EOD模式詳細解讀

EOD模式詳細解讀4月28日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》，深入探索生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式，同意河北省潮河流域（灤平段）生態(tài)治理與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目等58個項目（開展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點工作。

01什么是EOD模式EOD模式非常符合我國高質(zhì)量發(fā)展階段的要求，也有助于我國實現(xiàn)碳達峰和碳中和。那么什么是EOD模式呢？其實就是解決“綠水青山”如何變成“金山銀山”的問題。所謂EOD模式，它的全稱是生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式(Ecology-OrientedDevelopment)，是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。具體來看，EOD的定義包含三項核心要點。一是“融合”：肥瘦搭配，推進公益性生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目有效融合。二是“一體”：一個市場主體統(tǒng)籌實施，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項目一體化推進，建設(shè)運維一體化實施。三是“反哺”：在項目邊界范圍內(nèi)力爭實現(xiàn)項目整體收益與成本平衡，減少政府資金投入。長久以來，環(huán)保作為傳統(tǒng)的正外部性產(chǎn)業(yè)（即給他人謀福利，自己卻沒有得到相應(yīng)補償），市場機制一直不能有效的進行資源配置。在EOD模式中，項目公司通過改善環(huán)境，用優(yōu)良的生態(tài)基底吸引產(chǎn)業(yè)和人口，并將環(huán)境效應(yīng)帶來的社會效益增值進行提前鎖定，實現(xiàn)區(qū)域整體溢價增值，并以此實現(xiàn)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的反哺，以解決環(huán)保項目財政投入不足的突出問題，從而實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。舉個例子，前幾年有個熱播劇《人民的名義》，里面達康書記將林城煤坍塌區(qū)改造成濕地公園和開發(fā)區(qū)，這一開發(fā)模式其實就是EOD模式的早期范本，其故事的原型則來自江蘇徐州潘安湖國家濕地公園項目。2010年起當(dāng)?shù)赝ㄟ^“挖深填淺、分層剝離、交錯回填”等技術(shù)改造塌陷區(qū)，恢復(fù)土地生態(tài)調(diào)節(jié)功能，同時建起了濕地公園景觀，接著又規(guī)劃了污水廠、交通路線、幼兒園、醫(yī)院等配套設(shè)施，打造集康養(yǎng)、休閑旅游、電子商務(wù)、高端住宅于一體的現(xiàn)代生態(tài)新城，實現(xiàn)了從一城煤灰半城土到一城青山半城湖的轉(zhuǎn)變。2017年底，領(lǐng)導(dǎo)人視察潘安湖采煤塌陷區(qū)整治工程時，指出“資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展是一篇大文章，實踐證明這篇文章完全可以做好”，首次提出了“只有恢復(fù)綠水青山，才能使綠水青山變成金山銀山”！

02政策紅利2018年8月至2021年4月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、科技部、工信部、財政部等部委陸續(xù)發(fā)文，EOD從首次提及到第一批試點項目的逐漸落地，基于實踐的EOD項目應(yīng)運而生。2021年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號）（以下稱40號文），明確社會資本可以以自主投資模式、與政府合作模式、公益參與模式參與。并明確社會資本可通過以下方式在生態(tài)保護修復(fù)中獲得收益：采取“生態(tài)保護修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請核證碳匯增量并進行交易；通過經(jīng)政府批準(zhǔn)的資源綜合利用獲得收益等。