金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出法律問題研究

金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出法律問題研究

一、金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出法律程序的缺失自由競(jìng)爭(zhēng)為優(yōu)勢(shì)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外在表現(xiàn)，金融監(jiān)管的發(fā)展始終遵循這一標(biāo)準(zhǔn)。正如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)在2006年10月修訂后的《有效銀行監(jiān)管核心原則》中所表述的,“銀行業(yè)監(jiān)管不能夠,也不應(yīng)當(dāng)保證銀行不會(huì)倒閉。在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中,倒閉就是作為風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的一個(gè)部分?！?過去的三十多年里,中國(guó)的金融機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下扮演國(guó)家財(cái)務(wù)出納的附屬角色向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的風(fēng)險(xiǎn)自主承擔(dān)者逐步轉(zhuǎn)化的過程。在這一過程中,我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量和種類得以不斷地增加和豐富,但與此同時(shí)也不乏大量因?yàn)檫`法經(jīng)營(yíng)、資不抵債或償付能力喪失而導(dǎo)致在監(jiān)管當(dāng)局的要求下被動(dòng)退出市場(chǎng)的例子,比如1995年中銀信托成為我國(guó)首家退出市場(chǎng)的金融機(jī)構(gòu);21998年海南發(fā)展銀行成為第一家被關(guān)閉的銀行;1999年廣東國(guó)際信托投資公司首開金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入司法破產(chǎn)清算程序的先例;2003年,大連證券成為第一家被取消證券業(yè)務(wù)許可并責(zé)令關(guān)閉的證券公司。據(jù)統(tǒng)計(jì),從1998年至2006年的時(shí)間段內(nèi),我國(guó)有300多家金融機(jī)構(gòu)因各種原因陷入嚴(yán)重財(cái)務(wù)困境,被關(guān)閉、撤銷或宣告破產(chǎn),政府為救助金融機(jī)構(gòu)而花費(fèi)的資金約5萬億元。3可以觀察到的一個(gè)實(shí)在現(xiàn)象是:世界各國(guó)的金融機(jī)構(gòu)所遵循的市場(chǎng)退出法律程序普遍地有別于本國(guó)的非金融類企業(yè);盡管各國(guó)之間的金融發(fā)達(dá)程度不一,但各自的法律制度對(duì)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出問題大多制定了或多或少的特別規(guī)范。正如金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入即使在自由化程度最高的那些國(guó)家里都不再是依法律準(zhǔn)則即可獲準(zhǔn)登記設(shè)立的那樣,這類機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出過程同樣是在國(guó)家“有形之手”的影響甚至控制之下完成的。因此,當(dāng)研究的視角轉(zhuǎn)到金融機(jī)構(gòu)這類特殊企業(yè)的市場(chǎng)退出機(jī)制時(shí),其中所牽涉到的各項(xiàng)法律制度的“特殊性”就凸顯出來了,而要審視這種“特殊性”,不妨就從比較行政權(quán)力與司法權(quán)力的對(duì)比關(guān)系開始,或者說通過分析“權(quán)力版圖”中兩者的空間分布狀況來觀察金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出法律問題的特質(zhì)所在,并據(jù)此梳理現(xiàn)象背后的理論邏輯和現(xiàn)實(shí)原因。二、控制性風(fēng)險(xiǎn)的職能金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、持續(xù)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管以及市場(chǎng)退出監(jiān)管構(gòu)成了行政監(jiān)管權(quán)力所覆蓋的三個(gè)主要方面。在金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出過程中,監(jiān)管當(dāng)局被賦予了維護(hù)金融市場(chǎng)整體穩(wěn)定和控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的職能,它不應(yīng)該也不會(huì)愿意放任金融機(jī)構(gòu)通過公司法下的自主清算程序或徑直進(jìn)入司法破產(chǎn)清算程序來完成市場(chǎng)的退出而不作任何的干預(yù)。而對(duì)于司法部門來說,在金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出過程中不可避免會(huì)涉及的債權(quán)人、債務(wù)人以及其他私法主體權(quán)利確認(rèn)和保護(hù)也在其固有的職責(zé)范圍之內(nèi),而且只有司法裁判才是解決權(quán)利沖突的最終權(quán)威手段。因此,法院代表的司法權(quán)和監(jiān)管當(dāng)局代表的行政權(quán)各自扮演什么樣的角色,分別承擔(dān)什么樣的功能將是考察一國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出法律體系特點(diǎn)的主要內(nèi)容之一。(一)關(guān)于商業(yè)銀行的退出對(duì)于非金融類市場(chǎng)主體而言,無論是基于自愿、行政行為、還是司法裁判的原因而啟動(dòng)市場(chǎng)退出程序之后,原則上都應(yīng)由企業(yè)自主組織清算活動(dòng),例外情況是當(dāng)清算組沒有按照法律的規(guī)定成立或者沒有依法及時(shí)進(jìn)行清算活動(dòng)時(shí),這時(shí)債權(quán)人可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制清算。而當(dāng)清算過程中出現(xiàn)資不抵債的情況時(shí),除非各方主體能達(dá)成一致協(xié)議,否則清算事務(wù)應(yīng)當(dāng)移交給司法機(jī)關(guān),從而啟動(dòng)特別的市場(chǎng)退出程序——司法破產(chǎn)。而對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來說,情況則要復(fù)雜得多,私法上意思自治原則的適用被大大限制了,啟動(dòng)市場(chǎng)退出程序的決定權(quán)絕大多數(shù)情況下被法律賦予了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國(guó)《商業(yè)銀行法》第69條和第70條分別規(guī)定了“商業(yè)銀行因分立、合并或者出現(xiàn)公司章程規(guī)定的解散事由需要解散的,應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng),并附解散的理由和支付存款的本金和利息等債務(wù)清償計(jì)劃。經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后解散。商業(yè)銀行解散的,應(yīng)當(dāng)依法成立清算組,進(jìn)行清算,按照清償計(jì)劃及時(shí)償還存款本金和利息等債務(wù)。國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督清算過程”以及“商業(yè)銀行因吊銷經(jīng)營(yíng)許可證被撤銷的,國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)組織成立清算組,進(jìn)行清算,按照清償計(jì)劃及時(shí)償還存款本金和利息等債務(wù)”。也就是說,無論是商業(yè)銀行基于自愿還是因?yàn)楸怀蜂N而導(dǎo)致的市場(chǎng)退出,一個(gè)必要的前提條件都是監(jiān)管當(dāng)局的許可。我國(guó)其他領(lǐng)域的金融立法也同樣遵循了這一模式。42001年頒布的《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》明確了“商業(yè)銀行依法被撤銷的,由中國(guó)人民銀行組織成立清算組,非銀行金融機(jī)構(gòu)依法被撤銷的,由中國(guó)人民銀行或者中國(guó)人民銀行委托的有關(guān)地方人民政府組織成立清算組。清算自撤銷決定生效之日起開始。清算組向中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！?2008年頒布的《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》則規(guī)定了“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)撤銷證券公司,應(yīng)當(dāng)做出撤銷決定,并按照規(guī)定程序選擇律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)成立行政清理組,對(duì)該證券公司進(jìn)行行政清理”。