石油開采設(shè)施污染的管轄權(quán)問題探討

石油開采設(shè)施污染的管轄權(quán)問題探討

石油開采活動(dòng)中的環(huán)境污染現(xiàn)象日益嚴(yán)重。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱:《公約》)雖然對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)船舶污染規(guī)定了“登記國(guó)(船旗國(guó))、港口國(guó)和沿海國(guó)相結(jié)合”的管轄原則,1但受其制定時(shí)代的限制,其對(duì)石油開采設(shè)施污染管轄則規(guī)定不明。傳統(tǒng)海洋大國(guó)如美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)為了維護(hù)本國(guó)利益,在國(guó)內(nèi)立法中將“移動(dòng)式鉆井平臺(tái)”視為“船舶”,極大限制了沿海國(guó)對(duì)石油開采設(shè)施污染的管轄權(quán),無法滿足海洋污染防治的需要。“深水地平線”事故的發(fā)生暴露了這一問題的嚴(yán)重性。石油開采設(shè)施具有特殊的性質(zhì),不能適用船舶污染管轄權(quán)的規(guī)定。石油開采設(shè)施污染領(lǐng)域的管轄權(quán)問題本質(zhì)上是石油開采設(shè)施登記國(guó)與沿海國(guó)之間利益的平衡問題。需要對(duì)石油開采設(shè)施的環(huán)境污染管轄權(quán)規(guī)則的設(shè)計(jì)問題進(jìn)行反思。鑒于“預(yù)先防范原則”在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重要性,本文將重點(diǎn)探討主權(quán)國(guó)家在石油開采設(shè)施污染領(lǐng)域的立法和執(zhí)法管轄權(quán)。一、現(xiàn)有的海洋環(huán)境管轄權(quán)體系無法滿足海洋環(huán)境保護(hù)的新要求(一)油氣開采設(shè)施污染管轄權(quán)問題著名國(guó)際法學(xué)家奧本海曾指出:“國(guó)際法決定國(guó)家可以采取各種形式的管轄權(quán)的可允許限度,而國(guó)內(nèi)法則規(guī)定國(guó)家在事實(shí)上行使它的管轄權(quán)的范圍和方式?！?國(guó)家管轄權(quán)主要涉及每一個(gè)國(guó)家對(duì)行為和事件后果加以調(diào)整的權(quán)利的范圍。在國(guó)際領(lǐng)域,每一個(gè)擁有主權(quán)的國(guó)家都享有平等的立法權(quán),并且可以自主地決定其立法的范疇和方式,但行使這種自主權(quán)不能侵犯國(guó)際法的基本原則和其他國(guó)家的利益。由于《公約》簽訂時(shí)海洋石油開采并未廣泛運(yùn)用,3《公約》及直接規(guī)制海洋環(huán)境污染的公約中均無對(duì)石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)的明確規(guī)定。因此,石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)問題解決的是:國(guó)際法在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)石油開采設(shè)施的污染問題上對(duì)國(guó)家與國(guó)家之間利益的劃分。具體而言,其涉及的是對(duì)于沿海國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)發(fā)生的石油開采設(shè)施污染行為,沿海國(guó)是否有權(quán)制定法律規(guī)章來限制他國(guó)石油開采設(shè)施的活動(dòng),從而防止他國(guó)的石油開采設(shè)施對(duì)本國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的環(huán)境產(chǎn)生污染,以及是否有權(quán)執(zhí)行等問題。(二)船旗國(guó)的管轄權(quán)《公約》中缺乏對(duì)石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)的明確規(guī)定,但對(duì)于船舶污染問題則確立了船旗國(guó)、沿海國(guó)和港口國(guó)并行管轄制度,并將沿海國(guó)對(duì)船舶污染的管轄權(quán)擴(kuò)大到了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。4《公約》打破了“船舶污染由船旗國(guó)獨(dú)自管轄”的傳統(tǒng)原則,肯定了沿海國(guó)對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)船舶污染的管轄權(quán)?！豆s》第217條規(guī)定:“各國(guó)應(yīng)制定法律和規(guī)章,以防止、減少和控制懸掛其旗幟或在其國(guó)內(nèi)登記的船只對(duì)海洋環(huán)境的污染。”