同時，文件提及多項支持政策：社會資本修復(fù)完成的國有經(jīng)營性建設(shè)用地、集體農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)、海域使用權(quán)等，在公開競爭中的優(yōu)先獲取權(quán)；社會資本騰退的建設(shè)用地指標(biāo)，可優(yōu)先用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，或在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，或用于占用同地類的農(nóng)用地；對于合理產(chǎn)生的土石料等材料，可無償用于修復(fù)工程且納入成本管理，或由縣級以上政府依托公共交易平臺處置，并保障修復(fù)主體合理收益；發(fā)揮政府投入的帶動作用，探索通過PPP等模式引入社會資本開展生態(tài)保護修復(fù)；在不新增地方政府隱性債務(wù)的前提下，支持金融機構(gòu)參與生態(tài)保護修復(fù)項目等。由國務(wù)院發(fā)文并聚焦社會資本。上一次同時滿足這兩個條件是2015年的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號），正是這個文件拉開了PPP序幕，開啟了幾年的基建紅利大潮。在部委系列專項政策文件中，尤為重要的是，財政部為生態(tài)資源打開金融工具箱，提供多種財政支持手段，主要集中在生態(tài)獎補和專項債兩個層面。第一個財政工具是2021年推出的生態(tài)獎補資金最高可達20億、占比60%，以《重點生態(tài)保護修復(fù)治理資金管理辦法》（財資環(huán)[2021]100號）為代表，瞬間火爆當(dāng)年的生態(tài)環(huán)保市場；第二個財政工具是2022年新增專項債務(wù)限額1.46萬億元。其中，生態(tài)環(huán)保、市政水利等均屬于專項債重點支持的九大方向。新增專項債券一方面體現(xiàn)政府在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的決心，另一方面為后續(xù)項目的啟動提供基本保證。通過政策分析，可以得出不是所有的產(chǎn)業(yè)都適合EOD模式，2021年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《一圖讀懂EOD模式與試點實踐》中，不僅對EOD項目的產(chǎn)業(yè)選擇原則進行描述，也對產(chǎn)業(yè)類項目進行界定，并明確其細分行業(yè)，表明生態(tài)環(huán)境部對產(chǎn)業(yè)的足夠重視。其中，產(chǎn)業(yè)選擇原則強調(diào)“發(fā)展契合當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展實際、生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高、項目收益能力強的產(chǎn)業(yè)”。而產(chǎn)業(yè)類項目包括三種，分別是生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)、環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)、清潔能源。其中，前者細分為生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游、康養(yǎng)；中者細分為數(shù)字經(jīng)濟、潔凈醫(yī)藥、電子元器件；后者細分為“光伏+”、生物質(zhì)能利用。

03試點發(fā)展EOD試點啟動以來，各地因地制宜、多措并舉，在產(chǎn)業(yè)融合、實施路徑、政策機制等方面開展了有益探索。部分地區(qū)還結(jié)合地方特色開展了卓有成效的EOD試點實踐工作。比如，在重慶，廣陽島試點項目開展了片區(qū)生態(tài)環(huán)境治理提升、公共服務(wù)配套升級等一攬子補齊生態(tài)環(huán)境突出短板工程，通過商業(yè)出租、交通服務(wù)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)運營收益和片區(qū)土地綜合開發(fā)等長短期收益結(jié)合的方式來平衡項目總體投入。在山東，日照市則謀劃了一批“生態(tài)保護型”特色產(chǎn)業(yè)項目。試點項目以水源地保護為主線，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)，探索一條以生態(tài)環(huán)境保護促進鄉(xiāng)村振興發(fā)展的實施路徑。而在浙江，湘湖片區(qū)項目以文化創(chuàng)意、高新技術(shù)、生命健康、金融服務(wù)等經(jīng)營性收入及區(qū)域財政增量收入實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境治理、配套設(shè)施建設(shè)類項目的反哺。在各地試點的同時，國家開發(fā)銀行還對符合條件的試點項目，發(fā)揮開發(fā)性金融大額中長期資金優(yōu)勢，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，在資源配置上予以傾斜，加大支持力度。