地方立法監(jiān)督體制設(shè)置與程序設(shè)計(jì)

地方立法監(jiān)督體制設(shè)置與程序設(shè)計(jì)

一、《立法法》對(duì)立法監(jiān)督的構(gòu)造從制度演進(jìn)的邏輯過程來看，立法監(jiān)督應(yīng)該是在“立法起”和“議會(huì)主權(quán)”等神圣環(huán)境中逐漸消除的，人們對(duì)議會(huì)專制持懷疑態(tài)度。該制度的目的是模仿立法的基本價(jià)值，特別是立法的民主、合法性和科學(xué)性。關(guān)于立法的合法性，立法的監(jiān)督有助于確保立法產(chǎn)品真正成為社會(huì)輿論的中心。關(guān)于合法性，立法監(jiān)督有助于防止下屬法律與上下法之間的沖突，并維護(hù)法律的一致性。在科學(xué)上，立法監(jiān)督有助于迅速發(fā)現(xiàn)當(dāng)前立法的不足，確保制定法律的有效性。因此,在一個(gè)內(nèi)容全面而完整、設(shè)計(jì)合理而科學(xué)的立法制度中,完善且嚴(yán)密的立法監(jiān)督制度是其不可或缺的組成部分。在筆者看來,立法監(jiān)督制度建設(shè)的重心主要在于監(jiān)督體制的建構(gòu)與監(jiān)督程序的設(shè)計(jì):就監(jiān)督體制而言,按照結(jié)構(gòu)—功能主義的分析方法,某一體制內(nèi)主體數(shù)量是否適中、層次與類別是否齊整、不同層級(jí)或類別的主體的權(quán)力配置是否協(xié)調(diào),都直接影響到立法監(jiān)督功能的有效發(fā)揮。這意味著,作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的組織體系及其監(jiān)督權(quán)限劃分的基本制度,立法監(jiān)督體制成為立法監(jiān)督活動(dòng)正常開展的制度前提和組織保障。再就監(jiān)督程序而言,從法理學(xué)的角度考察,監(jiān)督程序不僅在以立法權(quán)控制作為主導(dǎo)價(jià)值定位上與立法監(jiān)督表現(xiàn)出高度一致———對(duì)權(quán)力行為中的任性與恣意的限制,(1)還在于其內(nèi)涵涉及立法監(jiān)督行為的全過程,通過全程監(jiān)控的方式確保立法監(jiān)督行為的合乎規(guī)范,進(jìn)而促進(jìn)監(jiān)督效能的提升。因此,監(jiān)督程序設(shè)計(jì)可謂立法監(jiān)督制度建設(shè)的根本,并對(duì)立法監(jiān)督活動(dòng)的實(shí)際成效有著直接的影響。2000年頒行的《立法法》雖然吸收了研究者所提出的關(guān)于立法監(jiān)督的對(duì)象、內(nèi)容、方式等方面的研究成果,(2)對(duì)立法監(jiān)督作了一些原則性規(guī)定,確立了我國(guó)立法監(jiān)督的法律基礎(chǔ)和制度框架,但同時(shí)也拒絕了學(xué)者所提出的諸如設(shè)立專門立法監(jiān)督機(jī)關(guān)、建立完備的立法監(jiān)督程序(3)尤其是專章規(guī)定立法監(jiān)督問題(4)等立法建議。以《立法法》為模范和框架,在幾乎所有的省和自治區(qū)(5)人大所制定的“立法條例”中,(6)也都對(duì)省區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)較大的市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)、下級(jí)自治地方的人大及其常委會(huì)制定的自治法規(guī)以及省區(qū)人民政府和較大的市人民政府制定的規(guī)章向省區(qū)人大常委會(huì)報(bào)送備案等與立法監(jiān)督相關(guān)的內(nèi)容有所涉獵,但也都極不完整。很顯然,現(xiàn)行中央和地方立法對(duì)立法監(jiān)督相關(guān)問題的零星規(guī)定模式和刻意回避的態(tài)度,不僅從邏輯上削弱了《立法法》和地方“立法條例”在體系上的完整性,更使中央和地方立法實(shí)踐中立法所應(yīng)追求的諸種價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。其典型的表現(xiàn)就是近年來地方立法實(shí)踐中諸如超越立法權(quán)限、各類地方法律內(nèi)容相互沖突、(7)立法過程缺乏民主性(8)等現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。因此,立足于新的歷史時(shí)期尤其是地方立法不斷擴(kuò)張的趨勢(shì),(9)從強(qiáng)化對(duì)地方立法權(quán)的控制角度出發(fā),探索如何完善地方立法監(jiān)督機(jī)制,是地方立法相關(guān)學(xué)術(shù)研究和制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)問題。