中國城市化過程中的撤縣區(qū)劃

中國城市化過程中的撤縣區(qū)劃

1般研究方法總的來說，行政部門具有很強的歷史繼承性，但改革開放以來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和壯大，中國的行政區(qū)劃調(diào)整現(xiàn)象相對頻繁，不僅有省級調(diào)整，而且有區(qū)級調(diào)整。例如，重慶從四川省分離設立了直轄市，并調(diào)整了地區(qū)層面的調(diào)整。例如，因撤銷縣而設立市、區(qū)（市）（以下簡稱縣），以及地區(qū)層面的合并和劃分。還有大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的合并。在這些行政區(qū)劃調(diào)整現(xiàn)象中,撤縣設區(qū)具有很大的獨特性,在我國,縣是與農(nóng)村經(jīng)濟社會形態(tài)相適應的行政區(qū)劃建制,而區(qū)是與城市經(jīng)濟社會相適應的行政區(qū)劃建制,因此,撤縣設區(qū)意味著被撤縣(市)社會經(jīng)濟形態(tài)的一個跳躍。正是基于這種直觀性的認識和理解,學界特別關注撤縣設區(qū)與城市化以及城市發(fā)展之間的關聯(lián),研究者通常從理論上或者采取典型案例與統(tǒng)計描述相結(jié)合的方法對此展開分析與評價。如謝滌湘等人從理論上分析了撤縣設區(qū)的動因、積極影響與消極影響;羅震東在分權的框架下分析了撤縣設區(qū)與強縣擴權的動力機制,并認為強縣擴權將有可能成為更廣泛、甚至全國性的發(fā)展政策,而撤縣設區(qū)將逐漸變得更為謹慎和有限;張蕾、張京祥研究了鎮(zhèn)江丹徒撤縣設區(qū)的原因及其影響,李開宇等人對廣州番禹區(qū)進行了個案研究,張京祥等人對長江三角洲地區(qū)2000年12月至2002年4月期間發(fā)生的11個撤縣設區(qū)案例展開了研究;李麗雅基于上海、北京和廣州這樣的特大城市邊緣地區(qū)的撤縣設區(qū)進行了研究;渠濤等人則在全國層面分析了撤縣設區(qū)對城市面積和城市人口的影響;而汪宇明等人將撤縣設區(qū)至于所有區(qū)劃調(diào)整措施中一起分析了它們對城市化進程發(fā)展的影響,尤其指出了對行政運行成本的降低作用。盡管基于零散案例的研究已經(jīng)不少,但從整體上分析和把握撤縣設區(qū)所呈現(xiàn)出的特征甚至規(guī)律的文獻相對而言卻比較缺乏。魏衡等人與謝滌湘在總結(jié)近20、30年以來我國城市化進程中多種行政區(qū)劃調(diào)整現(xiàn)象時指出撤縣設區(qū)是行政區(qū)劃調(diào)整中的一個時期特征;而羅震東除了關注時間維度的特征外,初步涉及到了各類行政區(qū)劃調(diào)整的空間維度特征。顯而易見,這幾項研究都是在行政區(qū)劃調(diào)整的大背景下觀察撤縣設區(qū)的,它們并不足以幫助我們?nèi)娴赜^察和理解撤縣設區(qū)的規(guī)律與動力機制,在所發(fā)生的撤縣設區(qū)現(xiàn)象中,存在著什么樣的共性與差異性?撤縣設區(qū)是城市化過程的必然選擇還是具有選擇性的?在實踐上,基于現(xiàn)有零散經(jīng)驗而得出的政策含義也可能并不具有普遍適用性?；谶@些問題,本文通過收集1995—2006年所發(fā)生的所有撤縣設區(qū)案例,從總體上分析和總結(jié)在我國快速城市化進程中撤縣設區(qū)這一具體行政區(qū)劃調(diào)整現(xiàn)象所體現(xiàn)出的時空特征。與現(xiàn)有文獻相比,文章特別指出,要理解和觀察我國城市化過程中的撤縣設區(qū)現(xiàn)象,需要將它區(qū)分為主動適應型與被動調(diào)整型兩大類,方能細致地剖析撤縣設區(qū)與城市化發(fā)展之間互動關系,從而有助于在一個更加宏大的層面上理解和評判是否應該通過撤縣設區(qū)的方式來實現(xiàn)城市化或加速城市化進程。2分稅制改革是中國城市化發(fā)展的一個重要歷史時點本文在我國快速城市化的背景中對撤縣設區(qū)這一區(qū)劃調(diào)整現(xiàn)象展開研究,這樣能夠使得我們對撤縣設區(qū)與城市化之間的關系展開更直接和真實的觀察與理解。為此,我們首先要判斷和明確我國進入快速城市化的時點。