PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)方法和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)方法和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素摘要：隨著世界各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的累積,公私合作(PPP)不是萬靈藥,而是包含巨大風(fēng)險(xiǎn)的治理工具,逐漸成為知識(shí)界和實(shí)踐者的共識(shí)。于是,對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的管理就成為一個(gè)重要的研究領(lǐng)域,并積累了相當(dāng)?shù)某晒?。以WebofScience數(shù)據(jù)庫中2008-2017年的文獻(xiàn)為對(duì)象,嘗試對(duì)PPP風(fēng)險(xiǎn)管理研究進(jìn)行系統(tǒng)的梳理以把握知識(shí)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。研究發(fā)現(xiàn),PPP風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估方法具有主觀特性;PPP風(fēng)險(xiǎn)類型和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素因項(xiàng)目所處的國(guó)家或行業(yè)而異;實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)分配受權(quán)力、風(fēng)險(xiǎn)管理能力以及競(jìng)爭(zhēng)狀況的影響而與偏好的風(fēng)險(xiǎn)分配有相當(dāng)差異;PPP風(fēng)險(xiǎn)的分析和管理具有情境性,應(yīng)對(duì)策略需要從技術(shù)路徑向多維動(dòng)態(tài)治理轉(zhuǎn)變。研究還發(fā)現(xiàn):當(dāng)前對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生機(jī)制、動(dòng)態(tài)性關(guān)注不足;研究方法集中于小樣本的問卷調(diào)查,大樣本的案例研究較少;從碎片化的因素分析提出整合性的框架以及管理模式的實(shí)踐性,均有待提升。關(guān)鍵詞：公私合作(PPP);風(fēng)險(xiǎn)管理;風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別;風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;風(fēng)險(xiǎn)分配;一、導(dǎo)論作為公私雙方通過簽訂長(zhǎng)期合同協(xié)議,以便私人部門參與提供公共基礎(chǔ)設(shè)施或相關(guān)服務(wù)的安排,公私合作伙伴關(guān)系(PublicPrivatePartnerships,PPP)因被證明具有提高服務(wù)供給效率和水平、實(shí)現(xiàn)物有所值等優(yōu)勢(shì),在過去的二十多年里被世界各國(guó)廣泛采用。特別是,1990-2017年中國(guó)PPP項(xiàng)目的總量位居世界第一,投資總額位居世界第四[1],同時(shí)PPP研究的最為顯著的進(jìn)展也集中在中國(guó)[2]。但由于PPP項(xiàng)目涉及許多利益相關(guān)者、大量的投資以及長(zhǎng)期的特許期,其風(fēng)險(xiǎn)通常比傳統(tǒng)的采購方式更高,因而并不是所有的PPP項(xiàng)目都能夠成功,有相當(dāng)一部分項(xiàng)目的結(jié)果令人失望。這些失敗的項(xiàng)目在很大程度上要?dú)w因于不合適的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分擔(dān)和緩解策略[3]。因此,科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵或基礎(chǔ),PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理也成為學(xué)術(shù)研究的重點(diǎn)和前沿領(lǐng)域之一[4]。雖然“風(fēng)險(xiǎn)管理”一詞常見于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)研究之中,但學(xué)者并未對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理概念單獨(dú)進(jìn)行界定,而是直接沿用工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的觀點(diǎn)。這些研究從性質(zhì)、特定功能、研究領(lǐng)域或混合的視角對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行界定,如風(fēng)險(xiǎn)管理可以視為一種在整個(gè)項(xiàng)目生命周期各個(gè)階段對(duì)影響項(xiàng)目績(jī)效的不確定性因素重復(fù)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估和應(yīng)對(duì),以確保項(xiàng)目目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)[5]。盡管PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的概念因采納的視角而異,但都認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)管理存在于項(xiàng)目生命周期的各個(gè)階段,且至少包含風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估和應(yīng)對(duì)三個(gè)方面。