由上述法律規(guī)定可以發(fā)現(xiàn),金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出程序的啟動(dòng)存在兩個(gè)顯著特點(diǎn):一是監(jiān)管當(dāng)局的行政許可是啟動(dòng)退出程序的必要條件,這有別于普通企業(yè)有權(quán)自主決定解散與否;二是金融機(jī)構(gòu)在被動(dòng)退出市場(chǎng)的情況下,其清算組織應(yīng)當(dāng)由監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)成立;即便是金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)退出市場(chǎng),其清算組的活動(dòng)還要接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“監(jiān)督”、“指導(dǎo)”,由監(jiān)管部門“委派”清算組成員,或者清算組成員應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)監(jiān)管部門“同意”,這和普通企業(yè)有權(quán)通過完全自主的清算方式,例外情況下求助于司法機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)退出是截然不同的。其他國(guó)家的金融立法對(duì)金融監(jiān)管者的授權(quán)也同樣是延伸到了市場(chǎng)退出的程序啟動(dòng)之后。盡管自愿的清算通常是由銀行自身來實(shí)施,但仍需要得到監(jiān)管者的同意,并在其監(jiān)督之下進(jìn)行。6再以對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)許可被撤銷而引發(fā)的金融機(jī)構(gòu)被動(dòng)市場(chǎng)退出為例,監(jiān)管者的行政權(quán)力并不因?yàn)殂y行的牌照被取消而立即終止。7一般來說,銀行監(jiān)管者的權(quán)力會(huì)被一直保留,直到清算程序的終結(jié)。大多數(shù)國(guó)家的法律使得銀行監(jiān)管部門能夠行使強(qiáng)制清算的監(jiān)管權(quán)力,例如根據(jù)瑞士的法律,清算一家并未達(dá)到資不抵債程度的銀行,應(yīng)當(dāng)由瑞士聯(lián)邦銀行委員會(huì)(SFBC)指定清算人并對(duì)其清算活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。8(二)行政處置與合同撤銷和非金融企業(yè)不同的是,金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出程序啟動(dòng)后,往往還需要經(jīng)歷一道行政處置程序,9其后才能終結(jié)退市程序或者轉(zhuǎn)入司法破產(chǎn)程序。我國(guó)監(jiān)管部門對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)的行政處置手段包括:責(zé)令整頓、指定同業(yè)托管、監(jiān)管部門單獨(dú)或者與其他行政主體共同接管、關(guān)閉或者撤銷經(jīng)營(yíng)許可、促成機(jī)構(gòu)重組等。最早的例子是中國(guó)人民銀行于1995年10月6日宣布對(duì)中銀信托進(jìn)行接管。而從1997年12月1日至1998年8月31日,中國(guó)人民銀行陜西省分行受中國(guó)人民銀行總行委托對(duì)永安財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司依法實(shí)施了接管。1998年,中國(guó)人民銀行先后決定關(guān)閉(解散)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展信托投資公司、海南發(fā)展銀行和廣東國(guó)際信托投資公司。而最多的行政處置程序是發(fā)生在證券公司身上,比如2002年大連證券被停業(yè)整頓;2004年南方證券被責(zé)令關(guān)閉,同時(shí)被證監(jiān)會(huì)和深圳市政府接管;其余絕大多數(shù)的問題券商則被監(jiān)管機(jī)構(gòu)指定由其他證券公司、資產(chǎn)管理公司或者社會(huì)中介機(jī)構(gòu)托管。10但是,上述行政處置程序的適用在理論上并不必然導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出。這里應(yīng)當(dāng)區(qū)分兩種情況。關(guān)閉或者撤銷的決定可以看作是監(jiān)管部門針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的嚴(yán)重違法行為而作出的行政處罰行為,是導(dǎo)致被監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的一種具體行政行為。例如《證券法》第211條和第219條分別規(guī)定的對(duì)證券公司挪用客戶資金或者證券以及超出業(yè)務(wù)許可范圍經(jīng)營(yíng)證券業(yè)務(wù)這兩種違法行為在一定條件下可以作出關(guān)閉的決定。一旦監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出關(guān)閉或者撤銷的決定,之后繼續(xù)由監(jiān)管部門主導(dǎo)的行政清算程序則是行政權(quán)力基于之前行政處罰行為的自然延伸,目的是在不影響整體金融穩(wěn)定的前提下促使金融機(jī)構(gòu)完成市場(chǎng)退出。而責(zé)令整頓、指定其他機(jī)構(gòu)托管或者接管在行政法上都可歸入行政強(qiáng)制措施的范疇,行政重組行為在理論上則是行政指導(dǎo)的一種具體體現(xiàn)。監(jiān)管當(dāng)局使用這些行政處置措施的最初目的應(yīng)當(dāng)是針對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)存在風(fēng)險(xiǎn)隱患、資本狀況不符合監(jiān)管要求或者違法經(jīng)營(yíng)的行為,而要求其通過一定的手段或者方法重新達(dá)到合規(guī)經(jīng)營(yíng)的狀態(tài),例如《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》第16條規(guī)定的“證券公司經(jīng)停業(yè)整頓、托管、接管或者行政重組在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)到正常經(jīng)營(yíng)條件的,經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn),可以恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)”。由此可見,監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政處置并不能和金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出簡(jiǎn)單地劃等號(hào),實(shí)踐中也出現(xiàn)過問題金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入行政處置程序之后,通過各利益相關(guān)方面的努力而通過重組恢復(fù)了正常經(jīng)營(yíng)狀態(tài),比如永安保險(xiǎn)和大通證券。但是在我國(guó),絕大多數(shù)情況下,一旦金融機(jī)構(gòu)被托管或者接管,那就“開弓沒有回頭箭”,離最終的市場(chǎng)退出也就只是時(shí)間問題了。通常情況下,監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)在作出托管或者接管決定的同時(shí)宣布關(guān)閉或撤銷金融機(jī)構(gòu);另一種情形則是托管或接管期限屆滿之后再由監(jiān)管部門作出關(guān)閉、撤銷的決定或者向法院提出破產(chǎn)申請(qǐng)。比較發(fā)達(dá)國(guó)家的金融立法,可以發(fā)現(xiàn)類似接管這樣的監(jiān)管措施也并非中國(guó)獨(dú)有。在不少國(guó)家,監(jiān)管者有權(quán)為一家銀行指定臨時(shí)接管人,比如法國(guó)、荷蘭、葡萄牙和美國(guó);或者由監(jiān)管者直接接管銀行,比如澳大利亞和加拿大;也有的國(guó)家法律規(guī)定由法院指定這樣的臨時(shí)接管人,比如奧地利和瑞士。11美國(guó)法下的銀行財(cái)務(wù)管理人制度(conservatorship)不同于破產(chǎn)程序中的接管制度(receivership),盡管兩項(xiàng)制度都是授權(quán)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)對(duì)相關(guān)問題銀行進(jìn)行控制和干預(yù),但破產(chǎn)程序中接管的最終目的是為了最小化存款保險(xiǎn)基金付出的代價(jià),并最大化處置該銀行資產(chǎn)的收益,在此基礎(chǔ)上對(duì)銀行進(jìn)行清算;而財(cái)務(wù)管理人制度是為了保全銀行資產(chǎn)和保護(hù)存款人利益而由FDIC充當(dāng)銀行的臨時(shí)保護(hù)人并對(duì)其實(shí)施控制,這項(xiàng)制度的目的是為了使銀行恢復(fù)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。12除了接管,我國(guó)還有另一項(xiàng)獨(dú)特的制度:托管。實(shí)踐中,這主要適用于證監(jiān)會(huì)在對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)券商進(jìn)行行政處置時(shí),“委托”其他證券公司對(duì)其進(jìn)行管理和接收。監(jiān)管業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,托管制度的目的在于所托管證券公司獲得可持續(xù)存在的可能,降低破產(chǎn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)債務(wù)人資產(chǎn)的增值與優(yōu)化,具有保障債權(quán)人利益和降低破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的雙重作用。