論環(huán)境民事公益訴訟的程序法規(guī)制

論環(huán)境民事公益訴訟的程序法規(guī)制

傳統(tǒng)的環(huán)境民事制度往往嚴(yán)格規(guī)定，訴訟當(dāng)事人必須直接成為本案的利益人，忽視對(duì)環(huán)境造成傷害的司法救濟(jì)，不利于進(jìn)一步發(fā)展和維護(hù)環(huán)境權(quán)利。環(huán)境損害賠償立法應(yīng)當(dāng)考慮建立一種司法機(jī)制以保障個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體以及政府對(duì)環(huán)境公權(quán)利的實(shí)現(xiàn),即建立環(huán)境民事公益訴訟制度。一、擴(kuò)大環(huán)境民事訴訟的起訴資格,以維護(hù)環(huán)境公益環(huán)境民事公益訴訟制度,是指為直接維護(hù)環(huán)境公益,任何公民或團(tuán)體依法對(duì)侵害環(huán)境公益者提起訴訟,要求人民法院對(duì)環(huán)境公益予以救濟(jì)的法律制度。救濟(jì)形式表現(xiàn)為要求侵害環(huán)境公益者承擔(dān)停止侵害、排除危害、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等民事責(zé)任。環(huán)境民事公益訴訟具有如下特征:第一,環(huán)境民事公益訴訟的原告是不特定當(dāng)事人。環(huán)境民事公益訴訟中原告可為無直接利害關(guān)系者,以自己的名義獨(dú)立提起訴訟。第二,環(huán)境民事公益訴訟制度的目的是直接救濟(jì)受侵害的環(huán)境公益。第三,環(huán)境民事公益訴訟制度中救濟(jì)形式多樣。在環(huán)境民事公益訴訟制度中,救濟(jì)形式除賠償損失等財(cái)產(chǎn)責(zé)任外,還有停止侵害、排除危害、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等非財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的責(zé)任。第四,環(huán)境民事公益訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì),同時(shí)兼具補(bǔ)救性。環(huán)境民事公益訴訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)性的損害為要件,即對(duì)環(huán)境公益的侵害不需要現(xiàn)實(shí)地發(fā)生,只要根據(jù)有關(guān)的情況合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性即可提起訴訟,要求可能損害環(huán)境的行為人排除危險(xiǎn)。此外,對(duì)于已發(fā)生的環(huán)境公共利益損害,環(huán)境公益訴訟又體現(xiàn)了其補(bǔ)救功能的一面,即通過民事救濟(jì)填補(bǔ)被損害的環(huán)境公共利益。資源不僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值,而且具有環(huán)境價(jià)值,我國長期立法實(shí)踐過度強(qiáng)調(diào)資源環(huán)境的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,忽略了資源環(huán)境的環(huán)境價(jià)值,司法實(shí)踐只考慮資源對(duì)人具有的經(jīng)濟(jì)利益,較少考慮資源對(duì)人具有的環(huán)境利益。而環(huán)境公益的非排他性、普惠性特點(diǎn),決定了利益維護(hù)者與代表者的范圍廣泛,如果僅將環(huán)境公益維護(hù)者與代表者限定為政府,常常會(huì)引起權(quán)利主體的虛置或異化,導(dǎo)致環(huán)境公益易受損害且難以獲得有效的法律救濟(jì)。我國環(huán)境立法、執(zhí)法、司法中長期普遍存在著環(huán)境公益受損難以得到救濟(jì)的事實(shí)。西方社會(huì)法學(xué)派認(rèn)為,法律是一種獲得利益的手段,也是利益限制或致?lián)p的正當(dāng)、正式和最終方式與手段。我國訴訟法將起訴主體限定為與案件具有直接利害關(guān)系者,不利于環(huán)境公益保護(hù)。