本文主要在回顧WebofScience數(shù)據(jù)庫中2008-2017年間有關(guān)PPP風(fēng)險(xiǎn)管理文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上,對(duì)當(dāng)前PPP的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)集中在風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)的分配、風(fēng)險(xiǎn)控制策略、構(gòu)建合理有效的風(fēng)險(xiǎn)管理框架這五個(gè)子主題的研究現(xiàn)狀和存在的不足進(jìn)行討論,并著重關(guān)注這幾個(gè)方面的問題:(1)有哪些風(fēng)險(xiǎn)因素影響著PPP項(xiàng)目的成功或失敗?這些因素如何識(shí)別出來?其內(nèi)在結(jié)構(gòu)是什么?(2)這些風(fēng)險(xiǎn)是如何進(jìn)行量化和評(píng)估的?不同國(guó)家或行業(yè)的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素有何不同?(3)這些風(fēng)險(xiǎn)如何在不同主體之間進(jìn)行分配?有哪些分配的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法?(4)不能避免風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)下,有哪些風(fēng)險(xiǎn)控制策略?二、風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與分類風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別作為風(fēng)險(xiǎn)管理關(guān)鍵的第一步,其任務(wù)就是盡可能發(fā)現(xiàn)影響PPP績(jī)效的風(fēng)險(xiǎn)因素,以便政府和私人部門能夠有效管理這些風(fēng)險(xiǎn)。因此,多數(shù)學(xué)者基于直接思考(directthinking)的途徑和文獻(xiàn)回顧的方法,識(shí)別出不同國(guó)家、不同行業(yè)影響PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素,表現(xiàn)出精細(xì)化與情景化的特性。進(jìn)而風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的技術(shù)方法具有識(shí)別主體感知的特征。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)識(shí)別既重要又困難,并且需要?jiǎng)?chuàng)造力和想象力,所以綜合使用頭腦風(fēng)暴、專家的訪談、德爾菲法、從歷史文獻(xiàn)中獲取經(jīng)驗(yàn)以制定風(fēng)險(xiǎn)清單或進(jìn)行案例研究成為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的主要方法[6]。這一方面是因?yàn)檫@些方法節(jié)約時(shí)間和物質(zhì)成本,另一方面,全面的風(fēng)險(xiǎn)因素清單能夠?yàn)镻PP實(shí)踐者在簽訂和執(zhí)行成功的特許協(xié)議提供有用的工具,也是后續(xù)過程的基礎(chǔ)?；谝陨暇哂兄饔^特性的識(shí)別方法和對(duì)不同國(guó)家、不同行業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)要素的識(shí)別,學(xué)者提出了多種風(fēng)險(xiǎn)分類的方法,但以風(fēng)險(xiǎn)來源的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分是運(yùn)用最多的分類方法[7]。如在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的開創(chuàng)性文獻(xiàn)中,Li將PPP項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)分為與項(xiàng)目外部環(huán)境有關(guān)的宏觀風(fēng)險(xiǎn)、與項(xiàng)目本身相關(guān)的內(nèi)生性的中觀風(fēng)險(xiǎn)、與項(xiàng)目利益主體相關(guān)內(nèi)生性的微觀風(fēng)險(xiǎn)這三類[8];Grimsy和Lewis則將與PPP項(xiàng)目相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)分為6類:公共風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、贊助風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、違約風(fēng)險(xiǎn)[9]。由于PPP項(xiàng)目嵌入的經(jīng)濟(jì)-社會(huì)-政治環(huán)境不同,PPP項(xiàng)目所表現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)具有差異性。所以,從實(shí)踐出發(fā),學(xué)者們對(duì)不同國(guó)家和不同行業(yè)的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行詳盡的識(shí)別和分類成為研究的重點(diǎn),得出了一系列具有情境性的風(fēng)險(xiǎn)清單。如Choi等通過對(duì)中國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)法規(guī)和相關(guān)PPP研究文獻(xiàn)的研究以及對(duì)專家的咨詢后發(fā)現(xiàn),中國(guó)水務(wù)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)是法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、水市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)[10];Dang等通過文獻(xiàn)回顧和德爾菲法,發(fā)現(xiàn)越南道路與橋梁的51種具體的風(fēng)險(xiǎn)因子,并將其分為與合同者相關(guān)、與項(xiàng)目相關(guān)、與所有者相關(guān)和外部風(fēng)險(xiǎn)四種類型[11];Rebeiz通過闡釋性的案例研究,提出新興國(guó)家PPP項(xiàng)目可能面臨內(nèi)在的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)(成本風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、隱性風(fēng)險(xiǎn))、外生的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)(外匯風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn))和新興的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)[2]。