基于政策鏈理論的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策體系構(gòu)建

基于政策鏈理論的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策體系構(gòu)建

低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是中國(guó)自循環(huán)經(jīng)濟(jì)以來(lái)的另一項(xiàng)重要政策。從1992年簽署《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、1997年簽署《京都議定書》,到2009年哥本哈根氣候會(huì)議上溫家寶總理向全世界承諾中國(guó)到2020年單位GDP碳排放比2005年降低40%-45%,我國(guó)正積極應(yīng)對(duì)全球氣候變暖對(duì)人類生存與發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),加快自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。2010年全國(guó)政協(xié)十一屆三次會(huì)議第一號(hào)、第二號(hào)提案同時(shí)聚焦低碳話題,尋找中國(guó)低碳道路的政策支撐已成為政策制定者及學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。1政策鏈的構(gòu)成政策鏈概念我們定義為:政策鏈?zhǔn)怯筛黜?xiàng)政策基于彼此相關(guān)性,依據(jù)特定的層次結(jié)構(gòu)和政策作用機(jī)制,客觀形成的政策影響鏈。它是一個(gè)以縱向政策鏈和橫向政策鏈為結(jié)構(gòu)框架形成的網(wǎng)鏈結(jié)構(gòu)系統(tǒng),涉及到政府、企業(yè)及消費(fèi)者多個(gè)行為主體,宏觀、中觀和微觀多個(gè)層面?？v向政策鏈由上到下依次為總體戰(zhàn)略、基本政策、具體政策,橫向政策鏈則由各項(xiàng)基本政策和具體政策構(gòu)成并體現(xiàn)政策間的關(guān)系。政策鏈應(yīng)隨著作用對(duì)象發(fā)展變化的實(shí)際,不斷進(jìn)行優(yōu)化和升級(jí)。政策鏈的概念是基于“鏈”理論、系統(tǒng)學(xué)理論、政策科學(xué)理論提出的?！版湣崩碚撌菑淖匀唤缡澄镦溊碚摪l(fā)展起來(lái)的,經(jīng)濟(jì)理論中最具代表性的研究是“供應(yīng)鏈”、“價(jià)值鏈”和“產(chǎn)業(yè)鏈”理論。“供應(yīng)鏈”是指圍繞核心企業(yè),將供應(yīng)商、制造商、分銷商、零售商,直到最終用戶連成一個(gè)整體的功能網(wǎng)鏈結(jié)構(gòu),網(wǎng)鏈中的各個(gè)環(huán)節(jié)具有相互依賴的連接關(guān)系?！皟r(jià)值鏈”的概念由哈佛大學(xué)商學(xué)院教授邁克爾·波特于1985年提出,他認(rèn)為“每一個(gè)企業(yè)都是在設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、銷售、發(fā)送和輔助其產(chǎn)品的過(guò)程中進(jìn)行種種活動(dòng)的集合體?！彼羞@些活動(dòng)構(gòu)成了一個(gè)創(chuàng)造價(jià)值的動(dòng)態(tài)過(guò)程,即價(jià)值鏈?！爱a(chǎn)業(yè)鏈”是指各個(gè)產(chǎn)業(yè)部門之間基于一定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性,依據(jù)特定的邏輯關(guān)系和時(shí)空布局關(guān)系客觀形成的鏈條式關(guān)聯(lián)關(guān)系形態(tài),它包括價(jià)值鏈、企業(yè)鏈、供需鏈和空間鏈四個(gè)維度,四個(gè)維度在相互對(duì)接中形成均衡鏈狀結(jié)構(gòu)。政策科學(xué)理論的一個(gè)重要概念就是政策體系,要求在政策制定過(guò)程中,局部決策與總體決策目標(biāo)一致,技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析標(biāo)準(zhǔn)一致,邏輯推理過(guò)程前后一致。事實(shí)上政策制定的復(fù)雜性導(dǎo)致政策實(shí)踐很難達(dá)到上述要求,但是并不妨礙相關(guān)部門追求更加科學(xué)和完善的政策制定方案。雖然目前政策鏈還沒(méi)有形成統(tǒng)一的概念,但政策的構(gòu)成漸有系統(tǒng)化趨勢(shì),我國(guó)的政策制定逐步向鏈狀結(jié)構(gòu)靠攏,部分已初具了政策體系功能。如政策體系、政策規(guī)劃、政策系統(tǒng)、政策藍(lán)圖等雖然沒(méi)有以政策鏈形式出臺(tái),卻冠以功能上類似的名稱,具備鏈狀結(jié)構(gòu)的基本功能。政策體系與政策系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)政策的整體性與協(xié)調(diào)性,政策規(guī)劃與政策藍(lán)圖則強(qiáng)調(diào)政策的連貫性與統(tǒng)一性。