關于推進東北地區(qū)振興的若干思考

關于推進東北地區(qū)振興的若干思考

近年來，國家主管部門在項目投資、金融和稅務、金融、國有企業(yè)改革、社會保障、資源城市等方面采取了多項政策和措施。在國家有關政策的積極支持下,東北地區(qū)振興戰(zhàn)略已經取得了一定成效?？梢哉f,國家實施的東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略開局良好。一、評估東北部振興政策實施的影響1.固定資產投資增速下降,但仍偏低2003年,東北地區(qū)固定資產投資比上年增長20.8%,比全國平均水平低6.9個百分點;到2004年,東北地區(qū)固定資產投資比上年增長32.5%,比上年提高11.7個百分點,比全國平均水平高5.7個百分點;2005年,東北地區(qū)固定資產投資增長37.6%,比上年提高5.1個百分點,比全國平均水平高11.6個百分點;2006年,東北地區(qū)固定資產投資增速雖有所回落,但仍居于四大區(qū)域中最高位。由于固定資產投資增速的加快,東北地區(qū)固定資產投資占全國的比重由2003年的7.58%提高到2004年的7.92%,2005年提高到8.65%,2006年又提高到9.58%,三年內提高了兩個百分點。2.外貿出口矛盾和規(guī)模增長迅速在國家政策的積極引導下,外商投資進入東北尤其是遼寧的步伐開始加快。2003年,東北地區(qū)實際利用外商直接投資額為33.36億美元,2004年迅速提高到59.38億美元,增長了78%,遠高于全國13.3%的平均增速。2005年,東北地區(qū)實際利用外商直接投資57.01億美元;2006年又增加到84.1億美元,比上年增長47.5%。其中,遼寧59.9億美元,增長66.7%;吉林7.61億美元,增長15%;黑龍江17.1億美元,增長18%。①同時,外資銀行進入東北的速度開始加快。截止2005年末,共有17家外資銀行在沈陽和大連設立了10家分行、8家代表處。此外,外貿出口增速也開始加快。2005年,東北地區(qū)實現(xiàn)出口332.2億美元(按貨源地分),比上年增長31.7%,增速比上年提高12.6個百分點,比全國平均增速高3.3個百分點。但2006年東北地區(qū)出口增速已開始放慢,全年出口總額為385億美元,比上年增長15.9%,遠低于全國27.2%的平均水平。3.grp平均增長率自1999年以來,東北地區(qū)生產總值(GRP)增長速度連續(xù)多年逐年提高。1999年東北地區(qū)GRP增長速度為7.9%,2000年為8.7%,2001年為9.1%,2002年為10.1%,2003年為10.8%,2004年為12.3%(見圖1)。但2005年東北地區(qū)GRP增長率略有下降,平均為12%。2004—2005年,東北地區(qū)GRP平均增長率為12.1%,比“十五”前三年高2.1個百分點。2006年,東北地區(qū)GRP平均增長率達到13.5%,超過中部(12.8%)和西部地區(qū)(13.1%),與各地區(qū)平均增長速度(13.5%)持平,但仍略低于東部地區(qū)(13.8%)。4.grp總體增長情況2003年,東北地區(qū)GRP比上年增長10.8%,比各地區(qū)平均水平低1.5個百分點,比東部地區(qū)低2.6個百分點;2004年,東北地區(qū)GRP增長12.3%,比各地區(qū)平均水平低1.4個百分點,比東部地區(qū)低2.1個百分點;2005年,東北地區(qū)GRP增長12%,比各地區(qū)平均水平低1.2個百分點,比東部地區(qū)低1.5個百分點。