流域水環(huán)境治理的市場(chǎng)型協(xié)調(diào)機(jī)制研究

流域水環(huán)境治理的市場(chǎng)型協(xié)調(diào)機(jī)制研究

根據(jù)中央中央的經(jīng)驗(yàn)，“對(duì)于被迫統(tǒng)一公共池塘資源方案的嘗試，有很多失敗的制度缺陷和制度失敗。”因此，有必要促進(jìn)兩個(gè)流域政府之間在流域內(nèi)對(duì)水資源消費(fèi)的負(fù)面合作，發(fā)展市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)調(diào)力。該機(jī)制主要體現(xiàn)為各種具有界定產(chǎn)權(quán)意圖亦或運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制(或兩者兼而有之)的策略選擇,諸如流域水權(quán)交易、流域政府間生態(tài)補(bǔ)償、排污收費(fèi)與排污權(quán)交易以及污水處理設(shè)施民營(yíng)化等。一、用益物權(quán)的他物權(quán)化水權(quán)是指水資源的使用權(quán)和收益權(quán),是一項(xiàng)建立在水資源國(guó)家所有基礎(chǔ)上的他物權(quán),即一種“用益物權(quán)”4。水權(quán)制度則是指劃分、界定、配置、實(shí)施、保護(hù)和調(diào)節(jié)水權(quán),確認(rèn)和處理各個(gè)水權(quán)主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的規(guī)則,是從法制、體制、機(jī)制等方面對(duì)水權(quán)進(jìn)行規(guī)范和保障的一系列制度的總稱。(一)水權(quán)與傳統(tǒng)水資源分離的配給方式可交易水權(quán)原則是國(guó)外流行的水權(quán)制度逐步演進(jìn)的結(jié)果,后者先后經(jīng)歷了三個(gè)階段的變化:(1)沿岸所有權(quán)原則。這是在土地開發(fā)初期水資源比較豐富的條件下自然存在并發(fā)展起來的一種水權(quán)制度。其規(guī)定流域水權(quán)屬于沿岸的土地所有者,精髓是水權(quán)私有,并且依附于地權(quán),當(dāng)?shù)貦?quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí),水權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移。(2)優(yōu)先專用權(quán)原則。這一原則祛除了沿岸權(quán)一些弊病,更適合水資源較為短缺的地區(qū)。其強(qiáng)調(diào)將水權(quán)與地權(quán)分離,用水權(quán)利不再與地權(quán)有關(guān),水資源成為一項(xiàng)新的公共資源,政府以配給方式按先后次序分配給各用水戶。(3)比例分享原則。該原則既取消了地權(quán)與水權(quán)的聯(lián)系,同時(shí)又取消了優(yōu)先權(quán)原則中水權(quán)間高低等級(jí)之分,按照一定認(rèn)可的比例和體現(xiàn)公平的原則,將水權(quán)界定為河川水流或渠道水流的一種比例關(guān)系?？傮w而言,以上三個(gè)階段的水權(quán)制度雖然在特定時(shí)期具有合理性,然而各有欠缺。沿岸權(quán)使得水權(quán)依附于地權(quán),進(jìn)而使沿岸與非沿岸地區(qū)之間缺乏公平。優(yōu)先權(quán)又會(huì)陷入優(yōu)先取得水權(quán)者及高等級(jí)水權(quán)用戶用水效率不高的困境。比例分享權(quán)制則可能造成關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要取用水難以保障的情形。當(dāng)水權(quán)的初始分配難以盡善盡美實(shí)現(xiàn)期望的社會(huì)目標(biāo)時(shí),人們開始關(guān)注現(xiàn)有水權(quán)的再分配問題,試圖由此實(shí)現(xiàn)更富效率、合理的水資源配置,利用市場(chǎng)機(jī)制再分配水資源的可交易水權(quán)原則由此在各國(guó)風(fēng)行。在最早出現(xiàn)這一做法的美國(guó)西部地區(qū),其體現(xiàn)為在優(yōu)先權(quán)的基礎(chǔ)上,逐步放松和解除對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)移的限制,允許優(yōu)先專用水權(quán)者在市場(chǎng)上出售富余水量,使水資源得以更充分利用。(二)水權(quán)交易對(duì)流域水資源消費(fèi)負(fù)外部性的影響按照水權(quán)交易的空間跨度來劃分,水權(quán)交易包括流域內(nèi)水權(quán)交易和跨流域水權(quán)交易兩種形式。本文主要關(guān)注前者,其又可以區(qū)分為同一流域內(nèi)流域政府間水權(quán)交易以及不同類型用水戶之間的水權(quán)交易。具體操作過程則是,首先在水權(quán)交易主體間進(jìn)行水權(quán)的初始分配。分配依據(jù)可以是相互間自愿達(dá)成的契約,也可以是中央政府或流域政府制定的強(qiáng)制性計(jì)劃(中央政府制定流域政府間水權(quán)分配計(jì)劃,流域政府則制定轄區(qū)內(nèi)用水戶間水權(quán)分配計(jì)劃)。