環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)考慮建立環(huán)境民事公益訴訟制度來保障個(gè)人、團(tuán)體以及政府對(duì)環(huán)境公權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的現(xiàn)有研究,一般限于對(duì)傳統(tǒng)民事起訴主體和受案范圍拓寬問題的討論?，F(xiàn)有理論研究一般認(rèn)為,擴(kuò)大環(huán)境民事訴訟的起訴資格,是對(duì)現(xiàn)行民事訴訟制度的補(bǔ)充和完善。我國現(xiàn)行民事訴訟法對(duì)民事訴訟的主體資格規(guī)定得十分嚴(yán)格。根據(jù)法律規(guī)定,提起環(huán)境民事訴訟的主體必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織。這里“直接利害關(guān)系”是指利害關(guān)系人的環(huán)境權(quán)益直接受到侵害,并且這種侵害是實(shí)際存在的,而不是處于一種潛在或未來的狀態(tài)。由于環(huán)境侵害具有社會(huì)性、間接性、復(fù)雜性、多元參與性、緩慢性和不可逆性等特點(diǎn),環(huán)境受到破壞,對(duì)于個(gè)人、法人或其他組織來講,可能并沒有帶來直接的財(cái)產(chǎn)損失或人身傷害,但可能會(huì)危害環(huán)境公益,甚至危及到社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此,現(xiàn)行環(huán)境民事訴訟制度所要求的嚴(yán)格起訴資格,不能有效地保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益,必須進(jìn)行補(bǔ)充和修正。環(huán)境是一種公共物品,每個(gè)公民都是公共環(huán)境的維護(hù)者和受益者,因此,只要存在著環(huán)境違法行為,任何公民都可以自己的環(huán)境權(quán)益受到侵害為由,提起環(huán)境民事訴訟。法律應(yīng)當(dāng)賦予所有公民訴權(quán),擴(kuò)大環(huán)境民事訴訟的起訴資格,以維護(hù)環(huán)境公益。許多學(xué)者建議,有權(quán)利提起環(huán)境民事公益訴訟的主體一般包括直接利害關(guān)系人、間接利害關(guān)系人、利害關(guān)系人所在的社會(huì)團(tuán)體、具有環(huán)境資源保護(hù)監(jiān)管權(quán)的相關(guān)行政部門以及檢察機(jī)關(guān)。環(huán)境民事公益訴訟主體可以基于直接或間接的財(cái)產(chǎn)利益、非財(cái)產(chǎn)利益或環(huán)境利益提起訴訟,美學(xué)利益不可作為環(huán)境民事公益訴訟主體提起訴訟之訴由。環(huán)境民事公益訴訟受案范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展為兩類,即環(huán)境污染案件和自然資源破壞案件。前一類案件是指公民、法人或其他組織,違反國家環(huán)境法律法規(guī)的規(guī)定,向公共環(huán)境排放污染物或者采取其他方式破壞公共環(huán)境的案件,或者沒有違反國家環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定,但其行為有害于公共環(huán)境以及造成環(huán)境功能退化的案件。后一類案件是指公民、法人或其他組織,違反國家自然資源管理法律法規(guī),開采自然資源并造成自然資源毀損、破壞的案件,或者沒有違反國家自然資源管理法律法規(guī),但其行為造成自然資源破壞以及環(huán)境公共利益受損的案件。二、環(huán)境民事司法系統(tǒng)的法律基礎(chǔ)(一)環(huán)境權(quán)的法律性質(zhì)公民環(huán)境權(quán)理論認(rèn)為,每一個(gè)公民都有在良好環(huán)境下生活的權(quán)利,這種權(quán)利應(yīng)受到法律保護(hù)。保護(hù)環(huán)境是每個(gè)公民的義務(wù),又是每個(gè)公民的權(quán)利,公民在享有環(huán)境權(quán)利的同時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。