統(tǒng)計數(shù)字顯示：截至2021年底，第一批36個試點項目授信額度644億元，貸款186億元。其中，國家開發(fā)銀行累計授信額度達到503億元。應(yīng)該說，EOD模式自試點推行以來，還是收到了很好的效果，各地也紛紛開展了省級EOD模式試點，申報非常踴躍。如今，第二批試點啟動，試點項目數(shù)量也從36個增加到58個，范圍涉及各個省份，也有望取得更好的效果。未來，在兩批試點結(jié)束之后，相信生態(tài)環(huán)境部也將及時歸納總結(jié)，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，將EOD模式推廣放大。而借助這一模式，“綠水青山就是金山銀山”也有望早日實現(xiàn)。EOD火了？EOD一定會火。原因：一是我們高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)到了這個階段；二是我們對于碳達峰碳中和的國際承諾；三是中央的政策導(dǎo)向。對于建筑企業(yè)來說，EOD競爭的關(guān)鍵是設(shè)計能力。一個地塊，怎樣按照EOD的理念設(shè)計出來，怎樣在實現(xiàn)生態(tài)保護、生態(tài)優(yōu)美的同時，帶動關(guān)聯(lián)的、有收益的其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。所以，設(shè)計能力是兩個方面：一是項目的規(guī)劃設(shè)計和工程設(shè)計，二是投融資模式(含財務(wù)平衡）的設(shè)計。10月15日，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)改委、國家開發(fā)銀行印發(fā)《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》，通知提出了5項申報條件(需同時滿足)，每個省份申報數(shù)量原則上不超過3個，本次重點支持實施基礎(chǔ)好、投資規(guī)模適中、項目邊界清晰、反哺特征明顯、環(huán)境效益顯著的試點項目。大約1年多前，上述三方發(fā)布了《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》，今年4月，在生態(tài)環(huán)境部公開的試點項目名單顯示，第一批試點項目合計36個，期限為2021-2023年。據(jù)悉，項目擬投資近1400億元，擬申請貸款金額為700多億。EOD要火。那么，什么是EOD模式以及EOD項目如何實施。一、跟達康書記學(xué)習(xí)什么是EOD？熱播劇《人民的名義》中講了一個達康書記將林城煤塌陷區(qū)改造成濕地公園和開發(fā)區(qū)，最終造福一方的故事。事實上，這個故事是有原型的：即江蘇省徐州市的潘安湖國家濕地公園。2010年起當(dāng)?shù)赝ㄟ^“挖深填淺、分層剝離、交錯回填”等技術(shù)改造塌陷區(qū)，恢復(fù)土地生態(tài)調(diào)節(jié)功能，同時建起了濕地公園景觀，接著又規(guī)劃了污水廠、交通路線、幼兒園、醫(yī)院等配套設(shè)施，打造集康養(yǎng)、休閑旅游、電子商務(wù)、高端住宅于一體的現(xiàn)代生態(tài)新城，實現(xiàn)了從一城煤灰半城土到一城青山半城湖的轉(zhuǎn)變。2017年底，領(lǐng)導(dǎo)人視察潘安湖采煤塌陷區(qū)整治工程時，指出“資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展是一篇大文章，實踐證明這篇文章完全可以做好”，首次提出了“只有恢復(fù)綠水青山，才能使綠水青山變成金山銀山”！此處的潘安湖項目其實即可看作EOD的官方范本。二、簡介：傳統(tǒng)補貼難維系，借鑒地鐵商圈的開發(fā)模式回過來講，什么是EOD，套用官方解釋：EOD（Ecology-OrientedDevelopment）模式是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合。在筆者看來，狹義的EOD模式其實主要就是將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化，以解決環(huán)保前期投入的資金問題，簡單的說，EOD就是怎么讓綠水青山真正變成金山銀山！長久以來，環(huán)保作為傳統(tǒng)的正外部性產(chǎn)業(yè)（即給他人謀福利，自己卻沒有得到相應(yīng)補償），市場機制一直不能有效的進行資源配置，因此環(huán)保產(chǎn)業(yè)主要依靠政府的購買服務(wù)和補貼。但依靠政府補貼，顯然不是最佳策略，尤其是當(dāng)政府缺錢的時候，整個產(chǎn)業(yè)都顯得岌岌可危。要想解決正外部性產(chǎn)業(yè)的困境，一個常用的現(xiàn)代化方法即是依據(jù)科斯定理，明確產(chǎn)權(quán)，通過市場機制來實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。