據(jù)此,沿海國(guó)可對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制定法律和規(guī)章,以防止、減少和控制來自船只的污染,但這種法律和規(guī)章應(yīng)符合一般其已接受的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。然而,《公約》仍未動(dòng)搖船旗國(guó)的管轄權(quán)在某種程度上優(yōu)先于沿海國(guó)管轄權(quán)的地位。5這具體表現(xiàn)在:船旗國(guó)對(duì)于懸掛其旗幟的船舶的違章行為,“不論違反行為在何處發(fā)生,也不論這種違反行為所造成的污染在何處發(fā)生或發(fā)現(xiàn)”,均應(yīng)“設(shè)法立即進(jìn)行調(diào)查,并在適當(dāng)情形下對(duì)被指控的違反行為提起司法程序”。如果船旗國(guó)在任何其他國(guó)家就其船只在領(lǐng)海外的違章行為提起司法程序之日起六個(gè)月內(nèi)就同樣控告提出加以處罰的司法程序,則其他國(guó)家應(yīng)即暫停進(jìn)行司法程序,除非該違章行為使沿海國(guó)遭受重大損害,或有關(guān)船旗國(guó)一再不顧其對(duì)本國(guó)船只的違章行為有效地執(zhí)行國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)。6這表明,《公約》在船舶污染的管轄權(quán)問題上仍然堅(jiān)持以船旗國(guó)為中心。那么,能否將海洋石油開采設(shè)施定位為法律意義上的“船舶”,進(jìn)而適用有關(guān)國(guó)際公約中對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)船舶污染管轄權(quán)的規(guī)定呢?1.設(shè)施的定位不一石油開采設(shè)施主要分為鉆探船、移動(dòng)式鉆井平臺(tái)、固定式鉆井平臺(tái)等幾類。《公約》對(duì)“船舶”和“海洋石油開采設(shè)施”并未給出明確的定義。而除《公約》之外的幾個(gè)直接規(guī)制海洋環(huán)境污染的公約,為實(shí)現(xiàn)不同的公約目的,對(duì)石油開采設(shè)施的定位也不一致。如MARPOL73/78(包括其1997年議定書)《防止船舶造成海洋污染的國(guó)際海事公約》第4條對(duì)“船舶”作了如下定義:不管是固定式鉆井平臺(tái)還是移動(dòng)式鉆井平臺(tái),都屬于本公約的調(diào)整范圍。而《國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》第2條第3款規(guī)定:“船舶系指在海洋環(huán)境中營(yíng)運(yùn)的任何類型的船舶,包括水翼船、氣墊船、潛水器和任何類型的浮動(dòng)航行器?！逼涞?條第4款規(guī)定:“近岸設(shè)施系指從事天然氣或石油勘探、開發(fā)或生產(chǎn)活動(dòng)或油的裝卸的任何固定式或浮動(dòng)裝置。”該公約明確區(qū)分“船舶”與“海上鉆井平臺(tái)”。因此,僅依據(jù)國(guó)際公約的定義和分類,無法主張對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)石油開采設(shè)施的污染管轄權(quán)問題適用船舶的相關(guān)規(guī)定。2.鉆井平臺(tái)不具備航行能力雖然鉆探船和鉆井平臺(tái)起源于船舶,但是隨著海洋科技的發(fā)展,不管是在外觀、屬性以及主要目的上,其與船舶有諸多不同之處。從功能上看,固定式鉆井平臺(tái)不具有航行能力,而鉆探船與移動(dòng)式鉆井平臺(tái)的自航能力極為有限,這與作為運(yùn)輸工具的船舶存在顯著的差異。船舶應(yīng)該直接用于航海或?yàn)楹胶７?wù)。7船舶之主要功用為航行,因此鉆探船、海上鉆井平臺(tái)不屬于海商法之船舶。8從外形上看,無論是固定式鉆井平臺(tái)還是移動(dòng)式鉆井平臺(tái),都不具備船舶的流線型外形。因此,從物理特征考慮,也很難將石油開采設(shè)施歸入船舶,進(jìn)而主張對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)石油開采設(shè)施的污染管轄權(quán)問題適用船舶的相關(guān)規(guī)定。(三)海洋石油開采管轄權(quán)缺少《公約》中石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)規(guī)則的缺失導(dǎo)致締約國(guó)行使管轄權(quán)無法可依,出現(xiàn)適用上的混亂。從理論角度而言,各國(guó)均能采取防止或減少油污損害的預(yù)防措施,將導(dǎo)致各締約國(guó)管轄權(quán)積極沖突的產(chǎn)生;并且《公約》未對(duì)行使管轄權(quán)的具體方式、范圍等方面作出明確規(guī)定,因此,各國(guó)采取預(yù)防措施標(biāo)準(zhǔn)不一致,將加劇各締約國(guó)管轄權(quán)積極沖突。從實(shí)踐角度而言,由于石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)規(guī)則的缺失,各國(guó)國(guó)內(nèi)法多將石油開采設(shè)施視為“船舶”,套用船舶污染管轄權(quán)規(guī)則。而依據(jù)現(xiàn)有的船舶污染管轄權(quán)規(guī)則,登記國(guó)與沿海國(guó)并行管轄,且登記國(guó)管轄處于優(yōu)先地位。