公民環(huán)境權(quán)的主體包括一切當(dāng)代人和后代人,對(duì)象是人類資源環(huán)境整體。公民在健康優(yōu)美環(huán)境中的生存權(quán)利,實(shí)為公民與生俱來的應(yīng)有權(quán)利。環(huán)境問題的產(chǎn)生使公民產(chǎn)生保護(hù)環(huán)境的權(quán)利要求,生態(tài)學(xué)和環(huán)境科學(xué)的發(fā)展使國家具備保護(hù)這一權(quán)利的物質(zhì)手段,國家應(yīng)及時(shí)將這一應(yīng)然權(quán)利奉為法律權(quán)利。環(huán)境權(quán)的核心是,法律所保護(hù)的公民因?qū)Νh(huán)境資源利用所取得的物質(zhì)上和精神上的利益。環(huán)境權(quán)以環(huán)境資源物質(zhì)性為基礎(chǔ),環(huán)境權(quán)關(guān)系是以環(huán)境資源為媒介所產(chǎn)生的一種法律關(guān)系。傳統(tǒng)民法對(duì)以土地為資源基本形式的環(huán)境資源,在沒有環(huán)境保護(hù)考慮的情況下設(shè)置了基本法律制度框架——土地所有權(quán)制度,確認(rèn)了土地資源及其附屬物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,并圍繞所有權(quán)移轉(zhuǎn)和保護(hù)建立起債權(quán)制度和侵權(quán)行為制度?，F(xiàn)在環(huán)境權(quán)理論要求對(duì)環(huán)境資源生態(tài)價(jià)值肯定,對(duì)環(huán)境資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值重新定位,反映了人類對(duì)于環(huán)境資源生態(tài)價(jià)值的追求。資源的環(huán)境利益具有不可分性和非獨(dú)占性,利益享有者為不特定人群,傳統(tǒng)民法中原告利害關(guān)系理論的缺陷和貧乏決定了環(huán)境民事公益訴訟必然成為保護(hù)資源的環(huán)境公益不可或缺的司法救濟(jì)手段之一。(二)第四,國家作為唯一公益代表和維護(hù)的主體存在以下界法只有關(guān)注弱者才可能實(shí)現(xiàn)公平公正。公益所有者不明確或被虛置,公益代表者對(duì)公益的維護(hù)和增進(jìn)缺乏動(dòng)力,易異化為對(duì)自身利益的絕對(duì)追求,公益具有易受損性,法應(yīng)當(dāng)偏重強(qiáng)調(diào)公益的維護(hù)和增進(jìn),才可實(shí)現(xiàn)自身使命。傳統(tǒng)法學(xué)理論認(rèn)為,國家是公益的代表者和維護(hù)者。國家對(duì)公益的代表和維護(hù)具有正當(dāng)性、合理性和有效性。應(yīng)當(dāng)看到,國家作為唯一公益代表和維護(hù)的主體存在諸多弊端:首先,國家不可能維護(hù)和促進(jìn)種類繁多且難以度量的所有公益;其次,在社會(huì)生活實(shí)踐中,國家是由立法、行政和司法機(jī)關(guān)及其具體組成人員組成,由它們以國家名義從事活動(dòng),而它們本身也存在自己的獨(dú)立利益即部門利益、地方利益與個(gè)人利益。理論上存在著這些機(jī)關(guān)或個(gè)人以個(gè)體利益損害公共利益、將個(gè)體利益摻入公共利益或者以公共利益名義謀取個(gè)體利益的可能性。因此,羅爾斯認(rèn)為,國家并不是公益的唯一代表,也不是公益的唯一維護(hù)者,個(gè)人或團(tuán)體可以代表、維護(hù)和促進(jìn)公益。在強(qiáng)化政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的同時(shí),環(huán)境民事公益訴訟制度可以有效強(qiáng)化監(jiān)督政府履行職責(zé)和保護(hù)公民環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn),維護(hù)環(huán)境公益,體現(xiàn)法對(duì)環(huán)境公益的特別關(guān)注。三、環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)然狀況無救濟(jì)即無權(quán)利,是法治主義的最高信條之一。