由于《立法法》依然存在著諸如制度設(shè)計(jì)不完整、不細(xì)致和不合理等不足之處,為了克服《立法法》對(duì)立法監(jiān)督相關(guān)問題的規(guī)定過于粗疏因而缺乏可操作性的缺陷,全國(guó)人大常委會(huì)曾分別于2003年8月和2005年12月對(duì)2000年10月制定的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》(以下簡(jiǎn)稱《法規(guī)備案審查工作程序》)進(jìn)行了修改和補(bǔ)充,其先后增加的內(nèi)容包括對(duì)備案法規(guī)的主動(dòng)審查、審查的時(shí)限、糾正同憲法或者法律相抵觸的法規(guī)的步驟等等。另外,2004年5月全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)還設(shè)立了法規(guī)備案審查室,專門負(fù)責(zé)法規(guī)備案審查工作。這在一定程度上提高了包括地方立法監(jiān)督在內(nèi)的整個(gè)立法監(jiān)督制度的具體性和可操作性。但即便如此,在多數(shù)研究者看來,現(xiàn)有的立法監(jiān)督制度在監(jiān)督體制上仍然存在著諸如監(jiān)督機(jī)關(guān)專門化程度較低、立法監(jiān)督權(quán)的地位邊緣化,在監(jiān)督程序上存在規(guī)則過于簡(jiǎn)單、缺乏可行性、監(jiān)督方式過于單一等缺陷。有鑒于此,研究者提出了在監(jiān)督體制上設(shè)立專門的立法監(jiān)督機(jī)關(guān)、(10)擴(kuò)大立法監(jiān)督主體尤其是確認(rèn)司法機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督主體地位、(11)完善立法監(jiān)督的法律責(zé)任制度,(12)在監(jiān)督程序上確保程序規(guī)則的正當(dāng)化、(13)監(jiān)督方式的多元化,(14)甚至采用司法審判程序或聽證程序(15)等方面的改革思路或建議。由上可見,立法決策者所建構(gòu)的立法監(jiān)督制度與研究者所提出的理想圖景似乎有較大的差距,尤其是研究者早在《立法法》頒行之前就提出的諸如設(shè)立專門的立法監(jiān)督委員會(huì)、引進(jìn)司法審判程序等立法建議,一直受到?jīng)Q策者的拒斥。因此,在筆者看來,在構(gòu)建未來我國(guó)立法監(jiān)督制度設(shè)計(jì)思路過程中,有必要在提高立法監(jiān)督效能與維持現(xiàn)有憲政體制穩(wěn)定兩者之間尋找契合點(diǎn),并以此為分析平臺(tái),探索立法監(jiān)督制度的改革與完善之路。另一方面,鑒于現(xiàn)有中央和地方法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定存在較多的缺陷,本文試圖以針對(duì)省區(qū)人大及其常委會(huì)的立法行為及其制定的地方性法規(guī)的立法監(jiān)督(以下簡(jiǎn)稱“地方立法監(jiān)督”)為考察對(duì)象,揭示其中的不合理之處,并提出改革和完善的設(shè)想。二、監(jiān)督程序的構(gòu)造根據(jù)《憲法》、《立法法》、《地方組織法》等中央立法和部分省區(qū)“立法條例”的規(guī)定,我國(guó)擁有地方立法監(jiān)督權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)首先是全國(guó)人大常委會(huì),其職權(quán)在于對(duì)省區(qū)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)進(jìn)行備案審查,并有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)。其次是國(guó)務(wù)院,其職權(quán)是接受省區(qū)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)的備案,并由其法制機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)送國(guó)務(wù)院備案的地方性法規(guī),就法定事項(xiàng)進(jìn)行審查。再次是省區(qū)人大,其職權(quán)在于改變或者撤銷其常委會(huì)制定和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)?？傮w而言,我國(guó)地方立法監(jiān)督體制具有鮮明的監(jiān)督主體多樣化和非專門性的特色或缺陷。前者表現(xiàn)在全國(guó)人大常委會(huì)與國(guó)務(wù)院共享對(duì)地方性法規(guī)的備案審查權(quán),還與省區(qū)人大共享對(duì)省區(qū)人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)的撤銷權(quán)。