這樣,沿海國(guó)無法完全、專屬地行使管轄權(quán),登記國(guó)則往往缺乏管轄動(dòng)力和實(shí)際監(jiān)管能力,無法實(shí)際有效地行使管轄權(quán),進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)際上的管轄缺位問題。在《公約》簽訂之后的幾十年間,能源短缺問題日益嚴(yán)重,現(xiàn)代新科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展,海洋石油開采日漸普遍。石油開采設(shè)施覆蓋面積較大,且結(jié)構(gòu)復(fù)雜,一旦發(fā)生泄露或爆炸事故,搶險(xiǎn)難度較大,所帶來的海洋環(huán)境污染的嚴(yán)重程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了船舶航行溢油。這就迫使各國(guó)重視石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)規(guī)則缺失問題。二、沿海國(guó)對(duì)“人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)”的管轄權(quán)盡管《公約》沒有對(duì)石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)的直接規(guī)定,但《公約》中關(guān)于沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的規(guī)定以及關(guān)于“在其管轄下的人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)所造成的海洋環(huán)境污染”等規(guī)定為明確該問題提供了重要參考。《公約》第56條第1款規(guī)定了沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。該條該款a項(xiàng)規(guī)定沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)有以勘探和開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源(不論為生物或非生物資源)為目的的主權(quán)權(quán)利,以及關(guān)于在該區(qū)內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)性開發(fā)和勘探,如利用海水、海流和風(fēng)力生產(chǎn)能等其他活動(dòng)的主權(quán)權(quán)利。該條該款b項(xiàng)規(guī)定沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)有該公約有關(guān)條款規(guī)定的對(duì)下列事項(xiàng)的管轄權(quán):⑴人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造和使用;⑵海洋科學(xué)研究;⑶海洋環(huán)境的保護(hù)和保全。根據(jù)這一規(guī)定,在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中,沿海國(guó)對(duì)海床和水體中的設(shè)施或結(jié)構(gòu)以及海洋環(huán)境保護(hù)有管轄權(quán),對(duì)其中的自然資源有主權(quán)權(quán)利。9《公約》第208條第1款規(guī)定:“沿海國(guó)應(yīng)制定法律和規(guī)章,以防止、減少和控制來自受其管轄的海底活動(dòng)或與此種活動(dòng)有關(guān)的對(duì)海洋環(huán)境的污染以及來自依據(jù)第六十和第八十條在其管轄下的人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)對(duì)海洋環(huán)境的污染?！边@一規(guī)定明確賦予了沿海國(guó)對(duì)“人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)”的污染管轄權(quán)。10此外,《公約》中還概括性地規(guī)定了沿海國(guó)有權(quán)控制自然資源勘探和開發(fā)設(shè)施所造成的污染。例如,第194條第1款規(guī)定一國(guó)有權(quán)采取符合《公約》規(guī)定的一切預(yù)防、降低和控制海洋環(huán)境污染所必要的措施;第194條第3款第c項(xiàng)規(guī)定沿海國(guó)應(yīng)當(dāng)控制源于海床和底土自然資源勘探和開發(fā)設(shè)施的污染;第208條第5款建議締約方建立預(yù)防、減少和控制海洋環(huán)境污染的全球性和區(qū)域性的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn),并提出相應(yīng)的實(shí)踐和程序?！豆s》第60條對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)作了具體規(guī)定。