這說明,在2003—2005年間,盡管東北地區(qū)經濟增長速度仍低于各地區(qū)和東部平均水平,但其增長速度差距已開始減少。到2006年,東北地區(qū)GRP增長率已與各地區(qū)平均增長率持平,僅比東部地區(qū)低0.3個百分點。然而,也應該看到,目前東北地區(qū)經濟仍面臨諸多困難,經濟發(fā)展中尚存在不少問題,國有企業(yè)改革進展緩慢,全面振興東北經濟任重而道遠。近年來東北地區(qū)GRP占各地區(qū)總額的比重一直趨于下降。2001年東北地區(qū)GRP占各地區(qū)總額的比重為10%,2003年為9.6%,2005年下降到8.7%,2006年又下降到8.6%(見圖2)。東北地區(qū)人均GRP的相對水平也在逐年下降。若將各地區(qū)平均水平設定為100,2001年東北地區(qū)人均GRP的相對水平則為118,2003年為114,2005年下降到104,2006年又下降到103。二、當前國家政策的主要問題近年來,國家有關部門已經制定實施了一系列促進東北地區(qū)振興的政策措施,起到了較好效果。但總體來看,現(xiàn)有政策尚存在以下主要問題。1.標準規(guī)劃、方向、重點和措施是防治2003年10月下發(fā)的中央11號文件,明確了促進東北老工業(yè)基地振興的目標、思路、方向、重點和具體措施。目前,已有不少政策措施逐步得到實施,但至今仍有一些有待細化和落實,如資源開發(fā)補償機制和衰退產業(yè)援助機制至今尚未建立,有關部門制定實施的一些政策措施也需要進一步充實、調整和完善。2.老工業(yè)基地發(fā)展政策存在的一些問一是政策適用地域的“泛化”問題。東北地區(qū)并非都是老工業(yè)基地,也并非都屬于需要國家援助的“問題地區(qū)”。因此,目前采取的一些帶有一定“普惠制”性質的援助政策,有些過于寬泛,難以取得較好的實施效果。二是缺乏區(qū)別對待、分類指導。老工業(yè)基地具有不同的類型,這些基地所面臨的問題各不相同。然而,現(xiàn)有的國家援助政策還沒有很好地考慮到這種地域差異性。三是公平性問題。除東北一些老工業(yè)基地外,中西部不少老工業(yè)基地同樣面臨著諸多困難,有的甚至相對嚴重,需要國家給予支持。雖然最近國家已把東北老工業(yè)基地政策擴大到了中部地區(qū),但西部地區(qū)同樣有一些面臨諸多困難的老工業(yè)基地城市。這樣就容易在老工業(yè)基地城市之間產生不公平的問題。3.貸款占比較大,比全國平均水平低,西部地區(qū)高目前,東北地區(qū)投融資體制不健全,渠道比較單一,民間投資所占比重低,銀行貸款由于信用等級低甚至出現(xiàn)萎縮的趨勢。2005年,在東北地區(qū)全社會固定資產投資來源中,利用外資所占比重為2.3%,其他資金為13.7%,分別比全國平均水平低1.9和2.2個百分點,比東部地區(qū)低3.7和4.2個百分點;國內貸款所占比重為11.8%,分別比全國平均和東部地區(qū)低5.4和5.5個百分點。相反,東北地區(qū)自籌資金比重卻比全國平均和東部地區(qū)高9.1和10.6個百分點。在全社會固定資產投資中,東北地區(qū)人均銀行貸款僅有869元,只有全國平均水平的68.3%,東部地區(qū)的46.1%(見表2)。很明顯,要實現(xiàn)振興東北的戰(zhàn)略目標,就必須充分發(fā)揮規(guī)劃、政策和財政資金的引導作用,積極推動國內外民間資本大規(guī)模進入,參與老工業(yè)基地調整和改造。4.配套改革措施缺乏,出現(xiàn)改革開放研究滯后、服務于產改革的觀念、機制和體制問題至今仍然是制約東北地區(qū)振興的三大障礙。近年來,雖然有關部門制定實施了一系列政策措施,但有關改革開放方面的得力措施并不多,尤其是綜合性的配套改革措施比較缺乏。