關于國際方案傾城訓練的幾點思考關于提升國際城市規(guī)劃方案征集有效性的探討以上海市徐匯區(qū)近兩年國際方案征集實踐為例

關于國際方案傾城訓練的幾點思考關于提升國際城市規(guī)劃方案征集有效性的探討以上海市徐匯區(qū)近兩年國際方案征集實踐為例

1展望國際方案征收中的成功之處近年來，隨著我國城市化進程的加快和城市規(guī)劃的蓬勃發(fā)展，國際城市規(guī)劃項目的收集和投標活動正在開展中，從沿海擴大到大陸，從大城市到中小城市乃至整個國家的趨勢也越來越明顯。毫無疑問，國際方案征集是中國城市規(guī)劃市場化、國際化的必然選擇：這一方面體現(xiàn)了委托方（政府或開發(fā)商）對規(guī)劃方案的重視；另一方面也體現(xiàn)出中國全方位融入國際化的姿態(tài)和內生需求。當然我們也注意到國外城市規(guī)劃與設計實體積極向中國拓展和滲透的主動性使得這一進程充滿了雙向選擇和必然性。身為城市規(guī)劃和管理工作者，在歡欣鼓舞地迎接甚至推動這一進程的同時，也應冷靜地分析和思考這一進程本身在具體實踐中的成功之處與尚存的不足。首先值得我們思考的是國際方案征集的目的。如果我們明確了以吸納國際先進規(guī)劃理念、引入科學的創(chuàng)新思路、學習國外優(yōu)秀的規(guī)劃設計手法，從而更好地為中國的城市建設與發(fā)展服務為目標，那么就必須杜絕只注重形式與宣傳效應而忽視后期跟蹤與貫徹落實的不良傾向，并為在國際方案征集過程中去粗取精、去偽存真留有空間。也只有在這樣的前提下，我們才能更加審慎和清晰地理解并掌握國外規(guī)劃思潮中適合于中國實際的合理要素和先進方法。毋庸諱言，在諸多國際方案征集過程中確實存在規(guī)劃方案良莠不齊、與國情偏離或不符，中標方案與國家法定規(guī)劃未能有效銜接從而無法貫徹落實等情況。而造成此類情況的原因亦很復雜，如語言交流障礙、規(guī)劃設計任務書不明確、征集者自身思路和目標尚不清晰、缺少中期溝通環(huán)節(jié)、缺乏有效評審機制和后期貫徹銜接機制，等等。凡此種種使得許多國際方案征集流于形式，大量經費無端浪費，尤為可惜的是一些優(yōu)秀的規(guī)劃思路被重金征集，卻不能用于指導實踐轉化為應有之效益，反而被束之高閣。本文希冀通過對不同類型國際方案征集內容的剖析，探索在不同階段令國際方案征集實現(xiàn)價值還原和成果落實的有效途徑，從而最大限度地避免前文所述問題的產生并解決后繼問題。2針對前空表現(xiàn)需求，進行分類制定為便于有針對性地研究，本文以徐匯區(qū)近兩年開展的國際方案征集為例，根據征集方案目標和作用的不同將其劃分為3類：咨詢策劃類規(guī)劃、設計導則類規(guī)劃和詳細設計類規(guī)劃，針對每一種類型總結其規(guī)劃編制主要內容，分析現(xiàn)實存在的主要問題，并探討解決問題的途徑。2.1宏觀發(fā)展戰(zhàn)略該類方案征集包括發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、功能咨詢規(guī)劃、項目前期策劃等。其主要目的是集思廣益，尋找發(fā)展思路和多種可能性，其作用是確定規(guī)劃地域的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略、論證其合理功能定位和功能分區(qū)、明確價值目標和理論實現(xiàn)機制等。徐匯區(qū)近兩年開展的這類規(guī)劃有生命科學園區(qū)規(guī)劃、沿江地區(qū)規(guī)劃、大型綜合換乘樞紐地區(qū)規(guī)劃和城市副中心及其周邊地區(qū)規(guī)劃等。2.1.1經濟可行性測算與功能結構的空間關系(1)合理規(guī)劃目標的制定。通過對規(guī)劃地域所在區(qū)域的宏觀發(fā)展定位分析以及自身內生發(fā)展需求的判斷,確定規(guī)劃目標,使規(guī)劃地域內外各個功能組團之間形成良性互動的生態(tài)體系，以最終實現(xiàn)一種從外力推動到自我自覺發(fā)展的城市自然生長機體。