其一,沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)應(yīng)有專屬權(quán)利建造并授權(quán)和管理建造、操作和使用:(a)人工島嶼;(b)為《公約》第56條所規(guī)定的目的和其他經(jīng)濟(jì)目的的設(shè)施和結(jié)構(gòu);(c)可能干擾沿海國(guó)在區(qū)內(nèi)行使權(quán)利的設(shè)施和結(jié)構(gòu)。其二,沿海國(guó)對(duì)這種人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)應(yīng)有專屬管轄權(quán),包括有關(guān)海關(guān)、財(cái)政、衛(wèi)生、安全和移民的法律和規(guī)章方面的管轄權(quán)。第60條第1款(b)項(xiàng)和(c)項(xiàng)是對(duì)“設(shè)施”、“結(jié)構(gòu)”的界定。結(jié)合第56條來理解,第60條第1款(b)項(xiàng)中的“設(shè)施”、“結(jié)構(gòu)”指的是為勘探和開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源(不論為生物或非生物資源),以及在該區(qū)內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)性開發(fā)和勘探,如利用海水、海流和風(fēng)力生產(chǎn)能等其他活動(dòng)為目的和其他經(jīng)濟(jì)目的而建造的設(shè)施和結(jié)構(gòu)。那么,石油開采設(shè)施是否符合《公約》對(duì)“設(shè)施”的定義呢?《公約》沒有直接規(guī)定海上石油開采設(shè)施,也沒有對(duì)“船舶”這一概念進(jìn)行定義。但是,《公約》第1條規(guī)定:“傾倒”是指從船只、飛機(jī)、平臺(tái)或其他人造海上結(jié)構(gòu)故意處置廢物或其他物質(zhì)的行為。從該定義可以看出,《公約》對(duì)船舶、平臺(tái)以及其他人造海上結(jié)構(gòu)進(jìn)行了區(qū)分。這一規(guī)定至少可以表明,將平臺(tái)歸入“船舶”并無充分的法律依據(jù)。在石油開采設(shè)施中,固定式鉆井平臺(tái)符合“以在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)性開發(fā)和勘探而建造的設(shè)施”的定義,且符合“固定于海床之上”的物理特征;鉆探船和移動(dòng)式鉆井平臺(tái)在航行狀態(tài)下具船舶的航行能力和特點(diǎn),在開采狀態(tài)下具有設(shè)施的特征。因此,開采狀態(tài)下的移動(dòng)式鉆井平臺(tái)和鉆探船也可以歸入“設(shè)施”概念中。依據(jù)《維也納條約法公約》第31條關(guān)于條約解釋通則的規(guī)定:“條約應(yīng)依其用語按其上下文并參照條約的目的與宗旨所具有的通常意義,善意解釋之?！睋?jù)此,《公約》第208條第1款所規(guī)定的沿海國(guó)對(duì)“人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)”的污染管轄權(quán)應(yīng)結(jié)合《公約》第56條第1款、第60條等上下文,并參照條約目的與宗旨進(jìn)行解釋。《公約》第56條第1款、第60條規(guī)定沿海國(guó)對(duì)“人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)”的建造并授權(quán)和管理建造、操作和使用有專屬權(quán)利,并對(duì)這種人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)應(yīng)有專屬管轄權(quán),包括有關(guān)海關(guān)、財(cái)政、衛(wèi)生、安全和移民的法律和規(guī)章方面的管轄權(quán)。其中對(duì)“專屬管轄權(quán)”的界定采取了列舉方式,并采用了“包括”這一措辭。因此,有充分理由認(rèn)為此處的“專屬管轄權(quán)”也包括了有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)方面的管轄權(quán)?！豆s》第208條第1款所規(guī)定的沿海國(guó)對(duì)“人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)”的污染管轄權(quán)是專屬性的。綜上所述,從《公約》的現(xiàn)有條款可以推導(dǎo)出,固定式鉆井平臺(tái)和處于固定(開采)狀態(tài)的移動(dòng)式鉆井平臺(tái)和鉆探船符合“設(shè)施或結(jié)構(gòu)”的特征,應(yīng)適用《公約》中關(guān)于“人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)”污染管轄權(quán)的規(guī)定,由沿海國(guó)享有專屬管轄權(quán)。而對(duì)于處于航行狀態(tài)的移動(dòng)式鉆井平臺(tái)和鉆探船,宜將其歸入“船舶”定義中,此時(shí)則無法主張沿海國(guó)對(duì)污染的專屬管轄權(quán),11而仍應(yīng)適用《公約》中關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)船舶污染管轄權(quán)的規(guī)定。