論土地征收補償中的權(quán)利主體不公平

論土地征收補償中的權(quán)利主體不公平

一、張某等人為補償資金來源、安置由家庭承包方指標而來張等人委托的市集體茶場被政府征用，但由于市政府收到補貼后拒絕參與分配。張等人向法院起訴，并要求賠償金額特定金額的補償款。法院認為,張某等人并非集體成員,無權(quán)受償土地補償費;未增種茶樹或新置地上附著物,無權(quán)受償青苗、地上附著物補償費;亦非家庭承包方,無權(quán)受償安置補助費,遂駁回張某等人的訴訟請求。(1)本案判決或許并不違反現(xiàn)行法律規(guī)定,但確實不甚公平。且在本案情形下,即便張某等人以其他方式提請救濟,仍可能難以得到補償。(2)問題的根源在于現(xiàn)行法在劃定征收補償范圍時,遺漏了部分應(yīng)補償項目,或為某些實際損失獲得征收補償設(shè)置了不必要的前置條件。二、土地承包中失地補償?shù)闹黧w地位由于集體土地一般不允許設(shè)立抵押物權(quán),而宅基地使用權(quán)可重新申請,故土地征收中需要補償?shù)乃餀?quán)主要是土地承包經(jīng)營權(quán)。本案中,張某等人的承包經(jīng)營權(quán)因土地征收而消滅,土地征收對其造成的他物權(quán)損失顯然已遠遠超出其應(yīng)當(dāng)“忍受”的社會義務(wù),即構(gòu)成所謂的“特別犧牲”,應(yīng)得到相應(yīng)的補償,但現(xiàn)行法卻缺乏直接、明確的依據(jù)。現(xiàn)行法不予補償承包經(jīng)營權(quán)等他物權(quán)損失,他物權(quán)人因此承受了過重的社會義務(wù)。土地承包經(jīng)營權(quán)補償缺位造成土地征收中土地補償費分配的不公平,集體土地所有權(quán)人因此獲得不當(dāng)?shù)美?。本案土地承包屬于“其他承包方?(3)”集體土地所有權(quán)在土地征收之前已設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán),其所有權(quán)業(yè)已殘缺,土地所有權(quán)人應(yīng)無權(quán)獲得全部的土地補償費,即現(xiàn)行法授權(quán)土地所有權(quán)人將他物權(quán)損失補償據(jù)為己有。在家庭承包中,這一問題更為突出。一方面,由于集體經(jīng)濟組織主體虛化及集體土地所有權(quán)虛化,集體經(jīng)濟組織通常并未作為獨立的經(jīng)營實體而存在,根本無從承擔(dān)所謂的土地所有權(quán)損失;土地征收造成的失地損失主要由承包集體土地的承包經(jīng)營權(quán)人承擔(dān),特別是由承包地被征收的特定承包經(jīng)營權(quán)人承擔(dān)。但另一方面,現(xiàn)行法規(guī)定土地征收補償歸集體經(jīng)濟組織所有,集體不必須將土地補償費分配給集體成員,即便分配也基本依據(jù)戶籍標準確定參與分配資格,土地承包經(jīng)營權(quán)人無權(quán)獲得專門的土地承包經(jīng)營權(quán)損失補償;而且由于承包期限較長,失地農(nóng)民可能不能及時獲得承包地補充。即失地農(nóng)民是失地損失的主要承受者,但無權(quán)受償土地補償費或者不能獲得合理比例的土地補償費,也難以獲得其他形式的補償;集體基本不承擔(dān)失地損失,但有權(quán)受償、支配全部土地補償費。土地承包經(jīng)營權(quán)損失應(yīng)納入征收補償范圍,且應(yīng)就土地補償費受償,但具體的實現(xiàn)應(yīng)當(dāng)分情況予以討論。在家庭承包中,因為土地承包經(jīng)營權(quán)人同時具有土地所有權(quán)人的身份,故法律可規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)要求集體補充同等面積的承包地,未能補充的,應(yīng)當(dāng)按照事先確定的比例在土地補償費內(nèi)對土地承包經(jīng)營權(quán)損失予以專門補充。該比例應(yīng)當(dāng)由法律事先規(guī)定,或者按照法律規(guī)定的規(guī)則事先確定。不能因為土地承包經(jīng)營權(quán)人受償土地承包經(jīng)營權(quán)損失補償而剝奪其參與承包地分配的權(quán)利,但獲得土地承包經(jīng)營權(quán)損失補償后又獲得承包地的,應(yīng)按照比例返還該部分損失補償。在其他承包方式中,土地承包經(jīng)營權(quán)人應(yīng)當(dāng)有權(quán)選擇就土地補償費受償或通過土地承包經(jīng)營權(quán)置換獲得補償,其中現(xiàn)金補償數(shù)額應(yīng)當(dāng)由承包經(jīng)營權(quán)人與土地所有權(quán)人協(xié)商確定,最高不得高于土地補償費。三、破產(chǎn)停機損失土地征收實際造成的損失除了征收標的損失以外,還包括經(jīng)營損失、相鄰損失、搬遷損失等依據(jù)現(xiàn)行法不能獲得征收補償?shù)膿p失。