對此,依據(jù)國際經(jīng)驗總結(jié)出的城市化進程S型發(fā)展曲線,當一國或地區(qū)的城市化率在30%—70%時,表明該國(地區(qū))進入了城市化發(fā)展的加速期。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,全國層面的城市化率在1994年為29.04%,1995年為30.48%,由此可大致認為,我國從1995年開始即進入了城市化的高速發(fā)展期。事實上,立足中國的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體背景,分析和判斷我國進入快速城市化的時點還應當結(jié)合轉(zhuǎn)型過程中的制度體系建設來分析,這方面,1994年的分稅制財政管理體制改革是一個重要的歷史事件,這項改革通過影響地方政府的行為而顯著推動了中國的城市化發(fā)展。分稅制改革的一項重要內(nèi)容是引入了增值稅,而且,通過稅收共享的方式,來自于增值稅收入的主要部分(75%)上交中央政府,但營業(yè)稅劃歸為地方稅(除一些特殊部門和行業(yè)外),這改變了以往地方政府依靠工業(yè)化來增加稅收收入的行為動機,轉(zhuǎn)而尋求通過城市化的方式來增加政府收入,這種城市化的結(jié)果就是以城市區(qū)土地面積的擴張為形式表現(xiàn)出來?？梢?分稅制改革不僅是觀察我國城市化發(fā)展的一個重要歷史時點,更是理解我國城市化高速發(fā)展的一個重要的制度背景?？傊?不管是從人口還是土地維度來看,選擇1995年作為我國高速城市化發(fā)展期的起點都具有相當?shù)暮侠硇?。為?本文所分析撤縣設區(qū)樣本的起始年份為1995年。3在快速城市化過程中，對直轄市的區(qū)位特征進行了分析3.1撤縣區(qū)位的概念首先,我們觀察一下1995—2006年縣(市)與市轄區(qū)各自數(shù)量的變化趨勢,如表1所示。在考察時段內(nèi),市轄區(qū)的數(shù)量增加了150個,而縣(市)的數(shù)量則減少了138個,兩者的增減幅度還是比較接近的。從理論上而言,縣(市)數(shù)量的減少和市轄區(qū)數(shù)量的增加可能還存在其他原因,比如縣市的合并與區(qū)的分拆。為了判斷撤縣設區(qū)是否是市轄區(qū)增加以及縣(市)減少的一個重要原因,我們對1995—2006年的撤縣設區(qū)發(fā)生案例數(shù)量展開分析。表2列出了1995—2006年每年的撤縣設區(qū)案例數(shù)及其比例。從表中可見,在考察時段內(nèi)總共有153個撤縣設區(qū)案例發(fā)生,由于統(tǒng)計中有6個縣(市)在變更過程中分別分拆成了兩個區(qū),這就是說,撤縣設區(qū)在增加153個市轄區(qū)的同時減少了147個縣(市),這種增減變動幅度與表1相當吻合,這充分表明撤縣設區(qū)是我國縣(市)與市轄區(qū)數(shù)量發(fā)生變動的一個重要因素。觀察表2,撤縣設區(qū)現(xiàn)象具有非常明顯的時期特征,總體上可分為三個階段。1995—1999年,這個階段的撤縣設區(qū)呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的態(tài)勢,5年中共有50個撤縣設區(qū)案例,約占考察時段內(nèi)發(fā)生案例數(shù)的1/3;從2000年到2002年,撤縣設區(qū)出現(xiàn)了一個井噴期,3年時間中發(fā)生撤縣設區(qū)的案例達到79個,占到了整個時段內(nèi)51.6%的比例;在經(jīng)歷過這個井噴期后,撤縣設區(qū)現(xiàn)象就急劇減少了,2005年甚至沒有一個案例都沒有發(fā)生,2006年雖然有6個案例,但其中4個是集中在重慶市內(nèi)。3.2撤縣區(qū)位調(diào)整的困境由于我國的經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特征,東部沿海開放地區(qū)發(fā)展快,而中西部地區(qū)的發(fā)展較慢,這使得東部地區(qū)的城市形成了更大的經(jīng)濟集聚和要素吸納能力,城市化發(fā)展也就更快。在這種背景下,東部沿海地區(qū)的中心城市應當具有更強的輻射力和城市擴張需求,而一旦現(xiàn)行的行政區(qū)劃限制了城市擴張的話,顯然會出現(xiàn)更多的撤縣設區(qū)調(diào)整需求,以適應城市化發(fā)展。