目前,東北地區(qū)改革開放仍然嚴重滯后,國有企業(yè)改革進展緩慢、包袱沉重、機制不活,嚴重影響了振興的步伐。在對外開放方面,實際利用外資和出口總量規(guī)模小,外資依存度和出口依存度低,對外開放水平和利用外資質量不高。5.景觀設計的范圍最近國務院批準的《東北地區(qū)振興規(guī)劃》,已經將內蒙古東部五盟市(呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市和錫林郭勒盟)納入了規(guī)劃范圍。然而,過去國家有關部門制定實施的政策都是針對東北三省的,沒有考慮到蒙東地區(qū)。由于蒙東地區(qū)面臨的主要任務是開發(fā)而不是振興,因此,對于過去實施的東北三省政策哪些可以延伸到蒙東地區(qū),以及針對蒙東地區(qū)的特殊性需要制定實施哪些特殊政策,仍需要進一步深入研究。三、東北低保政策與司法問題國家對東北地區(qū)給予一定的政策支持,并非單純是因為東北是一個老工業(yè)基地,而是因為東北作為老工業(yè)基地,目前面臨著諸多困難,改革開放以來一直處于相對衰退之中,可持續(xù)發(fā)展壓力大,社會保障和就業(yè)問題突出,確實需要國家在政策上給予支持。從發(fā)展的眼光看,國家對東北地區(qū)振興的政策支持要堅持以下五個基本原則:1.加快區(qū)域間資源型老工業(yè)基地的發(fā)展,促進各主體功能區(qū)域實行差別化政策按照分類指導、區(qū)別對待的原則,針對東北不同地區(qū)的實際情況和存在問題,實行差別化的國家區(qū)域政策。一是對不同類型的問題區(qū)域實行差別化的國家援助政策。國家應對東北老工業(yè)基地城市、資源型城市、糧食主產區(qū)、邊境口岸城市等實行不同的政策。即使是老工業(yè)基地城市,也應有所差別。例如,對于單一資源型基地和原材料老工業(yè)基地,要重點解決資源枯竭和接續(xù)產業(yè)的發(fā)展問題,延長產業(yè)鏈條,積極培育新興產業(yè),逐步實現(xiàn)主導產業(yè)的多元化;對于以裝備制造業(yè)為中心的老工業(yè)基地,應把重點放在提高經濟增長質量和產業(yè)競爭力,促進產業(yè)升級,增強發(fā)展后勁上面;對于綜合性老工業(yè)基地,要重點發(fā)展先進制造業(yè)、高新技術產業(yè)和現(xiàn)代第三產業(yè),增強中心城市功能,提高城市綜合競爭力。二是對東北不同的主體功能區(qū)域實行差別化的經濟社會政策。國家應在人口、土地、投資、財政、稅收、信貸、統(tǒng)計、政府考核等方面,對優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)等不同主體功能區(qū)域,實行差別化的經濟政策,強化空間管治,規(guī)范空間開發(fā)秩序,促進人與自然的和諧發(fā)展。2.政策支持國家對東北地區(qū)的政策支持,要突出重點、注重實效,堅持有所為、有所不為。在重點領域上,國家應在擴大改革開放、完善社會保障體系、解決企業(yè)歷史遺留問題、支持重點企業(yè)技術創(chuàng)新、支持重大基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設等方面給予重點支持。在重點區(qū)域上,國家應集中力量,對國家大型能源和原材料基地建設、國家裝備制造業(yè)基地建設、大連國際航運中心和保稅港區(qū)建設、資源枯竭型城市轉型、國家糧食主產區(qū)建設、邊境地區(qū)開放開發(fā)以及限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)等方面給予重點支持。