(2)實現(xiàn)目標的功能與結構支撐。為確保目標實現(xiàn)必須有明確的功能和結構分析。其中，越是專業(yè)的功能咨詢規(guī)劃越需要進行深入的功能細化，如生命科學園區(qū)功能咨詢規(guī)劃。其核心內容應包括：a.細化后的功能類型。結合地塊特質的功能細分應該是咨詢策劃類規(guī)劃的重中之重，是進行后繼研究的前提。而在國際方案征集成果中關于該內容的論證往往比較薄弱，局限于單純對國內外類似案例進行推介，缺乏對研究對象與推介案例之間相似性及相異性的深入研究和對基地自身特質的分析，因此容易出現(xiàn)案例堆砌、舉證盲目和功能劃分隨意等現(xiàn)象。b.各功能類型之間量的比例關系。經濟可行性的測算和論證理應成為確定功能結構的重要依據之一。一方面論證規(guī)劃建設總量以及經營性、非經營性開發(fā)間的比例是否合理，從而為控制性詳細規(guī)劃（下文簡稱“控詳”）的編制、調整提供依據；另一方面，明確合理的開發(fā)容量以后，才能充分結合實際地塊面積，在允許的范圍內合理確定恰當?shù)拈_發(fā)強度。c.功能組團的空間關系。合理的功能組團布局有利于其功能的有效釋放和互動關系的建立。每一個功能組團保證與自身聯(lián)系緊密的組團相鄰，從而在總體上形成一種類“蜂巢”結構的多邊聯(lián)系網絡。然而著眼于功能機制的空間布局研究目前仍顯不足。d.功能組團之間的互動聯(lián)系紐帶：物質形態(tài)和政策機制。物質形態(tài)可以是公共空間系統(tǒng)、道路系統(tǒng)尤其是步行網絡等。對于這方面的內容，應加強在管理操作和市場運作層面的可行性研究。例如公共空間系統(tǒng)規(guī)劃，應在經濟可行性測算的基礎上對公共空間的量進行調整，并進行開發(fā)單元的劃分，從而一方面對公共空間的布局進行合理化調整，另一方面在經濟上保證非經營性開發(fā)的可實施性。政策機制是規(guī)劃實現(xiàn)的后期保證。然而由于政策研究涉及的變量因子較多，而城市的動態(tài)發(fā)展亦使開發(fā)進程存在諸多不確定因素，因而這方面研究往往避重就輕、著墨不多。如生命科學園區(qū)國際方案征集中，由于園區(qū)主體部分建設環(huán)境比較單純，空間可塑性強，因此有設計方提出構建“沒有圍墻的開放式街坊格局”的思路，希望避免由于多個開發(fā)主體“分而治之”地建設，各自內向圍合，導致無人構建個體之間的聯(lián)系紐帶，使園區(qū)整體性不復存在的危險。但是該構想因其政策落實機制論證不足而在管理實施階段難以貫徹：“開放式街坊格局”的主旨思想是通過綠地廣場和步行體系來聯(lián)系各個街坊（功能組團），但這些綠帶并非公共綠地性質，因而在控詳編制中無法通過圖示語言來表達。類似以上問題，不是無法解決，而是需要我們在進行國際方案征集時，不僅要求設計方提供融入了國際先進規(guī)劃理念的規(guī)劃方案，而且應同時加入保障其得以貫徹實施的相關市場操作、運營管理和政策機制等方面的內容。2.1.2完善咨詢策劃的內容通過咨詢策劃類規(guī)劃的形式形成的成果本身并沒有法定約束力，所以要對后期建設真正起到指導作用，還需要有一定的載體才能落實。由于控詳編制體系無法全覆蓋到該層面的內容，所以可以考慮2種解決方式：一是通過專家評審途徑，提出并明確將該部分內容作為土地招標文件的附件，從而使其具有政策約束力；二是在咨詢策劃之后通過增設設計導則層面予以細化，并通過一定途徑加以貫徹執(zhí)行（具體方法詳見2.2章節(jié)）。此外，在咨詢策劃內容中還可增加一個構筑產業(yè)鏈的階段。產業(yè)鏈包含2個層面的意思：一是循環(huán)經濟的論證，多用于產業(yè)園區(qū)的功能規(guī)劃；二是指合理選擇功能組團，這種合理性可以使組團之間自覺地形成互助體系，自我優(yōu)化，自我成熟。