第四講 農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構一、村民自治的組織架構（一）村級組織系統的結構村級組織是個系統，這個系統由四個要素構成：黨的組織系統、村民委員會組織系統、村級經濟組織系統、群團組織系統。

1.黨組織系統

黨的組織系統是指按照《黨章》規(guī)定，在村一級設立的組織群體。

黨的組織系統通常視村規(guī)摸大小而定，其結構和形式有三種：

第一種是黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會、黨小組；第二種是總支部委員會、支部委員會、黨小組；第三種是支部委員會、黨小組?！吨袊伯a黨農村基層組織工作條例》規(guī)定為：“有正式黨員3名以上的村，應當成立黨支部；不足3名的，可與鄰村聯合成立黨支部，黨員人數超過，50名的村，或黨員人數雖不足50名，但村辦企業(yè)具備成立黨支部條件的村，因工作需要，可以成立黨的總支部。黨員人數100名以上的村，根據工作需要，經縣級地方黨委批準，可以成立黨的基層委員會；村黨委受鄉(xiāng)黨委領導。村黨支部、總支部和黨的基層委員會由黨員大會選舉產生。”

2.村民組織系統

村民委員會組織系統是指按照《村民委員會組織法》在村--級設立的管理村級事務的組織群體。村民委員會組織系統有三個層次：第一個層次是管理村級事務的權力機構，即村民會議和村民代表會議；第二個層次是管理日常村務的工作機構，即村民委員會；第三個層次是村民委員會下屬各委員會、村民小組。

3.村級集體經濟組織系統

村級集體經濟組織系統是指按照有關法律法規(guī)在村-一級建立的集體經濟組織群體。

村集體經濟組織系統按照市場經濟發(fā)展的情況，在不同的村有不同的組織形式。包括生產、供銷、信用、消費等農村合作經濟組織，以及各種合作經濟聯合社、服務站、專業(yè)協會和集體企業(yè)。

4.群團組織系統

群團組織系統是指在黨組織的領導下按照有關章程建立的群團組織群體、它包括共青團、民兵、婦代會等其他群眾組織。

以上村級組織可以簡稱為：“一支兩委兩會”。

（二）村級組織結構分析

村級組織系統是按一定關系組成的一個有機整體，是各種組織系統的集合，既具有系統的多樣性，又具有系統的層次性和關聯性的明顯特征。

1.村級組織系統具有層次性

村級組織系統的結構是一個多元素、多層次系統，具有多元性。從系統的功能看，不同組織系統的地位和作用決定了不同層次：村民會議和村民代表會議同為村級事務管理的權力機構，但村民會議是深層結構——村民代表會議只能討論決定村民會議授權的事項。村民會議、村民代表會議與村民委員會的關系：前者是權力機構，后者是工作（執(zhí)行）機構。村民委員會執(zhí)行村民會議和村民代表會議的決定，管理日常村務工作，是具體操作的表層結構。

從系統的橫肉向結構看，有些組織系統是平行層次，如村民委員會組織中的各下屬委員會，組織系統中的共青團、婦聯、民兵組織都是平行并列層次。

從系統內的縱向結構看，每個系統又是一個從上到下由多層次組成的金字塔。黨的組織中，設黨的基層委員會的，下面還設置總支部委員會、支部委員會、黨小組，每一個組織又是由黨史的“細胞”黨員組成。村民會議是由本村十八歲以上的村民所組成，村民委員會由村委會主任、副主任和委員組成，村民委員會又有下屬各委員會，還有村民小組；共青團組織下設團小組，每一個組織都由團員所組成。等等。

2.村級組織系統具有關聯性

村級各種組織被整合成一個系統，互補、共存，在這個系統中按一定方式相互聯系、相互作用、相互促進并相互依賴。這種關聯性主要體現在三個方面：

一是村黨的組織與村各種組織是領導與被領導的關系，黨的組織要充分發(fā)揮領導核心作用，支持和保障村民自治，支持和保障村級各種組織開展工作。而村級各種組織又必須服從和維護村黨組織的領導。

二是縱向的組織系統內部層次的作用。同系統中的不同層次既有密切聯系又有區(qū)別。如在村民委員會這一組織系統中有村民委員會與村民小組兩個層次之間關聯作用，有村級集體經濟與村民小組、集體經濟、家庭承包經營各個層次之間的關聯作用。

三是橫向平行的組織系統之間的關聯作用。不同的組織系統有不同的組織結構、組織形態(tài)、紐織邊界、組織行為和組織功能、不能互相替代和取消。村級各種組織必須在各自職責范圍內開展工作，同時要有整體觀念，相互合作，相互支持，這樣，才能相互促進，共同推進村民自治。

（三）村民自治權力機構的結構

村民自治是全體村民共同參與的直接民主，主要通過村民會議和村民代表會議行使自治權，因而村民會議和村民代表會議是村級事務管理的權力機構。

1.村民會議和結構和形式

村民會議按照自然原則組成?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定：“村民會議由本村凡滿十八周歲以上的村民組成?！狈脖敬迨酥軞q以上的村民均為村民會議的當然成員，不需經過選和其他認可程序。