這種多頭監(jiān)督的體制固然有監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)交叉、嚴(yán)密的優(yōu)點(diǎn),但由于同一監(jiān)督對(duì)象或方式的不同,主體之間并沒有明晰的權(quán)限劃分,反而會(huì)出現(xiàn)對(duì)于某些立法行為相互推諉以至于無人監(jiān)督、相互爭(zhēng)奪監(jiān)督權(quán)或監(jiān)督審查結(jié)論不相一致等亂象。所謂監(jiān)督主體的非專門性,是指在現(xiàn)行的地方立法監(jiān)督體制中并不存在專門行使立法監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)。從現(xiàn)行憲法和相關(guān)的組織法的規(guī)定看,現(xiàn)有的立法監(jiān)督主體所享有的監(jiān)督權(quán)只是該機(jī)關(guān)所擁有的眾多職權(quán)中的一種。如全國(guó)人大常委會(huì)除了行使對(duì)包括地方性法規(guī)的監(jiān)督權(quán)以外,還有涉及解釋憲法、監(jiān)督憲法實(shí)施、制定法律、解釋法律、決定國(guó)家重大事務(wù)、人事任免等多方面的職權(quán);即便是在立法監(jiān)督方面發(fā)揮重要作用的各專門委員會(huì),根據(jù)《全國(guó)人大組織法》(第37條)的規(guī)定,也負(fù)擔(dān)著包括審議全國(guó)人大主席團(tuán)或全國(guó)人大常委會(huì)交付的議案、審議全國(guó)人大主席團(tuán)或全國(guó)人大常委會(huì)交付的質(zhì)詢案并聽取受質(zhì)詢機(jī)關(guān)對(duì)質(zhì)詢案的答復(fù)等多項(xiàng)職權(quán)等等。很顯然,立法監(jiān)督主體的非專門性及其所帶來的組織機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)人員的非專業(yè)性,對(duì)于地方立法監(jiān)督效能的提高,是一個(gè)障礙。再就地方立法監(jiān)督程序而言,現(xiàn)行法律法規(guī)似乎為不同的監(jiān)督機(jī)關(guān)設(shè)置了不同的程序:首先,根據(jù)《立法法》和《法規(guī)備案審查工作程序》的規(guī)定,全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督程序主要包括備案、審查和撤銷三個(gè)階段。以審查為例,根據(jù)《法規(guī)備案審查工作程序》的規(guī)定,全國(guó)人大相關(guān)專門委員會(huì)認(rèn)為備案的地方性法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的,可以主動(dòng)進(jìn)行審查,會(huì)同法制工作委員會(huì)提出書面審查意見;也可以根據(jù)法定機(jī)關(guān)的書面審查要求或法定組織或公民的審查建議,對(duì)被認(rèn)為同憲法或者法律相抵觸的法規(guī)進(jìn)行審查。在審查過程中,審查機(jī)關(guān)可以要求制定機(jī)關(guān)說明有關(guān)情況。經(jīng)審查,認(rèn)為地方性法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的,可以與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)商,提出意見;在制定機(jī)關(guān)對(duì)同憲法或者法律相抵觸的地方性法規(guī)不予修改或者廢止的情形下,有關(guān)專門委員會(huì)可以向委員長(zhǎng)會(huì)議提出撤銷該法規(guī)的議案,由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。再就撤銷而言,根據(jù)《法規(guī)備案審查工作程序》第13條的規(guī)定,全國(guó)人大常委會(huì)審議經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定提交的撤銷被有關(guān)專門委員會(huì)認(rèn)為同憲法或者法律相抵觸的地方性法規(guī)的議案,“依照全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則的有關(guān)規(guī)定辦理”,也就是適用全國(guó)人大常委會(huì)審議和表決議案的程序。在現(xiàn)行立法監(jiān)督體制內(nèi),國(guó)務(wù)院并沒有針對(duì)地方性法規(guī)的撤銷權(quán),因此,國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)的監(jiān)督程序主要由備案和審查兩個(gè)階段組成。