13和司法破產(chǎn)程序不同的是,行政處置程序體現(xiàn)的是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于存在較大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)的一種特殊監(jiān)管手段,司法權(quán)在這一階段只可能在司法審查程序中被動(dòng)地介入。無論是定性為行政處罰,還是行政強(qiáng)制,監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為自然要受到司法的監(jiān)督和審查,比如我國(guó)的行政訴訟程序就為利益相關(guān)人向法院提出對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的訴訟提供了制度的可能。然而,由于我國(guó)的法律制度對(duì)于金融監(jiān)管部門的行政處置階段中行政權(quán)力的約束非常有限,法律規(guī)則基本上都是原則性規(guī)定,而且給公權(quán)力的行使留下了許多彈性的空間,再加上金融行業(yè)的專業(yè)技術(shù)特性以及在我國(guó)法律之內(nèi)或者法律之外的原因,通過法院來對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政處置過程中的權(quán)力行使加以制約和監(jiān)督,即使不是不可能的任務(wù),那也是有很大的實(shí)踐難度。即使在特別強(qiáng)調(diào)程序正義的美國(guó),監(jiān)管機(jī)構(gòu)在關(guān)閉銀行之前并沒有事先通知和組織聽證的義務(wù)。14此外,在審查貨幣監(jiān)理署為國(guó)民銀行指定財(cái)務(wù)管理人命令時(shí),只有當(dāng)法庭認(rèn)定貨幣監(jiān)理署的決定是武斷的、任意的,是對(duì)裁量權(quán)的濫用或者與法律相沖突時(shí),它才可以取消該項(xiàng)指定。15在對(duì)我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政處置過程中,司法權(quán)力還出現(xiàn)了主動(dòng)收縮的現(xiàn)象,主要表現(xiàn)為各級(jí)法院發(fā)布的“三中止”通知。16“三中止”措施在我國(guó)第一個(gè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出案例中就已經(jīng)有了雛形,最高人民法院于1995年12月21日發(fā)布了《關(guān)于中銀信托投資公司作為被執(zhí)行人的案件應(yīng)中止執(zhí)行的通知》,要求凡涉及中銀信托作為被執(zhí)行人的案件,在接管、清理期間,各級(jí)法院應(yīng)裁定中止執(zhí)行。之后,法院這種“司法權(quán)力自我限制”的做法逐步擴(kuò)展到民事案件的受理和審理,并在清理整頓信托投資公司和證券公司綜合治理活動(dòng)中得到大規(guī)模的使用。2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》中規(guī)定了“國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)出現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)采取接管、托管等措施的,可以向人民法院申請(qǐng)中止以該金融機(jī)構(gòu)為被告或者被執(zhí)行人的民事訴訟程序或者執(zhí)行程序”。類似我國(guó)在非司法破產(chǎn)程序中“三中止”措施的做法在其他國(guó)家也并不鮮見。比如,瑞士聯(lián)邦銀行委員會(huì)(SFBC)在關(guān)閉問題銀行之后,可以向法院申請(qǐng)一個(gè)延期償付(moratorium)的司法決定。17而在有些國(guó)家,法律規(guī)定監(jiān)管者對(duì)銀行的臨時(shí)接管本身就包括了延期償付的內(nèi)容,比如澳大利亞、奧地利和葡萄牙。18在美國(guó),FDIC一旦成為問題銀行的財(cái)務(wù)管理人(conservator),它可以向法院申請(qǐng)最長(zhǎng)期限為45天的未決訴訟中止(stay)命令。19對(duì)于證券經(jīng)紀(jì)商的處理過程中,當(dāng)證券投資者保護(hù)公司(SIPC)認(rèn)定任何會(huì)員有對(duì)客戶違約或者存在違約的危險(xiǎn),并且當(dāng)債務(wù)人符合一定條件時(shí),SIPC可以向有管轄權(quán)的法院申請(qǐng)客戶保護(hù)令(protectivedecree)。和依據(jù)破產(chǎn)法提起的破產(chǎn)請(qǐng)求一樣,保護(hù)令申請(qǐng)具有暫緩或中止任何將要或已經(jīng)發(fā)生的針對(duì)債務(wù)人的司法、行政或其他訴訟,以及中止任何對(duì)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行占有或設(shè)定利益的行為的效力。20(三)司法權(quán)力行使的限制金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出過程中,當(dāng)法律要求的破產(chǎn)原因得到滿足時(shí),針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)清算或者破產(chǎn)重整程序?qū)⒂锌赡艿靡詥?dòng)。通常,破產(chǎn)程序是在司法權(quán)力的支持和監(jiān)督下進(jìn)行的,然而在金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)法律程序中,行政權(quán)的深度介入是普遍存在的,甚至在某種程度上分享了大量本屬于司法機(jī)關(guān)的權(quán)力或者對(duì)司法權(quán)的行使施加了限制條件。首先就表現(xiàn)在申請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的主體資格上。破產(chǎn)法的一般原則是債權(quán)人或者債務(wù)人自身可以向法院申請(qǐng)破產(chǎn),例外情況就是金融監(jiān)管部門也被賦予了申請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的權(quán)力。我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條“商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)有本法第二條規(guī)定情形的,國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以向人民法院提出對(duì)該金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整或者破產(chǎn)清算的申請(qǐng)”的這一規(guī)定在以往的金融立法中并無先例。既往實(shí)踐中,監(jiān)管機(jī)構(gòu)若有意促成某家金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入破產(chǎn)程序,一般情況下是授意某個(gè)債權(quán)人向法院提出申請(qǐng),而新法實(shí)施后,金融監(jiān)管部門可自行要求法院?jiǎn)?dòng)司法破產(chǎn)程序。其他國(guó)家的金融立法也普遍地支持這一特別授權(quán)。英國(guó)銀行法允許銀行監(jiān)管當(dāng)局、銀行以及銀行的債權(quán)人向法院提出破產(chǎn)申請(qǐng)。211996年日本通過了《金融機(jī)構(gòu)重組特別方式法》,授權(quán)監(jiān)管當(dāng)局提出對(duì)金融機(jī)構(gòu)的重組和破產(chǎn)申請(qǐng)。在一些國(guó)家,法律授予監(jiān)管當(dāng)局排他的申請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的權(quán)力,比如德國(guó)和丹麥;當(dāng)銀行處于被臨時(shí)接管的狀態(tài)時(shí),法律則授權(quán)臨時(shí)接管人向法院申請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的權(quán)力,比如奧地利和瑞士。22依據(jù)我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定,金融監(jiān)管部門有權(quán)向法院提出關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)申請(qǐng),但其所享有的申請(qǐng)權(quán)并非是排他的,金融機(jī)構(gòu)本身及其債權(quán)人仍然可以依法提出破產(chǎn)申請(qǐng)。23但這只是提供了一種理論上的可能性,在當(dāng)下的中國(guó)金融法律體系內(nèi),任何金融機(jī)構(gòu)及其債權(quán)人抑或是其他當(dāng)事人若要提起破產(chǎn)申請(qǐng),都必須事先得到監(jiān)管當(dāng)局的首肯。從這個(gè)意義上來說,在我國(guó)監(jiān)管部門壟斷了啟動(dòng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序的權(quán)力,司法機(jī)關(guān)的權(quán)力行使也必須以行政權(quán)的許可為必要前提。除了法律規(guī)則的明文規(guī)定,實(shí)踐中我國(guó)對(duì)于金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入破產(chǎn)程序還設(shè)置了諸多的“法外”限制條件。近年來,隨著監(jiān)管部門對(duì)證券公司實(shí)施綜合治理,一大批券商將以破產(chǎn)的方式退出市場(chǎng),最高人民法院對(duì)于各級(jí)法院受理申請(qǐng)證券公司破產(chǎn)的案件共設(shè)置了八項(xiàng)前提性條件,只有當(dāng)這些條件全部滿足時(shí),法院才可受理相關(guān)破產(chǎn)申請(qǐng)。