ppp項目實施建議方案

PPP（公私合作關(guān)系）項目實施建議方案

一、什么是PPP（一）基本概念、核心理念PPP，即公私伙伴關(guān)系是指公共部門與私營部門為提供公共服務(wù)而建立起來的一種長久合作關(guān)系。這種關(guān)系用商業(yè)合同來確立，公共部門將融資、建設(shè)、運行風險轉(zhuǎn)嫁給私營部門，并與私營部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢來提供公共服務(wù)。在這樣的框架下，PPP的體現(xiàn)形式有多個，如BOT（建設(shè)-運行-轉(zhuǎn)讓）和BOOT（建設(shè)-運行-擁有-轉(zhuǎn)讓）等。普通而言，按照私人部門的參加程度和公共部門將各類風險向私營部門轉(zhuǎn)移的程度會產(chǎn)生多個PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。PPP的核心理念是追求資金最佳使用價值,通過引進社會資本，發(fā)揮公私雙方各自優(yōu)勢，緊密合作，風險共擔，利益共享，得到最優(yōu)的投資回報及社會公共效益，實現(xiàn)公共財政或者公共資源的價值最大化。（二）PPP的比較優(yōu)勢相對于政府傳統(tǒng)項目開發(fā)模式及公共融資方式，PPP有下列比較優(yōu)勢：1、提高公共財政使用效率PPP項目普通由社會私人資本或者聯(lián)合體融資建設(shè)及運行，提供公共服務(wù)。共用財政投入極少，較好發(fā)揮了“四兩撥千斤”的杠桿作用，這對公共財政短缺的狀況下加緊新型城鄉(xiāng)化建設(shè)有比較重要的意義。同時，由于捆綁了建設(shè)和經(jīng)營，并以服務(wù)和產(chǎn)出付費，使得私人部門能夠發(fā)揮最大的能動性，通過創(chuàng)新、自我施壓等避免項目成本超支。在風險管理上的合理分派和良好的合作機制也使得項目失敗的概率大大減少，避免了公共資源的浪費。2、保障項目和公共服務(wù)質(zhì)量評審中標的私人資本或聯(lián)合體組建項目公司建設(shè)項目并提供公共服務(wù)。聯(lián)合體普通是由建設(shè)方、融資方、運行方構(gòu)成的利益共同體，它比傳統(tǒng)開發(fā)模式含有更加好的內(nèi)部協(xié)調(diào)能力。另外，諸多PPP項目通過引進國際出名建設(shè)、管理機構(gòu)，帶來先進的管理經(jīng)驗，有助于提高公共服務(wù)的質(zhì)量。3、實現(xiàn)合作雙方互利共贏合理的PPP模式能夠平衡公私雙方的權(quán)責利。在風險分派上遵照“最優(yōu)承當”原則，即將風險分派給最有能力承當?shù)囊环?。同時，全壽命周期特點使得合同含有較大的靈活空間，風險共擔、收益共享的機制既能維護共用部門的利益，也能最大程度滿足私人資本的訴求。（三）PPP實施背景十八大以來，穩(wěn)增加、促改革、調(diào)構(gòu)造、惠民生逐步成為政策根本。在現(xiàn)在宏觀經(jīng)濟環(huán)境下，發(fā)展是重中之重，穩(wěn)增加的任務(wù)特別艱巨。在此背景下，新型城鄉(xiāng)化進程加緊。財政部預(yù)計城鄉(xiāng)化率達成60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元人民幣，每年需要資金約7萬億。然而作為城鄉(xiāng)化建設(shè)主力的地方政府財政壓力巨大，各級政府直接債務(wù)約11萬億，或有負債約7萬億。在現(xiàn)在土地收入成為地方債務(wù)重要還款來源的狀況下，房地產(chǎn)市場的正常波動都足以影響地方財政，進而影響新型城鄉(xiāng)化建設(shè)進程。要變化這種困境，最核心的是創(chuàng)新投融資體制，變化傳統(tǒng)政府投資模式。PPP模式主動引入社會私人資本，參加城鄉(xiāng)化建設(shè)，在保障資金來源、引入先進的建設(shè)和管理經(jīng)驗、確保項目和公共服務(wù)質(zhì)量上有較大優(yōu)勢。（四）PPP法律根據(jù)PPP模式在本質(zhì)上是激勵社會非公有資本參加社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)服務(wù)提供，我國早在就出臺《國務(wù)院激勵支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，即“非公36條”，放寬非公有制經(jīng)濟市場準入，其中就有“允許非公有資本進入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域”條款。