它們的共同點(diǎn)是打破相互隔離、各自為政的傳統(tǒng)政策制定方式,將各項(xiàng)政策按照彼此邏輯關(guān)系,構(gòu)成相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有機(jī)整體。另外政策的制定更加注重各項(xiàng)政策之間的配套措施與執(zhí)行效果,實(shí)踐表明這樣的政策制定與實(shí)施形式更有利于政策功能的實(shí)現(xiàn)。政策鏈正是基于對(duì)政策整體功能的激發(fā)而提出的新型政策范式,具有方法論意義。區(qū)別于傳統(tǒng)政策制定,政策鏈?zhǔn)且哉叩恼w性為政策制定的出發(fā)點(diǎn),在政策制定之時(shí)就綜合權(quán)衡各項(xiàng)政策的縱向與橫向關(guān)系,縱向結(jié)構(gòu)上使各子系統(tǒng)的政策相互銜接,在橫向結(jié)構(gòu)上使各分系統(tǒng)的政策相互協(xié)調(diào),有效克服單個(gè)政策的孤立性與局限性,形成各項(xiàng)政策在時(shí)序上相互銜接、層次上相互配套、內(nèi)容上相互補(bǔ)充的政策鏈系統(tǒng)。政策由傳統(tǒng)形式向政策鏈范式的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變有望發(fā)揮政策間的協(xié)同作用,增強(qiáng)政策體系的整體功能,形成功能上完整,操作上可行的政策鏈體系。2政策設(shè)計(jì):鏈狀設(shè)計(jì)概念低碳經(jīng)濟(jì)是人類為應(yīng)對(duì)氣候變化而提出的以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)的新經(jīng)濟(jì)模式,是低碳發(fā)展、低碳產(chǎn)業(yè)、低碳技術(shù)、低碳生活等經(jīng)濟(jì)形態(tài)的總和,實(shí)質(zhì)是新能源開(kāi)發(fā)、能源高效利用和綠色GDP,核心是能源技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變。生產(chǎn)的低碳化、流通的低碳化、分配的低碳化和消費(fèi)的低碳化構(gòu)成低碳經(jīng)濟(jì)的四個(gè)要素體系。將政策鏈理論應(yīng)用到低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,可以為我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策制定提供新思路。基于政策鏈范式并結(jié)合我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐和政策實(shí)施經(jīng)驗(yàn),可以對(duì)我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策加以鏈狀設(shè)計(jì)?？傮w上,低碳經(jīng)濟(jì)政策鏈由縱向政策鏈與橫向政策鏈兩層結(jié)構(gòu)構(gòu)成,總體戰(zhàn)略、基本政策和具體政策構(gòu)成低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的縱向政策鏈,各項(xiàng)基本政策的關(guān)聯(lián)形成第一條橫向政策鏈,各項(xiàng)具體政策的關(guān)聯(lián)形成低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第二條橫向政策鏈?？傮w戰(zhàn)略是從宏觀層次出發(fā)制定的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃與藍(lán)圖,是低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綱領(lǐng)性政策,代表低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向?；菊呤悄骋活I(lǐng)域內(nèi)的總政策,在其功能領(lǐng)域內(nèi)起著基本指導(dǎo)作用,支撐著具體政策的實(shí)施,例如能源政策包括了所有能源領(lǐng)域的低碳經(jīng)濟(jì)政策。具體政策是在基本政策的功能領(lǐng)域內(nèi)服務(wù)于基本政策的政策措施,例如能源政策之下的新能源政策、能源結(jié)構(gòu)政策、節(jié)能減排政策等,都是在能源領(lǐng)域內(nèi)將能源政策付諸實(shí)踐政策措施。在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策鏈的層級(jí)結(jié)構(gòu)中,還有一類要素處于核心位置,這類要素滲透到基本政策和具體政策當(dāng)中,對(duì)各項(xiàng)政策產(chǎn)生廣泛而深刻的影響,據(jù)此可將低碳制度、低碳文化歸為政策核心要素。3政策制定缺乏系統(tǒng)性和統(tǒng)一性近年來(lái),我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)政策紛紛出臺(tái),形成了功能眾多的一攬子政策,廣泛促進(jìn)了各個(gè)不同領(lǐng)域低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,為今后的低碳經(jīng)濟(jì)政策的制定實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。