24顯然,要成就以上條件,很大程度上要視行政部門的“前期工作”是否已經(jīng)到位,換句話說,法院介入證券公司退市程序的時(shí)間點(diǎn)被往后挪了,司法權(quán)力行使的空間被主動(dòng)壓縮了,相反使得行政權(quán)力的實(shí)施效率和效果成為了證券公司破產(chǎn)過程中最為關(guān)鍵的因素。從上述分析的法律規(guī)則和法律實(shí)踐來看,行政權(quán)力在金融機(jī)構(gòu)司法破產(chǎn)程序啟動(dòng)階段的介入使得破產(chǎn)程序的門檻被抬高了,使得我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)較之一般企業(yè)更不容易發(fā)生。(四)司法權(quán)力在破產(chǎn)中的擴(kuò)張除了對(duì)破產(chǎn)程序的啟動(dòng)擁有決定性的權(quán)力之外,監(jiān)管機(jī)構(gòu)的影響力還將持續(xù)體現(xiàn)在破產(chǎn)程序的全過程之中。以商業(yè)銀行為例,如果劃分一下各國(guó)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度的體例,大致有以下這么幾種類型。一種是以美國(guó)和加拿大為代表的,由行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)主持金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)程序,排除普通破產(chǎn)法的適用或者規(guī)定優(yōu)先適用特別行政程序法,因此司法權(quán)的介入極其有限;第二種體例是立法規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)所適用的特別程序,但是這種程序還是在法院的主持下適用,代表國(guó)家有荷蘭、奧地利、瑞士和盧森堡;第三種情況則是規(guī)定適用普通的破產(chǎn)司法程序,比如英國(guó)。美國(guó)是典型的行政權(quán)力獨(dú)大模式。在銀行破產(chǎn)領(lǐng)域,普通破產(chǎn)法的適用一概停止,美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FederalDepositInsuranceCorporation,FDIC)被賦予了相當(dāng)寬泛的權(quán)力,它不僅具有完全排他的啟動(dòng)破產(chǎn)程序的權(quán)力,而且在破產(chǎn)程序中它既作為銀行的接管人(receiver),同時(shí)在向存款人償付了保險(xiǎn)金之后,它又成為銀行最大的債權(quán)人。FDIC在接管銀行之后,承擔(dān)了該銀行及其股東、成員、存款人、管理人員和董事所有關(guān)于銀行及其資產(chǎn)的權(quán)利(rights)、頭銜(titles)、權(quán)力(powers)和特權(quán)(privileges)。25FDIC還被授予廣泛的權(quán)力去處置銀行的資產(chǎn)以使其恢復(fù)經(jīng)營(yíng)能力,例如可以促成與其它銀行合并,出售資產(chǎn)和債務(wù),或者設(shè)立一家過橋銀行(bridgebank)去承擔(dān)這家失敗銀行的資產(chǎn)和債務(wù)……FDIC所主導(dǎo)的這些交易無需任何其它機(jī)構(gòu)、法院、合同權(quán)利當(dāng)事方或者銀行股東的同意,從而便于其以最快的速度和最低的成本處置失敗銀行。FDIC在行使這些職權(quán)過程中,并不接受任何機(jī)構(gòu)或者法院的指導(dǎo)和監(jiān)管,它的決定只在很小的范圍內(nèi)受到司法審查,除非基于FDIC理事會(huì)主席的請(qǐng)求,法院是不能采取任何限制或者影響FDIC作為破產(chǎn)接管人職責(zé)的行動(dòng)的。26在證券經(jīng)紀(jì)人破產(chǎn)法律制度方面,美國(guó)的做法是將1970年《證券投資者保護(hù)法案》(SecuritiesInvestorProtectionAct,SIPA)27規(guī)定的證券經(jīng)紀(jì)人破產(chǎn)程序作為普通破產(chǎn)法的特別法來予以適用,28并且明確規(guī)定《破產(chǎn)法》第十一章關(guān)于公司重整(reorganization)的內(nèi)容不適用于證券經(jīng)紀(jì)人。和銀行類似,美國(guó)保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)處理也被明確排除在破產(chǎn)法典之外。美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)主要受各州的保險(xiǎn)監(jiān)督官管制,適用的是各州《保險(xiǎn)法》以及由全國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)(NAIC)制定的《保險(xiǎn)重整和清算法案》。州保險(xiǎn)監(jiān)管部門在保險(xiǎn)破產(chǎn)程序啟動(dòng)方面擁有排他性權(quán)力,破產(chǎn)程序的行政主導(dǎo)色彩也較濃?？梢钥闯?在美國(guó)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)程序中,行政權(quán)被擴(kuò)張到了極致,而與之對(duì)應(yīng)的是司法權(quán)力的空間被極大地抑制了。在其他國(guó)家,盡管司法程序仍然適用于金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn),但是監(jiān)管當(dāng)局的影響力也是不容小覷的。對(duì)于適用特別司法程序,由法院來主持處理銀行破產(chǎn)案件的國(guó)家來說,監(jiān)管機(jī)構(gòu)和司法部門之間一般來說建立起了一種緊密的聯(lián)系,這種聯(lián)系可能是正式的,表現(xiàn)為法院正式地依照監(jiān)管機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)或者建議行事;也可能是非正式的,表現(xiàn)為法院在采取行動(dòng)之前咨詢有關(guān)監(jiān)管當(dāng)局。即使是在適用普通破產(chǎn)司法程序的國(guó)家,行政權(quán)力的影響力也并不是可以忽略的。在英國(guó),金融服務(wù)管理局(FSA)會(huì)全程參與銀行的司法破產(chǎn)程序,對(duì)于銀行的重組它也能起到至關(guān)重要的作用。29《日本國(guó)普通銀行法》第46條則規(guī)定了“法院對(duì)銀行的清算、破產(chǎn)、和解、整頓、改進(jìn)等手段,得征求大藏大臣的意見,或委托其檢查或調(diào)查”。在我國(guó),《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條對(duì)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)問題作了特別規(guī)定,事實(shí)上明確了《企業(yè)破產(chǎn)法》對(duì)金融機(jī)構(gòu)的適用性,換句話說,確立了由法院主持金融機(jī)構(gòu)程序的模式。在該程序啟動(dòng)之前,監(jiān)管當(dāng)局只是作為申請(qǐng)人或者批準(zhǔn)人的角色出現(xiàn),至于破產(chǎn)程序啟動(dòng)之后,為了適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)這類特殊的企業(yè),在哪些制度安排方面要作出例外性的或者補(bǔ)充性的規(guī)定,《企業(yè)破產(chǎn)法》并沒有直接涉及,而是授權(quán)國(guó)務(wù)院制定實(shí)施辦法。目前,《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》正在制定過程之中,30未來我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序中行政權(quán)力與司法權(quán)力的關(guān)系目前還不甚明朗,但可以肯定的是,由于我國(guó)歷來的行政權(quán)較之司法權(quán)強(qiáng)勢(shì)的格局,再加上《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》的立法主導(dǎo)權(quán)歸于監(jiān)管部門,所以可以想見的是,未來我國(guó)金融機(jī)構(gòu)司法破產(chǎn)程序中行政權(quán)力發(fā)揮較大影響力的可能性很大。三、制度的歷史演變從前文的分析來看,在金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出過程中,盡管各國(guó)的情況并不完全相同,但就行政權(quán)與司法權(quán)兩者之間的關(guān)系,我們還是很容易地觀察到前者的強(qiáng)勢(shì)地位,而司法機(jī)構(gòu)的功能及其權(quán)力的運(yùn)作空間則被壓縮了。這種制度的逐漸形成一定有其背后的機(jī)理,或者說有某種主張、觀念、理論甚至是意識(shí)形態(tài)作為支撐。盡管筆者不能簡(jiǎn)單地認(rèn)同“存在即合理”這一觀念,但認(rèn)為對(duì)于客觀存在的制度現(xiàn)象,只要不是僅僅在個(gè)別國(guó)家里或者在個(gè)別時(shí)點(diǎn)上偶然出現(xiàn)的,那么挖掘這項(xiàng)制度在發(fā)生和演變過程之中的背景因素,并分析其中的邏輯聯(lián)系,就一定是有普遍性學(xué)術(shù)價(jià)值的。金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出所牽涉到的行政權(quán)力與司法權(quán)力之間的關(guān)系,就是基于各國(guó)法律制定和法律實(shí)踐中的共同之處而使之具有理論上的普遍意義,當(dāng)然對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)正處于金融市場(chǎng)轉(zhuǎn)型階段的國(guó)家,普遍性的理論探討之余,發(fā)掘其中的“個(gè)性”也是研究的一個(gè)重要方面。