這些研究意在表明沒有一個(gè)適用于任何國(guó)家或行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)清單,PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)視具體背景而定。除了以風(fēng)險(xiǎn)來源的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類,時(shí)間維度的劃分也得到了學(xué)者的關(guān)注。如Khan建立了基于項(xiàng)目生命周期的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別框架,提出應(yīng)該分別根據(jù)項(xiàng)目所處的規(guī)劃、可行性研究、詳細(xì)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、轉(zhuǎn)移這七個(gè)階段來劃分風(fēng)險(xiǎn)[13]。這一維度非常重要,因?yàn)閺V泛認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和影響隨著時(shí)間而變化。既有的風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)存在維度單一化和沒有考慮風(fēng)險(xiǎn)之間相互關(guān)聯(lián)和作用的問題。一方面,按照風(fēng)險(xiǎn)的來源或項(xiàng)目生命周期只是提供了風(fēng)險(xiǎn)分類時(shí)需要考慮眾多維度中的兩個(gè)。如HandleySchachler和Navare提出可用于制定決策的十維度的風(fēng)險(xiǎn)劃分矩陣———風(fēng)險(xiǎn)的原因、控制的位置、受影響的人、影響的性質(zhì)、影響發(fā)生的位置、影響的程度、發(fā)生的頻率、對(duì)稱的程度、可預(yù)測(cè)的程度、時(shí)間范圍,任何風(fēng)險(xiǎn)都可以通過這些變量進(jìn)行分類[14]。另一方面,當(dāng)前的定性識(shí)別和分類方法不能夠反映不同風(fēng)險(xiǎn)之間的互動(dòng)和相互依賴。如Doloi指出PPP建設(shè)階段的有關(guān)時(shí)間、成本和績(jī)效的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)在運(yùn)營(yíng)階段傳播[15];Shrestha研究發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)的可能性以及風(fēng)險(xiǎn)對(duì)PPP項(xiàng)目各個(gè)階段的影響不同,需要在不同的項(xiàng)目階段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的變化進(jìn)行適當(dāng)?shù)幕貞?yīng),例如技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)在設(shè)計(jì)和建設(shè)階段可能會(huì)更加嚴(yán)重,而融資風(fēng)險(xiǎn)可能在采購和施工階段而不是在運(yùn)營(yíng)階段發(fā)生[16];Marle則指出風(fēng)險(xiǎn)之間的作用機(jī)制是復(fù)雜的而不是傳統(tǒng)的單一風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)的方式,建議用風(fēng)險(xiǎn)聚類的方式對(duì)現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)分類方法進(jìn)行補(bǔ)充,以使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)互動(dòng)率組內(nèi)最小,外部最大[17]。三、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)方法和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是通過確定風(fēng)險(xiǎn)的重要性來評(píng)估識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)如何影響項(xiàng)目的成功和績(jī)效。這個(gè)過程至關(guān)重要,一方面,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能夠幫助確定項(xiàng)目的可行性,避免不滿意的項(xiàng)目結(jié)果出現(xiàn);另一方面,風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先排序,可以使參與者合理分配工作和資源來管理對(duì)項(xiàng)目造成嚴(yán)重后果的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素。因此,現(xiàn)有研究發(fā)展出兩種路徑:一種是提出一系列的技術(shù)方法以改進(jìn)原有方法的問題供后續(xù)項(xiàng)目評(píng)估進(jìn)行運(yùn)用與檢驗(yàn);另一種是通過對(duì)不同行業(yè)不同管轄區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行大量評(píng)估,得出該行業(yè)或地區(qū)PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素。