，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院有關(guān)激勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，即“新36條”，進一步拓寬民間投資的領(lǐng)域和范疇，明確激勵和引導民間資本進入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域及市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)領(lǐng)域和社會事業(yè)領(lǐng)域。在黨的十八屆三中全會上，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參加都市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運行”成為進一步深化改革，推動新型城鄉(xiāng)化建設(shè)的重要方法。（五）PPP合用領(lǐng)域PPP項目的實施過程是引入社會私人資本組建聯(lián)合體，授予特許經(jīng)營期，由其自主融資建設(shè)和經(jīng)營該項目，通過項目本身收費或政府對服務(wù)的付費收回投資成本，實現(xiàn)投資收益。特許期滿，項目移交政府或續(xù)約經(jīng)營。原則上，全部能滿足這個特點的政府投資項目都含有采用PPP模式的可能。在經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施中，有公路、橋梁、鐵路、電信等設(shè)施，不實施收費的交通設(shè)施（如海南地區(qū)）能夠通過政府對流量付費的方式實現(xiàn)收益。在社會基礎(chǔ)設(shè)施方面，有體育場、醫(yī)院、學校、政府辦公樓、會議中心、供水、排污、監(jiān)獄、歌劇院、保障房、旅游設(shè)施等，這些項目大多能夠通過消費者付費形成閉環(huán)，局限性部分亦可由政府根據(jù)流量付費進行補充。在具體實施中，對應(yīng)PPP項目普通由上述各領(lǐng)域政府專業(yè)主管部門聯(lián)合政府投融資平臺構(gòu)成招商主體，成為項目發(fā)起方。由專業(yè)主管部門代表公共部門負責對服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督審查，維護公共利益。二、PPP實施途徑（一）項目發(fā)起1、明確需求擬建項目對應(yīng)級別的行業(yè)主管部門，如市級項目由交通局、環(huán)衛(wèi)局、教育局等根據(jù)行業(yè)需求分析報政府及發(fā)改委申請投資立項。需求應(yīng)量化，特別對于擬用PPP模式開發(fā)的項目，量化的需求是在支付環(huán)節(jié)提供績效原則的重要根據(jù)，例如，每年需新增垃圾解決多少噸。需求分析是擬定投資規(guī)模、投資方式的前提。也可由有關(guān)專業(yè)國有公司、政府投融資平臺公司會同行業(yè)主管部門提出上述需求，并報政府立項。2、評定方案在需求分析基礎(chǔ)上，上述部門進一步對備選方案進行評定。重要是開發(fā)方式的選擇。由于PPP開發(fā)模式前期工作較長、過程復雜、專業(yè)性強、總投資大，因此不是全部的項目都合用PPP模式。有些可能更適合傳統(tǒng)采購方式，如BT或代建。對于確需進行PPP模式開發(fā)的，也要為該項目確立一種參考原則，即如果按照傳統(tǒng)政府采購模式（PSC）開發(fā)，需要的總投資和產(chǎn)生的效益，方便為引入PPP模式提供充足的根據(jù)。3、可行性研究項目可行性研究應(yīng)由以上有關(guān)部門組織專家獨立進行，或通過權(quán)威中介機構(gòu)提供分析報告。在可行性研究中，商業(yè)預(yù)測較為核心，它能夠使政府在大量耗費資源開發(fā)項目之前就能夠?qū)献骰锇殛P(guān)系的合用性有所認識，且對于分析招商過程中私人部門與否勝任、擬定合理底標故意義。PPP項目涉及私人資本的引入。較為嚴肅的項目可行性研究對于量化項目風險和成本，擬定凈利潤，形成有吸引力的商業(yè)預(yù)測，從而減少招商難度有協(xié)助。同時也是政府選擇開發(fā)模式的參考根據(jù)。國際上某些失敗的PPP案例大多源于對市場風險預(yù)測局限性，造成收支難以平衡，最后破產(chǎn)，由政府接管提供公共服務(wù),無形中也增加了公共資源的浪費。