對此,我們將撤縣設區(qū)案例區(qū)分為東部樣本、中部樣本、西部樣本以及東北樣本,每個地區(qū)的撤縣設區(qū)案例分布如表3所示。從表中可見,沒有明顯的證據(jù)表明東部地區(qū)具有更強的撤縣設區(qū)調(diào)整需求,在數(shù)量上,西部地區(qū)的案例數(shù)甚至比東部地區(qū)還多出2個。在東部地區(qū)中,雖然有些省份撤縣設區(qū)頻數(shù)很高,如江蘇省(14個),但也有很少的省份,如福建省只有3個案例;而在西部地區(qū),雖然有些省份的撤縣設區(qū)案例很少,如新疆、西藏均沒有撤縣設區(qū)調(diào)整現(xiàn)象,貴州也只有2個案例,但一些省份也出現(xiàn)了較多的案例,如四川(12個)、陜西(9個),甘肅也有6個。同樣的,中部地區(qū)也具有類似的特征。這表明,僅通過大區(qū)域觀察撤縣設區(qū)的地區(qū)特征是不夠的,需要進一步借助于其它視角加以深入分析,這將是下文中要展開中的研究內(nèi)容。此處的分析擴展了現(xiàn)有文獻基于少量樣本分析得出東部沿海地區(qū)具有更高撤縣設區(qū)調(diào)整需求的結(jié)論。3.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整的種類首先要關注的第一個種類特征是撤縣設區(qū)是否是原轄域的一個整體性變化。對于這一點,我們的案例顯示,撤縣設區(qū)后區(qū)的管轄范圍既有可能是原有的管轄范圍,也可能有稍微的變化,在轄域面積上大于或者小于原縣(市)的轄域面積。在考察時段內(nèi),有30個案例(19.61%)在變更過程中伴隨著原縣(市)管轄范圍的變動,比如將原縣域中的某一(些)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃到相鄰行政單位管轄,或者將相鄰行政單位的某一(某些)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃入新設立的區(qū),更極端的,有6個縣(市)在變更過程中被分別分拆成了兩個區(qū)。這一特征反映了實踐中的撤縣設區(qū)調(diào)整具有靈活機動的特點,并不是將原轄域一成不變的設置為新的市轄區(qū)建制,不過,無論是在理論上還是經(jīng)驗上我們都無法判斷這種有調(diào)整的變更是否更有利于城市化的發(fā)展。第二個值得關注的種類特征是縣與縣級市哪個更有可能變更為區(qū)。雖然縣與縣級市都不是與城市經(jīng)濟社會形態(tài)相適應的區(qū)劃建制,但縣級市比縣具有更明顯的城市化特征,在政府工作中,縣政府職能重點在鄉(xiāng)村,而縣級市政府職能須同時考慮城區(qū)、鄉(xiāng)村管理,工作的一個重點就是城市建設。因此,從理論上判斷,由于縣級市的城市發(fā)展基礎更好,因而更有可能被調(diào)整為區(qū)。為此,我們將153個撤縣設區(qū)樣本分為兩類,一類是被撤時是縣,另一類是被撤時是縣級市,結(jié)果發(fā)現(xiàn)兩者的數(shù)量分別為58個(37.91%)和95個(62.09%),這的確比較明顯地表明了縣級市更有可能被調(diào)整為區(qū)。需要指出的是,北京、上海這兩個地位極為特殊的特大城市的撤縣設區(qū)樣本在考察期內(nèi)均以縣為基礎的(共有11個案例),這反映了特大城市在城市化發(fā)展上具備很強的集聚和輻射能力,具有很強的擴張需求,因而轄域內(nèi)所發(fā)生的撤縣設區(qū)直接越過了縣到縣級市這一中間階段,事實上,另外一些城市化發(fā)展快速的中心城市也是直接將其周邊的縣調(diào)整到區(qū)以此滿足城市擴張需求的。4主動適應型/被動調(diào)整型對我國沿海地區(qū)發(fā)展的影響接下來,我們將重點分析撤縣設區(qū)區(qū)劃調(diào)整中的另一個重要特征,即主動適應與被動調(diào)整的兩種類型。注意到在153個撤縣設區(qū)樣本中,有相當一部分是在撤地(包括地區(qū)與盟)設市(地級市)的過程中而撤縣設區(qū)的,由于“地區(qū)”這種行政區(qū)劃是在上個世紀特殊時代出現(xiàn)的,如今將它調(diào)整為地級市更多的是反映了行政區(qū)劃設置的國際規(guī)范,盡管這也存在促進將來城市化發(fā)展的動機,但它并不是由于該“地區(qū)”實質(zhì)性的城市化進程所推動的,因而撤地設市過程中的撤縣設區(qū)具有明顯的被動調(diào)整特征。