3.建立長效機制,推動東北振興促進東北地區(qū)振興是一項中長期的艱巨任務,不是三五年就可以解決的。為此,必須實行長短結合,既要有短期見效快的政策措施,又要建立健全推動東北振興的長效機制。一方面,要盡快著手解決一些緊迫的社會穩(wěn)定問題,如下崗工人安置、養(yǎng)老和失業(yè)保險欠費、沉陷區(qū)治理和棚戶區(qū)改造等;另一方面,要下大力氣解決機制和體制問題,積極培育一批具有競爭力的優(yōu)勢產業(yè),提高企業(yè)的核心競爭力和創(chuàng)新能力。從長遠發(fā)展看,如果不建立一種長效機制,建立一批具有競爭力的優(yōu)勢產業(yè)和骨干企業(yè),那么要全面實現(xiàn)東北地區(qū)振興將是十分困難的。4.加大中央對東北老工業(yè)基地城市的政策支持和財政投入力度在促進東北地區(qū)振興的過程中,既要發(fā)揮政府與市場的雙重調控作用,又要注重各種政策措施的相互銜接和綜合配套。首先應充分發(fā)揮中央和地方的積極性,實行中央與地方互動。東北各級地方政府應將老工業(yè)基地振興提高到重要的戰(zhàn)略高度,加大資金投入和政策支持力度,積極推進老工業(yè)基地城市的全面振興。中央對東北老工業(yè)基地城市的資金和政策支持,各省和城市政府都應該給予相應的配套。配套比例應根據(jù)各省、各城市的具體情況以及各項政策確定。其次,要加強中央各部門和各項政策之間的銜接與協(xié)調,形成政策合力和部門間互動。要注重各項政策的綜合配套,把體制改革、機制創(chuàng)新、對外開放、資金投入、政策支持和法律保障等方面的措施有機結合起來,形成良性互動、協(xié)同推進的格局。5.建立高效良性的管理機制堅持深化改革、擴大開放,以改革開放促振興。國家有關部門要制定相應的政策措施,加快東北國有經濟的戰(zhàn)略性調整,繼續(xù)推進國有企業(yè)改革,促進非公有制經濟發(fā)展,加快對外對內開放步伐,逐步形成全面開放的新格局,建立高效良性的新機制。要通過深化改革、擴大開放,促進東北地區(qū)經濟振興和可持續(xù)發(fā)展,增強綜合實力和整體競爭力。四、支持國家政策的最重要領域1.加大基礎設施建設支持力度積極推進東北東部鐵路通道、北京至沈陽和哈爾濱至大連快速客運專線、大連國際航運中心以及跨省區(qū)公路運輸通道建設,新擴建一批樞紐和支線機場,構筑一體化的綜合交通運輸網絡。加大對郵政、通信、水利、防洪、農村公路、醫(yī)療衛(wèi)生和文化設施建設的支持力度,積極推進公共基礎設施和新農村(新牧區(qū)、新林區(qū))建設。加快實施中低產田改造、大型灌區(qū)節(jié)水改造、東北濕地保護和國境界河防止國土流失工程,加強黑土地水土流失和東北西部荒漠化綜合治理。繼續(xù)搞好天然林保護、退耕還林、還草還牧、防護林體系建設、森林生物多樣性保護和自然保護區(qū)建設等生態(tài)工程,加大對老礦區(qū)塌陷問題的治理力度。全面推行各項節(jié)能、節(jié)水和節(jié)地措施,加強環(huán)境污染防治工作,重點解決松花江、遼河流域的水污染問題。2.以能源和原材料發(fā)展為先導,加快區(qū)域能源體系建設強化國家糧食安全基地和綠色食品基地建設,推進農業(yè)規(guī)?；藴驶?、機械化和產業(yè)化經營,提高商品率和附加值。加快蒙東能源、原材料基地和輸送通道建設,實行“西電東送”,為東北振興提供能源保障。鼓勵鋼鐵、石化等行業(yè)實行跨地區(qū)重組,實現(xiàn)上中下游一體化發(fā)展。