4、咨詢意見就擬建PPP項目咨詢監(jiān)管方、專家、終端顧客等的意見有助于發(fā)現(xiàn)潛在問題，并在完善后公布切實可行的招商文獻。5、擬定決策文獻在項目發(fā)起的最后階段，通過分析需求及初步的可行性研究之后，應(yīng)形成有關(guān)擬定性文獻，例如績效原則，風險管理方式，項目公司運行模式，招商程序，融資安排以及監(jiān)管方案等。這是開展項目招商工作的前提，也是政府在PPP項目中需要做的基礎(chǔ)工作。（二）項目招商1、成立招商小組招商主體普通由項目所在行業(yè)專業(yè)主管部門及政府投融資平臺公司構(gòu)成。招商主體能夠進一步委托專業(yè)的資產(chǎn)管理公司或資產(chǎn)運行公司為招商代理，并與其構(gòu)成招商工作小組。為完畢招商工作，招商工作小組應(yīng)聘任對應(yīng)的財務(wù)顧問、法律顧問和技術(shù)顧問等。在成功招商后，顧問團體能夠進入項目公司繼續(xù)提供咨詢服務(wù)，顧問費用由項目公司支付。2、公布招商文獻招商前期準備工作涉及與潛在對象初步接觸，向政府有關(guān)部門和融資機構(gòu)進行咨詢等，并在此基礎(chǔ)上擬定招商邊界條件。如，合同構(gòu)造，特許經(jīng)營合同，費用結(jié)算方式，項目公司的組織形式，招商的范疇等。這些內(nèi)容構(gòu)成完整的招商方案。在獲得政府同意后，由招商工作小組正式公布招商文獻。3、擬定短名單招商文獻公布后，招商工作小組負責接待意向投資者，在提供必要的文獻和信息后，與意向投資者進行充足的溝通，并接受投資建議書。招商工作小組應(yīng)從大量的投標方篩選優(yōu)質(zhì)的對象擬定短名單進入談判環(huán)節(jié)。過低的門檻即使能夠使得競標過程比較激烈，但也容易增加談判工作難度。由于PPP項目的特殊性和長久性，單一的指標，如利潤率、成本收益等無法擬定最適宜的合作伙伴。以往某些PPP案例中不乏為中標而故意壓低條件，但最后卻無法維持，轉(zhuǎn)而由政府接手的現(xiàn)象。4、談判及評審專家和顧問團體應(yīng)根據(jù)項目的特點，從成本效益、技術(shù)創(chuàng)新、管理經(jīng)驗等各方面予以分析比對，盡量以推薦而非打分的方式出具意見?，F(xiàn)在PPP項目的行業(yè)經(jīng)驗局限性以用過于精細的方式進行評比。評審工作應(yīng)充足考慮PPP項目的全壽命周期這個特點。對投資者的經(jīng)驗、技術(shù)、實力以及創(chuàng)新能力應(yīng)予以重視，前者甚至比價格更為重要。5、簽約最后由招商主體的行業(yè)有關(guān)主管部門與勝出的投資者或聯(lián)合體進行簽約，授予PPP項目一定年限的特許經(jīng)營權(quán)，并訂立合同，由其負責投資、設(shè)計、建設(shè)、運行和維護；如有外資參加，還需要由擬參股項目的國有公司或政府投融資平臺公司與其訂立合資合同等其它合同。成功的招商工作是PPP項目達成預(yù)期的前提，必須審慎、周全，普通歷時約六個月至一年。（三）組建項目公司1、股東構(gòu)成由獲得特許經(jīng)營權(quán)的投資者或聯(lián)合體出資組建特殊目的項目公司（SPV）。普通代表政府公共利益的國有公司或政府投融資平臺公司應(yīng)進入項目公司，參加董事會及日常經(jīng)營管理。2、融資來源項目公司的資金來源涉及股本和債務(wù)。股本由股東出資，債務(wù)資金則由銀行或非銀行金融機構(gòu)提供。為豐富融資構(gòu)造，滿足融資規(guī)定，也能夠吸取某些次級債和優(yōu)先股。國際上項目公司的股本在資金來源中占比較小，普通局限性20%。國內(nèi)某些PPP案例中，這一比例稍高，但普通不超出1/3，大部分開發(fā)資金應(yīng)通過項目本身的融資能力實現(xiàn)。3、管理層由股東方、融資方構(gòu)成的管理團體負責日常經(jīng)營工作，通過董事會、總經(jīng)理辦公會等解決項目公司在開發(fā)建設(shè)和運行中的問題，并在統(tǒng)一招標、公開信息方面提供保障。4、協(xié)調(diào)委員會由股東方、政府代表、專家顧問等構(gòu)成協(xié)調(diào)委員會，對于項目公司內(nèi)外部利益沖突，進行協(xié)調(diào)解決，也能夠致力于與政府有關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通。對于沖突的解決，普通先由協(xié)調(diào)委員會進行協(xié)調(diào)，然后是協(xié)調(diào)委員會下設(shè)的專家委員會進行專業(yè)性評判，最后才是選擇仲裁訴訟等，這有助于保障合作伙伴關(guān)系及各方利益。