同樣以審查為例,根據(jù)《立法法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》的規(guī)定,報(bào)備的地方性法規(guī)登記存檔之后,國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以主動(dòng)或根據(jù)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或公民的審查建議就地方性法規(guī)是否超越權(quán)限、是否違反上位法的規(guī)定、是否違背法定程序等事項(xiàng)進(jìn)行審查。在審查過程中,審查機(jī)關(guān)可以要求制定機(jī)關(guān)說明有關(guān)情況。經(jīng)審查,國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)認(rèn)為地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的,由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)處理。與全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的境遇不同,如上所述,雖然根據(jù)《憲法》和《地方組織法》、《立法法》等中央法律的規(guī)定,省區(qū)人大擁有對(duì)本級(jí)人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)的監(jiān)督權(quán),但省區(qū)人大似乎對(duì)這一規(guī)定缺乏積極的回應(yīng),(16)尤其是對(duì)本級(jí)常委會(huì)的監(jiān)督程序采取回避的態(tài)度。從各省區(qū)“立法條例”中,所見的僅有《陜西省地方立法條例》第53條第二款“改變或者撤銷地方性法規(guī)的程序,依照省人大和常委會(huì)立法程序的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的規(guī)定。很顯然,這一做法極不合理,不僅是因?yàn)榱⒎ㄅc立法監(jiān)督屬于兩種不同的權(quán)力行為,二者不能混為一談,更重要的還在于立法監(jiān)督的直接參與者的范圍遠(yuǎn)大于立法的直接參與者,如果簡(jiǎn)單地將立法程序照搬到立法監(jiān)督活動(dòng),就會(huì)限制立法監(jiān)督參與者的范圍,進(jìn)而侵犯公民的監(jiān)督權(quán)。此外,似乎是為了彌補(bǔ)這一缺憾,有部分省區(qū)試圖通過授予本級(jí)人大常委會(huì)的自我監(jiān)督甚至是“越權(quán)監(jiān)督”的權(quán)力,來強(qiáng)化地方立法監(jiān)督效果。如《浙江省地方立法條例》在地方性法規(guī)制定程序的“特別規(guī)定”部分(第51條),允許“國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)的內(nèi)容與法律、行政法規(guī)相抵觸,或者與相關(guān)地方性法規(guī)不協(xié)調(diào),或者不適應(yīng)新的形勢(shì)要求的,可以向省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出修改和廢止的意見、建議”;而《西藏自治區(qū)立法條例》第55條則效仿《立法法》第90條的規(guī)定,允許自治區(qū)人民政府、自治區(qū)高級(jí)人民法院、自治區(qū)人民檢察院、自治區(qū)人大各專門委員會(huì)、拉薩市人大常委會(huì)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為自治區(qū)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的,可以分別向自治區(qū)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求或建議。對(duì)于前者提出的審查要求,由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見;對(duì)于后者提出的審查建議,由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究,必要時(shí),送有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見;第56條第三款模仿《立法法》第91條第一款的規(guī)定,允許自治區(qū)人大法制委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)在審查中認(rèn)為自治區(qū)地方性法規(guī)同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的,可以向自治區(qū)人大常委會(huì)提出書面審查意見,由自治區(qū)人大常委會(huì)主任會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議決定。但在筆者看來,這一做法既不合理,更不合法。