村民會議結構有廣泛性、直接性和權威性的特點，村民是村民會議的主體，村民參與是村民會議的基礎。村民會議召開的合法形式必須具備三條：一是法定人數必須有本村十八周歲以上村民的過半數參加；二是有本村三分之二以上的戶的代表參加；三是所作決定應當經到會人員的半數通過。否則村民會議不具備法律效力。

村民會議在下列幾種情況下召開：第一，討論決定涉及村民切身利益的事項；第二，制定修改村民自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約；第三，設立、撤銷、調整村民委員會；第四，選舉和罷免村民委員會在員；第五，有十分之一以上的村民提議；第六，評議村民委員會的工作報告。村民會議由村民委員會召集。

2.村民代表會議的結構和形式

村民代表會議是村民會議的特殊形式?！洞迕裎瘑T會組織法》沒有正式確認“村民代表會議”這個概念，其表述是：“人數較多或者居住分散的村、可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權事項”。村民代表會議是廣大村民根據法律精神在實踐中創(chuàng)造的有效形式。村民代表會議是由村民代表所組成。代表的產生有兩種形式：一種是由村民按五戶至十五戶推選一名代表，組成代表會議；第二種是由各村民小組推選若干人組成村民代表會議。

村民代表會議討論決定村民會議授權的事項。由于村民會議具有決策權.因此，村民代表會議也是村級事務管理的權力機構。至于村民代表是否具有任期，村民代表會議是否常設機構，是否一次一推選，會議結束，任務完成，法律沒有規(guī)定，各地形式不一。

（四）村民自治工作機構的結構

村民委員會機構是指村民委員會及其下屬委員會、村民小組。

1.村民委員會

村民委員會是村民自治的常設工作機構。村民委員會按地域設立。《村民委員會組織法》規(guī)定：“村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設立。村民委員會的設立、撤銷、范圍調整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經村民會議討論同意后，報縣級人民政府批準?！贝迕裎瘑T會設置的地域性結構，是中國傳統村落的發(fā)展，是由若干家庭組成的較大的地域群體。對此，《村民委員會組織法》有明確規(guī)定：“村民委員會由主任、副主任和委員三至七人組成。村民委員會成員中，婦女應當有適當的名額，多民族村民居住的村應當有人數較少的民族的成員?！贝迕裎瘑T會主任、副主任和委員由村民直接選舉產生，每屆任期三年，可以連選連任。

2.村民委員會的下屬委員會

根據《村民委員會組織法》規(guī)定，在村民委員會組織結構內部下設若干專門委員會，作為村民委員會的組織機構：有人民調解委員會、治安保衛(wèi)委員會、公共衛(wèi)生委員會，有的還設了社會福利委員會、計劃生育委員會、經濟指導委員會或生產服務委員會等。村民委員會成員可以兼任下屬委員會的主任、副主任或成員。人民調解委員會是調解民間、糾紛的群眾性組織。1989年6月，國務院發(fā)布《人民調解委員會組織條例》，對人民調解委員會的組成和人員結構有明確規(guī)定。人民調解委員會由3～9人組成，設立主任、副主任，任期3年，可連選連任。治安保衛(wèi)委員會是群眾性治安保衛(wèi)組織，成員由3～11人組成，設主任1人，副主任1～2人。公共衛(wèi)生委員會是辦理公共衛(wèi)生事務的基層群眾性組織，其組成成員根據村民委員會工作需要確立。專門委員會與村民委員會是被領導與領導的關系，接受村民委員會的領導和監(jiān)督。3.村民小組

在村民委員會組織結構中還有一級重要組織形式——村民小組。村民小組是村民委員會的基礎，是村開展群眾性自治活動的基本單位和常設工作機構，與村民委員會共同形成農村村民自治的體系。《村民委員會組織法》規(guī)定：“村民委員會可以按照村民居住狀況分設若干村民小組?！贝迕裥〗M的設置、撤銷和范圍調整，由村民委員會提出，經村民會議討論通過后報鄉(xiāng)人民政府批準，并報縣有關部門備案。村民小組規(guī)模不等，有十幾戶的，也有幾十戶的，主要依據居住區(qū)域劃分。村民小組由本組全體村民參加組成村民小組會議。村民小組組長由村民小組會議推選產生。二、城市社區(qū)自治的組織架構第二次大戰(zhàn)之后，社區(qū)作為公民社會鍛煉和發(fā)展民主的一個最基本的形式，在西方發(fā)達國家以及亞、非、拉發(fā)展中國家得到了蓬勃的發(fā)展。我國在20世紀80年代后期開始引入社區(qū)概念，并開始了新時期的社區(qū)建設。城市社區(qū)居委會、鄉(xiāng)村村委會、企事業(yè)職工代表大會，構成了我國基層民主自治的三大支柱。

（一）社區(qū)議行監(jiān)分設是一個能夠良性運行的工作機制隨著改革的深入推進，以政企分開為主要內容的經濟體制改革雖然已初見成效，但以政社分開為主要內容的社會體制改革卻剛剛開始。受社會體制的制約，我國的社區(qū)建設舉步維艱。如何找到社會體制改革的啟動點，形成一個合理的社區(qū)制度安排？在城市社區(qū)居委會推行“議、行、監(jiān)分設”，會是十分一種重要的舉措。

■社會建設包括哪些內容?