（四）風險管控1、風險分派PPP項目的風險類型重要有技術(shù)風險、建設(shè)風險、運行風險、收入風險、財務(wù)風險、法規(guī)/政治風險、環(huán)境風險、不可抗力風險及以上多個風險組合所造成的項目失敗風險。各類風險分派遵照“最優(yōu)承當”原則，即由最有能力解決的一方來承當。這能減少風險的邊際成本，達成PPP項目資金的最佳使用價值。技術(shù)風險、建設(shè)風險、運行風險、收入風險、財務(wù)風險等由項目公司承當，但其中也有屬于政府責任部分，例如土地權(quán)屬、服務(wù)及產(chǎn)品規(guī)格定義錯誤、政府規(guī)定變化、支付違約等，需在合同及特許經(jīng)營合同中明確。法規(guī)政治風險、不可抗力風險等應(yīng)根據(jù)雙方的權(quán)責進行分擔，普通政府公共部門承當較多這類風險。另外，還應(yīng)引入商業(yè)保險，用于轉(zhuǎn)移不擬定性大、損失額度大的風險，如某些不可抗力事件造成的項目重大損失。風險分派在簽約性談判階段已經(jīng)完畢，并體現(xiàn)在合同及特許經(jīng)營合同中。在建設(shè)經(jīng)營階段，重要是充足發(fā)揮經(jīng)營管理層和協(xié)調(diào)委員會的作用，及時識別、轉(zhuǎn)移、化解對應(yīng)風險。2、多級監(jiān)管項目公司應(yīng)設(shè)立多級監(jiān)管體系，以保障項目進度、服務(wù)質(zhì)量及公共利益。常見的監(jiān)督體系分三級。政府行業(yè)主管部門不定時檢查，協(xié)調(diào)委員會根據(jù)需要能夠定時也能夠隨機抽查，項目公司內(nèi)部審計監(jiān)察團體需定時對項目的建設(shè)、服務(wù)等進行常規(guī)檢查。3、收益分享、風險共擔PPP項目是全壽命周期合作。在較長的特許經(jīng)營期內(nèi)，全壽命周期的特點是雙方無法在一開始就預(yù)見全部可能的狀況。這就需要公私雙方本著合作伙伴的精神，對項目將來可能出現(xiàn)的風險和收益預(yù)留足夠的協(xié)商空間。如果項目實際收益過高，意味著項目中公共利益被低估，在達成預(yù)設(shè)閥值后，雙方應(yīng)啟動談判，就合理分派超額收益進行協(xié)商。在實際操作中，能夠通過縮短特許期或者減少支付原則實現(xiàn)。反之，如果項目自投入運行后，因非主觀因素長久陷入虧損，經(jīng)營困難，在達成預(yù)設(shè)閥值后，同樣應(yīng)啟動談判機制。能夠通過延長特許經(jīng)營期或予以補貼等方式予以調(diào)節(jié)。如出名PPP項目英法海底隧道因市場因素，客流受影響，經(jīng)營惡化，政府遂將特許經(jīng)營期延長至99年，但因財務(wù)狀況惡化，最后破產(chǎn)。如能更早地對風險進行分擔，可能這個項目成果會更樂觀。（五）項目移交1、完整移交特許經(jīng)營期到期后，項目公司應(yīng)根據(jù)合同和特許經(jīng)營合同將對應(yīng)資產(chǎn)和服務(wù)免費完整移交給政府指定部門或公司。完整移交指的是項目資產(chǎn)在移交后完整可用。為保障完整性，項目公司應(yīng)繳納一定的維修保障資金或者訂立附加合同，在一定周期內(nèi)，例如一年，資產(chǎn)運作和服務(wù)提供基本不受移交帶來的負面影響。2、后續(xù)管理政府部門作為PPP項目的最后接受方，在特許經(jīng)營合同到期后，普通有三種后續(xù)管理思路。一是與原資產(chǎn)經(jīng)營團體續(xù)約，根據(jù)實際狀況，訂立新的特許經(jīng)營合同。二是由政府行業(yè)主管部門或其指定國有公司接管，提供公共服務(wù)。三是對該項目重新進行招投標，聘任更為優(yōu)秀的經(jīng)營管理團體。三種方式各有利弊，應(yīng)根據(jù)資金價值最大化、維護共用利益的原則進行選擇。三、國內(nèi)外PPP實施案例（一）成功案例1、《上海老港垃圾解決廠四期項目（PPP）》（1）項目實施過程：由市容環(huán)衛(wèi)局和上海城投構(gòu)成招商主體，計劃通過國際招商，引進擁有一流垃圾解決技術(shù)和豐富運行管理經(jīng)驗的國際投資者。市容環(huán)衛(wèi)局、城投委托上海國際集團資產(chǎn)經(jīng)營有限公司和上海申信進出口有限公司構(gòu)成的聯(lián)合體為招商代理，并提供財務(wù)顧問服務(wù)。12月開始招商前期準備，由市容環(huán)衛(wèi)局、城投及招商代理構(gòu)成招商工作小組，并聘任天達律師事務(wù)所為法律顧問、都市建設(shè)研究院為技術(shù)顧問。4月9日～4月30日，招商代剪公布招商文獻。8月12日，ONYX聯(lián)合體和惠記聯(lián)營兩家投資競爭人向招商代理遞交了投資建議書。8月通過投資建議書的評審、競爭性談判、擬定候選投資人和簽約性談判，最后ONIX與中信泰富構(gòu)成的聯(lián)合體勝出。