(一)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)方法盡管風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估通常受到如人為錯(cuò)誤、數(shù)據(jù)和信息可得等許多不確定性因素的影響,以致非常難以準(zhǔn)確評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),但PPP項(xiàng)目中使用的許多風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)發(fā)展相對(duì)成熟。Forbes等總結(jié)了評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的36種可用的技術(shù)方法,如神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、蒙特卡洛模擬、層次分析、德爾菲、可能性&影響、隨機(jī)優(yōu)勢(shì)等[18]。如Chan等利用文獻(xiàn)綜述確定37個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的種類,再用德爾菲問卷調(diào)查搜集105分問卷后,通過風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和影響進(jìn)行對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的重要性進(jìn)行量化評(píng)估[19];進(jìn)一步,Xu等對(duì)其量化方法進(jìn)行改進(jìn),綜合利用用德爾菲法、因子分析、平均值排序來確定各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素的權(quán)重,提出模糊綜合評(píng)價(jià)的方法[20]。由于層次分析法無法解決PPP項(xiàng)目在長(zhǎng)期的特許合同期間會(huì)遇到的不確定性和人類判斷的模糊性,Li和Zou將層次分析與模糊集結(jié)合起來,認(rèn)為用模糊層次分析法評(píng)估PPP項(xiàng)目是合適的,有利于提高評(píng)估的準(zhǔn)確性[21]。在人類判斷的模糊性方面,決策者受制于不準(zhǔn)確和不完善的信息等原因,無意識(shí)地決定由諸如“非常低”、“低”等由語言表現(xiàn)出來的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),而多屬性決策模型、混合模糊集與控制網(wǎng)絡(luò)分析的模型、模糊綜合評(píng)價(jià)模型(FuzzyComprehensiveEvaluationModel)等能夠降低模糊性環(huán)境下標(biāo)準(zhǔn)由決策者粗心決定的程度解決,專家的個(gè)人知識(shí)如何系統(tǒng)地量化問題[22]。除此之外,蒙特卡洛模擬、基于蒙特卡洛模擬結(jié)果的人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)能夠整合風(fēng)險(xiǎn)分析中每個(gè)變量的可能值范圍,并根據(jù)不同的值輸入數(shù)據(jù)的各種組合,提供結(jié)果及其可能性,因而這些組合可以更直觀反映風(fēng)險(xiǎn)對(duì)結(jié)果的影響。(二)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素PPP項(xiàng)目有嵌入性、風(fēng)險(xiǎn)的情景性的特征,這是因?yàn)榘ㄗ匀粭l件、制度背景、博弈規(guī)則、市場(chǎng)條件等因素都會(huì)影響著PPP項(xiàng)目的結(jié)果。例如,中國(guó)重視關(guān)系和權(quán)威的文化特征、獨(dú)特和復(fù)雜的法律制度、條塊分割的行政體制造就了PPP績(jī)效的嵌入式背景[23]。因此,對(duì)各個(gè)國(guó)家(地區(qū))或行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以為實(shí)踐者提供很好的指導(dǎo),產(chǎn)生了大量的研究。整體而言,以國(guó)家（地區(qū)）作為分析單位時(shí),發(fā)展中國(guó)家的PPP項(xiàng)目的最為關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)與政府有關(guān),而發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)與項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和管理有關(guān)。如Chan等指出中國(guó)PPP項(xiàng)目前三的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素分別是政府腐敗、政府干預(yù)、公共決策不佳[19];加納的五大關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)確是政府腐敗、通貨膨脹率波動(dòng)、匯率波動(dòng)、項(xiàng)目竣工延遲和利率波動(dòng)[24];科威特的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)是金融風(fēng)險(xiǎn)、政府風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等。與上述不同的是,香港地區(qū)的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)是征地延遲、運(yùn)營(yíng)成本超支、施工成本超支、項(xiàng)目竣工延遲和政治干涉[25];新加坡的是充分組織以及承諾的政府結(jié)構(gòu)、合適的風(fēng)險(xiǎn)分配和共享、強(qiáng)大的私人財(cái)團(tuán);英國(guó)的則是強(qiáng)大的私人財(cái)團(tuán)、合適的風(fēng)險(xiǎn)分配和共享、可得的金融市場(chǎng)[26]。以行業(yè)作為分析單位時(shí),主要的研究成果出現(xiàn)在中國(guó)。加納的水供給項(xiàng)目的前五名關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)是外匯變動(dòng)、腐敗、偷水以及拒付賬單和政治干涉[27];中國(guó)的則是同設(shè)計(jì)差、水價(jià)和關(guān)稅審查的不確定性、政治干預(yù)、公眾對(duì)PPP的抵制、建設(shè)時(shí)間和成本超支等[28],其中完工時(shí)間、價(jià)格變動(dòng)要比政府干預(yù)、市場(chǎng)需求的影響大[29]。