支持數(shù)控機床、航空、造船、發(fā)電設備、石化成套裝備、輸變電成套裝備等重大裝備制造基地建設,加大對軍事工業(yè)和高新技術產業(yè)的扶持力度。3.加強高新技術企業(yè)和科技企業(yè)的建設,提高企業(yè)創(chuàng)新能力加強裝備制造、交通運輸設備制造、原材料、能源、醫(yī)藥工業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)、高技術產業(yè)等重點領域的創(chuàng)新能力建設,建立一批國家工程技術中心、重點實驗室和博士后流動站,增強企業(yè)創(chuàng)新能力。大力促進高新技術成果轉化和產業(yè)化,繼續(xù)支持國家高新區(qū)、國家農業(yè)科技園和國家大學科技園的建設,啟動和實施一批高新技術產業(yè)化工程。推動科技和教育資源共享,加強校地、校企合作,強化區(qū)域創(chuàng)新體系建設,打造一體化的網絡化制造、科技創(chuàng)新和公共信息平臺。4.進一步推進社會保障體系建設支持建立綜合配套改革試驗區(qū),加快國有企業(yè)改制和重組步伐,積極推進廠辦大集體改革試點,放手推進民營經濟發(fā)展。繼續(xù)推進社會保障改革試點工作,加快養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險制度改革,逐步建立完善的社會保障體系。加快東北沿海經濟帶開發(fā)開放,促進沿邊地區(qū)的對外開放,進一步推進東北亞合作開發(fā),構建全面開放的新格局。加快金融改革的步伐,改善銀企關系,大力發(fā)展區(qū)域資本市場,積極化解企業(yè)不良債務和銀行不良資產。建立資源開發(fā)補償機制和衰退產業(yè)援助機制,抓好阜新、大慶、伊春、遼源、白山等資源枯竭型城市經濟轉型試點,積極推進棚戶區(qū)改造。五、進一步完善政策支持的供給機理促進東北振興是一項艱巨、復雜的系統(tǒng)工程,涉及面廣、難度大,零敲碎打式的政策支持存在很大局限性,必須發(fā)揮政策的整體效能和協(xié)同作用。一方面,要進一步完善和調整國家支持政策;另一方面,要強化各項政策之間的協(xié)調,包括中央與地方、部門間和地方間政策的協(xié)調。1.加大政策的執(zhí)行力度,提升扶持效果促進東北振興,必須堅持主要依靠市場機制,正確發(fā)揮政府作用的原則。一方面,要充分發(fā)揮市場機制的作用,在投融資、要素配置、結構調整、技術改造、企業(yè)改組等領域,應主要由市場決定和選擇,采取市場經濟的辦法。另一方面,要發(fā)揮政府規(guī)劃和政策引導作用,創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境和公平競爭的市場秩序。為促進東北振興,近年來國家有關部門已經制定實施了許多切實可行的政策措施,今后應著重從以下三個方面進行完善和調整。一是現(xiàn)有政策的落實和細化。目前,國家有關東北地區(qū)振興的政策已經不少,現(xiàn)在關鍵是要認真抓好落實和細化。要認真貫徹落實中央11號文件精神,對那些尚未得到貫徹落實的政策措施,要盡快研究制定實施辦法和具體工作方案。對國家有關部門制定出臺的一系列相關政策,要認真落實和細化,穩(wěn)步推進,確保各項政策落到實處。二是已有政策的完善和調整。對于已經實施的各項政策,要不斷總結經驗,及時發(fā)現(xiàn)問題,研究制定出調整和完善辦法。對于那些已取得較好效果、仍需要國家繼續(xù)支持的政策,如天保工程等,可根據(jù)實際情況適當延長政策期限。對于那些在少數(shù)地區(qū)取得較好經驗的試點政策,在認真總結經驗的基礎上,需及時推廣、擴大到相關地區(qū)。