但目前的低碳經(jīng)濟(jì)政策總體上仍然處于相互分割、各自為政的狀態(tài),低碳政策缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性及配套性。究其原因:3.1缺乏總體戰(zhàn)略的有效指導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)總體戰(zhàn)略是低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展總的行動(dòng)綱領(lǐng),把握著低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。雖然我國(guó)早已提出科學(xué)發(fā)展觀,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是應(yīng)有之意。但僅把發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的應(yīng)有之意是不夠的,而應(yīng)把發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)作為我國(guó)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的方向明確下來(lái)。這種方向的不明確,導(dǎo)致我國(guó)截至目前缺乏發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的整體戰(zhàn)略思路,更沒(méi)有關(guān)于發(fā)展我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)的總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等綱領(lǐng)性文件,使得低碳經(jīng)濟(jì)基本政策和具體政策只能是相互分割,缺乏系統(tǒng)性、統(tǒng)一性。3.2政策核心要素沒(méi)有形成低碳經(jīng)濟(jì)文化、低碳經(jīng)濟(jì)制度對(duì)于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有核心支撐作用。低碳經(jīng)濟(jì)文化通過(guò)其滲透力、感染力和影響力,促進(jìn)人們生產(chǎn)方式、生存方式、生產(chǎn)關(guān)系的重大轉(zhuǎn)變,形成自覺(jué)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的環(huán)境氛圍。低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度則通過(guò)法律法規(guī)等約束性框架,規(guī)范人們發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為。目前我國(guó)還沒(méi)有形成低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展文化價(jià)值觀念,更沒(méi)有規(guī)范低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)。因此,加快低碳經(jīng)濟(jì)文化和法制建設(shè),成為我國(guó)促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要任務(wù)之一。3.3基本政策和具體政策不完善正是由于缺乏總體戰(zhàn)略的有效指導(dǎo),政策核心沒(méi)有形成,加上受粗放式發(fā)展方式、工業(yè)化階段和發(fā)展路徑鎖定等制約因素的影響,我國(guó)目前的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策在橫向政策鏈方面不完善的,相互作用、相互促進(jìn)能力差,沒(méi)有形成完善的基本政策和具體政策鏈狀政策體系,難以實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果。4加大低碳產(chǎn)業(yè)扶持力度優(yōu)化我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策要從現(xiàn)階段我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策存在的問(wèn)題出發(fā),進(jìn)行有的放矢的調(diào)整,除了實(shí)現(xiàn)單項(xiàng)政策固有功能,還應(yīng)發(fā)揮政策間的銜接與協(xié)同作用,以實(shí)現(xiàn)政策整體功能的最大化。因此,我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策鏈范式應(yīng)從以下幾個(gè)方面構(gòu)建:4.1制定低碳經(jīng)濟(jì)的中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略是立足當(dāng)前,謀劃發(fā)展,以長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光制定銜接有序的政策規(guī)劃。