商業(yè)銀行破產(chǎn)的法律思考

商業(yè)銀行破產(chǎn)的法律思考

金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)是中國(guó)《破產(chǎn)法》修訂過程中的重點(diǎn)問題之一。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)涉及問題最多,它需要平衡各方的利益,尤其是要慎重對(duì)待商業(yè)銀行的破產(chǎn)。新修訂的《商業(yè)銀行法》第七章第71條對(duì)商業(yè)銀行破產(chǎn)作了原則規(guī)定,“商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù),經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的同意,由人民法院依法宣告其破產(chǎn)。商業(yè)銀行被宣告破產(chǎn)的,由人民法院組織國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等有關(guān)部門和有關(guān)人員成立清算組,進(jìn)行清算。商業(yè)銀行破產(chǎn)清算時(shí),在支付清算費(fèi)用、所欠職工工資和勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用后,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先支付個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的本金和利息?！币栽摋l文為中心,考察我國(guó)商業(yè)銀行的破產(chǎn)法律制度,需要在下述幾個(gè)問題上作出協(xié)調(diào)或規(guī)定。一、商業(yè)銀行破產(chǎn)案件由專門的破世界各國(guó)商業(yè)銀行破產(chǎn)的法律淵源主要是《破產(chǎn)法》和《商業(yè)銀行法》,由于各國(guó)破產(chǎn)制度不同,兩法之間的協(xié)調(diào)問題大致分為三種類型:第一種,由普通《破產(chǎn)法》對(duì)商業(yè)銀行的破產(chǎn)加以規(guī)制。商業(yè)銀行一旦進(jìn)入破產(chǎn)程序,完全由法院主導(dǎo),由法院指派破產(chǎn)管理人或接管人對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行控制。至于是由一般法院審理還是專門由破產(chǎn)法院審理,各國(guó)不同。從破產(chǎn)案件的復(fù)雜性、破產(chǎn)案件對(duì)法官和破產(chǎn)管理人要求的專業(yè)化程度高等因素,破產(chǎn)案件一般由專門法院審理。第二種,商業(yè)銀行破產(chǎn)以《破產(chǎn)法》為一般適用,同時(shí)在《商業(yè)銀行法》對(duì)商業(yè)銀行破產(chǎn)作特別規(guī)定。第三種,制定專門的《商業(yè)銀行破產(chǎn)法》。我國(guó)現(xiàn)行的商業(yè)銀行破產(chǎn)法律制度主要有《企業(yè)破產(chǎn)法》(正在修訂)、《商業(yè)銀行法》、《民事訴訟法》、《公司法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《人民銀行法》、《金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等。一般學(xué)者認(rèn)為,金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)涉及到存款人、債權(quán)人,在當(dāng)前還沒有建立存款保險(xiǎn)機(jī)制、投資者補(bǔ)償基金的情況下,金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)會(huì)比一般工商企業(yè)破產(chǎn)更為復(fù)雜,因此提出不將金融機(jī)構(gòu)列入《破產(chǎn)法》或者“由國(guó)務(wù)院另定”,即制定《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)作出特別規(guī)定。但是,按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際組織的倡議,應(yīng)將金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)納入普通破產(chǎn)法。因此,也有學(xué)者主張,在《破產(chǎn)法》中規(guī)定專門章節(jié),規(guī)范金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊問題。不論做哪種制度安排,協(xié)調(diào)各相關(guān)法律的規(guī)定和適用當(dāng)屬必然。二、監(jiān)管思維與金融機(jī)構(gòu)從何而來對(duì)于何人具有破產(chǎn)申請(qǐng)人資格問題,各國(guó)規(guī)定也有三種做法:第一種,申請(qǐng)人限制為債權(quán)人。第二種,在債權(quán)人之外,監(jiān)管當(dāng)局或指定的接管組、清算組也可以提出。第三種,監(jiān)管當(dāng)局是惟一的申請(qǐng)人。多數(shù)國(guó)家采用第二種立法模式。