(一)金融機(jī)構(gòu)退出過程中行政權(quán)擴(kuò)張的充分解釋對(duì)于金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出法律制度的構(gòu)造迥然有別于普通公司企業(yè)的現(xiàn)象,我們很自然地會(huì)從金融機(jī)構(gòu)自身的屬性開始分析。就銀行來說,因?yàn)槠涑袚?dān)了對(duì)于一個(gè)有效的金融經(jīng)濟(jì)體系來說必不可少的,且又具有特定性和獨(dú)特性的功能,所以理論研究?jī)A向于把其定位為一個(gè)“特殊的存在”,31除了日常經(jīng)營(yíng)狀況之下的特殊性體現(xiàn)之外,32銀行在面對(duì)公眾信息喪失狀況之下具有極端脆弱性,即便是經(jīng)營(yíng)狀況良好的銀行也可能因?yàn)橥瑯I(yè)或者外部經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境的變化而遭到“擠提”,33更為嚴(yán)重的是個(gè)別銀行的危機(jī)會(huì)因?yàn)槊癖娎硇曰蚍抢硇缘呐袛喽皞魅尽钡秸麄€(gè)銀行業(yè),有可能導(dǎo)致整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)突然升高,進(jìn)而直接損害實(shí)體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。既然如此,銀行的市場(chǎng)退出過程就不再是簡(jiǎn)單的個(gè)體行為,而勢(shì)必要轉(zhuǎn)化為一個(gè)公共事件。同樣,高負(fù)債經(jīng)營(yíng)的保險(xiǎn)公司也存在類似的問題。人們認(rèn)為保險(xiǎn)市場(chǎng)的可能失效導(dǎo)致保險(xiǎn)公司破產(chǎn)或喪失償付能力,有損廣大被保險(xiǎn)人的利益的觀點(diǎn),成為保險(xiǎn)實(shí)施法定監(jiān)管重要的理論基礎(chǔ)?；诖?對(duì)保險(xiǎn)公司的法定監(jiān)管已被推動(dòng)為維護(hù)和確保公眾利益的一項(xiàng)實(shí)踐。1914年美國(guó)聯(lián)邦最高法院審理德國(guó)安聯(lián)保險(xiǎn)公司訴劉易斯一案時(shí)判定,保險(xiǎn)是一個(gè)“影響公眾利益”(affectedwiththepublicinterest)的行業(yè)。34金融機(jī)構(gòu)的特殊性是其市場(chǎng)退出環(huán)節(jié)受到法律特別對(duì)待的重要原因,因?yàn)檫@種“特殊性”恰恰是在金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)候才得到了最集中的體現(xiàn),所以才會(huì)引出對(duì)金融機(jī)構(gòu)退市過程中行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系的理論探討。然而,對(duì)金融機(jī)構(gòu)特殊性的分析還不足以完全解釋為什么會(huì)出現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)的“此消彼長(zhǎng)”,更不能解釋為什么在不同的國(guó)家出現(xiàn)了差異較大的制度安排,例如美國(guó)的銀行破產(chǎn)完全不適用破產(chǎn)法典,而英國(guó)的普通破產(chǎn)法仍然適用金融機(jī)構(gòu),只不過監(jiān)管當(dāng)局可以進(jìn)行正式或者非正式地介入。正如同羅納德·科斯對(duì)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家的批評(píng)那樣,負(fù)外部性并不足以構(gòu)成國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的全部理由,問題的關(guān)鍵在于社會(huì)成本,即交易費(fèi)用(transactioncost)(6·的)大小,35上述關(guān)于金融機(jī)構(gòu)特殊性的論證也不構(gòu)成對(duì)體現(xiàn)作為國(guó)家積極干預(yù)手段的行政權(quán)擴(kuò)張的充分解釋。如果以交易費(fèi)用為零作為理論前提的科斯定理所描述的假設(shè)情景在現(xiàn)實(shí)中成立的話,36那也就意味著金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出過程中只需司法權(quán)力的行使即可,而無需金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的介入,因?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)的主體可以通過談判和締約的方式明確界定產(chǎn)權(quán)歸屬來解決所謂外部性問題。因此,對(duì)金融機(jī)構(gòu)退市過程中行政權(quán)力的擴(kuò)張及其擴(kuò)張程度的解釋其實(shí)就是對(duì)現(xiàn)實(shí)金融市場(chǎng)契約不完全所導(dǎo)致的“交易費(fèi)用”為正的一種解讀,它包括但不限于這樣幾個(gè)方面:司法權(quán)和行政權(quán)各自固有的屬性;一國(guó)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會(huì)環(huán)境;利益集團(tuán)對(duì)法律規(guī)則形成的影響;以及特定國(guó)家金融體系的歷史沿革和現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)。(二)實(shí)現(xiàn)程序正義的需要金融機(jī)構(gòu)退市過程之中很有可能甚至必然會(huì)觸及如何預(yù)防、控制和消除金融市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)以及避免個(gè)別金融機(jī)構(gòu)的問題演變?yōu)檎麄€(gè)金融市場(chǎng)的災(zāi)難,因此一國(guó)涉及金融機(jī)構(gòu)退市規(guī)制的公共政策的首要目標(biāo)自然就是減少系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率或者是降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之后對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)造成的損害。這同針對(duì)普通企業(yè)市場(chǎng)退出的公共政策目標(biāo)不同,因?yàn)樵诔B(tài)下法律制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行多是基于維護(hù)債權(quán)人利益以實(shí)現(xiàn)清算中的公平受償,并保持債權(quán)人和債務(wù)人之間的利益平衡,解決私人主體之間的權(quán)利沖突。正是公共政策目標(biāo)的差異在一定程度上導(dǎo)致了行政權(quán)力在金融機(jī)構(gòu)退市過程中的擴(kuò)張取得了合法地位,而根本的原因就在于行政權(quán)和司法權(quán)這兩類國(guó)家公共權(quán)力擁有的不同特性以及被賦予的不同責(zé)任。通常來說,行政權(quán)具有主動(dòng)性的特征,而司法機(jī)構(gòu)奉行“不告不理”的被動(dòng)原則;行政權(quán)力的行使具有相當(dāng)?shù)撵`活性,而法官的能動(dòng)性很大程度上是受到限制的;行政機(jī)關(guān)可以基于社會(huì)整體利益的考慮而進(jìn)行相機(jī)抉擇,甚至可以在限度范圍內(nèi)以事后補(bǔ)償來犧牲特定社會(huì)成員的利益,而司法被要求扮演居間中立的角色,以適用法律規(guī)則為其使命。此外,司法權(quán)力的正當(dāng)行使被天然地賦予更多程序正義的價(jià)值,比如自己不做自己的法官,避免單方接觸,聽取雙方意見,給予充分的權(quán)利救濟(jì)途徑以及在事實(shí)問題認(rèn)定上的較高標(biāo)準(zhǔn)等等;行政權(quán)力行使盡管也要受到程序的控制,但這種控制的程度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及司法程序的。因此,總的來說司法權(quán)力的行使是以維護(hù)社會(huì)成員個(gè)體權(quán)利為基本出發(fā)點(diǎn)的,并以此來保證法律規(guī)則得到良好的執(zhí)行。作為一個(gè)裁判者,在成文法律越來越精細(xì)化的今天,它越來越少地有機(jī)會(huì)去創(chuàng)造性地提出關(guān)于協(xié)調(diào)公益與私利之間的關(guān)系的解決方案。而行政部門則不然,盡管法治原則的一項(xiàng)基本要求就是行政權(quán)力的行使者必須在代議機(jī)關(guān)制定的法律范圍內(nèi)行事,但行政事務(wù)的復(fù)雜性也使得法律不可能事先為它準(zhǔn)備好了一切,因此更多的時(shí)候“依法行政”最終是以“依法律原則和法律精神行政”作為最終的歸宿,對(duì)其行為合理性的判斷更多的時(shí)候是在審查權(quán)力行使者是否已經(jīng)超出了自由裁量的空間,這時(shí)候行政部門就有更多的機(jī)會(huì)在群己邊界的劃分上扮演重要的角色,而不僅僅是作為單個(gè)社會(huì)成員權(quán)利的維護(hù)者。這一點(diǎn)在金融機(jī)構(gòu)退市問題上表現(xiàn)得十分明顯。一家金融機(jī)構(gòu)的關(guān)閉、清算或者重整固然會(huì)涉及私權(quán)利之間的沖突問題,但正如前文所分析的,公共政策目標(biāo)這時(shí)候首先是定位于整體金融市場(chǎng)的穩(wěn)定,在這種情況下,行政權(quán)力的固有屬性在理論上使其較之司法權(quán)力能以更小社會(huì)成本來實(shí)現(xiàn)上述的公共政策目標(biāo),畢竟金融體系的穩(wěn)定、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制、市場(chǎng)信心的維護(hù)等重要價(jià)值是很難用法院慣用的“權(quán)利—義務(wù)”式語(yǔ)言來表述的。