非營(yíng)利組織公信力缺失的原因及對(duì)策

非營(yíng)利組織公信力缺失的原因及對(duì)策

一、織n-proficization,no可靠性是公司長(zhǎng)期、穩(wěn)定利益和政府合法性的基礎(chǔ)，也是非營(yíng)利組織（非營(yíng)利組織）活力的基礎(chǔ)。畢竟企業(yè)以逐利為本質(zhì),政府在必要時(shí)可運(yùn)用強(qiáng)制和暴力手段,而NPO一旦出現(xiàn)信任危機(jī),就可能在一夜之間分崩離析。(一)稅收貢獻(xiàn),社會(huì)公器非營(yíng)利組織是政府和企業(yè)之外的一切志愿團(tuán)體、社會(huì)組織或民間協(xié)會(huì)的總稱(chēng),不以營(yíng)利為目的、不進(jìn)行分紅和利潤(rùn)分配,享受著優(yōu)惠的稅收政策,匯集著豐富的社會(huì)資源,擔(dān)負(fù)著神圣的公益使命,也贏得了崇高的社會(huì)名譽(yù)。作為社會(huì)公器,應(yīng)對(duì)國(guó)家、社會(huì)及捐助人和受益人負(fù)責(zé)。公眾日益傾向于依靠NPO去解決各種社會(huì)問(wèn)題,很大程度上是信賴(lài)NPO的效率管理和人性化服務(wù),對(duì)NPO的投入不斷增加是對(duì)其價(jià)值的認(rèn)同,當(dāng)然期望值越高,因NPO信用失范給公眾心理造成的落差也就越大。(二)有力的社會(huì)信譽(yù)度公信是一種保證社會(huì)資源得到最有效利用的社會(huì)共同約定。非營(yíng)利組織的公信力不僅體現(xiàn)在契合法律法規(guī),更重要的是對(duì)公共利益的維持和對(duì)利益相關(guān)人(如捐贈(zèng)者、服務(wù)對(duì)象)承諾的公共責(zé)任,包括公共信息的披露、法律與管制的遵守、理事會(huì)的監(jiān)督與信托責(zé)任、組織效能、募款倫理與廉潔、對(duì)關(guān)系人的響應(yīng)、組織使命的正當(dāng)性、利益沖突的避免與解決,以及公共資源的管理等。公信力是NPO贏得組織聲譽(yù)和維持免稅地位,吸引志愿者、獲取社會(huì)資助和財(cái)政支持以及實(shí)現(xiàn)組織終極目標(biāo)的必要前提。信譽(yù)度高的NPO更擁有在國(guó)內(nèi)外施加影響和權(quán)威的相當(dāng)?shù)能洐?quán)力——吸引和動(dòng)員公眾和社會(huì)資源,使局部環(huán)境下的輿論轉(zhuǎn)化成為整體的社會(huì)輿論,直接向政府或企業(yè)施壓使其改變政策或間接地改變公眾對(duì)政府和企業(yè)行為的看法而制定新的規(guī)范,從而達(dá)成組織宗旨。現(xiàn)在許多NPO以“全球良知”(一種超越單一國(guó)家范疇的廣泛的公眾利益)為旗幟,將公信力發(fā)揮到淋漓盡致。企業(yè)要打造自己的品牌而確立其核心競(jìng)爭(zhēng)力,NPO同樣需要在組織成立之初就開(kāi)始規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)自己的公信力,公信力就是其品牌和核心競(jìng)爭(zhēng)力所在。二、欺負(fù)公眾期望事件的發(fā)生以公益為己任的非營(yíng)利組織在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中并不具有完全的免疫力,辜負(fù)公眾期望的事件時(shí)有發(fā)生,使其公信力大打折扣甚至背上丑聞和陷入生存危機(jī)。這不是個(gè)別現(xiàn)象和單純的道德問(wèn)題,應(yīng)從制度層面去探究戴著“社會(huì)公信力極高”帽子的NPO為什么也不能免俗。(一)織造式組織管理方面1.無(wú)效率的資金使用,組織完不成其既定使命或者與所花成本相比其成果與預(yù)定效果相差甚遠(yuǎn)。2.