水權(quán)初始分配結(jié)束后,水權(quán)交易主體(流域政府或流域政府轄區(qū)內(nèi)的用水戶)就將合法取得用水許可證,后者進(jìn)一步可以在國(guó)家宏觀調(diào)控之下根據(jù)自愿、公平、合法的原則進(jìn)入水權(quán)交易市場(chǎng),在各個(gè)水權(quán)主體間交易,進(jìn)行水權(quán)的再分配。由于存在著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制,推行水權(quán)交易從而再分配水權(quán),可以真正實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。水權(quán)交易對(duì)于協(xié)調(diào)流域政府間關(guān)系,促進(jìn)流域水資源消費(fèi)負(fù)外部性的合作治理具有重要意義:首先,由于水資源分布的非均衡性以及中央政府初始分配水權(quán)往往難以盡如人意,不同流域政府間需要進(jìn)行水資源的調(diào)劑,這時(shí),流域政府作為經(jīng)濟(jì)主體參與水權(quán)市場(chǎng),通過相互間水權(quán)交易使水資源從低效率用途的地區(qū)流向高效率用途的地區(qū),從而實(shí)現(xiàn)水資源的互通有無,這將可以減少受水區(qū)內(nèi)因水資源過度提取而對(duì)其他流域政府轄區(qū)造成負(fù)外部性的可能。其次,一般說來,水權(quán)交易對(duì)水質(zhì)是有要求的,這使得原水權(quán)持有者必須采取相應(yīng)措施對(duì)其水資源加以保護(hù),以免水質(zhì)變壞。也由此,用水戶間的水權(quán)交易可以減少賣方用水戶污染水源的行為,流域政府間水權(quán)交易則可以促使賣方減少轄區(qū)內(nèi)用水戶污染水源的行為,這兩方面總體上都可以抑制流域政府間負(fù)外部性現(xiàn)象的出現(xiàn)。再次,由于水權(quán)交易使得水資源成為一種有價(jià)商品,買方獲得水資源需要付出貨幣,賣方付出水資源則可以獲得貨幣,因此鮮明的價(jià)格機(jī)制將驅(qū)使買賣雙方產(chǎn)生明確的節(jié)約、清潔水資源的意識(shí),而這正可以減少流域水資源消費(fèi)負(fù)外部性的發(fā)生。二、保護(hù)反應(yīng)居民的優(yōu)惠政策和補(bǔ)償制度流域政府間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也即相對(duì)富裕的下游地區(qū)政府和中央政府對(duì)由于保護(hù)環(huán)境敏感區(qū)而失去發(fā)展機(jī)會(huì)的上游地區(qū)政府及其轄區(qū)居民給以優(yōu)惠政策、資金、實(shí)物等形式的補(bǔ)償制度。(一)生態(tài)補(bǔ)償原則流域政府間生態(tài)補(bǔ)償對(duì)于流域水資源消費(fèi)負(fù)外部性的綜合治理進(jìn)而對(duì)于整個(gè)流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)至關(guān)重要。這是因?yàn)樘幱诨蚩拷饔蛟搭^的上游地區(qū)政府及其轄區(qū)居民才是流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主要責(zé)任者和承擔(dān)者,其為了實(shí)施各項(xiàng)水源保護(hù)措施以保障下游地區(qū)水資源的持續(xù)利用,在人力、物力、財(cái)力上投入大量精力,甚至需要以犧牲當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià),因而發(fā)展機(jī)會(huì)更多的下游地區(qū)政府乃至中央政府理應(yīng)對(duì)為流域水資源環(huán)境保護(hù)作出主要貢獻(xiàn)的上游地區(qū)政府及其轄區(qū)居民實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償。否則后者就將缺少足夠的動(dòng)力和充足的資源來控制、矯正轄區(qū)流域水資源消費(fèi)負(fù)外部性現(xiàn)象,流域生態(tài)環(huán)境就將遭受更為慘重的破壞,下游地區(qū)也將承受更大的損失。由此也正可以理解,流域政府間生態(tài)補(bǔ)償具有重要意義:通過補(bǔ)償行為,在上下游政府間建立公平、合理的激勵(lì)機(jī)制,藉此增進(jìn)上下游政府間關(guān)系的協(xié)調(diào),推動(dòng)對(duì)流域水資源消費(fèi)負(fù)外部性的合作治理。(二)流域上下游政府間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的確定流域政府間生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。主要應(yīng)堅(jiān)持兩點(diǎn):第一,公正原則。如上所言,流域政府間生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶岢鍪腔诩m正流域上下游地區(qū)在流域生態(tài)保護(hù)和利用過程中的付出與收益失衡的目的,建構(gòu)流域政府間生態(tài)補(bǔ)償制度理應(yīng)體現(xiàn)這一初衷。