對于政策實施中存在的各種問題,要及時采取補救和完善措施,提高政策的實施效果。要認真研究東北三省已有政策在蒙東地區(qū)的適應性問題。三是制定實施一些新的政策。要按照建設社會主義公共財政體制和WTO的要求以及國家經濟體制改革的大方向,根據(jù)東北地區(qū)的實際情況和振興老工業(yè)基地的需要,研究制定一些新的能夠取得實效的國家支持政策。例如,加大對中低產田改造的投入力度,建設國家糧食安全基地;在東北地區(qū)設立綜合配套改革試驗區(qū),探索以改革開放促進老工業(yè)基地振興的新路子;抓緊建設大連保稅港區(qū)和邊境自由貿易區(qū),推動東北全面開放新格局的形成;支持建立全國性的產權交易所,建立裝備制造業(yè)產業(yè)投資基金,對擔保機構進行再擔保,開展老工業(yè)基地處置國有企業(yè)金融機構不良資產試點,為東北振興建立穩(wěn)定的投融資渠道和長效機制。2.形成政策合力促進東北振興涉及的領域較多,需要中央與地方、中央各部門之間按照各自的職能范圍合理分工、相互協(xié)調、密切配合,由此形成政策合力,提高政策的實施效果。當前,應重點抓好以下兩方面工作。中央對東北基本公共服務的支持實現(xiàn)東北振興應主要依靠東北自身的力量,發(fā)揮自力更生的精神,而不能過多地依賴中央,形成“等、靠、要”的思想。當然,中央有關部門也應在各自的職責范圍內,積極推進東北地區(qū)改革開放的進程,加快中央在東北企業(yè)的重組和改造,加強重大基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設,加大對基本公共服務的支持力度。中央與地方政府以及中央各部門之間,應按照各自的職能范圍,各負其責、協(xié)同合作,在有關政策方面密切配合,形成政策合力,減少和避免相互扯皮。實施市場主導的行政政策,發(fā)揮市場的協(xié)調作用為積極有效地促進東北地區(qū)振興,國家要綜合運用經濟、法律乃至必要的行政手段,加強投資、土地、財政、稅收、金融、外資外貿、產業(yè)政策的相互協(xié)調和銜接,充分發(fā)揮各項政策的綜合效應。六、建立政策保障的長效機制長效機制是能夠長期保證某項工作正常、高效、順利運行并充分發(fā)揮預期功能的制度體系,一般具有規(guī)范性、穩(wěn)定性(長期性)、配套性、有效性的特點。促進東北地區(qū)振興,是一項中長期的艱巨任務,也必須建立政策保障的長效機制。為此,必須按照建立社會主義市場經濟體制和促進東北地區(qū)振興的要求,通過深化改革、擴大開放、強化創(chuàng)新,不斷完善市場機制、經營機制、援助機制、補償機制和合作機制,逐步形成一個推動東北振興的政策保障長效機制。1.建立統(tǒng)一的生產要素市場,推動產業(yè)有序集聚發(fā)展打破行政性壟斷和地區(qū)封鎖,完善商品市場,健全資本、土地、技術和勞動力等要素市場,逐步建立東北地區(qū)一體化的產權、技術和人才市場,以及城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場,促進生產要素在不同部門、不同地區(qū)、不同所有制之間自由流動,推動產業(yè)合理集聚和有序發(fā)展。2.實體行業(yè)集中和關鍵領域和優(yōu)勢產業(yè)集中加快國有經濟戰(zhàn)略性調整,完善國有資本有進有退、合理流動的機制,推進國有資本向關系國民經濟命脈的重要行業(yè)、關鍵領域和優(yōu)勢產業(yè)集中。積極推進國有企業(yè)轉換經營機制,深化勞動用工、人事和收入分配制度改革,選配好企業(yè)領導班子,加強企業(yè)管理,建立重大決策責任制度和風險內控機制,強化財