資金構(gòu)成比例不協(xié)調(diào),如組織資源用于公益事業(yè)的比例偏小,美國(guó)的一些全國(guó)性的慈善機(jī)構(gòu)只將收入中不足50%的部分用于為公眾服務(wù);或資金運(yùn)營(yíng)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃徒增組織風(fēng)險(xiǎn)。3.被市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制所滲透,利用專(zhuān)業(yè)權(quán)威或壟斷地位牟利,如原中國(guó)保健食品協(xié)會(huì)和中國(guó)國(guó)情研究會(huì)先后因亂排序、亂評(píng)比、亂收費(fèi)以及擅自設(shè)立分支機(jī)構(gòu)被注銷(xiāo)登記或遭清理整頓。4.個(gè)人利用監(jiān)管真空和無(wú)限權(quán)力謀取私利,如主要管理者詐取組織基金、獲取高工資、奢侈消費(fèi)。NPO成立的初衷是致力于公益,而伴隨組織的發(fā)展,其結(jié)構(gòu)和人員往往朝官僚化方向發(fā)展,最終導(dǎo)致組織的公益目標(biāo)被置換成爭(zhēng)取資金、為組織自身甚至某些個(gè)人謀利。特別是那些規(guī)模較大、時(shí)間較長(zhǎng)、資金較多的組織,因公共責(zé)任缺乏,決策過(guò)程不民主、不公開(kāi),為組織低效和管理者的瀆職腐敗創(chuàng)造了條件。“中國(guó)媽媽”胡曼莉被“美國(guó)媽媽”告上法庭和沈陽(yáng)“陽(yáng)光兒童村”里的重重陰影就嚴(yán)重地?fù)p害了這些慈善組織良好的公益形象。(二)非營(yíng)利組織缺乏可靠的理由1.nbo運(yùn)營(yíng)中的環(huán)境約束因素主要表現(xiàn)是:(1)缺乏產(chǎn)權(quán)機(jī)制。公信力是NPO的主要資產(chǎn),公信力的基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)。明晰的產(chǎn)權(quán)為組織提供一個(gè)追求長(zhǎng)期利益的穩(wěn)定預(yù)期和重復(fù)博弈的規(guī)則,鼓勵(lì)組織維護(hù)其公信力。非營(yíng)利組織與企業(yè)比,資源來(lái)自社會(huì),沒(méi)有個(gè)人利益,所有者缺位,產(chǎn)權(quán)不夠清晰。所以除了寄希望于責(zé)任人個(gè)人道德外,沒(méi)有內(nèi)化的自我利益約束機(jī)制和維護(hù)組織公信力的壓力和動(dòng)力,卻有很強(qiáng)的追求營(yíng)利的機(jī)會(huì)主義激勵(lì),將組織資源視為自己的財(cái)產(chǎn),無(wú)法提供客觀公正的公共服務(wù),甚至導(dǎo)致公益腐敗。無(wú)數(shù)冷峻的事實(shí)告訴我們:沒(méi)有約束的人性不可信賴(lài),對(duì)道德的完美要求往往潛伏崩潰的前景。(2)缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。我國(guó)《社團(tuán)管理?xiàng)l例》規(guī)定:國(guó)家和地區(qū)各級(jí),一個(gè)行業(yè)內(nèi)部一般只允許成立一家行業(yè)協(xié)會(huì),不免形成壟斷經(jīng)營(yíng),服務(wù)對(duì)象沒(méi)有選擇機(jī)會(huì)。(3)缺乏有效的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。NPO的產(chǎn)出品質(zhì)與數(shù)量難以測(cè)度,加上服務(wù)的間接性,使企業(yè)業(yè)績(jī)的傳統(tǒng)評(píng)估指標(biāo)對(duì)NPO沒(méi)有太大的用武之地,NPO的許多工作無(wú)法量化。(4)內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制缺位。