如《浙江省地方立法條例》(第51條)允許省人大常委會(huì)根據(jù)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出的意見、建議而對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行修改和廢止的做法,就缺乏合理性與合法性支持。雖然依據(jù)該條例第4條第三款的規(guī)定,省人大常委會(huì)在省人大閉會(huì)期間對(duì)省人大制定的地方性法規(guī)進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改,并無失當(dāng)之處;但由省區(qū)人大常委會(huì)對(duì)省區(qū)人大制定的地方性法規(guī)進(jìn)行廢止的規(guī)定,就極不合理,更不合法。再如西藏在其“立法條例”(第55條、第56條第三款)中允許省區(qū)人大常委會(huì)對(duì)地方立法監(jiān)督的做法就存在著違憲或虛監(jiān)的危險(xiǎn):一方面,允許省區(qū)人大常委會(huì)對(duì)省區(qū)人大的地方立法行為進(jìn)行審查,缺乏合憲性支持;另一方面,由省區(qū)人大常委會(huì)對(duì)自己從事的地方立法行為進(jìn)行監(jiān)督,同樣會(huì)落入廣受詬病的自我監(jiān)督的尷尬境地。不僅如此,在筆者看來,除了省區(qū)人大的立法監(jiān)督過程的無法可依之外,我國(guó)現(xiàn)行的地方立法監(jiān)督程序還存在程序規(guī)則彈性太大和程序內(nèi)容過于粗疏的弊端。前者主要體現(xiàn)為監(jiān)督主體在具體的立法監(jiān)督過程中有著過大的行為選擇空間。以適用于全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督程序?yàn)槔?根據(jù)《法規(guī)備案審查工作程序》(第8、9、11條)的規(guī)定,專門委員會(huì)或法制工作委員會(huì)在認(rèn)為備案的法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的情形下,竟然有是否“主動(dòng)進(jìn)行審查”的選擇權(quán);經(jīng)審查,認(rèn)為地方性法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的情形下,審查機(jī)關(guān)竟然“可以與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)商,提出意見”;以及審查機(jī)關(guān)認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的情形下,只是要求“有關(guān)專門委員會(huì)向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見,建議制定機(jī)關(guān)自行修改或者廢止該法規(guī)”而已。盡管這是出于現(xiàn)實(shí)考慮而作出的規(guī)定,(17)但是很顯然,這種過于彈性化的程序設(shè)計(jì),極大地削弱了立法監(jiān)督的實(shí)際功能。(18)監(jiān)督程序過于粗疏主要是指現(xiàn)有的立法監(jiān)督程序規(guī)定得不夠細(xì)致。例如,《法規(guī)備案審查工作程序》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》都規(guī)定某些機(jī)關(guān)或法定組織或公民可以向?qū)彶闄C(jī)關(guān)提出書面的審查要求或建議,但這種書面文件有何格式與內(nèi)容上的要求、對(duì)于法定組織或公民提出的審查建議在何種情形下應(yīng)由秘書長(zhǎng)批準(zhǔn)并送有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查、審查過程中專門委員會(huì)與法律委員會(huì)的審查意見不一致情形下如何處理,以及被審查的地方性法規(guī)被撤銷的效力等諸多問題,都缺乏明確細(xì)致的規(guī)定。這些欠缺將會(huì)導(dǎo)致地方立法監(jiān)督工作實(shí)際上難以操作。三、加強(qiáng)現(xiàn)有的立法監(jiān)督體系,明晰和維護(hù)中央法制統(tǒng)一的需要很顯然,正如眾多研究者所發(fā)現(xiàn)的,(19)立法實(shí)踐中大量存在著的諸如該備案的不備案、該審查的沒審查、該改變或撤銷的未改變或撤銷的失監(jiān)、虛監(jiān)現(xiàn)象,(20)根本原因還在于地方立法監(jiān)督制度不夠健全。因而,問題解決的出路也集中在完善立法監(jiān)督體制建構(gòu)與程序設(shè)計(jì)兩個(gè)方面。在各種有關(guān)包括地方立法監(jiān)督在內(nèi)的國(guó)家立法監(jiān)督體制的討論中,得到較多學(xué)者支持甚至曾經(jīng)進(jìn)入《立法法(專家建議稿)》(21)的思路是建立專門的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)———在中央為憲法監(jiān)督委員會(huì),在省一級(jí)為立法監(jiān)督委員會(huì),由其專門行使針對(duì)中央和地方立法行為及其成果的監(jiān)督權(quán)。