1.千方百計擴大就業(yè)2.合理調整收入分配關系3.加快健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系4.堅定不移地搞好房地產市場調控5.堅定不移地搞好房地產市場調控6.全面做好人口和計劃生育工作

7.加強和創(chuàng)新社會管理。

1.強化政府社會管理職能，廣泛動員和組織群眾依法參與社會管理，發(fā)揮社會組織的積極作用，完善社會管理格局。2.以城鄉(xiāng)社區(qū)為載體，以居民需求為導向，整合人口、就業(yè)、社保、民政、衛(wèi)生、文化等社會管理職能和服務資源，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。3.加快建立健全維護群眾權益機制、行政決策風險評估和糾錯機制，加強信訪、人民調解、行政調解、司法調解工作，拓寬社情民意表達渠道，切實解決亂占耕地、違法拆遷等群眾反映強烈的問題。4.加強和完善公共安全體系。健全突發(fā)事件應急體制，提高全社會危機管理和抗風險能力。5.加強信息安全和保密工作，完善信息網絡管理。加強社會治安綜合治理，嚴密防范、依法打擊各類違法犯罪活動。落實企業(yè)安全生產和產品質量主體責任，堅決遏制重特大安全生產事故。6.完善食品安全監(jiān)管體制機制，健全法制，嚴格標準，完善監(jiān)測評估、檢驗檢測體系，強化地方政府監(jiān)管責任，加強監(jiān)管執(zhí)法，全面提高食品安全保障水平。

根據現代社會組織的運行原理，只有在議（決策）、行（執(zhí)行）、監(jiān)察三者相對分開、相互制約而又良性互動的工作機制中，社會組織才能夠正常、健康地運轉。

社區(qū)自治的落腳點在基層，其載體是社區(qū)居委會。而社區(qū)居委會作為一個城市居民自治的組織，它不宜采取科層制的體制，而必須采取平面化、契約化的非科層制的體制。這種體制不是一種層層轄制的體制，而是一種有分有合、分合得當的聯盟式的體制。

從整個社區(qū)自治體系來看，這種體制涉及社區(qū)居委會、政府管理機關和非政府組織(NGO)這三大方面。其中，社區(qū)居委會是社區(qū)自治的主體，是最主要的方面。而社區(qū)居委會要營造一個良性的運行機制，就必須實行議行分設。這種議行分設的工作機制是管辦分離原則在社區(qū)居委會工作的具體體現。隨著城市的迅速發(fā)展和市場經濟體制的日益完善，社區(qū)的公共事務逐漸增多，公益事業(yè)也漸趨繁雜；政府和居民對社區(qū)管理和社區(qū)服務的要求也越來越高。在這種情況下，社區(qū)組織（社區(qū)居民代表會議和社區(qū)居委會）應將主要精力用在公共事務、公益事業(yè)和社區(qū)建設發(fā)展的決策和管理上，而把各種解決具體社會問題、完成任務目標的繁雜的社會工作交給專職的、專業(yè)社會工作者。

因此，議行分設可以使政府、社區(qū)組織、社會中介組織和專業(yè)社工各司其職而又彼此配合，因而是一個能夠使社區(qū)工作良性運行的機制，它必將使社區(qū)居民自治煥發(fā)出勃勃生機。

1998年，上海市浦東新區(qū)和盧灣區(qū)曾進行過“議事層”與“執(zhí)行層”分離的試點。議事層為民選的社區(qū)居委會（居民代表會議的“常委會”），主要負責社區(qū)重要事務的決策，協調服務和監(jiān)督。執(zhí)行層（也稱“操作層”）即社會工作者隊伍，它是居委會的日常辦事機構，以搞好社區(qū)的公共事務和公益事業(yè)為主要職能。盡管這種初步的實驗還有一些有待完善的地方，但這種創(chuàng)新性的體制將大量的轉向其他職業(yè)、學非所用的社會工作方面的高級專業(yè)人才納入到了社區(qū)自治體系之內，這既避免了人才的浪費，提高了社區(qū)建設的專業(yè)化水平，也為此后上海市實行社會工作者職業(yè)資格認證制度奠定了基礎。（二）社區(qū)居民自治的組織架構

議行監(jiān)分設只是社區(qū)自治組織內部的一種組織架構和內部分工。要真正實現社區(qū)自治，并通過社區(qū)自治加強社區(qū)建設，促進社區(qū)發(fā)展，議行監(jiān)分設體制應該是由社區(qū)自治組織、政府管理機關和非政府組織這三方面構成的組織架構。

1.社區(qū)自治組織

所謂城市社區(qū)自治是以社區(qū)自治主體組織——社區(qū)居委會為核心，社區(qū)居民參與協商的與政府、非政府組織合作治理社區(qū)的過