公正原則是以等利(害)交換關(guān)系為核心內(nèi)容的,體現(xiàn)在流域政府間生態(tài)補(bǔ)償制度中,就要求收益大于付出的地區(qū)作出補(bǔ)償,付出大于收益的地區(qū)則接受補(bǔ)償1。第二,水質(zhì)和水量相結(jié)合原則。水質(zhì)和水量是不可分割的統(tǒng)一體,如果只有水質(zhì)沒有水量,水質(zhì)再好,數(shù)量不足,水資源還是不能滿足人們生產(chǎn)生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要;反之,如果有充足的水量,而水質(zhì)卻受到了污染,則會(huì)產(chǎn)生水質(zhì)性缺水,有再多的水資源同樣也無法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。因此,在實(shí)施流域上下游政府間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí),要同時(shí)考慮水質(zhì)與水量的問題。流域政府間生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?。通?？梢詺w納為資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)人姆N方式:第一,資金補(bǔ)償。這是最為普遍也是最為重要的補(bǔ)償方式。其常見形式有:補(bǔ)償金、贈(zèng)款、信用擔(dān)保的貸款、補(bǔ)貼、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、貼息以及加速折舊等。第二,實(shí)物補(bǔ)償。是指補(bǔ)償方運(yùn)用物質(zhì)、勞力和土地等進(jìn)行補(bǔ)償,提供受償方部分生產(chǎn)要素和生活要素,增強(qiáng)其生產(chǎn)能力。第三,政策補(bǔ)償。指中央政府對(duì)受償方權(quán)力和機(jī)會(huì)的補(bǔ)償。受償方在授權(quán)權(quán)限內(nèi),利用制定政策的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇,制定一系列創(chuàng)新性政策,促進(jìn)發(fā)展并籌集資金。第四,智力補(bǔ)償。也即補(bǔ)償方開展智力服務(wù),提供無償技術(shù)咨詢和指導(dǎo),培訓(xùn)受償方技術(shù)人才和管理人才,輸送各類專業(yè)人才,提高受償?shù)貐^(qū)的生產(chǎn)技能,技術(shù)含量和管理組織水平。(三)保護(hù)上游地區(qū)的收益權(quán)“市場(chǎng)作為一項(xiàng)普遍的社會(huì)性力量,是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵”2。流域政府間生態(tài)補(bǔ)償正體現(xiàn)出或者應(yīng)該體現(xiàn)出其市場(chǎng)內(nèi)核。也正由于此,本文將其歸于流域政府間的市場(chǎng)型協(xié)調(diào)機(jī)制范疇。具體來說:首先,流域政府間生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)了市場(chǎng)基石——產(chǎn)權(quán)制度的本質(zhì)要求。產(chǎn)權(quán)對(duì)于市場(chǎng)意義重大:產(chǎn)權(quán)能幫助一個(gè)人形成與他人進(jìn)行交易時(shí)的合理預(yù)期,進(jìn)而可以降低交易成本,實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的有效性。就此而言,得以充分界定和行使的產(chǎn)權(quán)不啻為市場(chǎng)的基石。而在經(jīng)濟(jì)學(xué)看來,收益權(quán)也是產(chǎn)權(quán)的重要組成部分,所以被明確界定的收益權(quán)同樣是市場(chǎng)健康運(yùn)行的保證。由此,例如上游地區(qū)投資流域源頭環(huán)境的保護(hù),帶來的生態(tài)收益讓下游地區(qū)一起享受,按照流域政府間生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?下游地區(qū)就應(yīng)向上游地區(qū)實(shí)施補(bǔ)償,這實(shí)際上正體現(xiàn)出對(duì)上游地區(qū)政府及其居民財(cái)產(chǎn)收益權(quán)的明晰和保護(hù),最終也就有利于市場(chǎng)機(jī)制在流域政府間的實(shí)現(xiàn)和對(duì)資源的有效配置。其次,流域政府間生態(tài)補(bǔ)償適應(yīng)市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的需要。上游地區(qū)投入資源,提供流域生態(tài)服務(wù),受益者卻并不僅僅是上游地區(qū),而是包括下游地區(qū)在內(nèi)的整個(gè)流域。因此上游地區(qū)相關(guān)努力實(shí)際上對(duì)下游地區(qū)造成了正外部性。這意味著下游地區(qū)沒有為上游地區(qū)承擔(dān)任何流域生態(tài)品的成本卻獲得了其中的一部分收益。在經(jīng)濟(jì)學(xué)看來,這正體現(xiàn)出資源的低效率配置和市場(chǎng)失靈。