三、以高度的聯(lián)系和實(shí)際影響為海洋污染防治的基礎(chǔ)(一)海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的社區(qū)石油開采設(shè)施管理根據(jù)國(guó)際法上的管轄權(quán)理論,一國(guó)對(duì)某一事項(xiàng)的管轄權(quán)源于該國(guó)與該事項(xiàng)的聯(lián)系。行使管轄權(quán)的權(quán)利決定于在有關(guān)問題與行使管轄權(quán)的國(guó)家之間有相當(dāng)密切的聯(lián)系,從而使該國(guó)有理由對(duì)該問題加以規(guī)定,而且也許有理由超越其他國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)性的權(quán)利。12在傳統(tǒng)國(guó)際法中,各國(guó)行使管轄權(quán)一般是依據(jù)屬地原則和屬人原則(也就是依據(jù)領(lǐng)土和國(guó)籍)來行使管轄權(quán)。這是國(guó)家主權(quán)最高性特征所決定的,即國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)的一切人和物以及領(lǐng)土外的本國(guó)人享有屬地優(yōu)越權(quán)和屬人優(yōu)越權(quán)。13對(duì)石油開采設(shè)施的法律定位,在考慮物理特征的基礎(chǔ)上,還應(yīng)考察這一聯(lián)系是否緊密。依據(jù)移動(dòng)式平臺(tái)和鉆井船分階段的特征,規(guī)定其航行狀態(tài)下視之為船舶,當(dāng)為勘探開發(fā)海底資源而接觸大陸架的海床時(shí),其由“船舶”轉(zhuǎn)為“設(shè)施”的做法,能夠恰當(dāng)體現(xiàn)沿海國(guó)與登記國(guó)聯(lián)系的實(shí)際狀況。依據(jù)《公約》的規(guī)定,沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)對(duì)自然資源享有排他性管轄權(quán),對(duì)在該區(qū)域內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)性開發(fā)和勘探有主權(quán)權(quán)利,未經(jīng)沿海國(guó)同意,非沿海國(guó)不得進(jìn)行開發(fā)和勘探。石油開采設(shè)施的基本功能和主要活動(dòng)在于海洋石油勘探開發(fā),其活動(dòng)直接影響沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全,可能造成的海洋環(huán)境污染最直接最嚴(yán)重的受害者是沿海國(guó)?；谘睾?guó)對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)自然資源的專屬性管轄權(quán),它與沿海國(guó)的聯(lián)系更為密切。因此,由沿海國(guó)對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的固定鉆井平臺(tái)以及處于開采狀態(tài)下的移動(dòng)式鉆井平臺(tái)和鉆探船行使專屬管轄權(quán),符合管轄的聯(lián)系緊密度要求?！豆s》同時(shí)規(guī)定,沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)行使權(quán)利和履行其義務(wù)時(shí),應(yīng)適當(dāng)顧及其他國(guó)家的權(quán)利和義務(wù),并應(yīng)以符合《公約》規(guī)定的方式行使?！豆s》第59條規(guī)定,在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi),所有國(guó)家,不論為沿海國(guó)或內(nèi)陸國(guó),在《公約》有關(guān)規(guī)定的限制下,享有航行和飛越自由。分階段區(qū)分移動(dòng)式鉆井平臺(tái)和鉆探船的做法認(rèn)可了處于航行狀態(tài)的石油開采設(shè)施的航行自由。由登記國(guó)對(duì)處于航行狀態(tài)的石油開采設(shè)施行使一定管轄權(quán),而沿海國(guó)仍然有有限管轄權(quán),吃水線以上的活動(dòng)屬于石油開采設(shè)施的船旗國(guó)(登記國(guó)),沿海國(guó)對(duì)吃水線以下生物和非生物資源擁有主權(quán)權(quán)利。石油開采設(shè)施處于航行狀態(tài)的時(shí)間較短,在航行狀態(tài)下對(duì)沿海國(guó)海洋環(huán)境造成污染的可能性也較小。因此,航行狀態(tài)的石油開采設(shè)施與沿海國(guó)的實(shí)際聯(lián)系并不密切。這一做法符合了“航行狀態(tài)下的石油開采設(shè)施與沿海國(guó)聯(lián)系相對(duì)較遠(yuǎn),與登記國(guó)的航行利益聯(lián)系較密切”的客觀狀況,較好地平衡了登記國(guó)與沿海國(guó)利益。(二)國(guó)際海洋環(huán)境污染管轄權(quán)制度的確立國(guó)際法需要決定國(guó)家可以采取的各種形式的管轄權(quán)的可允許限度。