目前一些比較專業(yè)的咨詢策劃公司與一些大型跨國集團都有聯(lián)系，使其在受委托編制咨詢策劃類規(guī)劃的同時可以幫助委托方與那些有意在中國拓展業(yè)務的跨國集團建立聯(lián)系。這種類似“售后服務”的業(yè)務拓展行為在一定程度上可以保障規(guī)劃成果的落實，提升咨詢策劃的現(xiàn)實意義。當然在實際操作中也應注意把握“度”，以防落入以“招商引資”為誘餌的陷阱。2.2該計劃的制定必須符合標準2.2.1解決設計導則不規(guī)范現(xiàn)象的途徑(1)技術層面的內容。主要是提出控制性和建議性的技術指標要求，包括細化的功能結構、整體空間結構和開發(fā)規(guī)模的界定；開發(fā)單元的劃分和對其開發(fā)強度、建筑高度的論證；機動車、非機動車和步行系統(tǒng)的組織；從景觀和使用角度出發(fā)對公共空間系統(tǒng)（綠地、廣場等）、建筑立面和城市天際線等的要求和建議；細部節(jié)點設計，如無障礙設計、街具、燈光、廣告設計等；相關專題設計，如環(huán)保節(jié)能等方面。(2)開發(fā)機制層面的內容。主要研究實現(xiàn)規(guī)劃要求的途徑，尤其是對于鼓勵建議性指標得以落實的研究，以及“整體規(guī)劃、分期開發(fā)”的實施細則。其中核心內容是開發(fā)時序和開發(fā)單元劃分（或稱“開發(fā)包”，一個開發(fā)單元即后期開發(fā)主體實施建設的一個基本單元），要解決的就是如何順利啟動規(guī)劃項目和如何保證“分期、分片”開發(fā)狀態(tài)下規(guī)劃約束的整體性。這部分內容主要為項目建設和實施階段遵循規(guī)劃要求提供支撐。必須指出設計導則并非我國現(xiàn)行法定規(guī)劃體系的必要環(huán)節(jié)，在城市規(guī)劃管理過程中不具備直接發(fā)揮效用的法定位置和程序。因此，為避免其編制后束之高閣，可有2種解決途徑。(1)將設計導則內容充分落實到控制性詳細規(guī)劃中。這要求設計導則中的控制要素既要具有可表述性，可以在控詳中進行明確的規(guī)定；又要有現(xiàn)實可控性，在現(xiàn)行的政策體制下，有合法途徑可循。但這需要2個前提：一是時序的銜接——設計導則之后，即以其為依據編制控詳，因為導則內容的合理性會在長時間跨度中逐漸失效；二是設計群體的銜接——設計導則的設計方和委托方（規(guī)劃管理者）應該進一步協(xié)助控詳編制，避免由于對導則內容理解不透或誤解導致在控詳中無法貫徹。(2)賦予設計導則合理地位。通過專家評審制度來實現(xiàn)。可以通過評審專家的集體討論和表決，將論證通過的設計導則內容作為土地招標文件的附件，并在土地投標之前公示。這種透明化和事先知情權可以減少在實際建設過程中貫徹導則內容時的“扯皮”行為，亦有利于公眾監(jiān)督。2.3詳細設計計劃的收集該類國際方案征集通常是結合確定的建設項目展開，旨在形成特色地標性物質空間形態(tài)，提升地段環(huán)境品質，融入多元文化內涵。2.3.1設計內容的確定通常此類設計有明確的外部邊界條件、投資規(guī)模、開發(fā)容量和技術指標限制，偏重于物質空間形態(tài)的塑造以及與周邊環(huán)境關系的推敲，其設計內容依具體項目要求而定、條文明細。2.3.2指導施工設計通常中標方案將由委托方采納，配合當?shù)亟ㄖO計等單位結合可行工程技術和材料要求，適當修改后做成施工圖，直接指導工程施工。因此該類方案的落實機制明確，阻力不大。3規(guī)劃設計前書要得到能夠有效貫徹的國際規(guī)劃方案首先必須編寫有明確針對性的合理的規(guī)劃設計任務書。既須細致地涵蓋不同類型國際方案征集的核心內容，也不宜規(guī)定過死，留有發(fā)揮和創(chuàng)新的空間。3.2總體規(guī)劃設計和專業(yè)后續(xù)工作機制缺乏有效交流平臺是導致國際方案征集失效的主要原因之一。