例如,對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)的處置是否及時(shí)有效,這會(huì)是控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的關(guān)鍵所在,在這個(gè)過程中涉及的危機(jī)救助、臨時(shí)接管、存款保險(xiǎn)、客戶轉(zhuǎn)移、促成兼并重組等,都是為了控制個(gè)別問題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)外轉(zhuǎn)移而必須要做的重要工作。顯然,將這些工作交由“主動(dòng)出擊”的行政部門來做的效果應(yīng)該是好過交給理論上以被動(dòng)性為標(biāo)志的司法部門;更何況,行政程序的相對(duì)靈活性為降低金融機(jī)構(gòu)退市的社會(huì)成本提供了前提條件。可以想見的是,如果過高地追求程序正義的目標(biāo),保證所有的當(dāng)事人在退市過程中的充分參與,那結(jié)果就有可能是系統(tǒng)性金融危機(jī)的爆發(fā)。在普通企業(yè)市場(chǎng)退出的司法程序中,債權(quán)人享有的各種實(shí)體性和程序性權(quán)利得到破產(chǎn)法等法律的充分保護(hù),比如登記債權(quán)、召集和參加債權(quán)人會(huì)議、對(duì)管理人的勝任狀況和報(bào)酬提出異議,對(duì)債權(quán)人會(huì)議的決議進(jìn)行表決,批準(zhǔn)重整計(jì)劃等。然而,金融機(jī)構(gòu)的退市程序中,由于債權(quán)人的人數(shù)眾多,如果還是要按正常情況下的正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)行事的話,結(jié)果很有可能導(dǎo)致危機(jī)的蔓延。正是在這種情況下,被認(rèn)為代表公共利益的行政權(quán)力獲得了更多的法律授權(quán),可以使它以更加迅速和高效的手段處理相關(guān)的問題銀行。這也是為什么許多國(guó)家將普通破產(chǎn)法不對(duì)金融機(jī)構(gòu)適用的一個(gè)重要原因。在美國(guó)銀行破產(chǎn)程序中,FDIC的介入使得銀行的股東、管理者和債權(quán)人的權(quán)利行使范圍被大大壓縮了,在存款保險(xiǎn)賠付、不良資產(chǎn)處置、兼并重組等事項(xiàng)方面FDIC具有了某種超級(jí)權(quán)力,不會(huì)遭到銀行利益相關(guān)方在程序方面的牽制,也幾乎不受法院的司法審查,使其能夠以最小的成本處理好一家問題銀行,維護(hù)市場(chǎng)的信心,控制風(fēng)險(xiǎn)的傳染。實(shí)踐中,FDIC發(fā)展出了一套所謂的“周五周一模式”,即FDIC來接管一家破產(chǎn)銀行之后,它可以在星期五進(jìn)入,在周末兩天的時(shí)間內(nèi)完成銀行資產(chǎn)的打包、招標(biāo)和出售,這樣星期一中標(biāo)機(jī)構(gòu)即可進(jìn)入銀行,正式更名開張。顯然,這種處理速度是司法機(jī)構(gòu)所不可企及的。我國(guó)對(duì)金融機(jī)構(gòu)行政處置過程中的一些做法也反映了特殊制度設(shè)計(jì)的目的所在。比如,《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》所規(guī)定的“被撤銷證券公司的股東會(huì)或者股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及經(jīng)理、副經(jīng)理停止履行職責(zé)。行政清理期間,被撤銷證券公司的股東不得自行組織清算,不得參與行政清理工作?！贝送?行政清理組可以不經(jīng)股東大會(huì)批準(zhǔn)和債權(quán)人的同意即轉(zhuǎn)讓問題券商的證券類資產(chǎn),37以保護(hù)普通經(jīng)紀(jì)客戶的利益。(三)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本金融機(jī)構(gòu)本身的特性及其對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的重要影響也會(huì)反映在制度安排的一些特殊領(lǐng)域。一方面,金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出涉及許多專業(yè)技術(shù)問題,它們可能超出了司法機(jī)構(gòu)的知識(shí)和能力范圍,因此在這種情況下權(quán)力配置給監(jiān)管當(dāng)局有可能取得更好的效果。比如,金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作,尤其是在引進(jìn)了“監(jiān)管破產(chǎn)(regulatoryinsolvency)”標(biāo)準(zhǔn)之后。38如果由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行確認(rèn),則需要非常高的成本,而且存在相當(dāng)大的難度,但金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管當(dāng)局則可以以合理成本將其標(biāo)準(zhǔn)化。因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)監(jiān)管當(dāng)局作為金融業(yè)的日常管理者,他們制定了眾多的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度,同時(shí)他們也擁有熟悉金融業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的專業(yè)人員以及相應(yīng)的設(shè)備和設(shè)施,因此對(duì)于破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的界定、破產(chǎn)管理人的選任和撤換、破產(chǎn)管理人的職責(zé)等專業(yè)性較強(qiáng)的事項(xiàng),金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)最有發(fā)言權(quán)。39另一方面,金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出往往會(huì)涉及資產(chǎn)、債務(wù)和股權(quán)的重組問題,然而在司法重整程序下要完成這項(xiàng)工作難度相當(dāng)大。除了前面已經(jīng)提到的司法程序帶來的交易成本之外,實(shí)踐中還會(huì)出現(xiàn)行政審批權(quán)與司法權(quán)力之間的沖突。例如根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》,重整計(jì)劃經(jīng)法院批準(zhǔn)后即可生效,但是當(dāng)重整計(jì)劃中涉及上市公司的諸如發(fā)行股票、發(fā)行債券、債轉(zhuǎn)股、重大資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等原本需要證監(jiān)會(huì)等行政部門審批的事項(xiàng)時(shí),司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系如何處理?這種不明確導(dǎo)致了實(shí)踐中的混亂,就重大資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和股權(quán)出售問題,證監(jiān)會(huì)的意見是其批準(zhǔn)須以法院的裁定為前提,而法院則堅(jiān)持其裁定要以證監(jiān)會(huì)的批準(zhǔn)為前提。40權(quán)力沖突的存在使得通過司法程序完成金融機(jī)構(gòu)重組的成本變得異常昂貴,這也是為什么我們能看到的大量中外金融機(jī)構(gòu)重組案例中,鮮有通過司法重整程序而完成的,多是在監(jiān)管當(dāng)局的主導(dǎo)和促成之下而達(dá)成的協(xié)議,畢竟行政重組的模式避免了權(quán)力不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的成本,同時(shí)行政部門的資源也可以被充分地調(diào)動(dòng)起來。(四)論爭(zhēng)焦點(diǎn)的把握:我國(guó)金融行業(yè)的法規(guī)制司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的讓渡在各國(guó)的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出法律制度中都是一個(gè)普遍的現(xiàn)象,只不過是程度的不同而已。在我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)退市過程中,行政權(quán)力較之司法權(quán)力有更為強(qiáng)勢(shì)的表現(xiàn),除了上文分析的原因之外,恐怕處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)金融市場(chǎng)也是造就現(xiàn)實(shí)權(quán)力格局的重要因素。首先,在金融機(jī)構(gòu)退市方面我國(guó)的法律制度體系還很不完善,規(guī)定多為原則性內(nèi)容,且缺乏條理,即使是《企業(yè)破產(chǎn)法》對(duì)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)問題也未作具體規(guī)定。在這樣的一種缺乏明確法律授權(quán)的制度環(huán)境下,具有主動(dòng)性質(zhì)的行政權(quán)在金融監(jiān)管部門的行使之下很自然地就占據(jù)了主導(dǎo)性的地位,而法院更多的時(shí)候是扮演了一個(gè)配合監(jiān)管當(dāng)局處理金融機(jī)構(gòu)退市的角色。