各國(guó)國(guó)家利益的沖突實(shí)際上造成了國(guó)際法上很多管轄權(quán)問題的模糊,同樣也使管轄權(quán)各項(xiàng)原則難以結(jié)合成為一個(gè)整體。但是,國(guó)際社會(huì)畢竟有著某種共同的需要,每個(gè)國(guó)家都需要相對(duì)穩(wěn)定的國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境,不同國(guó)家之間會(huì)有不同程度的共同利益,各個(gè)國(guó)家都希望在國(guó)際社會(huì)中實(shí)現(xiàn)某種秩序和某種程度上的國(guó)家間的利益平衡。14在國(guó)家之間相對(duì)明確國(guó)家行使主權(quán)的范圍有著現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ),國(guó)際法上也已經(jīng)形成了能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)國(guó)家認(rèn)可的管轄權(quán)制度。究其原因,為實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)共同利益,各國(guó)在一定程度上有協(xié)調(diào)各自利益的意愿。國(guó)內(nèi)法往往立足于本國(guó)的管轄利益,而國(guó)際海洋法領(lǐng)域的公約力圖在全世界范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)各國(guó)管轄利益的和諧。國(guó)際海洋環(huán)境污染管轄權(quán)規(guī)則如果不以國(guó)際社會(huì)或國(guó)際社會(huì)大多數(shù)成員的接受為基礎(chǔ),那么,該制度就不可能有效。因此,評(píng)判一項(xiàng)國(guó)際海洋環(huán)境污染管轄權(quán)規(guī)則是否是一項(xiàng)真正的法律,取決于該制度是否為實(shí)現(xiàn)共同利益而契合了各國(guó)的意愿。1.沿海國(guó)對(duì)南海區(qū)域清污和海洋環(huán)境的管轄權(quán)分裂明確了責(zé)任體系如上所述,《公約》對(duì)石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)缺乏明確規(guī)定。實(shí)踐中,各國(guó)國(guó)內(nèi)法多將石油開采設(shè)施統(tǒng)一視為“船舶”,這容易發(fā)生管轄權(quán)缺位問題。發(fā)生在美國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)墨西哥灣的移動(dòng)式鉆井平臺(tái)“深水地平線”事故的發(fā)生即是一個(gè)例子。依據(jù)美國(guó)國(guó)內(nèi)法,移動(dòng)式鉆井平臺(tái)被視為“船舶”。“深水地平線”登記于馬紹爾群島。因此,登記國(guó)馬紹爾群島和沿海國(guó)美國(guó)均對(duì)其享有管轄權(quán),且馬紹爾群島的管轄權(quán)處于較優(yōu)地位。通常而言,美國(guó)對(duì)在本國(guó)登記的移動(dòng)式鉆井享有綜合性的安全和環(huán)境監(jiān)管權(quán),但由于“深水地平線”在美國(guó)之外登記,美國(guó)無法對(duì)其享有勘探開發(fā)階段完全的管轄權(quán),進(jìn)而無法采取全面的、綜合的管理措施以預(yù)防海洋環(huán)境污染的發(fā)生。目前大多數(shù)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法將移動(dòng)式鉆井平臺(tái)界定為“船舶”。依據(jù)現(xiàn)有的《公約》中“以登記國(guó)為中心”的船舶污染管轄權(quán)規(guī)則,登記國(guó)享有較充分的管轄權(quán)。換言之,移動(dòng)式鉆井平臺(tái)的監(jiān)管嚴(yán)重依賴于登記國(guó)。然而,各國(guó)附近海域情況各異,往往是沿海國(guó)更為熟悉本國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海床和水體情況,沿海國(guó)往往更有能力制定和執(zhí)行科學(xué)、有效的防止污染規(guī)則;此外,污染事故的直接受害者是沿海國(guó),其更有制定和實(shí)施防止污染規(guī)則的動(dòng)力。“深水地平線”事故的實(shí)際情況是:作為登記國(guó),馬紹爾群島政府承擔(dān)制定并確保海上開采實(shí)施的質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的主要義務(wù)。但是,該鉆井的實(shí)際作業(yè)地點(diǎn)是在美國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi),美國(guó)承擔(dān)主要清污工作。15正是因?yàn)檫@種管轄權(quán)分裂問題,沿海國(guó)無法完全、專屬地行使管轄權(quán),缺乏對(duì)石油開采設(shè)施安全、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及應(yīng)急管理措施的嚴(yán)格規(guī)定,以致該鉆井平臺(tái)長(zhǎng)期處于專業(yè)人員配備不足、安全、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)松懈的狀況下。