本案中,張某等人可能因土地征收而承受停產(chǎn)停業(yè)、新建營業(yè)費用等損失。必須指出的是,土地征收造成的營業(yè)損失與是否為土地所有權(quán)人或者他物權(quán)人并無直接關(guān)聯(lián)。雖然張某等人并非土地所有權(quán)人,但在土地征收之前其依法在涉案土地上合法營業(yè),該部分“特別犧牲”應(yīng)得到補償。我國國有土地上房屋征收制度中規(guī)定有停產(chǎn)停業(yè)損失補償,且規(guī)定停產(chǎn)停業(yè)損失根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定。國有土地上房屋征收實務(wù)中,被征收人常主張原材料損失、違約損失、員工遣散費用、營業(yè)額減少及營業(yè)費用增加等停產(chǎn)停業(yè)損失。較多國家與地區(qū)都規(guī)定了相鄰損失,如德國、韓國及我國臺灣地區(qū)。這些國家或地區(qū)一般規(guī)定相鄰損失補償范圍為相鄰?fù)恋貎r值減損損失,且主要按相鄰?fù)恋氐牡貎r損失確定補償范圍。由于我國不存在集體土地市場,故以地價損失確定相鄰損失不太現(xiàn)實,應(yīng)當(dāng)綜合考慮土地征收及其目的事業(yè)對相鄰?fù)恋厣鷳B(tài)環(huán)境、交通通達度、土地完整度等的影響,按照法律事先確定的規(guī)則,通過第三方的公正評估在個案中具體確定土地征收造成的相鄰?fù)恋氐膿p失。此外,土地征收造成相鄰的建筑等財產(chǎn)價值減損的,應(yīng)一體補償。但是,土地征收及其目的事業(yè)造成相鄰?fù)恋亍⒎课萆档?應(yīng)當(dāng)酌情扣減相應(yīng)的征收補償數(shù)額。土地征收造成相鄰的土地、建筑等財產(chǎn)價值基本滅失的,法律可允許所有權(quán)人申請政府予以征收,并改發(fā)給征收補償。搬遷損失補償不屬于現(xiàn)行法規(guī)定的土地征收補償范圍,而屬于國有土地上房屋征收補償范圍,但有關(guān)權(quán)利人在土地征收中確實存在搬遷損失。在國有土地上房屋拆遷實務(wù)中,被征收人常主張拆卸費用、運輸費用、安裝調(diào)試費用、檢修費用以及搬遷造成的財產(chǎn)價值減損損失等搬遷損失。法律可規(guī)定當(dāng)搬遷造成財產(chǎn)價值基本滅失的,財產(chǎn)所有權(quán)人應(yīng)有權(quán)申請政府予以征收,并改發(fā)給征收補償。四、土地承包經(jīng)營權(quán)損失土地征收在征收標的的實體損失、附隨損失之外,還對被征收人或其他相關(guān)主體造成其他損失,特別是造成被征收人或其他相關(guān)主體生活困難或者使其生命健康陷于危險的,應(yīng)當(dāng)給予特別補償?，F(xiàn)行法所規(guī)定的安置補助費即屬于此類補償,但現(xiàn)行法對此設(shè)置了不必要的限制條件。本案中,法院依據(jù)現(xiàn)行法(1),以張某等人非家庭承包方為由駁回了其主張受償安置補助費的訴訟請求。但是,是否存在特別損失與是否為家庭承包方并無直接聯(lián)系。在本案中,雖然張某等人并不是家庭承包方,但張某等人若僅以經(jīng)營茶場為業(yè),其在土地被征收后則可能生活困難。該部分損失顯然在實體損失或者附隨損失之外,應(yīng)當(dāng)列入特別損失予以補償,即張某等人應(yīng)有權(quán)受償安置補助費。在本案中,補償機關(guān)事實上向鎮(zhèn)政府支付了安置補助費,但均歸于鎮(zhèn)政府所有。鎮(zhèn)政府并非生存權(quán)主體,其未承受土地征收造成的生活困難以至于“需要安置”等特別損失;此外,土地所有權(quán)人為集體經(jīng)濟組織,鎮(zhèn)政府是否等于鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織尚待商榷,故鎮(zhèn)政府受償安置補助費確實缺乏合理依據(jù)。但根據(jù)《土地管理法》第26第2款等相關(guān)規(guī)定,鎮(zhèn)政府似確實有權(quán)受領(lǐng)、支配及處分安置補助費,即現(xiàn)行法是否不當(dāng)?shù)貙㈡?zhèn)政府的“特別損失”納入了征收補償范圍?結(jié)語為全面補償土地征收對權(quán)利人的“特別犧牲”,保障征收補償?shù)墓?法律可將土地承包經(jīng)營權(quán)等他物權(quán)損失,經(jīng)營損失、相鄰損失、搬遷損失等附隨損失,非家庭承包方的特別損失等納入征收補償范圍,取消對鎮(zhèn)政府、村委會等公法組織的安置補助費等特別損失補償。土地承包經(jīng)營權(quán)損失應(yīng)就土地補償費受償或由土地所有權(quán)人提供土地承包經(jīng)營權(quán)置換予以補償。經(jīng)營損失補償范圍至少應(yīng)包含營業(yè)額減少、營業(yè)費用增加或者營業(yè)終止等損失。相鄰損失補償范圍應(yīng)包含土地征收造成