對(duì)此作出彌補(bǔ)并保證上游地區(qū)可以持續(xù)提供流域生態(tài)品的最佳辦法,即是流域政府間生態(tài)補(bǔ)償:下游地區(qū)政府為其相應(yīng)獲得的流域生態(tài)收益向上游地區(qū)政府及其轄區(qū)居民作出償付。再次,流域政府間生態(tài)補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)談判的途徑。流域政府間生態(tài)補(bǔ)償并不主張一味通過中央政府行政命令的辦法來解決,而是強(qiáng)調(diào)在中央政府明確界定水權(quán)的前提下水資源保護(hù)者與受益者也即上下游政府間采取市場(chǎng)談判的途徑。具體辦法是,由上游地區(qū)政府根據(jù)其“管理費(fèi)用+適當(dāng)收益”的原則向下游提出補(bǔ)償要求,下游生態(tài)受益地政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及當(dāng)?shù)亓饔蛏鷳B(tài)的直接和間接效益與上游進(jìn)行協(xié)商談判,最終確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式3。三、流域政府之間的協(xié)作治理微觀主體是流域水資源消費(fèi)的負(fù)外部性的直接制造者,其負(fù)外部性行為導(dǎo)致了所屬區(qū)域或鄰近地區(qū)居民生命財(cái)產(chǎn)的損失,流域政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)此類行為作出矯正和控制進(jìn)而采用相關(guān)基于市場(chǎng)的環(huán)境政策工具,這同樣體現(xiàn)出或可以增進(jìn)流域政府間協(xié)調(diào)以及對(duì)流域水資源消費(fèi)負(fù)外部性的協(xié)作治理。(一)兩種負(fù)外部性矯正策略1、政府的經(jīng)濟(jì)政策庇古認(rèn)為,外部性產(chǎn)生的原因是市場(chǎng)失敗,所以必須通過政府直接干預(yù)的手段控制外部性的發(fā)生。具體說來就是要在外部性場(chǎng)合通過政府行為使外部成本內(nèi)部化,使生產(chǎn)穩(wěn)定在社會(huì)最優(yōu)水平。庇古提出:如果每種生產(chǎn)要素在生產(chǎn)中的邊際私人凈產(chǎn)值與邊際社會(huì)凈產(chǎn)值相等,同時(shí)它在各生產(chǎn)用途的邊際社會(huì)凈產(chǎn)值都相等,就意味著資源配置達(dá)到最佳狀態(tài)。在邊際私人凈產(chǎn)值與邊際社會(huì)凈產(chǎn)值相背離的情況下,依靠自由競(jìng)爭(zhēng)不可能達(dá)到社會(huì)福利最大。于是就應(yīng)由政府采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策,消除這種背離。政府應(yīng)采取的經(jīng)濟(jì)政策是:對(duì)邊際私人凈產(chǎn)值大于邊際社會(huì)凈產(chǎn)值的部門實(shí)施征稅,以迫使廠商減少產(chǎn)量;對(duì)邊際私人凈產(chǎn)值小于邊際社會(huì)凈產(chǎn)值的部門實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)和津貼,以鼓勵(lì)廠商增加產(chǎn)量。2、《理想國(guó)》中的要件理論《理科斯認(rèn)為,外部性產(chǎn)生的原因在于市場(chǎng)不完全,因此可以通過擴(kuò)大市場(chǎng)覆蓋面進(jìn)而由市場(chǎng)機(jī)制自行解決外部性問題。1960年,科斯發(fā)表了著名論文《社會(huì)成本問題》。其中,科斯多次提到庇古稅問題。因而某種程度上講,科斯理論正是在批判庇古理論的過程中形成的?？扑拐J(rèn)為外部效應(yīng)往往不是一方侵害另一方的單向問題,而是具有相互性。例如在同一條流域內(nèi),為了實(shí)現(xiàn)下游企業(yè)對(duì)水質(zhì)的要求而限制上游企業(yè)排污,對(duì)上游企業(yè)實(shí)際上也是一種損害。在交易費(fèi)用為零和產(chǎn)權(quán)界定明晰的情況下,私人之間所達(dá)成的自愿協(xié)議可以使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的邊際私人凈產(chǎn)值和邊際社會(huì)凈產(chǎn)值相等,從而排除導(dǎo)致外部性存在的根源。(二)環(huán)境政策工具當(dāng)前,庇古和科斯的上述策略主張均已演化為政府環(huán)境政策工具進(jìn)而成功運(yùn)用于對(duì)微觀主體排污行為造成的流域水資源消費(fèi)負(fù)外部性治理,前者體現(xiàn)為排污收費(fèi),后者體現(xiàn)為排污權(quán)交易。1、環(huán)境稅收制度由經(jīng)合組織提出的這一原則是指:“污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由政府決定的控制污染措施的費(fèi)用,以保證環(huán)境處于可接受的狀態(tài)?！币罁?jù)這一原則,OECD國(guó)家普遍實(shí)行了征收環(huán)境稅(俗稱庇古稅)的政策。目前世界各國(guó)也都基本上實(shí)行了排污收費(fèi)或環(huán)境稅制度來治理污染。