在危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之時(shí),由于管轄權(quán)模糊,應(yīng)急決策主體不明,延誤了避免危機(jī)的最好時(shí)機(jī),最終導(dǎo)致“深水地平線”的災(zāi)難發(fā)生。16在石油開采活動(dòng)中,由于移動(dòng)式鉆井平臺(tái)、鉆探船的登記國(guó)與沿海國(guó)往往不是同一個(gè)國(guó)家,而海上石油勘探開發(fā)作業(yè)的危險(xiǎn)性大,一旦發(fā)生事故,造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失,尤其對(duì)海洋環(huán)境造成重大危害,嚴(yán)重影響沿海國(guó)的漁業(yè)開采、能源開發(fā)、航運(yùn)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。石油開采設(shè)施結(jié)構(gòu)、修復(fù)技術(shù)較復(fù)雜,作業(yè)危險(xiǎn)性大,可產(chǎn)生特殊的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。從事鉆探、開采、運(yùn)輸?shù)茸鳂I(yè)時(shí),不但會(huì)遇到通常的海上風(fēng)險(xiǎn),還可能遭遇鉆井作業(yè)特有的井噴、爆炸等危險(xiǎn),從而對(duì)人身財(cái)產(chǎn)和環(huán)境造成重大威脅。在類似“深水地平線”這樣的事故中,災(zāi)難性的影響往往蔓延全球海域,并不局限于沿海國(guó)本身。因此,相對(duì)于船舶對(duì)海洋環(huán)境的污染,石油開采設(shè)施對(duì)海洋環(huán)境的破壞性更大,對(duì)此加以適當(dāng)?shù)姆蓱?yīng)對(duì)在更大程度上體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)共同利益,各國(guó)也更具有為達(dá)成共同利益而作出協(xié)調(diào)的意愿。固定式鉆井平臺(tái)和開采(固定)狀態(tài)下的移動(dòng)式鉆井平臺(tái)及鉆探船符合“設(shè)施”定義。由沿海國(guó)享有專屬管轄權(quán),將對(duì)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的控制權(quán)與清污義務(wù)集中于同一主體,能有效降低事故風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)還滿足了作業(yè)階段對(duì)安全監(jiān)管和應(yīng)急所需要的管轄權(quán)統(tǒng)一性,有利于避免安全事故發(fā)生。此外,因直接承受損害,沿海國(guó)相對(duì)于登記國(guó)更有實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管的動(dòng)力。將作業(yè)階段的管轄權(quán)歸于沿海國(guó),尊重了這一規(guī)律,有利于實(shí)現(xiàn)防治海洋環(huán)境污染的目的。在“深水地平線”事故中,如果《公約》中已經(jīng)有“以沿海國(guó)為中心”的石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)的規(guī)定,那么,開采(固定)狀態(tài)下的“深水地平線”將被視為“設(shè)施”,美國(guó)將有權(quán)依據(jù)《公約》對(duì)鉆井污染享有專屬性管轄權(quán)。17這一做法能解決管轄權(quán)不明和分裂問題,避免類似的災(zāi)難再度發(fā)生。對(duì)處于航行狀態(tài)下的移動(dòng)式鉆井平臺(tái),宜由登記國(guó)和沿海國(guó)并行管轄,保障其在沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行自由,這樣既能確保沿海國(guó)國(guó)對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的移動(dòng)式鉆井平臺(tái)污染的監(jiān)管權(quán)力,有效預(yù)防海洋環(huán)境污染,又能充分尊重和保證登記國(guó)對(duì)航行狀態(tài)中平臺(tái)的管轄利益,避免沿海國(guó)的過分主張,較好地平衡沿海國(guó)與登記國(guó)的利益。2.石油開采設(shè)施的不利影響“以沿海國(guó)為中心”的石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)規(guī)則還能避免方便旗問題。方便旗船籍最初產(chǎn)生于20世紀(jì)20年代的船舶領(lǐng)域,并在二戰(zhàn)后得到迅速發(fā)展,成為國(guó)際海運(yùn)業(yè)的一種潮流。方便旗國(guó)出于擴(kuò)大外匯收入的需要,通過降低稅率等運(yùn)營(yíng)成本和放松法律經(jīng)營(yíng)限制的方式吸引船舶登記。