相反,主動適應型———被嚴格的定義為原來隸屬于地級市或直轄市的縣(市)調(diào)整為該地級市或直轄市的區(qū),這種類型更多的是由于所在地區(qū)自身的城市化發(fā)展進程迫切要求行政區(qū)劃調(diào)整以適應發(fā)展。樣本數(shù)據(jù)顯示,被動調(diào)整型的樣本數(shù)量達到82個(53.59%),而主動適應型的數(shù)量為69個(45.1%)案例,此外,還有兩個案例較為特殊,1個是省直轄市(隨州市)升格為地級市的過程中被調(diào)整為區(qū),另1個是中衛(wèi)縣的案例,中衛(wèi)縣原來隸屬于吳忠市,2003年設立地級中衛(wèi)市,中衛(wèi)縣也就被撤銷,設置為地級中衛(wèi)市的一個區(qū)。將撤縣設區(qū)區(qū)分為主動適應型和被動調(diào)整型后,我們就可以對撤縣設區(qū)的地區(qū)特征進行更加細致地分析了,從而展現(xiàn)出更豐富的故事。我們用上文中的地區(qū)分類與主動適應型/被動調(diào)整型進行交互(不包含所說的兩個特殊案例),得到表4?；诒?,很明顯可以看到,主動適應型的撤縣設區(qū)集中分部在東部,占到了65.2%的比例,而被動調(diào)整型所占的比重很小,只有10.9%;與此相反,中西部地區(qū)剛好是主動適應型少而被動調(diào)整型居多的一個情形。結(jié)合上文的分析,雖然地區(qū)之間(不考慮東北地區(qū))在撤縣設區(qū)的總體分布上沒有非常明顯的差異,但撤縣設區(qū)在地區(qū)之間存在顯著的性質(zhì)差異。與中部地區(qū)相比,西部地區(qū)主動適應型的發(fā)生比例是中部地區(qū)的2倍,由于主動適應型強烈地依賴于中心城市的集聚和擴張能力,這一定程度上反映了中部地區(qū)缺少具有帶動力和擴張力的中心城市。當然,西部地區(qū)主動適應型比重相對更高的一個重要原因是由于重慶市設立為直轄市所帶動的,在考察期內(nèi),重慶市有6個撤縣設區(qū)樣本,此處的分析再次表明了特大城市帶動周邊地區(qū)城市化發(fā)展的能力。類似地,我們還可以用年份與主動適應型/被動調(diào)整型進行交互,以此判斷兩種類型是否具有明顯的時序特征,為壓縮年份信息,我們根據(jù)上文所劃分的三個時段進行交互。得到表5。表5提供的一個重要信息是,主動調(diào)整型在時序上的相對比重一直在上升(30%—51.3%—60.8%),而被動調(diào)整型的相對比重則呈下降趨勢(70%—49.7%—39.2%)。這就更表明了被動調(diào)整型在很大程度上并不是由于所在地區(qū)實質(zhì)性的城市化進程所導致的,沒有理由相信在一個更早的時期,那些被動調(diào)整型是因為所在地由于更高的城市化發(fā)展進程而不得不要求進行撤縣設區(qū)了!5撤縣區(qū)位與城市化發(fā)展的關系根據(jù)《2010年城市藍皮書》的統(tǒng)計,從2000年到2009年,我國的城鎮(zhèn)化率由36.2%提高到46.6%,年均提高約1.2個百分點;城鎮(zhèn)人口由4.6億增加到6.2億,凈增1.6億人;截至2008年末,我國共有建制城市655個,其中100萬人口以上的特大城市122個,城市市轄區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值占到當年全國GDP的62.7%。城市地區(qū)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要載體,而通過城市化來獲取中國新一輪的經(jīng)濟增長動力已經(jīng)成為絕大多數(shù)學者的共識,在取得共識的同時,很多學者也認識到中國的城市化模式存在很大的弊端,批評者認為當前中國的城市化是一種強制性的城市化,土地雖然城市化了,但人并沒有城市化。作為一種行政區(qū)劃調(diào)整形式———撤縣設區(qū)顯然在過去一段時間中貢獻了很大部分的城市區(qū)面積擴張。那么,撤縣設區(qū)究竟是有利于城市化發(fā)展還是地方政府借助于城市化浪潮而強制性主導的一場“秀”?由于過去10多年中撤縣設區(qū)并非孤立的偶