中國(guó)的公路項(xiàng)目的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)是政府干預(yù)、政府成熟度以及經(jīng)濟(jì)活力等十個(gè)因素[20];廢棄物轉(zhuǎn)能源項(xiàng)目的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)是廢棄物供應(yīng)不足,無許可廢物處置,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),支付風(fēng)險(xiǎn)以及缺乏配套基礎(chǔ)設(shè)施[30]。不管怎樣,可以看出在中國(guó)PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)總是與政府有關(guān)。學(xué)者們雖然在提高評(píng)估的科學(xué)性上貢獻(xiàn)了一系列技術(shù)方法,并識(shí)別出不同國(guó)家或行業(yè)的PPP的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素,但是也存在一些問題。首先,在招標(biāo)過程中考慮從主觀估計(jì)真實(shí)的不確定性得出的風(fēng)險(xiǎn)要素,會(huì)導(dǎo)致不切實(shí)際的價(jià)格設(shè)置、以及與合理市場(chǎng)定價(jià)無關(guān)的附加費(fèi)用。這是由于缺乏可信的數(shù)據(jù),從業(yè)人員沒有可用的資源來應(yīng)用以及缺乏特定技術(shù)可用的環(huán)境知識(shí),實(shí)踐中很少使用復(fù)雜而精致的方法模型,文獻(xiàn)中常見的風(fēng)險(xiǎn)量化的方法是基于發(fā)生的概率和可能引起的危害。其次,這些方法都是把項(xiàng)目視為一個(gè)整體來評(píng)估風(fēng)險(xiǎn),并沒有考慮到風(fēng)險(xiǎn)因處于生命周期的不同階段而不同。最后,用于評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的會(huì)計(jì)數(shù)字不是中性的或客觀的,而是社會(huì)構(gòu)建的產(chǎn)物,這可能會(huì)被操縱來證明PPP的決策的合理性。三、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì):分配、控制和管理框架(一)風(fēng)險(xiǎn)的分配PPP項(xiàng)目參與各主體之間合理公平的分配是項(xiàng)目成功的重要因素,已有研究表明PPP項(xiàng)目的績(jī)效與風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)配之間存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系[31]。因此,風(fēng)險(xiǎn)的分配的相關(guān)問題等成為當(dāng)前PPP風(fēng)險(xiǎn)管理研究的重點(diǎn)。學(xué)者從風(fēng)險(xiǎn)分配的標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)分配偏好或方案、影響風(fēng)險(xiǎn)偏好分配的因素以及風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制方面進(jìn)行廣泛的研究。首先,風(fēng)險(xiǎn)分配時(shí)所遵循的標(biāo)準(zhǔn)被建立起來。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的黃金原則“風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由最能管理風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)”已經(jīng)成為多數(shù)文獻(xiàn)的共識(shí)。但這一原則只是關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該分配給誰,合理的風(fēng)險(xiǎn)分配還應(yīng)該包括分配風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)間以及避免或降低影響的策略。因此,Abednego和Ogunlana提出了合理風(fēng)險(xiǎn)分配的“4W”框架:有哪些要分配的風(fēng)險(xiǎn)(WHAT)、有意愿接受風(fēng)險(xiǎn)的主體(WHO)、配置風(fēng)險(xiǎn)的恰當(dāng)時(shí)間(WHEN)、預(yù)防或最小化風(fēng)險(xiǎn)影響的策略(HOW)[32]。Sulafa和Stephen則從案例中總結(jié)出風(fēng)險(xiǎn)分配方案應(yīng)該具有清晰性、適宜性、可管理性三種特征[33]。其次,許多學(xué)者運(yùn)用問卷調(diào)查和案例研究的方法對(duì)不同國(guó)家或行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)分配方案和偏好進(jìn)行調(diào)查研究。在不同國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)分配方面,有學(xué)者基于問卷調(diào)查的技術(shù)方法進(jìn)行了大量研究。如Hwuang通過專家問卷調(diào)查研究了新加坡PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)偏好,指出政府不穩(wěn)定、缺乏政府支持等八種風(fēng)險(xiǎn)因素應(yīng)當(dāng)配置給公共部門;地理狀況、差的金融市場(chǎng)等19種風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)配置給私人部門;通貨膨脹、利率等11種風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)有公私雙方共享,還有一些風(fēng)險(xiǎn)需要根據(jù)特定的情況具體協(xié)商[34]。在具體的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分配方面學(xué)者也做了一些研究。