我國(guó)也于20世紀(jì)70年代開始實(shí)施排污收費(fèi)制度。排污收費(fèi)制度是由政府首先給所有產(chǎn)生污染的微觀主體也即企業(yè)確定一個(gè)污染稅率,企業(yè)必須按照這一稅率交納排污費(fèi)。在市場(chǎng)機(jī)制的作用下,企業(yè)會(huì)根據(jù)自己的利潤(rùn)最大化原則來決定自己的污染物排放量和產(chǎn)品產(chǎn)量。實(shí)行排污收費(fèi)具有幾方面優(yōu)點(diǎn):(1)每個(gè)企業(yè)可以根據(jù)自己的邊際控制成本在減排污治理與排污交費(fèi)之間進(jìn)行選擇,有利于激勵(lì)企業(yè)實(shí)行清潔生產(chǎn)。(2)政府不再干涉企業(yè)具體的生產(chǎn)決策,只是確定企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否會(huì)導(dǎo)致污染,污染的量是多少。所以會(huì)降低政府用于環(huán)境監(jiān)督管理的費(fèi)用。(3)排污收費(fèi)是國(guó)家財(cái)政收入,可以用于清潔生產(chǎn)補(bǔ)貼和建設(shè)公共的污染治理設(shè)施。2、采用排污權(quán)交易的方式排污權(quán)交易基本思想是把排污權(quán)力通過拍賣或無償分配的手段交給微觀經(jīng)濟(jì)個(gè)體,這種污染權(quán)的數(shù)量由政府根據(jù)國(guó)家環(huán)境目標(biāo)確定。這種權(quán)力還可以像普通商品那樣在市場(chǎng)中進(jìn)行交易。美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、英國(guó)、日本等國(guó)家相繼進(jìn)行了排污權(quán)交易的實(shí)踐,我國(guó)最近幾年也在包頭、太原等城市進(jìn)行了試點(diǎn)。實(shí)施排污權(quán)交易要首先建立合法的污染物排放權(quán)力(這種權(quán)利通常以排污許可證的形式表現(xiàn)),并允許這種權(quán)力像商品那樣被買入或賣出,以此來進(jìn)行污染物的排放控制。排污權(quán)交易的優(yōu)勢(shì)非常明顯:(1)企業(yè)多余的許可證可以到市場(chǎng)中售出,不足的排污權(quán)則到市場(chǎng)中購買,從最終效果來看,污染的減排總是由治理成本低、可以多減排的企業(yè)完成,所以總體上降低了污染治理成本。(2)環(huán)保組織可以通過購買排污許可證而不賣出,以實(shí)現(xiàn)污染物排放總量的減少。(3)政府可以根據(jù)國(guó)家的環(huán)境目標(biāo)買賣排污許可證來調(diào)控環(huán)境總水平4。3、具有激勵(lì)作用的市場(chǎng)政策工具污染治理的環(huán)境政策工具可以劃分為兩類:基于政府命令與控制的規(guī)制工具和基于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具。前一種工具在使用過程中存在著缺乏靈活性、執(zhí)行成本過高、阻礙污染控制技術(shù)的發(fā)展等明顯缺陷。為了降低執(zhí)行成本,同時(shí)獲得理想的環(huán)境效果,各國(guó)越來越傾向于采用具有激勵(lì)作用的市場(chǎng)政策工具。這正包括了上文介紹并先后出現(xiàn)的排污收費(fèi)和排污權(quán)交易。這兩種基于市場(chǎng)的環(huán)境政策工具的本質(zhì)特點(diǎn)是:鼓勵(lì)通過市場(chǎng)信號(hào)來作出行為決策,而不是通過制定明確的污染控制水平或方法來規(guī)范微觀主體的行動(dòng),通常被稱為“借助市場(chǎng)的力量”,或者說以“利用市場(chǎng)力量為特征”,核心即是發(fā)揮市場(chǎng)所具有的激勵(lì)功能。也由此,這兩種環(huán)境政策工具均屬于間接的政府宏觀調(diào)控方式,它們以市場(chǎng)為中介,把保護(hù)與改善環(huán)境的責(zé)任由政府轉(zhuǎn)交給了污染者,從而既有助于調(diào)動(dòng)污染者減少排污和促進(jìn)技術(shù)革新的積極性,也有助于降低政策的執(zhí)行成本。如果這兩種政策工具得以很好地設(shè)計(jì)和執(zhí)行,將促成廠商或個(gè)人在實(shí)現(xiàn)自身利益的同時(shí)客觀上實(shí)現(xiàn)污染控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),并取得良好的社會(huì)效益5。四、流域水資源消費(fèi)負(fù)外部性的聯(lián)合治理實(shí)現(xiàn)以提高高效短將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共部門實(shí)施污水處理設(shè)施民營(yíng)化戰(zhàn)略,可以極大提高污水處理的效率,進(jìn)而有效減少流域水資源消費(fèi)負(fù)外部性的發(fā)生,這同樣有益于促進(jìn)和體現(xiàn)流域政府間協(xié)調(diào)以及對(duì)流域水資源消費(fèi)負(fù)外部性的聯(lián)合治理。