方便旗的盛行給航運(yùn)秩序造成了許多不利影響。石油開采設(shè)施也實(shí)行登記制度,因此,類似的不利影響在石油開采設(shè)施登記中也會(huì)存在。例如,方便旗國(guó)缺乏成熟的勞動(dòng)法律體系,無法為開采設(shè)施工作人員提供充分的勞動(dòng)保障;方便旗國(guó)家對(duì)石油開采設(shè)施技術(shù)狀態(tài)和工作人員管理方面的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)寬松,導(dǎo)致在方便旗國(guó)家登記的石油開采設(shè)施事故率遠(yuǎn)高于其他國(guó)家;方便旗國(guó)家與石油開采設(shè)施之間并無“真實(shí)聯(lián)系”,這也為石油開采設(shè)施所有人的違法經(jīng)營(yíng)和海上犯罪行為創(chuàng)造了條件。18“以沿海國(guó)為中心”的石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)規(guī)則,區(qū)分固定鉆井平臺(tái)和移動(dòng)式鉆井平臺(tái)、鉆探船。對(duì)于固定式鉆井平臺(tái),適用《公約》第56條第1款、第60條、第208條第1款關(guān)于“人工島嶼、設(shè)施、構(gòu)造”專屬管轄權(quán)的規(guī)定。據(jù)此,固定式鉆井平臺(tái)不存在方便旗問題。對(duì)于移動(dòng)式鉆井平臺(tái)和鉆探船,按照其在法律性質(zhì)上的分階段性,在開采狀態(tài)由沿海國(guó)享有專屬管轄權(quán),在航行狀態(tài)下由登記國(guó)和沿海國(guó)并行管轄。由于移動(dòng)式鉆井平臺(tái)和鉆探船的航行時(shí)間很短,這一規(guī)則設(shè)計(jì)能最大限度地避免方便旗帶來的弊端。(三)船舶污染管轄權(quán)的國(guó)際比較從國(guó)際法的效力基礎(chǔ)這一角度考慮,“以沿海國(guó)為中心”的石油開采設(shè)施管轄權(quán)規(guī)則以承認(rèn)國(guó)際社會(huì)共同價(jià)值為基礎(chǔ),相比現(xiàn)有國(guó)際海洋法中“以船旗國(guó)為中心”的管轄權(quán)規(guī)則而言,更能實(shí)現(xiàn)保護(hù)全球范圍內(nèi)的海洋環(huán)境,減少國(guó)際海洋爭(zhēng)端,其實(shí)際效力也將更強(qiáng)。在國(guó)際法的效力基礎(chǔ)問題上,實(shí)證主義者們堅(jiān)持認(rèn)為,“同意”是國(guó)際法的絕對(duì)條件,他們只承認(rèn)條約和習(xí)慣是國(guó)際法確定的淵源。19“國(guó)際法的根據(jù),一方面基于各國(guó)對(duì)它的公認(rèn),另一方面亦是由于各國(guó)基于事實(shí)上的利害關(guān)系而對(duì)它的需要。因此,國(guó)際法是充分反應(yīng)各國(guó)的共同主張及共同利益的法之規(guī)范。去尋求實(shí)際需要以外的原因,作為國(guó)際法拘束力的根源,毫無意義可言”。20實(shí)證主義觀點(diǎn)確切反映了國(guó)際海洋法領(lǐng)域的法律制度的真實(shí)形態(tài):它是各國(guó)在決定秩序內(nèi)容的對(duì)抗傾向中的一種妥協(xié)。目前大多數(shù)海洋法律體系都在很大程度上反映體系內(nèi)強(qiáng)有力的和有影響的國(guó)家或利益集團(tuán)的重要利益。船舶污染管轄權(quán)規(guī)則的發(fā)展即反映了這一規(guī)律。傳統(tǒng)的國(guó)際法認(rèn)為,船舶的管轄權(quán)由船旗國(guó)專有。傳統(tǒng)的船旗國(guó)專屬管轄沒有成功消除船舶污染,也未保護(hù)沿海國(guó)免受快速增長(zhǎng)的海上運(yùn)輸油類和其他有毒有害物質(zhì)所帶來的環(huán)境威脅。21直到經(jīng)歷了1967年“托里坎榮號(hào)”事件之后,國(guó)際社會(huì)才簽訂了首部規(guī)定沿海國(guó)可以在領(lǐng)海以外的區(qū)域?qū)λ麌?guó)船舶造成的油污進(jìn)行干預(yù)的公約,即1969年《國(guó)際干預(yù)公海油污染事件公約》。然而,在海洋大國(guó)的強(qiáng)大壓力之下,《公約》雖然肯定了沿海國(guó)對(duì)船舶污染的管轄權(quán),但仍未承認(rèn)其主導(dǎo)地位。“不容置疑,國(guó)際法實(shí)際效力一個(gè)重要的實(shí)踐原因是國(guó)家自我利益和需要。然為了確保一個(gè)穩(wěn)定和有秩序國(guó)際社會(huì),每一個(gè)國(guó)家利益要受到國(guó)際法原則的約束”。22國(guó)際法“越是更一般地承認(rèn)共同價(jià)值,那么國(guó)際社會(huì)將越是更為堅(jiān)強(qiáng),相反,如果不再承認(rèn)任何共同價(jià)值,那么國(guó)際社會(huì)必然分崩離析。由于共同的人類天性的結(jié)果,總是會(huì)承認(rèn)一個(gè)最低限度的共同價(jià)值”。23國(guó)際立法是一種軟法,缺少立法機(jī)構(gòu)以及超國(guó)家制約力,所以依然取決于主權(quán)國(guó)家的基于主觀效益的同意,也就容易導(dǎo)致公約