制定低碳經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略可以形成低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制,穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)。盡快制定我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃,明確我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)和保障措施。將低碳經(jīng)濟(jì)納入我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃,制定低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)計(jì)和考核指標(biāo)體系,對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)進(jìn)行強(qiáng)制性約束。將低碳技術(shù)研發(fā)納入國(guó)家科技規(guī)劃和相關(guān)科技計(jì)劃,進(jìn)行重點(diǎn)資金投入和政策扶持。制定重點(diǎn)行業(yè)和部門的低碳發(fā)展規(guī)劃,促進(jìn)能源、交通、信息、電力、建筑和金融服務(wù)等低碳領(lǐng)域戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的低碳化轉(zhuǎn)型。4.2加快培育政策核心要素4.2.1發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)文化加快制定低碳文化政策,通過(guò)政策的作用力,促進(jìn)低碳文化的形成和發(fā)展。將中華傳統(tǒng)之文明承載于現(xiàn)代的低碳文化之中,構(gòu)建低碳視域下的文化價(jià)值觀,倡導(dǎo)“節(jié)約資源,保護(hù)環(huán)境”。低碳文化政策的優(yōu)化要“與時(shí)俱進(jìn)”,不斷弘揚(yáng)符合低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的先進(jìn)文化,摒棄鋪張浪費(fèi)的奢侈文化。鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持低碳文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)低碳文化的傳播。4.2.2完善低碳經(jīng)濟(jì)制度將發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)上升到國(guó)家法制層面,建立完善的低碳經(jīng)濟(jì)法律保障體系。結(jié)合我國(guó)兩型社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求,出臺(tái)《關(guān)于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》,引導(dǎo)政府、企業(yè)、居民的行動(dòng)方向和行為方式。完善產(chǎn)權(quán)制度,確保低碳技術(shù)領(lǐng)域的知識(shí)產(chǎn)權(quán),激勵(lì)并扶持低碳技術(shù)開(kāi)發(fā)。發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制效率,建立基于產(chǎn)權(quán)制度的排污權(quán)交易。完善相關(guān)制度的執(zhí)行機(jī)制,加強(qiáng)政府與企業(yè)的執(zhí)行力,保障低碳政策落實(shí)到位。4.3增加低碳區(qū)域政策為基本政策中國(guó)地域廣闊,地區(qū)之間資源稟賦條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差異性較大。因此,應(yīng)針對(duì)不同地區(qū)制定不同的低碳經(jīng)濟(jì)區(qū)域政策,培育和布局具有比較優(yōu)勢(shì)的低碳產(chǎn)業(yè),注重不同區(qū)域低碳領(lǐng)域的分工與合作,并給予傾向性政策。例如東部地區(qū)是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)率先發(fā)展的地區(qū),對(duì)外開(kāi)放程度高,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚,創(chuàng)新能力較強(qiáng),但礦產(chǎn)資源貧乏,應(yīng)重點(diǎn)制定扶持東部地區(qū)加快發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策,加速其向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。中部和西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱,產(chǎn)業(yè)對(duì)石化類能源依賴性較強(qiáng),應(yīng)突出制定促進(jìn)節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能的政策,鼓勵(lì)中西部地區(qū)開(kāi)展低碳經(jīng)濟(jì)試點(diǎn),尋找低碳經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。