(一)引入市場(chǎng),構(gòu)建政府主導(dǎo)的企業(yè)管理體系,使其“職業(yè)發(fā)展”廣泛意義上,可將民營(yíng)化理解為從整體上減少政府對(duì)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的直接介入程度,如“減少產(chǎn)品、供給、補(bǔ)助和管制,或上述四種手段的任意組合”6。在建設(shè)及運(yùn)營(yíng)城市污水處理設(shè)施方面,西方各國(guó)實(shí)施民營(yíng)化戰(zhàn)略的常見形式有:1、承包合同。經(jīng)營(yíng)者將可分解的業(yè)務(wù),特別是設(shè)施的維護(hù)等專業(yè)性強(qiáng)的服務(wù)分項(xiàng)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo),每個(gè)承包者只提供短期、專項(xiàng)的合同。這種方式通過在企業(yè)內(nèi)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中直接引入競(jìng)爭(zhēng),降低了政府雇傭長(zhǎng)期員工、技術(shù)專家的費(fèi)用,促使員工提高效率。2、運(yùn)行和維護(hù)的外包或租賃(O&M合約)。將污水處理服務(wù)委托給私人部門生產(chǎn)。與管理合同不同的是,經(jīng)營(yíng)者通過向消費(fèi)者直接收費(fèi)獲得利潤(rùn)而不是獲得政府支付的管理費(fèi)。這就要求經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)起主要或全部的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn),并有義務(wù)對(duì)設(shè)備設(shè)施進(jìn)行維護(hù),但不負(fù)擔(dān)投資責(zé)任,租賃者通過支付污水處理設(shè)施使用費(fèi),承擔(dān)經(jīng)營(yíng)責(zé)任,獲得收費(fèi)權(quán)。在租賃期間,政府的永久所有權(quán)和租賃者實(shí)際意義上的所有權(quán)并存,加深了私人部門的參與程度,政府對(duì)價(jià)格的管理也從直接控制轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控上來。3、特許經(jīng)營(yíng)。私人部門獲得項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的權(quán)利,同時(shí)也完全承擔(dān)融資、投資、開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理、維護(hù)等責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn),并在經(jīng)營(yíng)期滿后將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給政府,這種項(xiàng)目融資的“建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓(BOT)”方式,使私人部門在規(guī)定的經(jīng)營(yíng)期限內(nèi),獲得完全的產(chǎn)權(quán)保障,其建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和收費(fèi)等權(quán)益受到法律或合同的保護(hù)和制約,完全擺脫政府的行政干預(yù),私人部門可以充分發(fā)揮其自身的作用。由于引入了私人投資,在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作,解決了政府的資金短缺,轉(zhuǎn)移了政府投資風(fēng)險(xiǎn)。污水處理是存在很高“沉淀成本”的行業(yè),通常是任何時(shí)點(diǎn)上只能有一個(gè)服務(wù)提供者(經(jīng)營(yíng)者),不能展開廣泛的市場(chǎng)內(nèi)的直接競(jìng)爭(zhēng),所以難以取得很好的經(jīng)營(yíng)績(jī)效。但上述幾種民營(yíng)化措施恰恰實(shí)現(xiàn)了為市場(chǎng)而進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng),故而意義非凡,并取得了很好的運(yùn)行效果。比如美國(guó)威斯康星州東南部港口城市密爾沃基選擇了O&M合約的民營(yíng)化形式,為其已經(jīng)運(yùn)行30年到40年的老化的污水處理系統(tǒng)簽定了長(zhǎng)期合同,使運(yùn)營(yíng)成本降低了16%,在合同有效期內(nèi)共節(jié)省了1.4億美元,并使服務(wù)價(jià)格在2007年之前保持穩(wěn)定,此外還安裝了先進(jìn)的計(jì)算機(jī)維護(hù)管理系統(tǒng)來跟蹤管理與維修,出水指標(biāo)優(yōu)于所有的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)7。印第安納波利市兩家污水處理廠同樣采取了O&M合約的民營(yíng)化形式,“其結(jié)果令人吃驚:成本節(jié)約了44%;污水處理質(zhì)量提高;雇員人數(shù)減半;事故發(fā)生率是全國(guó)污水處理廠事故平均發(fā)生率的十分之一;雖然雇員民營(yíng)化前后屬同一工會(huì),但雇員抱怨次數(shù)一年內(nèi)由38次減少到1次”8。