應(yīng)當(dāng)說,監(jiān)管當(dāng)局作為破產(chǎn)申請(qǐng)人的制度安排有其法理依據(jù):第一,銀行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融業(yè)的準(zhǔn)入、退出、持續(xù)性的監(jiān)管,滲透到金融活動(dòng)的全過程,利用特殊地位,監(jiān)管當(dāng)局能夠比較全面的獲得金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)狀況的信息,對(duì)金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)性經(jīng)營(yíng)能力、償付能力作出準(zhǔn)確判斷。相比較債權(quán)人,監(jiān)管當(dāng)局的信息優(yōu)勢(shì)十分明顯。第二,銀行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融機(jī)構(gòu)所作出的判斷是基于社會(huì)金融秩序和公共金融安全利益。監(jiān)管當(dāng)局的法定職責(zé)是維護(hù)金融秩序,保護(hù)存款人利益,維持金融穩(wěn)定。在這樣的監(jiān)管價(jià)值目標(biāo)之下,對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所做的判斷并非僅僅考慮個(gè)體利益,而是更多的考慮到個(gè)體對(duì)整體金融秩序的影響。以此角度,金融監(jiān)管當(dāng)局當(dāng)可成為金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)申請(qǐng)人。第三,監(jiān)管當(dāng)局作為破產(chǎn)申請(qǐng)人與債權(quán)人為申請(qǐng)人并不構(gòu)成沖突。監(jiān)管局作為破產(chǎn)申請(qǐng)人是對(duì)債權(quán)人為申請(qǐng)人的補(bǔ)充,而不是排斥債權(quán)人履行權(quán)利。如果僅把監(jiān)管當(dāng)局作為惟一的申請(qǐng)人,可能導(dǎo)致由于監(jiān)管當(dāng)局怠于行使職權(quán)而使情況惡化,錯(cuò)過對(duì)金融機(jī)構(gòu)重整或清算的最佳時(shí)機(jī),最終損害債權(quán)人利益;或者,監(jiān)管當(dāng)局被尋租,而使情況惡化的情況發(fā)生。依據(jù)《破產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定,可以對(duì)商業(yè)銀行提起破產(chǎn)申請(qǐng)的申請(qǐng)人包括債務(wù)人、債權(quán)人。此外,《商業(yè)銀行法》設(shè)置了一個(gè)前置程序,即“經(jīng)銀監(jiān)會(huì)同意”?，F(xiàn)有法律并沒有確立監(jiān)管當(dāng)局作為破產(chǎn)申請(qǐng)人的資格,是為缺失,應(yīng)在相應(yīng)法律中加以完善,明確規(guī)定監(jiān)管當(dāng)局、接管人、債權(quán)人為破產(chǎn)申請(qǐng)人。三、資產(chǎn)負(fù)債破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)目前,比較一致的意見,認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條件應(yīng)為“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”,而“資不抵債”不適用于金融機(jī)構(gòu),主要是商業(yè)銀行破產(chǎn)。不能清償?shù)狡趥鶆?wù)當(dāng)然構(gòu)成進(jìn)入破產(chǎn)程序的法定條件,此無異議。但是,一味排除資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)并非可取。當(dāng)由于種種原因,債權(quán)人無法獲得銀行經(jīng)營(yíng)信息,或者不能及時(shí)履行權(quán)利等情形下,商業(yè)銀行已經(jīng)發(fā)生嚴(yán)重的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn),此時(shí)如果處置及時(shí)或許不至于累及過眾,如果放任,則可能引發(fā)更大的危機(jī)。這時(shí),需要法定資產(chǎn)負(fù)債標(biāo)準(zhǔn)作為破產(chǎn)條件,而能夠依據(jù)該條件對(duì)商業(yè)銀行提起破產(chǎn)申請(qǐng)的正是前述的銀行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局。確定何種資產(chǎn)負(fù)債標(biāo)準(zhǔn)作為破產(chǎn)條件并非易事。一般商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債出現(xiàn)問題:第一,超額準(zhǔn)備金急劇下降,儲(chǔ)備資產(chǎn)下降。第二,資產(chǎn)流動(dòng)性下降,出現(xiàn)流動(dòng)性缺口,核心存款與總資產(chǎn)比例下降,貸款總額與核心資產(chǎn)比例上升,易變負(fù)債與總資產(chǎn)比例上升。第三,資產(chǎn)質(zhì)量惡化,不良貸款膨脹,資金大量沉淀出現(xiàn)虧損或虛盈實(shí)虧。第四,資產(chǎn)負(fù)債期限和結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡,風(fēng)險(xiǎn)集中度提高。第五,資本充足率持續(xù)下降。然而,這些標(biāo)準(zhǔn)是定性評(píng)價(jià),是描述性標(biāo)準(zhǔn),如以此為法定標(biāo)準(zhǔn),必然導(dǎo)致監(jiān)管當(dāng)局自由裁量權(quán)過大,權(quán)力被濫用。