(22)與一些已有的研究結(jié)論一樣,筆者并不贊同這一思路。其原因不僅在于先前的研究者所提出的,當(dāng)前立法監(jiān)督機(jī)制沒有有效地運(yùn)作起來的問題關(guān)鍵在于現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏立法監(jiān)督的原動(dòng)力(23)或者條件尚不成熟,(24)更為根本的原因在于,建立專門的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的思路與現(xiàn)行的憲政體制有著根本性的沖突。尤其是在全國(guó)人大和省區(qū)人大仍然享有立法權(quán)的體制下,在中央和地方分別設(shè)立專門的立法監(jiān)督委員會(huì)并由其行使針對(duì)全國(guó)人大和省區(qū)人大的立法行為及其成果的監(jiān)督權(quán),是得不到任何合法性支持的。再者,由設(shè)在地方的省區(qū)立法監(jiān)督委員會(huì)對(duì)地方立法進(jìn)行監(jiān)督,如何確保地方立法對(duì)中央立法權(quán)威性和國(guó)家法制統(tǒng)一的維護(hù)?因此,筆者認(rèn)為,在現(xiàn)行的政權(quán)體制內(nèi),推進(jìn)地方立法監(jiān)督體制改革的重心應(yīng)當(dāng)放在加強(qiáng)現(xiàn)有的立法監(jiān)督體系,尤其是整合地方立法監(jiān)督體系和明晰各類監(jiān)督主體權(quán)限等方面。首先,取消國(guó)務(wù)院對(duì)于地方性法規(guī)的審查權(quán)。根據(jù)《法規(guī)規(guī)章備案條例》(第12條)的規(guī)定,國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)在審查過程中,確認(rèn)地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的,并不能由國(guó)務(wù)院直接采取撤銷或改變等強(qiáng)制性措施,而只能由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)處理。在筆者看來,從監(jiān)督的實(shí)質(zhì)特征與效能保障來看,缺乏改變或撤銷等強(qiáng)制性手段作為后盾,立法監(jiān)督作為一種權(quán)力行為的基本屬性就得不到充分的展現(xiàn),其運(yùn)行效果也難以得到保證。因此,從權(quán)力配置的優(yōu)化組合要求來看,可以將國(guó)務(wù)院現(xiàn)有的對(duì)于地方性法規(guī)的接受備案與審查的職權(quán)轉(zhuǎn)而由全國(guó)人大常委會(huì)的審查機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使。其次,提升地方性法規(guī)審查主體的專門化水平。按照《立法法》和《法規(guī)備案審查工作程序》的規(guī)定,中央國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)地方性法規(guī)的審查,主要由全國(guó)人大有關(guān)專門委員會(huì)會(huì)同法制工作委員會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行。如前所述,這一主體結(jié)構(gòu)安排最大的弊端就在于監(jiān)督主體的多頭化與監(jiān)督權(quán)力的邊緣化。因此,為了提高監(jiān)督活動(dòng)的效率,尤其是明確監(jiān)督主體的職權(quán)與職責(zé),有必要改變現(xiàn)有的、根據(jù)接受審查的地方性法規(guī)所涉及的社會(huì)事務(wù)的屬性和范圍確定負(fù)責(zé)審查的“有關(guān)專門委員會(huì)”的做法,轉(zhuǎn)而由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)專門負(fù)責(zé),并在必要情形下,會(huì)同有關(guān)專門委員會(huì)從事包括地方性法規(guī)在內(nèi)的各項(xiàng)法規(guī)的審查工作。再就地方監(jiān)督機(jī)關(guān)而言,盡管《立法法》和某些省區(qū)的“立法條例”確認(rèn)了省區(qū)人大改變或撤銷它的常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)的權(quán)力,但對(duì)于改變或撤銷之前的審查工作應(yīng)由哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)進(jìn)行,并沒有具體規(guī)定。