其一,NPO或者沒(méi)有理事會(huì),或者理事會(huì)只是“橡皮圖章”,重大決策基本由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)決定;一些草根組織更是由個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人獨(dú)斷專(zhuān)行,缺乏責(zé)任機(jī)制。這是目前一些NPO決策失誤、貪污腐敗,缺乏社會(huì)公信度、難以籌集資金的主要原因之一。其二,政府認(rèn)為NPO是非政府的,只要能籌到資金并服務(wù)社會(huì),就不插手;少數(shù)地方民政部門(mén)的年檢也是走過(guò)場(chǎng),監(jiān)督乏力;少數(shù)組織不在民政部門(mén)而在工商部門(mén)登記注冊(cè),使民政部門(mén)無(wú)法管理,工商部門(mén)不好管,形成一個(gè)監(jiān)管盲區(qū),更不要說(shuō)那些根本不登記便行NPO之實(shí)的組織。其三,捐贈(zèng)者也缺乏對(duì)資助項(xiàng)目和款項(xiàng)用途的監(jiān)督途徑和動(dòng)力。其四,公眾則先入為主地認(rèn)為NPO的公信力是最高的。其五,作為弱勢(shì)群體,NPO的服務(wù)對(duì)象不僅在信息獲取和處理、利益訴求和資源動(dòng)員等方面存在能力的缺陷,而且缺乏維權(quán)意識(shí)和受人之惠使他們對(duì)服務(wù)的期望值偏低而滿(mǎn)意度偏高,監(jiān)督力量更是渺小。監(jiān)督不到位,助長(zhǎng)了無(wú)效率和腐敗行為。與企業(yè)比,NPO的運(yùn)行類(lèi)似于政府,不透明,只有暴露出重大問(wèn)題才能知曉其內(nèi)幕。遠(yuǎn)離權(quán)力中心的公益事業(yè)也需要監(jiān)督!2.營(yíng)利性和中立性(1)NPO處在發(fā)展初期,良莠不齊。在中國(guó)特定的轉(zhuǎn)型期,各種社會(huì)制度不十分規(guī)范和健全,NPO還處在探索階段,政府、企業(yè)和公眾對(duì)其缺乏清晰了解,談不上支持,更有持懷疑和批評(píng)態(tài)度的。經(jīng)費(fèi)、人力資源(專(zhuān)職人員尤其是志愿者)以及專(zhuān)業(yè)的管理、運(yùn)作知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的缺乏,妨礙其健康成長(zhǎng),影響其公信力。此外,NPO的質(zhì)量參差不齊,不乏非法集資、非法牟利、爭(zhēng)名奪利、內(nèi)耗嚴(yán)重、財(cái)務(wù)混亂、貪污腐敗,甚至進(jìn)行愚昧迷信活動(dòng)、詐騙錢(qián)財(cái)和反政府、反人類(lèi)、反科學(xué)活動(dòng)的。由于少數(shù)敗類(lèi)的存在,NPO的社會(huì)公信度不足,在國(guó)內(nèi)籌款和招募志愿者困難,易形成惡性循環(huán)。(2)行政色彩濃重。很多非營(yíng)利組織的職能、經(jīng)費(fèi)、負(fù)責(zé)人和重大決策等都受制于政府,仍是政府的附屬。以行業(yè)協(xié)會(huì)為例,現(xiàn)行法規(guī)要求其必須有主管部門(mén),這決定了行業(yè)協(xié)會(huì)一般有著深厚的政府背景,難怪上海市長(zhǎng)韓正斥責(zé)它們?yōu)橹恢召M(fèi)不會(huì)辦事的“二政府”和“養(yǎng)老院”,容易喪失了生命力。對(duì)政府普遍的不信任也會(huì)轉(zhuǎn)移到政府化的NPO頭上。(3)營(yíng)利性較強(qiáng)。從數(shù)量上講,中國(guó)的非營(yíng)利組織有70%是營(yíng)利的,有明確的營(yíng)利宗旨、營(yíng)利機(jī)構(gòu)和營(yíng)利分配機(jī)制,許多贏利色彩太濃,缺乏規(guī)范性。企業(yè)化的NPO憑借其免稅優(yōu)勢(shì)與企業(yè)不平等競(jìng)爭(zhēng),擾亂公平的市場(chǎng)秩序,也使NPO的公益性宗旨面對(duì)尷尬處境,無(wú)法向公眾解釋。