因此,確定破產(chǎn)的資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)需要數(shù)個(gè)量化性標(biāo)準(zhǔn),該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)對(duì)商業(yè)銀行具有普適性。本文以為,在數(shù)個(gè)量化標(biāo)準(zhǔn)中流動(dòng)性指標(biāo)、資本充足率指標(biāo)、貸款集中度指標(biāo)是三個(gè)核心指標(biāo)。各指標(biāo)的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)借鑒證券市場(chǎng)上市條件數(shù)量指標(biāo)的形成過程,及時(shí)調(diào)整和修訂。四、清算組的功能依據(jù)《商業(yè)銀行法》的規(guī)定,我國(guó)商業(yè)銀行的破產(chǎn)清算人由人民法院組織,由銀監(jiān)會(huì)及有關(guān)部門和人員參加組成。清算組人員構(gòu)成對(duì)于確保清算償債的公平與秩序十分重要。如果法院指定清算人全部由行政部門人員構(gòu)成,則可能造成行政權(quán)力借口公共金融利益而損害債權(quán)人及利益相關(guān)人的利益,有悖公平清償?shù)哪康?。為了維護(hù)債權(quán)人、利益相關(guān)人的合法權(quán)益,在清算組組成人員中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定有一定數(shù)量、比例的債權(quán)人、股東或職工參與,便于利益者對(duì)商業(yè)銀行破產(chǎn)清算的監(jiān)督。世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織發(fā)起的“全球銀行破產(chǎn)行動(dòng)計(jì)劃”,確立了清算組進(jìn)行清算活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則,其目的是為破產(chǎn)銀行的債權(quán)人和股東謀取最大的利益。我國(guó)《破產(chǎn)法》規(guī)定,“清算組負(fù)責(zé)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的保管、清理、估價(jià)、處理和分配。清算組可以依法進(jìn)行民事活動(dòng)。對(duì)破產(chǎn)企業(yè)未履行的合同,清算組可以決定解除或繼續(xù)履行?！薄渡虡I(yè)銀行法》對(duì)于破產(chǎn)清算組的權(quán)利、義務(wù)沒有作出明確規(guī)定。應(yīng)該說,清算組一旦控制商業(yè)銀行,債權(quán)人、股東等利益相關(guān)人讓位于清算組,其利益的控制取決于清算組的行為,此時(shí),應(yīng)當(dāng)保障債權(quán)人、利益相關(guān)人的知情權(quán)和異議權(quán),并規(guī)定該權(quán)利可訴請(qǐng)法院救濟(jì)。唯如此,清算組方能在有效監(jiān)督下為公平清算行為。五、關(guān)于清算順序的認(rèn)定普通《破產(chǎn)法》的債務(wù)清償次序一般不適用于商業(yè)銀行破產(chǎn)。美國(guó)聯(lián)邦破產(chǎn)法規(guī)定,如勞動(dòng)債權(quán)、各種擔(dān)保債券并不當(dāng)然優(yōu)先。主要原因在于,商業(yè)銀行破產(chǎn)中加入了存款保險(xiǎn)制度、中央銀行再貸款援救等金融安全網(wǎng)因素。在存款保險(xiǎn)制度下,以強(qiáng)調(diào)優(yōu)先債權(quán)優(yōu)先,實(shí)則是用存款保險(xiǎn)制度為少數(shù)債權(quán)提供償付保障,違背存款保險(xiǎn)制度建立的初衷,損害中小存款人,特別是個(gè)人存款人的利益,不利公平。我國(guó)《商業(yè)銀行法》規(guī)定,商業(yè)銀行清算清償次序?yàn)榍逅阗M(fèi)用、職工工資、優(yōu)先債權(quán)、一般債權(quán)。《公司法》則規(guī)定,公司清算的清償次序?yàn)榍逅阗M(fèi)用、所欠國(guó)家稅款、職工工資、優(yōu)先債權(quán)、一般債權(quán)。這里面至少有幾個(gè)問題需要厘清:第一,勞動(dòng)債權(quán)是否優(yōu)先。修訂的《破產(chǎn)法》對(duì)于勞動(dòng)債權(quán)是否優(yōu)先問題一直存有爭(zhēng)議。一般認(rèn)為,勞動(dòng)債權(quán)包括拖欠的職工工資、拖欠的職工養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保障費(fèi)用、解除勞動(dòng)合同的補(bǔ)償金三部分,勞動(dòng)債權(quán)優(yōu)先并不存在爭(zhēng)議,但其是否優(yōu)先于其他擔(dān)保債權(quán)值得商榷。在商業(yè)銀行破產(chǎn)中,勞動(dòng)債權(quán)是否優(yōu)先于其他擔(dān)保債權(quán)同樣值得疑問。金融機(jī)構(gòu)之間借貸十分普遍,而且數(shù)量巨大,如果在商業(yè)銀行破產(chǎn)案件中,勞動(dòng)債權(quán)優(yōu)先于一般擔(dān)保債權(quán)將極大危害金融機(jī)構(gòu)利益。第二,中央銀行提供的再貸款如何清償。中央銀行的再貸款是為了拯救商業(yè)銀行提供的資金支持,其來源于中央銀行發(fā)行的貨幣量。當(dāng)商業(yè)銀行難以被拯救,進(jìn)入破產(chǎn)清算時(shí),理應(yīng)對(duì)中央銀行提供的再貸款這類無擔(dān)保債權(quán)優(yōu)先清償,并