筆者認(rèn)為,可以借鑒全國(guó)人大常委會(huì)由其法制工作委員會(huì)負(fù)責(zé)審查工作的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式,具體由省區(qū)人大所設(shè)的法制(政法)委員會(huì)負(fù)責(zé)針對(duì)省區(qū)人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)的審查工作。再次,明確劃分全國(guó)人大常委會(huì)與省區(qū)人大的立法監(jiān)督權(quán)限。按照現(xiàn)有的立法監(jiān)督權(quán)限劃分模式,對(duì)于省區(qū)人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī),全國(guó)人大常委會(huì)和省區(qū)人大都有監(jiān)督權(quán)。很顯然,這種權(quán)限劃分模式,不僅加重了全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作負(fù)擔(dān),還會(huì)引發(fā)全國(guó)人大常委會(huì)與省區(qū)人大之間在行使立法監(jiān)督權(quán)過程中的沖突。因此,比較合理的解決方案是,將監(jiān)督省區(qū)人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)的職權(quán)賦予省區(qū)人大,而將監(jiān)督省區(qū)人大制定地方性法規(guī)的職權(quán)賦予全國(guó)人大常委會(huì)。這樣一來,在加強(qiáng)省區(qū)人大立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)的基礎(chǔ)上,既有助于強(qiáng)化省區(qū)人大的立法監(jiān)督效能,更有助于減輕全國(guó)人大常委會(huì)的立法監(jiān)督負(fù)擔(dān),尤其是能夠建立起一種中央和省區(qū)聯(lián)動(dòng)的地方立法監(jiān)督體制,確保立法監(jiān)督所要實(shí)現(xiàn)的法制統(tǒng)一與立法民主之間的關(guān)系協(xié)調(diào)。就立法監(jiān)督程序的完善而言,筆者認(rèn)為,首先應(yīng)當(dāng)注重監(jiān)督程序的規(guī)范化。按照法理學(xué)的基本觀點(diǎn),(25)法律程序的基本功能就在于抑制行為的隨意性和隨機(jī)性,很顯然,這就要求程序自身具有強(qiáng)制性和規(guī)范性。從制度設(shè)計(jì)的角度看,程序的這種強(qiáng)制性和規(guī)范性集中體現(xiàn)在權(quán)力行為過程中不同環(huán)節(jié)或階段之間銜接的緊湊性和前后繼起關(guān)系的確定性。具體到立法監(jiān)督方面,就是要求立法監(jiān)督從報(bào)送備案到形式審查以及備案登記,從法規(guī)審查要求或意見的提出到審查活動(dòng)的具體開展以及審查意見的提交,從法規(guī)撤銷法案的提出到審議和表決等諸多環(huán)節(jié)中,各類決定或執(zhí)行行為選擇的標(biāo)準(zhǔn)盡可能明確、確定和剛性,并通過完善和強(qiáng)化立法監(jiān)督過程中的責(zé)任追究機(jī)制,借以降低各個(gè)法定機(jī)構(gòu)對(duì)其行為選擇的隨意性和隨機(jī)性,進(jìn)而提高立法監(jiān)督行為的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、公正性和有效性。其次是提高監(jiān)督程序的可操作性。從限制權(quán)力行為隨意性與隨機(jī)性的角度來看,程序法規(guī)范的具體和細(xì)致有助于提高和強(qiáng)化限制權(quán)力主體任性與恣意的效能。因此,必須在建立健全或細(xì)化省區(qū)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的立法監(jiān)督程序兩個(gè)方面加強(qiáng)相關(guān)的制度建設(shè)。就前者而言,可以參照全國(guó)人大常委會(huì)的立法監(jiān)督程序設(shè)計(jì)思路,賦予特定國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民依法向省區(qū)人大法制(政法)委員會(huì)提出審查要求或建議的權(quán)利,并以這種審查要求或建議作為監(jiān)督程序的啟動(dòng)機(jī)制,要求審查機(jī)構(gòu)根據(jù)法定的標(biāo)準(zhǔn)決定是否具體從事審查工作;經(jīng)審查,認(rèn)為本級(jí)人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)違反憲法、法律、行政法規(guī)或本級(jí)人大制定的其他地方性法規(guī)或認(rèn)為不適當(dāng)?shù)?應(yīng)當(dāng)于本級(jí)人大開會(huì)期間向人大全體會(huì)議提出改變或撤銷某項(xiàng)地方性法規(guī)的議