這一理論要求對(duì)所有合法權(quán)利,都預(yù)設(shè)、提供充分和合理的救濟(jì),而不論這種權(quán)利屬于個(gè)人性質(zhì)、集體性質(zhì)還是國家性質(zhì)。在現(xiàn)行機(jī)制并不完善的情況下,環(huán)境受到侵害時(shí),我們必須找到一個(gè)公益代表人對(duì)侵害環(huán)境資源功能的行為進(jìn)行追訴或矯正。雖然目前環(huán)境民事公益訴訟還缺乏法律上的明確規(guī)定,但是我們可以現(xiàn)有法律規(guī)定為基礎(chǔ),充分發(fā)展其制度建構(gòu)空間,借鑒實(shí)際操作中的可行性程序,設(shè)計(jì)完善的環(huán)境民事公益訴訟制度。結(jié)合學(xué)界對(duì)環(huán)境公益訴訟理論問題的研究以及實(shí)踐探索性操作中存在的困惑,筆者認(rèn)為,構(gòu)建完善的環(huán)境民事公益訴訟制度需要解決以下幾個(gè)問題。(一)環(huán)境民事公益訴訟的主體政府是公共利益維護(hù)和增進(jìn)的主要責(zé)任人,政府負(fù)有提供公共服務(wù)的職責(zé),同時(shí)享有保護(hù)公共利益不受侵害并促進(jìn)公共利益生長的法定權(quán)力。現(xiàn)代市民社會(huì)理論認(rèn)為,政府只是公共利益的代表者或增進(jìn)者之一,公民、社會(huì)團(tuán)體同樣享有對(duì)公共利益訴求的天然權(quán)利。政府和公民、社會(huì)團(tuán)體在維護(hù)環(huán)境公益的方式選擇上往往存在沖突,我國學(xué)界目前鮮有對(duì)三種權(quán)利主體的權(quán)利訴求在環(huán)境民事公益訴訟中如何合理分配和安排的研究。一般認(rèn)為,有權(quán)提出環(huán)境民事公益訴訟的主體有三類:檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門、公民與社會(huì)團(tuán)體。這三類主體在環(huán)境民事公益訴訟中存在起訴主體資格沖突的問題。1.環(huán)保事務(wù)與原告的關(guān)系公民與社會(huì)團(tuán)體提起環(huán)境民事公益訴訟可以按照各自起訴時(shí)間先后來確定其在某一特定環(huán)境公益缺損的民事救濟(jì)中的當(dāng)事人地位。在美國的公民訴訟中,并不是任何與案情無關(guān)的人或環(huán)保團(tuán)體都理所當(dāng)然地可以維護(hù)公共利益為名而提起訴訟。在某些情況下,原告仍然要與案情有相當(dāng)程度的利害關(guān)系。最著名的判例是在1972年的《清潔水法》修正案完成立法程序前6個(gè)月,聯(lián)邦最高法院完成了西埃拉俱樂部訴莫頓一案的判決。美國最高法院認(rèn)為,環(huán)境上的損害應(yīng)該符合實(shí)際損害的要件。所謂實(shí)際損害并不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)上的損害,環(huán)境舒適及非經(jīng)濟(jì)損害也包括在內(nèi),作為環(huán)保團(tuán)體不能單純以其關(guān)心環(huán)保事務(wù)而作為原告起訴,它還必須具體地指出其會(huì)員受到損害。由此可以看出,公民與社會(huì)團(tuán)體之間的訴權(quán)行使具有內(nèi)在統(tǒng)一性,制度安排上可以將兩者之間的沖突內(nèi)化為相互促進(jìn)和幫助的關(guān)系。法律可以規(guī)定社會(huì)團(tuán)體提起環(huán)境民事公益訴訟必須以其成員主張環(huán)境公益受損為先決條件,使社會(huì)團(tuán)體和公民的訴權(quán)形成互補(bǔ)和共濟(jì)的良好促進(jìn)關(guān)系。2.環(huán)境公益訴訟訴權(quán)的優(yōu)先原則公民或者社會(huì)團(tuán)體在行使針對(duì)環(huán)境公益的訴權(quán)時(shí),不可避免地與對(duì)環(huán)境資源享有法定保護(hù)職責(zé)的公權(quán)部門履行法定職責(zé)產(chǎn)生競合或沖突。公民同樣對(duì)公共利益享有權(quán)利,這種權(quán)利與對(duì)維護(hù)和增進(jìn)環(huán)境公益的公權(quán)機(jī)關(guān)具有的權(quán)力在司法領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)當(dāng)在同等程度上予以保障。