NPO的合法性和優(yōu)勢(shì)在于彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的不足,應(yīng)獨(dú)立于企業(yè)和政府,如果運(yùn)作政府化或市場(chǎng)化,獨(dú)立性和中立性就會(huì)受到嚴(yán)重干擾,不但發(fā)揮不了優(yōu)勢(shì)、效率受損,存在的合法性被打折扣,公信力也自然受到影響。那些“戴市場(chǎng)帽子,拿政府鞭子,坐行業(yè)轎子,收企業(yè)票子,供官員位子”的NPO無(wú)疑是害群之馬,影響了NPO的整體信譽(yù)。三、規(guī)范公益事業(yè)行為,降低公益事業(yè)的公信力非營(yíng)利組織公信力的建設(shè)需要良好的制度環(huán)境之支持,但現(xiàn)狀并不理想;依賴(lài)從業(yè)人員的良知與熱情也已被證明是危險(xiǎn)的,最終依靠的只能是健全的制度和法律法規(guī)對(duì)NPO及其活動(dòng)施以普遍約束力,以免“好心辦壞事”,使公益事業(yè)的公信受到傷害。而無(wú)論是培育制約性的制度環(huán)境,還是配套制度的跟進(jìn)都是個(gè)長(zhǎng)期工程。(一)非營(yíng)利組織的制度化自律1.規(guī)范管理結(jié)構(gòu),強(qiáng)化監(jiān)事要在一個(gè)高效經(jīng)濟(jì)和需要承擔(dān)重大責(zé)任的社會(huì)中贏得公信,非營(yíng)利組織必須有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力和積極進(jìn)取的理事會(huì)來(lái)進(jìn)行管理。我國(guó)NPO的治理結(jié)構(gòu)還遠(yuǎn)沒(méi)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn),需要完善治理結(jié)構(gòu)并貫徹實(shí)施理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)決策下的最高執(zhí)行官管理負(fù)責(zé)制,并強(qiáng)化監(jiān)事。理事會(huì)代表公眾利益監(jiān)管組織,制定一系列評(píng)估和監(jiān)控制度,保證組織的健康運(yùn)轉(zhuǎn);對(duì)組織的業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)和日常管理可借助政府和捐贈(zèng)人對(duì)使用其所提供的資產(chǎn)施加限制、借助單位預(yù)算約束等手段進(jìn)行管理控制,從而使NPO的管理者遵從限制性措施和制度、執(zhí)行預(yù)算的責(zé)任和義務(wù),建立責(zé)任機(jī)制。NPO是直接對(duì)理事會(huì)和它們賴(lài)以生存的捐贈(zèng)人負(fù)責(zé)的。2.投資收益及資產(chǎn)管理透明度NPO的公信力最先體現(xiàn)于組織章程之中。中國(guó)青基會(huì)的“五透明五不準(zhǔn)”的自律守則值得借鑒,即財(cái)務(wù)管理透明,不準(zhǔn)設(shè)任何形式的“小金庫(kù)”;收益分配透明,不準(zhǔn)以職務(wù)和工作之便獲取工資以外的收入;物資管理透明,不準(zhǔn)以捐贈(zèng)物資和政策性特許物品為個(gè)人謀利;資產(chǎn)運(yùn)作透明,不準(zhǔn)謀求任何與機(jī)構(gòu)相關(guān)的個(gè)人投資收益;資助管理透明,不準(zhǔn)利用分配資助款的權(quán)力收受任何禮品。嚴(yán)格的自律也許就是“希望工程”于1997年成為我國(guó)首例注冊(cè)商標(biāo),并不斷提升其品牌價(jià)值的原因所在。3.營(yíng)業(yè)績(jī)的資料和財(cái)務(wù)資料非營(yíng)利組織要做好信息收集和處理工作,這是信息公開(kāi)的前提,信息公開(kāi)能提供“早期預(yù)警信號(hào)”。