其次,金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出涉及金融監(jiān)管政策的方方面面,尤其考慮到我國(guó)現(xiàn)階段金融機(jī)構(gòu)的治理狀況普遍有待改善,當(dāng)市場(chǎng)環(huán)境的變化導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)的時(shí)候,為了維護(hù)公眾的信心,防止風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散,監(jiān)管當(dāng)局不得不使用各種法律的和非法律的手段來處理種種棘手的問題,例如先后五次對(duì)信托公司進(jìn)行清理整頓以及2004年至2007年集中治理高風(fēng)險(xiǎn)證券公司的“運(yùn)動(dòng)”。在這種市場(chǎng)的治理模式下,行政權(quán)力的極度擴(kuò)張和司法權(quán)力的高度抑制是必然發(fā)生的結(jié)果。復(fù)次,在金融市場(chǎng)轉(zhuǎn)型期間,我國(guó)廣大金融市場(chǎng)的普通參與者還沒有適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力和心理準(zhǔn)備,因此行政部門在處理問題金融機(jī)構(gòu)時(shí),不得不將普通存款人和投資者的安撫以及社會(huì)穩(wěn)定工作作為一項(xiàng)重要的內(nèi)容。在“穩(wěn)定壓倒一切”的原則下,金融機(jī)構(gòu)的退市也要“講政治”,而在這方面行政部門比司法機(jī)關(guān)有更多的資源和應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)。以銀行存款保險(xiǎn)制度為核心的金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制在我國(guó)還缺乏制度化的安排,往往只能是針對(duì)特定問題金融機(jī)構(gòu)采取特定的處理方式,從而導(dǎo)致了金融機(jī)構(gòu)的退市問題的政策性高于法律性,因此行政部門的積極主動(dòng)和司法機(jī)關(guān)的“退避三舍”也是這一現(xiàn)實(shí)狀況的映射。法院也希望對(duì)社會(huì)穩(wěn)定負(fù)直接政治責(zé)任的行政部門能夠妥善處理金融機(jī)構(gòu)退市的善后問題,避免自身承受太多的來自社會(huì)的壓力。再次,行政部門在我國(guó)金融行業(yè)中扮演著多重角色。一方面,它是作為監(jiān)管者的身份;同時(shí),它也代表了國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的所有權(quán)人,即使并非純粹國(guó)有的金融機(jī)構(gòu),監(jiān)管者很大程度上也控制了高管人員的人事任命,一個(gè)普遍的現(xiàn)象是我國(guó)金融監(jiān)管部門的高級(jí)官員和金融機(jī)構(gòu)的高級(jí)管理人員經(jīng)常出現(xiàn)身份互換。不論是監(jiān)管部門的官員,還是金融機(jī)構(gòu)的高管,他們都有共同的身份,就是“國(guó)家干部”,41在這種監(jiān)管者與被監(jiān)管者身份差異模糊化的體制下,處于執(zhí)政黨體制中樞的行政權(quán)力較之司法權(quán)力有更多的便利性和可利用的資源,尤其表現(xiàn)在問題金融機(jī)構(gòu)的兼并重組方面。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷路徑依賴(pathdependence)理論,人們過去的選擇決定了現(xiàn)在可能的選擇,制度變遷的路徑受到初始條件的制約。42因此,以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“國(guó)家大一統(tǒng)”為起點(diǎn)的我國(guó)金融行業(yè)制度變遷勢(shì)必受到歷史因素的影響,改革更多的是發(fā)生在增量范圍,在這一過程中行政權(quán)力較之司法權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)地位在比例上可能是被相對(duì)削弱了,但是行政權(quán)力在深度和廣度上反而隨著金融市場(chǎng)范圍的拓廣而得到了不斷的強(qiáng)化。最后,在金融機(jī)構(gòu)退市問題上,我國(guó)司法機(jī)關(guān)的權(quán)力收縮很大程度上并不是被動(dòng)的,而是其主動(dòng)選擇的結(jié)果。任何一個(gè)個(gè)體或組織的行為通常情況下均是以最大化其自身利益為目標(biāo)的,法院亦然。在金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出這一問題上,現(xiàn)階段我國(guó)法院明顯缺乏介入的積極性。一方面的原因是法律規(guī)定十分不完善,導(dǎo)致案件裁判過程中給法官制造了困難;更重要的原因則在于目前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)退市問題某種程度上已經(jīng)超越了法律領(lǐng)域,而帶有更多的政策性因素,尤其在各國(guó)家部門“各管一攤”、“守土有責(zé)”的政治思維映照之下,對(duì)于有可能因?yàn)橥耸卸l(fā)社會(huì)不安定的金融機(jī)構(gòu),并非其主管負(fù)責(zé)部門,也非地方政府的法院在處理這類案件時(shí)顯然缺乏足夠的激勵(lì)。四、我國(guó)政府部門的制度合理性分析行政權(quán)力在金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出過程中占據(jù)主導(dǎo)地位,這在理論上并非不可接受,而且事實(shí)上根據(jù)之前的分析,我國(guó)行政部門在金融機(jī)構(gòu)退市問題上的強(qiáng)勢(shì)地位和司法部門主動(dòng)或被動(dòng)地收縮自身權(quán)力的現(xiàn)象具有一定的合理性,一定程度上契合了處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的我國(guó)金融市場(chǎng)的內(nèi)在需要。然而,就我國(guó)特定的金融制度環(huán)境來說,我們還應(yīng)當(dāng)看到行政權(quán)與司法權(quán)的不平衡已經(jīng)成為實(shí)踐中金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出過程中爭(zhēng)議頻發(fā)的一個(gè)重要原因。(一)行政清算程序的緣起:地方政府的主張行政權(quán)力對(duì)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出活動(dòng)的高度介入,目的是為了服務(wù)于整體金融穩(wěn)定的公共政策目標(biāo)。所以,權(quán)力的行使在一定意義上等同于責(zé)任的承擔(dān),有多大的權(quán)力就應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)多重的責(zé)任。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)對(duì)應(yīng)關(guān)系,一個(gè)必不可少的手段就是通過法律制度來規(guī)范和約束行政權(quán)力的行使,然而由于我國(guó)金融立法相對(duì)于實(shí)踐的滯后,導(dǎo)致了以往在處理問題金融機(jī)構(gòu)的過程中監(jiān)管部門更多的是借助其本身或者各級(jí)政府特有的權(quán)威地位,而不是依據(jù)法律的明確規(guī)定來實(shí)施其行為,這極有可能導(dǎo)致行政部門的權(quán)力與責(zé)任之間的不匹配。1998年6月22日,中國(guó)新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司被中國(guó)人民銀行下令關(guān)閉,并成立了由人民銀行牽頭、六部委人員參與的清算組進(jìn)行清算。然而,由于那時(shí)《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》尚未出臺(tái),清算組的行為完全沒有法律的指引,對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)處理隨意性很大,即使根據(jù)之后2001年出臺(tái)的《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》,債權(quán)人也還是被排除在清算組之外,八年多的清算過程中僅召集過兩次債權(quán)人大會(huì),這不免使人產(chǎn)生行政部門“暗箱操作”的合理懷疑,進(jìn)而出現(xiàn)了債權(quán)人在2004年因?yàn)閷?duì)監(jiān)管部門行使權(quán)力的方式不滿而集體起訴清算組的事件。43由于行政處置程序無法像司法破產(chǎn)清算程序那樣在法院的支持和監(jiān)督之下實(shí)施強(qiáng)制性的財(cái)產(chǎn)分配方案,結(jié)果導(dǎo)致了行政清算程序被一再拖延;而當(dāng)涉及個(gè)人債權(quán)的優(yōu)先受償問題時(shí),44由于出現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)中大量私款公存而引發(fā)的法律爭(zhēng)議,然而行政部門畢竟不具有法院基于居中裁判功能而產(chǎn)生的社會(huì)公信力,一旦清算組的甄別不能令這部分債權(quán)人滿意時(shí),集體上訪就成了他們的選擇,而最終中創(chuàng)的行政清算程序直到2005年才告終結(jié)。45再比如,海南發(fā)展銀行在1998年被關(guān)閉至今已十余年,在歷經(jīng)了四次失敗的重組之后,到目前為止還處于行政處置階段,除個(gè)人儲(chǔ)戶和境外機(jī)構(gòu)以外的國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)債權(quán)人的利益始終處于懸而未決的狀態(tài),政府部門出于政治的考慮也沒有絲毫的啟動(dòng)司法破產(chǎn)程序的意圖。46問題金融機(jī)構(gòu)被關(guān)閉之后遲遲不能完成市場(chǎng)退出的程序,一個(gè)重要的原因就在于行政權(quán)力的行使沒有法律的嚴(yán)格約束,不像美國(guó)FDIC在接管問題金融機(jī)構(gòu)之后最多向法院申請(qǐng)90天的訴訟禁止令,47也就是說必須在很短的時(shí)間內(nèi)處理完畢一切善后事宜。