但是基于現(xiàn)實(shí)的考慮,在公權(quán)機(jī)關(guān)就環(huán)境公益的受損提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí),公權(quán)機(jī)關(guān)的訴權(quán)可以優(yōu)先于公民或社會(huì)團(tuán)體的訴權(quán)。這是因?yàn)樨?fù)有維護(hù)和增進(jìn)環(huán)境公益職責(zé)的公權(quán)機(jī)關(guān)在人力、物力、技術(shù)手段以及信息獲得方面均具有公民或社會(huì)團(tuán)體無可比擬的優(yōu)勢(shì),其優(yōu)先性訴權(quán)的制度安排有利于使環(huán)境公益得到充分及時(shí)的救濟(jì)。3.環(huán)境民事公益訴訟中行政主體身份的相關(guān)規(guī)定公權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公益的維護(hù)和促進(jìn)職責(zé)如何履行,目前缺乏合理的制度安排。有學(xué)者認(rèn)為:“中國公益訴訟在制度的設(shè)計(jì)中……應(yīng)該采用由檢察機(jī)關(guān)提起公訴的方式進(jìn)行?！绷碛袑W(xué)者認(rèn)為:“《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定:對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū),給國家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。這實(shí)質(zhì)上就是一種民事公益訴訟的體現(xiàn)?！痹搶W(xué)者據(jù)此要求建立以環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門為訴權(quán)主體的環(huán)境民事公益訴訟制度。如果檢察機(jī)關(guān)與環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門均具有維護(hù)和增進(jìn)環(huán)境公益的法定職責(zé),那么它們通過環(huán)境民事公益訴訟履行職責(zé)時(shí)會(huì)出現(xiàn)權(quán)力行使的競合和沖突。行政機(jī)關(guān)在法律上具有雙重身份,即民事主體身份與行政主體身份。在環(huán)境民事公益訴訟中,行政機(jī)關(guān)以其環(huán)境資源管理人身份,可以請(qǐng)求加害人承擔(dān)民事責(zé)任。此外,環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門,在技術(shù)、信息方面具有充分救濟(jì)環(huán)境公益的有利條件,實(shí)踐中易于達(dá)到環(huán)境民事公益訴訟的目的。鑒于檢察機(jī)關(guān)與環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門在權(quán)力運(yùn)行方式以及行使職責(zé)的側(cè)重點(diǎn)上有區(qū)別,法律在制度安排時(shí)可以考慮,將環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門規(guī)定為法定提起環(huán)境民事公益訴訟的公權(quán)機(jī)關(guān),將檢察機(jī)關(guān)定位為監(jiān)督和支持公民、社會(huì)團(tuán)體、環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門提起環(huán)境民事公益訴訟的公權(quán)機(jī)關(guān)。1(二)環(huán)境公益缺損的民事救濟(jì)方式環(huán)境資源本身承載的生態(tài)價(jià)值是難以用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)具體衡量的,即具有不可度量性和不可分性,因此環(huán)境公益救濟(jì)額度的確定十分困難。