近年來發(fā)達國家推行的污染排放權(quán)即是很好的例證，我國目前也正積極推行排污權(quán)、炭排放權(quán)等交易制度來健全環(huán)境治理的市場體系。在EOD模式中，項目公司通過改善環(huán)境，用優(yōu)良的生態(tài)基底吸引產(chǎn)業(yè)和人口，并將環(huán)境效應(yīng)帶來的社會效益增值進行提前鎖定，實現(xiàn)區(qū)域整體溢價增值，并以此實現(xiàn)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的反哺，以解決環(huán)保項目財政投入不足的突出問題，從而實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。如果回顧城市發(fā)展歷程，我們其實可以發(fā)現(xiàn)EOD并不算是一種全新物種，類似的還有TOD（公共交通導(dǎo)向型開發(fā)模式），SOD（公共服務(wù)導(dǎo)向型開發(fā)模式）等等。以TOD為例，項目公司以火車站、地鐵站等為中心，以400-800米為半徑，打造集商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的商業(yè)綜合體，實現(xiàn)土地增值+物業(yè)增值。大家常見的各大地鐵商場即是這種模式的典型代表，例如上海五角場的萬達商場。而運作這類項目的公司則以香港地鐵公司為代表，港鐵公司通過對軌交和物業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計，并與政府協(xié)商，提前獲得地鐵站附近土地，鎖定由于地鐵開通預(yù)期帶來的土地溢價收益，隨后一邊俢地鐵，一邊在地鐵周邊開發(fā)物業(yè)。在土地升值之后，港鐵一方面通過拍賣方式將地鐵上蓋的土地賣給開發(fā)商，或自己做房地產(chǎn)開發(fā)，實現(xiàn)土地增值收益和房地產(chǎn)開發(fā)投資收益，另一方面，通過對開發(fā)出的地鐵商業(yè)辦公等自持物業(yè)運營，獲得物業(yè)升值收益和物業(yè)租金收益。通過這種模式，港鐵公司實現(xiàn)了持續(xù)盈利，建立了全球首屈一指的城市軌道交通體系。內(nèi)地的深圳地鐵也基本學(xué)習(xí)的是港鐵模式，從2013年開始即實現(xiàn)盈利，成為我國為數(shù)不多的盈利的地鐵運營商。值得一提的是，在2015年著名的萬科股權(quán)之爭中，萬科曾計劃引入深圳地鐵，其背后同樣有“地鐵運營+上蓋物業(yè)開發(fā)”的戰(zhàn)略考量。三、路徑：看EOD如何化綠水青山為金山銀山由上可見，EOD模式與上述TOD類似，其實現(xiàn)路徑基本分為三步走：1)重構(gòu)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)：通過環(huán)境治理、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，為城市發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)基底，帶動土地升值；2)整體提升城市環(huán)境：通過完善公共設(shè)施、交通能力、城市布局優(yōu)化、特色塑造等提升城市整體環(huán)境質(zhì)量，為后續(xù)產(chǎn)業(yè)運營提供優(yōu)質(zhì)條件；3)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及人才引進：通過人口流入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展激活區(qū)域經(jīng)濟，從而增加居民收入、企業(yè)利潤和政府稅收，最終實現(xiàn)自我強化的正反饋回報機制。其對應(yīng)的收益來源主要分兩塊：1）土地溢價及土地出讓收入。通過環(huán)境改善實現(xiàn)土地增值，再分享土地一級出讓收益或者地產(chǎn)開發(fā)來實現(xiàn)資金需求平衡可以說是當(dāng)前EOD模式的核心，這也是最直接的最快速的收益模式，但這可能將EOD項目做成生態(tài)環(huán)境治理類項目與地產(chǎn)項目的組合，沒能將生態(tài)導(dǎo)向納入項目前期規(guī)劃、建設(shè)、運營、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的全盤考慮，因此缺乏可持續(xù)發(fā)展的能力，且土地溢價及土地出讓收入直接作為項目收入缺乏明確政策支持。2）產(chǎn)業(yè)反哺分成收益。就目前來看，實現(xiàn)生態(tài)與產(chǎn)業(yè)有效融合的項目較少，這主要是由于產(chǎn)業(yè)培育周期較長，不確定性較大，且項目參與主體多，生態(tài)價值難以定量測算，主體之間難以確定收益類型劃分，對參與主體的實力要求高，這方面還有待進一步探索。4月28日，生