(二)從發(fā)展的角度而言,從根多年來,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在著令人沮喪的循環(huán):在最初創(chuàng)業(yè)方面,許多小工廠被興建起來提供服務(wù)。隨著該新興行業(yè)的發(fā)展,兼并和合并不斷發(fā)生,結(jié)果政府為了應(yīng)付“收費(fèi)”方面的抱怨和控制所謂“混亂”的競(jìng)爭(zhēng)局面,會(huì)出臺(tái)各種各樣的規(guī)制,在收費(fèi)和特許權(quán)方面對(duì)企業(yè)實(shí)施嚴(yán)格控制,企業(yè)成本從而不斷上升,乃至虧損。這種狀況反過來又會(huì)導(dǎo)致企業(yè)對(duì)設(shè)備維修、更新投入的下降,以及服務(wù)水平的每況愈下。于是,政府開始接管這些企業(yè),給予大量補(bǔ)貼,換回的卻依然是不斷下降的效率。最后,情況會(huì)發(fā)展到政府補(bǔ)貼難以為繼的地步,此時(shí)服務(wù)必須縮減,向用戶收取的稅費(fèi)必須提高3這樣的循環(huán)在西方國(guó)家城市污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中同樣或多或少存在著,并造成這一行業(yè)總體上萎靡不振的運(yùn)行狀態(tài),污水處理因此難以取得理想的結(jié)果進(jìn)而導(dǎo)致流域水質(zhì)的惡化,引發(fā)不斷增多的流域水環(huán)境負(fù)外部性現(xiàn)象。在我國(guó),城市污水處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)盡管總體上并不存在類似上述循環(huán)的開端局面,然而過程和結(jié)局極其相似:政府壟斷經(jīng)營(yíng)污水處理廠,一方面因污水處理系統(tǒng)投資動(dòng)輒需要幾千萬元,甚至上億元,所以資金籌措并不輕松,甚至因建設(shè)資金緊張而擠壓管網(wǎng)建設(shè)資金,造成管網(wǎng)不配套無法收集污水;另一方面,由于城市污水處理長(zhǎng)期游離于市場(chǎng),服務(wù)價(jià)格極低而無法維持設(shè)施運(yùn)行所需的基準(zhǔn)利潤(rùn)?；谶@兩方面原因,很多城市建成污水處理廠之后便很少再作追加投資,僅僅部分開工或使其成為應(yīng)付上級(jí)檢查的擺設(shè)。在此情形下,污水處理的低效率可想而知!據(jù)統(tǒng)計(jì),每年全國(guó)約有1/3的工業(yè)廢水和90%的生活污水未經(jīng)任何處理就直接排入河湖9,流域水資源消費(fèi)負(fù)外部性現(xiàn)象和跨界糾紛由此愈演愈烈。所幸民營(yíng)化戰(zhàn)略提供了一種獨(dú)特的解決思路,其憑借市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)策略的精巧運(yùn)用而產(chǎn)生的效率優(yōu)勢(shì),進(jìn)而宣告了上述基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中惡性循環(huán)的結(jié)束?；诖?流域政府也正可以對(duì)城市污水處理設(shè)施(廠)運(yùn)用上述四種形式的民營(yíng)化手法,從而取得污水處理更有效率、更為理想的結(jié)果,據(jù)此也就減少了轄區(qū)流域水資源消費(fèi)負(fù)外部性的衍生,同時(shí)在此過程中也體現(xiàn)出以及增進(jìn)了流域政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)。五、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)權(quán)私有化相結(jié)合的原則解決公共池塘資源所面臨的內(nèi)在問題——“存在枯竭的危險(xiǎn)”,由中央政府自上而下實(shí)施的科層型協(xié)調(diào)機(jī)制存在著信息獲得的功能性缺陷。由此,“一種截然不同的思路正在引起人們的注意:自由市場(chǎng)環(huán)境論。它建立在產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)機(jī)制等概念的基礎(chǔ)上。簡(jiǎn)言之,當(dāng)一種共用資源(即公共池塘資源——筆者注)被轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人物品并被擁有時(shí),對(duì)它的維護(hù)和有效管理就變得可能了。為了實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)期價(jià)值的最大化,私人所有者會(huì)對(duì)這些先前屬于共用資源的物品實(shí)施謹(jǐn)慎管理”10。而且,管理得越好,交易價(jià)格越高,從而一旦在市場(chǎng)中進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性買賣就將可以獲取更大的收益。