4.4健全基本政策目標(biāo)和具體政策內(nèi)容4.4.1低碳能源政策低碳能源政策的主要目標(biāo)是推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)低碳化轉(zhuǎn)型,具體政策內(nèi)容包括:新能源政策、能源結(jié)構(gòu)政策、能源高效利用、節(jié)能減排政策、能源低碳化政策等。政策重點(diǎn)是促進(jìn)核能、風(fēng)能等清潔能源的開(kāi)發(fā),提高現(xiàn)有能源利用率;降低石化能源比重,提高可再生能源比重;優(yōu)化能源結(jié)構(gòu),把可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為我國(guó)重要的戰(zhàn)略支撐產(chǎn)業(yè),為低碳經(jīng)濟(jì)的形成與發(fā)展提供能源保障。4.4.2低碳產(chǎn)業(yè)政策低碳產(chǎn)業(yè)政策的主要目標(biāo)是加快淘汰落后產(chǎn)能,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變。具體政策內(nèi)容包括:淘汰落后產(chǎn)能政策、新興產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、低碳農(nóng)業(yè)政策、低碳工業(yè)政策、低碳服務(wù)業(yè)政策等。政策重點(diǎn)是推動(dòng)高碳產(chǎn)業(yè)低碳化轉(zhuǎn)型,加快能效高、排放少的低碳型產(chǎn)業(yè)發(fā)展,大力發(fā)展服務(wù)業(yè),促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)化。4.4.3低碳市場(chǎng)政策低碳市場(chǎng)政策的主要目標(biāo)是通過(guò)保障低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公平準(zhǔn)入,培育低碳消費(fèi)市場(chǎng)并維護(hù)低碳市場(chǎng)秩序進(jìn),而引導(dǎo)市場(chǎng)的低碳化轉(zhuǎn)型。具體政策內(nèi)容包括:市場(chǎng)準(zhǔn)入政策、低碳財(cái)政政策、生態(tài)補(bǔ)償政策、低碳金融政策、低碳價(jià)格政策、碳交易政策等。政策重點(diǎn)是建立低碳經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,加大財(cái)政、稅收、信貸和轉(zhuǎn)移支付等對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶持力度。4.4.4低碳消費(fèi)政策低碳消費(fèi)政策的主要目標(biāo)是促使形成文明消費(fèi)、適度消費(fèi)、綠色消費(fèi)的意識(shí),優(yōu)化低碳消費(fèi)結(jié)構(gòu)。具體政策內(nèi)容包括:消費(fèi)引導(dǎo)政策、消費(fèi)環(huán)境政策、消費(fèi)需求政策、綠色消費(fèi)政策、低碳生活政策等。政策重點(diǎn)是引導(dǎo)低碳消費(fèi),培養(yǎng)公民的良好低碳消費(fèi)行為,厲行節(jié)約,鼓勵(lì)消費(fèi)的同時(shí)反對(duì)浪費(fèi)。4.4.5低碳技術(shù)政策低碳技術(shù)政策的主要目標(biāo)是促進(jìn)低碳技術(shù)開(kāi)發(fā),為國(guó)民經(jīng)濟(jì)低碳化提供技術(shù)支撐。具體政策內(nèi)容包括:新能源技術(shù)政策、節(jié)能減排技術(shù)政策、碳吸收技術(shù)政策、技術(shù)合作政策、標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)制定政策等。政策重點(diǎn)是發(fā)展新型、高效的低碳技術(shù),加快高能效、低排放高新技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)高碳產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造,開(kāi)發(fā)碳捕集和封存技術(shù)并開(kāi)發(fā)碳匯潛力,制定碳排放考核標(biāo)準(zhǔn)、碳交易過(guò)程中的碳預(yù)算和碳分配標(biāo)準(zhǔn)以及地方政府和企業(yè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。4.4.6低碳管理政策低碳管理政策的主要目標(biāo)是通過(guò)管理手段推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體政策內(nèi)容包括:能源合同政策、低碳考核政策、低碳激勵(lì)政策、低碳約束政策、低碳試點(diǎn)政策等。政策重點(diǎn)是制定低碳激勵(lì)、約束、評(píng)價(jià)和考核政策,推行能源合同管理,開(kāi)展低碳試點(diǎn)。4.5強(qiáng)化政策鏈各環(huán)節(jié)的相互配套性低碳經(jīng)濟(jì)是一種新的經(jīng)濟(jì)