)聯(lián)合體領(lǐng)導(dǎo)簽訂聯(lián)合體合同的形式,在為聯(lián)合體提供資金支持的同時,規(guī)范聯(lián)合體的行為。在政策過程中,市鎮(zhèn)聯(lián)合體盡管已經(jīng)擁有一定的自治權(quán),但由于省、大區(qū)也有這方面的職權(quán),難免出現(xiàn)職權(quán)沖突的現(xiàn)象。于是,市鎮(zhèn)聯(lián)合體委員會通常在國家代表的提議下,以成立共同政策委員會、舉行圓桌會議的方式,邀請大區(qū)代表、省代表以及在地方的相關(guān)職能部門的代表參加,尋求他們的支持與建議,盡量避免彼此間的利益沖突,力促協(xié)調(diào)發(fā)展。在協(xié)調(diào)之余,有些聯(lián)合體領(lǐng)導(dǎo)還利用自身在中央的地位,為聯(lián)合體政策的實(shí)行提供便利。如雷恩聯(lián)合體委員長愛德蒙·赫福(EdmondHervé),在擔(dān)任政府部長(1981-1986)和國民議會議員(1981-1993)之際,力排大區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基督教社會主義黨派和其他政治對手的反對,努力使中央政府支持該聯(lián)合體阿塔蘭特科技園的興建,并把它上升到國家高度,寫進(jìn)1984年的大區(qū)規(guī)劃中。其中除聯(lián)合體自身要承擔(dān)400萬法郎外,還獲得了國家200萬法郎,大區(qū)200萬法郎和省100萬法郎的資金資助。最終,反對派也改變態(tài)度,支持阿塔蘭特科技園的興建。(p.363,p.366)聯(lián)合體還積極爭取中央在地方的職能部門的設(shè)備與技術(shù)的支持,協(xié)助聯(lián)合體更好地開展各項工作。如圣-愛丁尼(StEtienne)聯(lián)合體委員會與國土規(guī)劃地區(qū)發(fā)展委員會、工業(yè)部駐外機(jī)構(gòu)一起建立ADILE,幫助聯(lián)合體內(nèi)的中小企業(yè)融資。(p.37)有些聯(lián)合體甚至直接聘請中央在地方的職能部門人員,擔(dān)任聯(lián)合體的專業(yè)顧問,指導(dǎo)和協(xié)調(diào)聯(lián)合體的工作。如蒙彼利埃(Montpellier)聯(lián)合體在建立科技園區(qū)時邀請工業(yè)部在其所屬大區(qū)郎格多克-魯西榮的核心人員格斯特福·讓·弗朗斯(GustavedeFrance)負(fù)責(zé)該園區(qū)的咨詢工作。(p.364)在全球化和歐洲一體化的大背景下,市鎮(zhèn)聯(lián)合體的外部維度并不僅僅限于國內(nèi)。市鎮(zhèn)聯(lián)合體正以積極的姿態(tài)展開與國外城市、國際金融組織和歐盟的合作。如雷恩聯(lián)合體在歐盟的大西洋法案出臺后,與其他城市,尤其是位于歐洲西部的一些國家(如愛爾蘭、英國、西班牙、葡萄牙)建立跨國際網(wǎng)絡(luò),共同發(fā)展。里爾聯(lián)合體的民間組織—大里爾委員會也吸收比利時的四個城市的商會代表,為該聯(lián)合體的建設(shè)獻(xiàn)策獻(xiàn)力。(pp.139-140)有時在解決一些國際重大問題上,如防范艾滋病、防止生態(tài)環(huán)境惡化等事務(wù),聯(lián)合體會繞過中央政府,直接尋求歐盟的幫助,共同合作完成研究與治理項目。聯(lián)合體還積極爭取國際金融組織、國際組織,尤其是歐盟的資金支持,彌補(bǔ)資金缺口。比如蒙彼利埃聯(lián)合體內(nèi)的凱普阿爾發(fā)(CapAlpha)高科技培養(yǎng)區(qū),就積極尋求歐盟的資金援助。最終,歐盟投入了70%的管理咨詢成本作為高新技術(shù)的啟動資金,并對該培養(yǎng)區(qū)內(nèi)的地方風(fēng)險投資企業(yè)注入20%的股份。(p.369)四、協(xié)商主體是地方治理的結(jié)構(gòu)法國的市鎮(zhèn)聯(lián)合體通過內(nèi)部和外部兩個維度,將集體行動的目標(biāo)選擇置于協(xié)商過程之中,形成與政府、市場、公民社會以及國際組織互動合作的治理結(jié)構(gòu),從而大大地推進(jìn)了地方治理。同時,它也存在著一些缺陷和不足。1.從整體角度分析在市鎮(zhèn)聯(lián)合體內(nèi),盡管存在著多層行動者的合作網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),所有的成員市鎮(zhèn)都按一定的市鎮(zhèn)人口數(shù)比例向聯(lián)合體委員會直接派出代表,但大市鎮(zhèn)由于人口眾多,代表數(shù)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于小市鎮(zhèn)。如在圖盧茲聯(lián)合體的61個席位中,圖盧茲市鎮(zhèn)就占了30個席位,將近50%,雷恩市鎮(zhèn)在雷恩聯(lián)合體的103個席位中擁有41個席位,占40%。而聯(lián)合體委員長通常都由中心市鎮(zhèn)的市鎮(zhèn)長擔(dān)綱。即使是例外的里爾聯(lián)合體,它的委員長皮埃爾·莫瓦里(PierreMauroy)也曾擔(dān)任了28年的里爾市長(1973-2001)。由于聯(lián)合體按少數(shù)服從多數(shù)的原則制定政策,委員長又是聯(lián)合體內(nèi)不可動搖的政治中心,往往只有擁有眾多代表的大市鎮(zhèn)是才受益者,它們能通過市鎮(zhèn)聯(lián)合擴(kuò)大區(qū)域發(fā)展空間,增強(qiáng)政治威望。有些聯(lián)合體甚至還只從個別大市鎮(zhèn)的利益角度來實(shí)施聯(lián)合體的政策。而擁有少量代表的小市鎮(zhèn)常常只充當(dāng)附屬品的角色,它們的意見常常得不到關(guān)注,還要共同承擔(dān)財政成本,共同建設(shè)公共設(shè)施。2.體制方面:兩者存在共同發(fā)展理念在聯(lián)合體內(nèi),大市鎮(zhèn)希望通過市鎮(zhèn)聯(lián)合,增加財政收入,擴(kuò)大區(qū)域發(fā)展空間,并在激烈的歐洲城市競爭中占據(jù)一席之地。省議會則一直以來都是貧困市鎮(zhèn)利益的維護(hù)者和管理者,希望通過市鎮(zhèn)聯(lián)合給予貧困市鎮(zhèn)更多的政策傾斜和物質(zhì)援助,發(fā)展貧困市鎮(zhèn)。伴隨著分權(quán)改革的深化,省議會在社會福利和社會服務(wù)方面的職能日益提高,對聯(lián)合體更有影響力。而隨著中央和歐盟支持大區(qū)政策的陸續(xù)出臺,如歐盟的領(lǐng)導(dǎo)工程(LeaderProgrammes)、國家的指定區(qū)域協(xié)作(Pays)政策、中央賦予大區(qū)的“領(lǐng)土整治和地方行動代表團(tuán)”優(yōu)先權(quán)等,大區(qū)試