而在我國(guó),這樣的剛性約束對(duì)行政權(quán)力來說是少有的,法院頒布的“三中止”通知往往是沒有截止日期的,甚至在行政處置程序完畢之后仍可以得到展期,如人民銀行在1996年結(jié)束對(duì)中銀信托的接管之后,為了便于廣發(fā)銀行對(duì)其收購(gòu)工作的開展,向最高人民法院申請(qǐng)繼續(xù)適用一年前發(fā)布的“三中止”決定,且得到了最高院的批準(zhǔn)。48(二)第三,公司的風(fēng)險(xiǎn)處置在我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制中,行政權(quán)力的行使長(zhǎng)期以來缺乏法律制度的嚴(yán)格約束,權(quán)力行使過程中受到的監(jiān)督和制衡明顯缺乏,甚至產(chǎn)生權(quán)力尋租的后果。例如,爭(zhēng)議最多的問題就是在行政處置過程中,監(jiān)管當(dāng)局及其指派部門的某些行為往往并沒有法律具體的授權(quán),相反金融機(jī)構(gòu)的股東和債權(quán)人等相關(guān)利益主體基于法律所享有的各項(xiàng)權(quán)利在處置問題金融機(jī)構(gòu)的特殊時(shí)期內(nèi)被嚴(yán)重漠視了。在對(duì)證券公司的風(fēng)險(xiǎn)處置階段,參與券商退出過程的除政府部門外,有其他證券公司、資產(chǎn)管理公司、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、地方政府、公安司法機(jī)關(guān)等。券商退出到底涉及哪些參與主體?各類主體的責(zé)權(quán)利是什么?相互間的關(guān)系如何?這些問題大都還不夠明確,嚴(yán)重影響了券商退出工作的效率和規(guī)范性。492008年出臺(tái)的《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》對(duì)問題券商的停業(yè)整頓、托管、接管、行政重組以及撤銷、行政清理、破產(chǎn)清算和重整問題作了較為細(xì)致的規(guī)定,但法律規(guī)則的出臺(tái)發(fā)生在集中清理高風(fēng)險(xiǎn)證券公司之后,是典型的“事后立法”。證券公司的行政清理過程中,50一些做法因?yàn)槿鄙俜梢罁?jù)而引發(fā)了爭(zhēng)議,比如將股東和債權(quán)人排除在清算和重組程序之外。盡管《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》明確規(guī)定了行政清理期間,被撤銷證券公司的股東不得自行組織清算,不得參與行政清理工作。但是作為上位法的《公司法》規(guī)定清算組必須有股東參加,《破產(chǎn)法》則規(guī)定清算組成員由人民法院指定,但既往證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置過程中成立的清算(理)組,既沒有股東參與,其成員也非法院指定,以至于被處置證券公司(如北方證券)的股東以清算組無股東參加違反原《公司法》第192條規(guī)定為由,要求清算組停止一切清算工作。51以往的實(shí)踐中,行政程序中作價(jià)處置的證券公司證券類資產(chǎn)的范圍僅包括為維護(hù)證券經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)正常進(jìn)行所必須的實(shí)物資產(chǎn)及相關(guān)的交易席位,客戶資源及證券營(yíng)業(yè)部許可證等無形資產(chǎn)雖然也隨上述實(shí)物資產(chǎn)一并轉(zhuǎn)移給受讓方,但并不對(duì)其進(jìn)行作價(jià)。債權(quán)人經(jīng)常在破產(chǎn)程序中對(duì)此提出質(zhì)疑,認(rèn)為證券類資產(chǎn)處置價(jià)格不合理,有損其利益。對(duì)此,監(jiān)管部門卻認(rèn)為,客戶資源具有流動(dòng)性,無法作價(jià),證券公司的營(yíng)業(yè)許可證則是監(jiān)管部門頒發(fā)的,本身不具有可轉(zhuǎn)讓性,而且在證券經(jīng)營(yíng)資格被撤銷之后,營(yíng)業(yè)許可證的價(jià)值也就不復(fù)存在了。52但事實(shí)上,問題券商證券類資產(chǎn)的受讓人所希望得到的絕不是那些實(shí)物形式的辦公設(shè)備,而是覬覦能夠直接為經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)帶來利潤(rùn)的客戶資源以及在現(xiàn)有金融管制體制下具有高度稀缺性的“牌照資源”,如果不顧這一現(xiàn)實(shí),將券商的無形資產(chǎn)“白送”他人,債權(quán)人怎會(huì)心甘?在我國(guó)證券公司的風(fēng)險(xiǎn)處置過程中,一種常見的處置方式是證監(jiān)會(huì)指定同業(yè)托管。即由受托的金融機(jī)構(gòu)組織成立托管經(jīng)營(yíng)組來行使被托管的問題券商的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。在2006年新《證券法》生效之前,這種同業(yè)托管的模式不僅在制定法上找不到任何依據(jù),而且在法理上也是說不通的。因?yàn)楫?dāng)一家金融機(jī)構(gòu)被證監(jiān)會(huì)指定而享有了“托管權(quán)”后,它行使被托管券商經(jīng)營(yíng)權(quán)的目的是什么?是為了維護(hù)金融穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)最大化的公共利益,還是借此機(jī)會(huì)謀取自身的利潤(rùn)?如果是前者,那并非公共部門的金融企業(yè)有何義務(wù)去替證監(jiān)會(huì)履行義務(wù)呢?而如果是后者,那在接管過程中,被托管券商的股東、債權(quán)人以及職工的利益又如何保障呢?53實(shí)踐中一個(gè)焦點(diǎn)問題就是,關(guān)于問題券商的證券類資產(chǎn)是否被“賤賣”給托管人的爭(zhēng)議,為此,漢唐證券第一大股東潤(rùn)達(dá)實(shí)業(yè)控股有限公司還曾經(jīng)在2007年5月起訴托管人中國(guó)信達(dá)資產(chǎn)管理公司侵吞漢唐的證券資產(chǎn),該案被深圳市中級(jí)人民法院正式受理,這是第一起證券公司股東狀告托管人的案件在法院系統(tǒng)立案。54(三)金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)理論上來講,金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制的公共政策目標(biāo)可以分解為兩個(gè)方面,其一是通過讓經(jīng)營(yíng)失敗的金融機(jī)構(gòu)及時(shí)有效退出市場(chǎng),最小化個(gè)別金融機(jī)構(gòu)倒閉產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)傳染和引起的動(dòng)蕩。其二則是通過激勵(lì)兼容的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制防范金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn),最小化金融機(jī)構(gòu)倒閉的成本。有效的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制既要防止風(fēng)險(xiǎn)傳染,又要避免金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)積極風(fēng)險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)問題、管理者和所有者之間的委托——代理問題和金融機(jī)構(gòu)之間的逆向選擇問題。55然而,我國(guó)以往的實(shí)踐表明,監(jiān)管當(dāng)局并沒有很好地處理這兩個(gè)目標(biāo)之間的平衡,對(duì)遏制短期內(nèi)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的關(guān)注程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)要超過對(duì)金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防,而通過準(zhǔn)入干預(yù)降低市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度來維護(hù)金融業(yè)安全性的做法更多實(shí)現(xiàn)的是短期效應(yīng)目標(biāo)。行政權(quán)力深度介入金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制,積極的來看是充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)資源,但也絕不可忽視它的消極面:背離優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)法則,并且變相鼓勵(lì)了金融機(jī)構(gòu)的高風(fēng)險(xiǎn)行為,為更嚴(yán)重的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)埋下了伏筆。海南發(fā)展銀行的退市就是最好的例子。1997年,在海南省政府的要求下海南發(fā)展銀行接收了33家出現(xiàn)危機(jī)的城市信用社,這樣做的后果就是導(dǎo)致海發(fā)行積累了其已經(jīng)無法承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),最終在1998年人民銀行宣布關(guān)閉海南發(fā)展銀行。道德風(fēng)險(xiǎn)(moralhazard)是合同不完全性的一種特殊形式,可被定義為“從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人在最大限度地增進(jìn)自身效用時(shí)做出不利于他人的行動(dòng)”,引致道德風(fēng)險(xiǎn)的原因有信息不對(duì)稱以及訂立和執(zhí)行合同時(shí)需要的費(fèi)用。56就金融機(jī)構(gòu)