12月23日，市容環(huán)衛(wèi)局和項目公司股東代表草簽了特許權(quán)合同及有關(guān)附件，環(huán)衛(wèi)局、城投和項目公司訂立了垃圾供應(yīng)與結(jié)算合同。ONIX與中信泰富構(gòu)成的聯(lián)合體與上海市城投環(huán)境構(gòu)成合資公司，負責老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場四期的投資、設(shè)計、建設(shè)、運行和維護，特許期，是我國首個垃圾解決特許經(jīng)營項目。特許經(jīng)營期滿后項目公司資產(chǎn)免費移交給政府。市容環(huán)衛(wèi)局、上海城投與項目公司訂立垃圾供應(yīng)與結(jié)算合同，并委托上海城投在垃圾收費機制尚未建立之前支付有關(guān)垃圾解決費用。（2）項目成果及評價上海老港生活垃圾填埋場四期項目于2月21日進入試運行，主體工程于12月12日正式投入運行。施工建設(shè)進度比較快，工程質(zhì)量明顯高于老港三期。該項目總體較為成功，有下列幾點能夠借鑒：招商目的清晰，招商程序合理，有明確的項目小組工作模式，合理的風險分擔機制，建立了有效的溝通協(xié)調(diào)和爭端解決機制，同時政府監(jiān)管也到位。唯一局限性的是政府層面缺少一種統(tǒng)一調(diào)度的部門。作為行業(yè)主管部門，市容環(huán)衛(wèi)局顯然無法使項目在各部門協(xié)調(diào)上更為順暢。如優(yōu)惠政策的貫徹，有關(guān)部門的批復等。（二）不成功案例1、國家體育場（鳥巢）PPP項目國家體育場工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，項目12月24日開工建設(shè)，6月28正式竣工。國家體育場有限責任公司負責國家體育場的融資和建設(shè)工作，北京中信聯(lián)合體體育場運行有限公司負責30年特許經(jīng)營期內(nèi)的國家體育場賽后運行維護工作。8月9日，中標人中國中信集團聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產(chǎn)有限責任公司訂立了《特許權(quán)合同》、《國家體育場合同》和《合作經(jīng)營合同》三個合同合同。之后，聯(lián)合體與代表北京市政府的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司共同組建了項目公司——國家體育場有限責任公司。項目總投資為313900萬元，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司代表政府出資58%，中信聯(lián)合體出資42%。在中信集團聯(lián)合體42%的投資中，中信集團所占比例為65%、北京城建集團所占比例為30%、美國金州公司所占比例為5%。項目成果：奧運會過后，由于缺少足夠的商業(yè)效益支撐，鳥巢運行陷入困境，并與8月29日，通過訂立《有關(guān)進一步加強國家體育場運行維護管理合同》，對鳥巢進行股份制改革，由政府接手運行。問題總結(jié)：由于項目的特殊性，政府在項目中干涉較多，無論從設(shè)計、施工還是運行，使得項目公司非常被動，最后因商業(yè)預(yù)期無法實現(xiàn)，而被迫由政府接手。2、墨西哥收費公路工程項目為彌補政府交通投資的局限性，墨西哥政府在1989-1994年間實施“收費公路工程”，累計授予私營部門55條收費路的特許經(jīng)營權(quán)，吸引私營資本超出100億美元，將該國收費高速公路網(wǎng)由1989年的4500公里延長到1994年的9900公里。但由于項目特許經(jīng)營方案設(shè)計不合理、建設(shè)成本增加、交通流量估算失實以及1994年12月暴發(fā)的墨西哥“龍舌蘭危機”引發(fā)的比索大幅貶值，造成私營項目公司運行困難，紛紛倒閉。墨政府被迫成立專門的政府信托基金來接受23條收費路爛攤子，與此同時，墨政府將仍由私營部門營運的32條收費路的特許經(jīng)營期限延長至以上，以增強項