基本信息包括會(huì)議記錄、組織經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)材料、工作效果(如服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度)數(shù)據(jù)、具體財(cái)務(wù)資料等。很多情況下,我們的NPO缺乏基本的資料。公開(kāi)性和透明度是保障公信力的法寶。NPO要對(duì)基本信息予以公開(kāi),如募集資金的擬開(kāi)展公益活動(dòng)和詳細(xì)使用計(jì)劃、剩余財(cái)產(chǎn)處理、主要管理人員的報(bào)酬等,尤其是完備的財(cái)務(wù)報(bào)表;還有義務(wù)接受登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、稅務(wù)會(huì)計(jì)等專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾以及捐贈(zèng)人的監(jiān)督。4.行業(yè)認(rèn)同和行業(yè)東南角在行業(yè)共同利益和共同目標(biāo)基礎(chǔ)上,通過(guò)談判機(jī)制處理不和諧和沖突,提高自治。通過(guò)討論和妥協(xié)確定具體的約束標(biāo)準(zhǔn),并互相監(jiān)督,保持團(tuán)隊(duì)的整體行動(dòng),行業(yè)認(rèn)同和行業(yè)稱(chēng)道就是公信力的最好表現(xiàn)。這種廣義的自律有時(shí)候比政府監(jiān)督還強(qiáng)。目前建立行業(yè)自律聯(lián)盟的呼聲很高,政府應(yīng)給予積極回應(yīng)和支持,賦予這些組織平等的權(quán)力。(二)織物組織能力廣義的公共責(zé)任包括個(gè)人道德、專(zhuān)業(yè)倫理、響應(yīng)性、組織績(jī)效、組織能力等,任何一塊的短、平、弱,都會(huì)導(dǎo)致公信力受損。公共責(zé)任監(jiān)督者必須能獲得相關(guān)信息并施加影響,由于NPO的責(zé)任對(duì)象和利益相關(guān)人的多樣性,可建構(gòu)NPO的他律網(wǎng)絡(luò),建立預(yù)防懲戒機(jī)制。1.明確好的監(jiān)督主體(1)對(duì)非營(yíng)利組織的成立和發(fā)展都須予以支持。我國(guó)對(duì)NPO的行業(yè)準(zhǔn)入規(guī)制總體而言是比較嚴(yán)格的,應(yīng)考慮適當(dāng)放低法律法規(guī)設(shè)置的門(mén)檻,鼓勵(lì)社會(huì)資源的進(jìn)入,打破事實(shí)上的地區(qū)壟斷。事實(shí)上,一些在工商部門(mén)注冊(cè)或沒(méi)有任何注冊(cè)的組織,履行著公益職能,卻因找不到掛靠主管部門(mén)而缺乏合法性和政府認(rèn)同,很大程度上影響其公信力。還要通過(guò)法律和制度途徑保證NPO的自主與互動(dòng)、限制國(guó)家干預(yù)的權(quán)力、促進(jìn)社會(huì)的開(kāi)放自治,研究表明:公民社會(huì)的程度愈高,社會(huì)中的互信與合作程度也愈高。(2)法律規(guī)范是最基本的監(jiān)督形式。相關(guān)法律構(gòu)成了NPO的基本環(huán)境,既是行為的系統(tǒng)約束,又是判斷行為正當(dāng)性的基本標(biāo)準(zhǔn)。法律法規(guī)監(jiān)督的內(nèi)容主要包括對(duì)NPO的主體資格、財(cái)務(wù)、稅收和不公平競(jìng)爭(zhēng)等的規(guī)制。2004年6月1日正式實(shí)施的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》就加強(qiáng)了對(duì)相關(guān)組織和活動(dòng)的規(guī)范性要求,如量化組織年公益支出比例,將愛(ài)心資源置于陽(yáng)光之下,保障基金在公益性和非營(yíng)利條件下實(shí)現(xiàn)保值增值。2.