由于設計方對中國的規(guī)劃、管理體制和政治、經濟、社會背景缺乏了解，因此，設計方和委托方（尤其是城市規(guī)劃管理部門）之間的有效交流和溝通尤為重要。理論上，構建有效交流平臺可以使設計方避免由于對現(xiàn)狀了解不清、相關背景知識缺乏而導致的一些明顯錯誤，但是現(xiàn)實中往往并不盡如人意。目前的交流渠道主要有2種：方案前期、中期與相關職能部門、相關單位的溝通以及階段方案評審會議，其中階段方案評審會議亦起到監(jiān)督和糾錯功能。遺憾的是現(xiàn)行的評審制度尚存在一定缺陷，主要是：第一，通常評審會時間在3小時左右，而設計方匯報一般限定在30分鐘左右。如此短時間內，無論是設計方對規(guī)劃思路和主要內容的闡述還是評審人員對所提供資料、實際問題的把握都相當困難。因此專家只能根據多年經驗來把握和理解規(guī)劃成果，并提出較為籠統(tǒng)的意見，往往缺乏針對性；而各部門評審人員或選擇不發(fā)言，或提出一些無法在該規(guī)劃層面解決的建議和要求，使得一些規(guī)劃方案中存在的問題潛伏下來。第二，單純由委托方承擔所有保證交流有效性的責任是不合理的。委托方過度參與到設計方與相關部門和專家的交流過程中，完全起到一個信息傳遞的作用，只會使另兩方工作的有效性都依賴于委托方工作的有效性；而由于缺乏責任監(jiān)督機制也會導致參與評審的相關部門不夠重視，提供的意見和建議也易流于形式和表面。但是一旦進入到控詳編制階段甚至是到開發(fā)建設時期，各個部門的各種問題就接踵而至，從而在一定程度上導致了國際方案征集的失效。基于以上分析，我們提出如下解決方案：(1）完善評審制度。首先，委托方在立項階段就要考慮評審委員的選擇，評審專家和各相關部門代表的名單在國際方案征集之初就應確定，并明確其權利義務，以建立有效責任機制。其次，讓評審者自始至終參與到整個規(guī)劃評審進程中。最初由委托方將現(xiàn)狀資料和任務書同時提供給競標方和評審方；其后，在中標名單確定，中標單位各階段成果的交流和討論以及最終成果審定的全過程，評審者都負有提交意見和建議的責任。最后，評審者的實際效用應予以明示（如評審意見和據此所做的方案調整），以建立一種有形的監(jiān)督機制。(2）建立雙向交流機制。一方面由委托方在任務書中明確設計方主動溝通的責任，并要求提交其交流、討論的書面結果以資監(jiān)督；另一方面由委托方定期組織設計方與評審專家、相關單位進行交流討論，并提交正式意見以督促方案修正。(3）建立3種溝通渠道。一是設計方與規(guī)劃相關部門的溝通，包括規(guī)劃主管部門、交通主管部門、規(guī)劃用地所屬街道等；二是設計方與規(guī)劃用地當前使用者之間的溝通，尤其是一些專屬用地如鐵路、機場、碼頭和大型工業(yè)用地等；三是設計方與評審專家之間的溝通。3.3建立良好的合作平臺3.3.1關于國際方案搜集的設計要點現(xiàn)行做法通常是在國際方案征集結束后再著手準備控詳編制，選擇編制方并提供國際方案征集成果（或由委托方提煉后的設計要點）及其他基礎資料。但是控詳編制方在短期內理解和消化國際方案征集成果可能會出現(xiàn)不全面不透徹的問題，一些優(yōu)秀的思路可能因此被忽略；而由委托方提煉后的國際方案征集的設計要點，也容易產生片面性。因此，建議在進行國際方案競標的同時選擇后繼規(guī)劃的編制單位，并讓編制人員有機會接觸整個國際方案征集過程，全面把握其規(guī)劃主旨，并可從后繼規(guī)劃可行性的角度提出意見和建議，從而保證國際征集入選方案的落實。3.3.2綜合主管部門與政府的關系進行國際方案征集的地區(qū)通常是城市重點發(fā)展區(qū)域，尤其是一些再開發(fā)余地較大的成片區(qū)域，如沿江地區(qū)、大型綜合換乘樞紐及周邊地區(qū)等，往往會成立一個綜合辦公室，承擔諸如招商引資、開發(fā)指導、管理監(jiān)督等職能，其招商對象決策、