當(dāng)然,市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)并不僅僅體現(xiàn)于其鼓吹者提出的公共池塘資源產(chǎn)權(quán)全部或某種程度私有化(自由化)的主張可以有效應(yīng)對(duì)這類資源枯竭的危險(xiǎn);事實(shí)上,“公有還是私有是重要的,但有競(jìng)爭(zhēng)還是無競(jìng)爭(zhēng)往往更重要”11,市場(chǎng)中交易雙方動(dòng)態(tài)的互動(dòng)過程也正體現(xiàn)出激烈的競(jìng)爭(zhēng),而市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的益處通常遠(yuǎn)大于產(chǎn)權(quán)私有化的影響。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)最大的益處即在于可以誘導(dǎo)爭(zhēng)勝的雙方耗費(fèi)成本尋找和試驗(yàn)新知識(shí),并且為取悅服務(wù)對(duì)象相互戳短進(jìn)而揭示易于被遮蔽的信息,直至這些信息在競(jìng)爭(zhēng)中變得家喻戶曉。所以,競(jìng)爭(zhēng)是快速傳播信息的過程,是發(fā)現(xiàn)一類事實(shí)的過程,由此,競(jìng)爭(zhēng)將可能使得信息不對(duì)稱導(dǎo)致的各種不合作行為、機(jī)會(huì)主義行為以及非理性行為最終無處藏匿而得以矯正。同樣,造成公共池塘資源面臨枯竭危險(xiǎn)的“搭便車”的機(jī)會(huì)主義消費(fèi)行為一旦被引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)框架之內(nèi),也將可以得到較好的解決而趨向理性。當(dāng)然,實(shí)踐中最好能將市場(chǎng)機(jī)制的兩項(xiàng)長(zhǎng)處——市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)權(quán)自由化緊密結(jié)合,也即“保護(hù)在競(jìng)爭(zhēng)中對(duì)產(chǎn)權(quán)的自由運(yùn)用,并賦予這種保護(hù)以很高的道德價(jià)值。成為統(tǒng)率一切的普適制度”12,在此情形下,將可以實(shí)現(xiàn)一種“理想的情況”:市場(chǎng)機(jī)制將強(qiáng)勁顯示出優(yōu)化資源配置的本領(lǐng),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共池塘資源的理性消費(fèi)。流域是典型的公共池塘資源。對(duì)流域采取水權(quán)交易的制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)權(quán)私有化的結(jié)合。由于以自主協(xié)商或者指令性計(jì)劃的方式在流域政府間或微觀主體間作出了水權(quán)分配,產(chǎn)權(quán)得以明晰;在此基礎(chǔ)上開展競(jìng)爭(zhēng)性水權(quán)交易,水資源就成了有價(jià)值并可以取得利潤(rùn)的商品,這就將促使買賣雙方基于競(jìng)爭(zhēng)策略的需要而更加懂得和強(qiáng)調(diào)節(jié)約與保護(hù)水資源。而且水權(quán)交易實(shí)現(xiàn)了交易方水資源的相互調(diào)劑,所有這些,最終都將有利于減少流域水資源消費(fèi)負(fù)外部性現(xiàn)象。排污權(quán)交易的作法同樣結(jié)合了產(chǎn)權(quán)制度和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)。在科學(xué)分配排污量的基礎(chǔ)上,微觀主體間自主進(jìn)行排污權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性交易,實(shí)現(xiàn)排污權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)和余缺調(diào)劑,而排污總量卻可以保持不變,并維持在一個(gè)合理的水平上。這正可以防止流域水環(huán)境負(fù)外部性的增加。排污收費(fèi)或征稅制度則發(fā)揮了作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制“顯示儀”的價(jià)格機(jī)制的效用。由于事先即將排污收費(fèi)打入企業(yè)生產(chǎn)成本之中,因此考慮到產(chǎn)品價(jià)格的提高會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的下降,企業(yè)就將主動(dòng)減少排污行為,從而減少了流域水資源消費(fèi)負(fù)外部性的發(fā)生。如前所言,流域政府間生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)和運(yùn)用了市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度。上游地區(qū)政府及其轄區(qū)居民通常是流域水環(huán)境保護(hù)的主要力量,投入了巨大成本,收益卻由下游地區(qū)一起分享。下游地區(qū)政府為此向上游地區(qū)埋單,也即通過資金、實(shí)物等形式實(shí)施補(bǔ)償。這既可以增加上游保護(hù)水環(huán)境的動(dòng)力,也可以為其補(bǔ)充資源,根本上則體現(xiàn)出