然而在環(huán)境公益遭受不可逆轉(zhuǎn)的損害的情況下,要求損害人給予一定的經(jīng)濟(jì)賠償往往是實(shí)踐中行之有效的救濟(jì)方式。一定的經(jīng)濟(jì)賠償不僅可以遏制環(huán)境公益損害者停止損害,預(yù)防環(huán)境損害的發(fā)生,并且有利于將外部成本內(nèi)部化,實(shí)現(xiàn)資源的有效配置,也可以為維護(hù)和增進(jìn)多樣的環(huán)境公益提供經(jīng)濟(jì)保障。環(huán)境民事公益救濟(jì)額度的確定可以參考環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)環(huán)境資源生態(tài)價(jià)值的評(píng)估方法,環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)主要通過直接市場評(píng)價(jià)法、揭示偏好價(jià)值評(píng)估法和陳述偏好法等方法確定環(huán)境資源的價(jià)值,法院在環(huán)境民事公益訴訟中可以參考上述方法確定救濟(jì)額度。當(dāng)然,環(huán)境資源的生態(tài)價(jià)值形式多樣,許多深層次的功能還可能不被人們所認(rèn)識(shí),所以運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)方法確定的環(huán)境公益缺損救濟(jì)額度只應(yīng)作為一種參考標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境公益缺損的多種形式?jīng)Q定了其民事救濟(jì)方式的多樣性。傳統(tǒng)民事責(zé)任承擔(dān)方式在環(huán)境損害賠償訴訟中主要表現(xiàn)為停止侵害、排除危害、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等五種形式。環(huán)境資源生態(tài)功能的獨(dú)特性、損害的不可逆轉(zhuǎn)性以及生態(tài)價(jià)值的不可度量性,決定了對(duì)環(huán)境公益的民事救濟(jì)應(yīng)當(dāng)采取以恢復(fù)原狀、消除危險(xiǎn)為主,以賠償損失、停止侵害、排除危害為輔的方式。許多環(huán)境功能在環(huán)境資源受損后不可能恢復(fù)為原狀或者恢復(fù)原狀付出代價(jià)過于巨大,因此環(huán)境公益缺損救濟(jì)主要還是要求侵害環(huán)境公益者承擔(dān)停止侵害、排除危害、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等民事責(zé)任。然而這五種救濟(jì)方式不能解決環(huán)境公益缺損的充分合理救濟(jì)問題,環(huán)境民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)可以對(duì)環(huán)境公益缺損的民事救濟(jì)方式作出有益探索。如對(duì)森林具有的凈化空氣、涵養(yǎng)水源方面生態(tài)功能進(jìn)行救濟(jì)時(shí),法律可以責(zé)令責(zé)任人在同等地區(qū)重新種植林地,并保證該片林地具有的生態(tài)功能必須相當(dāng)于退化的生態(tài)功能。(三)環(huán)境公益訴訟中賠償對(duì)象的確定—環(huán)境公益缺損賠償對(duì)象問題對(duì)于環(huán)境公益性質(zhì)的不同認(rèn)識(shí)導(dǎo)致對(duì)環(huán)境民事公益訴訟中賠償對(duì)象問題的不同理解。傳統(tǒng)理論基于憲法關(guān)于自然資源權(quán)屬的規(guī)定,認(rèn)為國家所有的自然資源衍生的環(huán)境利益應(yīng)當(dāng)屬于國家,環(huán)境公益的維護(hù)者和促進(jìn)者只有政府,環(huán)境公益缺損賠償?shù)膶?duì)象應(yīng)當(dāng)是環(huán)境資源所有權(quán)的代表者——政府。環(huán)境公益可能具有的地域性和時(shí)空性導(dǎo)致賠償對(duì)象必然在中央政府和地方政府之間確定。但環(huán)境污染或生態(tài)功能退化的影響領(lǐng)域往往具有不確定性,環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)時(shí)立法者難以作出具體區(qū)分,增加了操作難度。環(huán)境功能的維