明確行業(yè)協(xié)會(huì)的主體地位放權(quán)是把不該政府介入的管理領(lǐng)域歸屬于NPO,還要使之?dāng)[脫“二政府”的尷尬,在適當(dāng)時(shí)機(jī)應(yīng)廢除現(xiàn)行的雙重管理體制,由行政審批部門(mén)一家管理和監(jiān)督。上海于2002年10月31日出臺(tái)了《促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)定》,明確規(guī)定行業(yè)協(xié)會(huì)是“由本市同業(yè)經(jīng)濟(jì)組織以及相關(guān)單位自愿組成的非營(yíng)利性的以經(jīng)濟(jì)為主的社團(tuán)法人”,確定其民間身份,為其證身立信。NPO的公信力權(quán)威來(lái)自市場(chǎng),而不是來(lái)自行政。抓權(quán)是指政府對(duì)NPO的監(jiān)督是不可替代的,其獨(dú)有的強(qiáng)制力是有效監(jiān)督的基本保障。登記管理機(jī)關(guān)對(duì)NPO的設(shè)立、變更、注銷(xiāo)登記情況向社會(huì)公告;會(huì)計(jì)、審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其資金管理進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)或例行審計(jì),如國(guó)家審計(jì)署對(duì)希望工程資金的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)等。3.審計(jì)和結(jié)果公示的單位第三方通常是具有法定權(quán)威的中間機(jī)構(gòu)或組織,由它們制定標(biāo)準(zhǔn),對(duì)行業(yè)內(nèi)的成員機(jī)構(gòu)之工作和項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審,并在此基礎(chǔ)上確認(rèn)或否定成員機(jī)構(gòu)自己所作的評(píng)審結(jié)果,如獨(dú)立的會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)NPO的審計(jì)和結(jié)果公示。還有針對(duì)NPO的專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu),如上海成立的中國(guó)第一家專(zhuān)門(mén)向NPO提供服務(wù)的上海映綠公益事業(yè)發(fā)展中心。NPO達(dá)到一定規(guī)模,應(yīng)聘專(zhuān)業(yè)規(guī)劃師提供專(zhuān)業(yè)規(guī)劃、咨詢(xún)和培訓(xùn)服務(wù),提升服務(wù)品質(zhì)、增進(jìn)公信力。4.新聞監(jiān)督是對(duì)nco實(shí)施社會(huì)監(jiān)督的重要手段輿論監(jiān)督的主體是媒體,媒體的揭露成為規(guī)制機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)的主要信息來(lái)源,也影響著公眾態(tài)度和行為,對(duì)NPO形成巨大壓力,新聞監(jiān)督是對(duì)NPO實(shí)施社會(huì)監(jiān)督的重要手段。美國(guó)聯(lián)合道路前任主席侵占捐款幾十萬(wàn)的丑聞就是由媒體最先揭露。5.是我國(guó)研究制定和完善no的基本保障NPO必須走出封閉管理運(yùn)營(yíng),加強(qiáng)與其他NPO和政府相關(guān)部門(mén)的合作,在互動(dòng)和博弈中壯大,同時(shí)接受政府相關(guān)職能部門(mén)的監(jiān)督和同行業(yè)NPO的互律。還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)外交流程度及國(guó)際間合作,學(xué)習(xí)國(guó)外NPO成長(zhǎng)和運(yùn)作的