如Ameyaw和Chan通過德爾菲問卷對(duì)加納的水供給項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行研究后得出,私人部門最有能力去管理偷水,設(shè)計(jì)和建設(shè)不足,以及建設(shè)時(shí)間和成本超支;公眾部門最有能力管理,公眾抵制以及土地征用的風(fēng)險(xiǎn)[35];Mouraviev和Kakabadse以案例研究的方式調(diào)查了哈薩克斯坦的幼兒園項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配后發(fā)現(xiàn),政府有效地將大部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門合作伙伴,而合作雙方共享托兒服務(wù)的需求風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目違約風(fēng)險(xiǎn)[36]。但是,通過對(duì)專家的問卷調(diào)查獲得優(yōu)先分配的方案是主觀的,準(zhǔn)確性高度依賴于所選專家的個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)主觀性的問題可以通過技術(shù)模型來解決,如模糊集的路徑、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、多目標(biāo)最優(yōu)方法以及通過博弈論來建模分析。再次,偏好的風(fēng)險(xiǎn)分配與實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)分配往往有很大差異。如Ng和Loosemore通過對(duì)澳大利亞富有爭(zhēng)議的新南部鐵路項(xiàng)目個(gè)案式研究的探討指出,風(fēng)險(xiǎn)通常分配給沒有足夠管理能力的一方[37]。這是因?yàn)閷?shí)際中風(fēng)險(xiǎn)分配的方案更受權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)、組織的風(fēng)險(xiǎn)管理能力、競(jìng)爭(zhēng)狀況的影響。1.權(quán)力關(guān)系影響風(fēng)險(xiǎn)分配。Chen和Hubbard的研究顯示,制度環(huán)境和資源依賴決定了權(quán)力關(guān)系,從而決定了風(fēng)險(xiǎn)分配,擁有更多權(quán)力的一方能夠?qū)⒊杀巨D(zhuǎn)移到弱勢(shì)群體身上[38]。Handley-Schachler和Navare研究發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的配置并不純粹是風(fēng)險(xiǎn)本身的屬性以及合作伙伴可控能力的函數(shù),而是部分取決于合作伙伴中的權(quán)力結(jié)構(gòu)[14]。Fischer等也指出公共部門傾向于將風(fēng)險(xiǎn)盡可能轉(zhuǎn)移給私人部門[39]。2.組織的風(fēng)險(xiǎn)管理能力影響風(fēng)險(xiǎn)分配。正如風(fēng)險(xiǎn)的分配的共識(shí)性原則“配置給最能夠控制的一方”,這說明管理能力是決定因素之一。風(fēng)險(xiǎn)管理能力體現(xiàn)在對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)后果的充分理解和認(rèn)識(shí),以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)間發(fā)生的可能性進(jìn)行預(yù)見和控制的真實(shí)能力,因而具有最佳管理能力的一方既能降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性也能控制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的后果。3.PPP的競(jìng)爭(zhēng)狀況影響風(fēng)險(xiǎn)分配。如Carpintero和Petersen研究發(fā)現(xiàn)捆綁(Bundling)和非捆綁(Unbundling)的(前者指有一方在特許公司占大部分股份,后者則指沒有一方占大部分股份)模型對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配影響不同,這是因?yàn)楣蓹?quán)結(jié)構(gòu)改變了風(fēng)險(xiǎn)及收益的激勵(lì)機(jī)制,從而影響了風(fēng)險(xiǎn)分配[40]。最后,交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)和組織能力的資源依賴視角相結(jié)合的理論,成為少有的回答風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制問題的研究路徑。PPP有不完全合約、長(zhǎng)期伙伴關(guān)系、高投入以及不確定性問題,所以交易成本理論的應(yīng)用是合適的[41]。選擇風(fēng)險(xiǎn)分配策略可以被視為基于一系列風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)交易的特征,決定風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任在公共和私人部門之間配置的過程。例如,Jin提出風(fēng)險(xiǎn)分配策略受到合作伙伴的風(fēng)險(xiǎn)管理路線、風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制、合作歷史、風(fēng)險(xiǎn)管理承諾以及風(fēng)險(xiǎn)管理環(huán)境這五個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)交易特征的影響,并通過多元線性回歸技術(shù)進(jìn)行了驗(yàn)證[42];Jin等基于澳大利亞的PPP項(xiàng)目對(duì)以上的不確定性因素進(jìn)行了檢驗(yàn)[43]。但用交易成本理論闡釋PPP合約的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制存在不合適的分析單位選擇、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、資產(chǎn)專用性的曲解的三個(gè)方面的問題。(二)風(fēng)險(xiǎn)的控制模式和策略環(huán)境和行為的不確定性因素的存在,PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)因素不可能被消除,但是可以通過控制手段將風(fēng)險(xiǎn)降低到可接受的水平。在從理論上解釋風(fēng)險(xiǎn)來源并基于此探究控制背后的邏輯方面,Appuhami和他的合作者沿著不完全合約和交易成本的路徑,提出環(huán)境和行為的不確定、資產(chǎn)專用性、交易的頻率、有限理性和機(jī)會(huì)主義行為影響PPP項(xiàng)目的兩大類風(fēng)險(xiǎn)———行為風(fēng)險(xiǎn)和績(jī)效風(fēng)險(xiǎn),并基于此發(fā)展出用于風(fēng)險(xiǎn)控制的三種模式———行政控制模式、市場(chǎng)控制模式和基于信任的控制模式[44,45]。其中行政控制的核心機(jī)制是使用特許合同;市場(chǎng)控制模式通過自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、績(jī)效評(píng)估來減小合作伙伴的行為風(fēng)險(xiǎn);基于信任的控制模式是以歷史合作中產(chǎn)生的信任作為主導(dǎo)的機(jī)制。私人和公共部門可以根據(jù)項(xiàng)目不同階段風(fēng)險(xiǎn)水平的大小,不同程度地綜合使用這三種模式,以最大程度地降低風(fēng)險(xiǎn)及管理成本。這也意味著不管是風(fēng)險(xiǎn)的控制還是配置,都不是簡(jiǎn)單地利用一種策略或者將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給另一方,而是尋求盡量減少參與方管理的總成本。與提出理論的控制模式相比,多數(shù)學(xué)者從經(jīng)驗(yàn)出發(fā)針對(duì)典型的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)給予具體的應(yīng)對(duì)策略。在給出全面的風(fēng)險(xiǎn)控制策略方面,Schaufelberger和Lee通過對(duì)東亞和太平洋地區(qū)五個(gè)案例的深描,總結(jié)出一般風(fēng)險(xiǎn)和特定風(fēng)險(xiǎn)的降低策略[46]。如一般風(fēng)險(xiǎn)中的利率風(fēng)險(xiǎn),可以采取購買固定利率貸款,購買利率互換、利息等金融工具的策略;特定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)中的運(yùn)營(yíng)成本超支可以采取備用款項(xiàng)作為應(yīng)急費(fèi)用、經(jīng)營(yíng)者對(duì)次級(jí)貸款擔(dān)保的策略。在特定類型風(fēng)險(xiǎn)方面,需求風(fēng)險(xiǎn)被認(rèn)為是PPP道路項(xiàng)目重要的風(fēng)險(xiǎn)[47]。最低收入保障、最少現(xiàn)值法、收入再分配機(jī)制、調(diào)整特許期長(zhǎng)度可以用來控制需求風(fēng)險(xiǎn)。如特許協(xié)定可以將流量的上限和下限結(jié)合保證私人投資者收益流的確定性。如果實(shí)際的交通流量偏離了項(xiàng)合同的交通量,可以改變特許期的長(zhǎng)度來減少需求風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)通過合理的風(fēng)險(xiǎn)和收益共享機(jī)制,防止私人方高于預(yù)期的需求獲得意外的收益[48]。需求風(fēng)險(xiǎn)的一種外在形式是收益風(fēng)險(xiǎn)。Zlatkovic等提出建立一個(gè)基于現(xiàn)金流量分析的項(xiàng)目模型,以便選擇適合私人投資者和公共部門的薪酬機(jī)制以控制收益風(fēng)險(xiǎn)[49]。但是既有的風(fēng)險(xiǎn)管理策略忽視了管理者發(fā)現(xiàn)和利用機(jī)會(huì)的能力,沒有意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)控制只有在高質(zhì)量的組織或人力資源方面才有效,也沒有意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)聯(lián)性問題。如Mahalingam等指出風(fēng)險(xiǎn)控制雖然是項(xiàng)目成功的重要組成部分,但需要高質(zhì)量的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)參與不同的項(xiàng)目階段,需要關(guān)于PPP的知識(shí)中心以應(yīng)對(duì)各種項(xiàng)目,增強(qiáng)長(zhǎng)期中PPP的風(fēng)險(xiǎn)管理能力[50];Cabral和Silva則指出中央政府的協(xié)調(diào)可能會(huì)減少風(fēng)險(xiǎn)管理的資金成本[51]。針對(duì)某種風(fēng)險(xiǎn)給出具體的緩解策略的文獻(xiàn)忽視了風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)性的問題———一旦風(fēng)險(xiǎn)相互影響發(fā)生在一起,對(duì)于某種單獨(dú)風(fēng)險(xiǎn)的緩解策略是否依然有效?(三)風(fēng)險(xiǎn)管理框架有效的風(fēng)險(xiǎn)管理需要一個(gè)強(qiáng)大的合同管理框架和良好的關(guān)系技能。針對(duì)當(dāng)前研究主要集中在對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的特定過程的問題上,有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該通建立一個(gè)更加強(qiáng)調(diào)管理方面而非技術(shù)方面的整合性風(fēng)險(xiǎn)管理框架,為PPP實(shí)踐提供有益指導(dǎo)[39]?；赑PP項(xiàng)目生命周期的維度,Zou等將風(fēng)險(xiǎn)管理視為在項(xiàng)目不同階段的風(fēng)險(xiǎn)分配問題[3]。具體為,在可行性研究階段進(jìn)行預(yù)先的風(fēng)險(xiǎn)分配;在招標(biāo)和協(xié)商階段進(jìn)行詳細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)分配;在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及轉(zhuǎn)移階段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和再配置。他們認(rèn)為只有從生命周期的視角通過最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、配置和管理才能實(shí)現(xiàn)并達(dá)到政府、私人合作伙伴以及最終產(chǎn)品涉及的用戶之間利益的平衡。Xiong等認(rèn)為這種基于生命周期的研究仍然強(qiáng)調(diào)事前風(fēng)險(xiǎn)管理是不充分的,應(yīng)該以事后的風(fēng)險(xiǎn)管理框架作為補(bǔ)充以應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目經(jīng)常重新談判或提前終止的問題[52];Fischer等則認(rèn)為項(xiàng)目生命周期只是管理框架需要考慮的一個(gè)維度,提出包含三個(gè)維度(生命周期的考慮和長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)分配、利益相關(guān)者視角、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理)整合性風(fēng)險(xiǎn)管理框架以滿足特定項(xiàng)目的要求[39]。但是,在實(shí)踐中受制于風(fēng)險(xiǎn)管理的文化等因素,風(fēng)險(xiǎn)管理依據(jù)PPP項(xiàng)目所在國(guó)家和行業(yè)的不同而不同,風(fēng)險(xiǎn)必須根據(jù)具體情況進(jìn)行分析和管理[53]。Ke等發(fā)現(xiàn)中國(guó)PPP項(xiàng)目中定性風(fēng)險(xiǎn)分析多于定量和半定量的方法,風(fēng)險(xiǎn)管理在項(xiàng)目執(zhí)行階段的使用要高于規(guī)劃和終止階段,并認(rèn)為主要是風(fēng)險(xiǎn)管理文化的缺失限制了實(shí)踐中風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)施[54];Al-Azemi等則基于層次分析流程技術(shù)首次提出了科威特BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理框架,彌補(bǔ)了該國(guó)風(fēng)險(xiǎn)管理框架研究不足的問題[25]。除此之外,實(shí)踐中的風(fēng)險(xiǎn)管理還應(yīng)該從技術(shù)的路徑向主動(dòng)采取多維動(dòng)態(tài)治理的路徑轉(zhuǎn)變,以達(dá)到物有所值的目標(biāo)[55]。這些多維治理領(lǐng)域是民主治理、政治治理、金融治理、法律治理、經(jīng)濟(jì)治理、風(fēng)險(xiǎn)治理。澳大利亞的已經(jīng)到期M4項(xiàng)目表明,單一的政治治理不能充分應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過程[56]。四、結(jié)論與展望風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施以及實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)至關(guān)重要,因此成為當(dāng)前公私合作領(lǐng)域的熱點(diǎn)話題。圍繞著如何對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估與控制,學(xué)者們進(jìn)行了大量的研究,發(fā)展出一系列的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分類方法、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型與評(píng)估結(jié)果、風(fēng)險(xiǎn)分配方案及風(fēng)險(xiǎn)控制策略、風(fēng)險(xiǎn)管理的整體框架,積累的大量的研究成果,為后續(xù)的研究奠定了良好的理論基礎(chǔ)。所有這些研究都認(rèn)識(shí)到,沒有適用于所有PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的清單和風(fēng)險(xiǎn)分配策略。PPP項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)受多種因素的影響,如項(xiàng)目本身的性質(zhì)、項(xiàng)目所在的國(guó)家和行業(yè)。因此,特定風(fēng)險(xiǎn)的重要性和風(fēng)險(xiǎn)分配方案可能因?yàn)樾袠I(yè)或國(guó)家/地區(qū)而異。沿著這一思路,出現(xiàn)了對(duì)不同國(guó)家或不同行業(yè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估以及對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分配方案及緩解策略的研究趨勢(shì),具有一定的實(shí)踐意義,將來可以對(duì)這些成果進(jìn)行比較研究。同時(shí),風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估的技術(shù)方法近年來的改進(jìn)都在著力解決評(píng)價(jià)的主觀性問題,提出了模糊集、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等新技術(shù)的應(yīng)用,以回應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)評(píng)價(jià)方法科學(xué)性不足的批評(píng)。但是當(dāng)前的研究仍然存在幾個(gè)方面的不足:風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的不明確、大樣本案例研究的缺乏、對(duì)時(shí)間維度的忽視、整合性框架發(fā)展與實(shí)踐應(yīng)用脫節(jié)。首先,雖然有學(xué)者提出風(fēng)險(xiǎn)之間存在相互作用與相互依賴的關(guān)系,以及風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和表現(xiàn)受多種因素的影響