我國排污權(quán)交易政策與實(shí)踐分析

我國排污權(quán)交易政策與實(shí)踐分析

隨著環(huán)境因素對中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的越來越強(qiáng)影響，中國政府將環(huán)境保護(hù)列為支持。一方面,環(huán)保管理思路發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變,從過去的以濃度控制為主,向總量控制與濃度控制相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變。2008年7月,改制后的國家環(huán)保部正式成立了“污染物排放總量控制司”,專職負(fù)責(zé)國家總量控制目標(biāo)的落實(shí);另一方面,國家對污染物排放的管理與考核力度大大加強(qiáng),“十一五”規(guī)劃將“主要污染物排放總量”納為各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束性指標(biāo),不得突破。作為一種與總量控制相配套、并在國際上廣泛流行的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策,排污權(quán)交易得到了我國政府的高度關(guān)注,將成為未來我國環(huán)保管理的重要手段。我國的電源結(jié)構(gòu)以火電為主,火電行業(yè)的二氧化硫排污量約占全國排放總量的1/2,是國家落實(shí)減排政策的重點(diǎn)領(lǐng)域。近兩年,國家把開展火電行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易提上工作日程,目前已經(jīng)開展了大量的前期研究與籌備工作,預(yù)計將從“十二五”開始實(shí)施。在這樣的形勢下,探討建立合理的火電行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易機(jī)制,深入分析其對電力行業(yè)的影響,對于促進(jìn)電力工業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展及環(huán)保任務(wù)的有效落實(shí)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。1國家環(huán)境政策的變化為了有效遏制環(huán)境污染加劇的局面,我國曾先后出臺了排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評價制度、排污收費(fèi)等多項(xiàng)政策。這些政策主要通過建立產(chǎn)品、技術(shù)和排放標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制改變企業(yè)的排放行為,盡管取得了一定的成效,但其高成本、低效率的弊端也日益凸顯,隨著近年來環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的引入,國家近幾年開始重點(diǎn)推動包括排污權(quán)交易在在內(nèi)的7項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)新政策。2005年12月,國務(wù)院《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出,“有條件的地區(qū)和單位可實(shí)行二氧化硫等排污權(quán)交易”,首次將二氧化硫排污權(quán)交易寫入國務(wù)院的正式文件之中。2007年6月,國務(wù)院《節(jié)能減排綜合性工作方案》提出要抓緊制定二氧化硫排污權(quán)交易管理辦法。2008年7月,國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于2008年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》將“開展火力發(fā)電廠二氧化硫排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)”作為2008年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的工作之一。據(jù)了解,國家有關(guān)主管部門計劃于“十二五”期間開始推行火電行業(yè)的二氧化硫排污權(quán)交易,交易管理辦法的初稿已經(jīng)形成,并經(jīng)過了多次討論及修改。2中國污水處理廠貿(mào)易的實(shí)踐和主要障礙2.1排污權(quán)交易的行政色彩濃厚排污權(quán)交易在我國并非新鮮名詞。早在20世紀(jì)90年代初,包頭等6個重點(diǎn)城市就開展了空氣排污權(quán)交易試點(diǎn)。近幾年,江蘇、浙江等多個地區(qū)針對二氧化硫、化學(xué)需氧量等污染物品種進(jìn)行了排污權(quán)交易試點(diǎn)。從已開展的排污權(quán)交易案例來看,幾乎所有交易都是在相關(guān)行政部門的主導(dǎo)與安排下進(jìn)行的,具有濃厚的行政色彩。因此,我國現(xiàn)階段的排污權(quán)交易試點(diǎn)僅僅采用了排污權(quán)交易的形式,但并未真正發(fā)揮市場機(jī)制的作用。2.2沒有實(shí)現(xiàn)排污排污量、總量控制制度均排污權(quán)交易在國外擁有諸多成功案例,在國內(nèi)也研究、實(shí)踐了多年,但至今一直沒有真正推行,主要是因?yàn)槊媾R如下障礙與問題:排污指標(biāo)的分配辦法尚未明確排污指標(biāo)的初始分配是開展排污權(quán)交易的基礎(chǔ),但是截至目前,國家層面一直未出臺有關(guān)排污指標(biāo)分配的細(xì)則文件。出于自身管理工作的需要,國家不同部委、同一部委內(nèi)的不同部門及各地方政府等都各自形成了一套指標(biāo)分配辦法,按照不同辦法分配的指標(biāo)往往存在沖突,導(dǎo)致排污考核難以執(zhí)行。火電企業(yè)污染物排放監(jiān)測手段尚未到位排污權(quán)交易必須建立在對各污染源的排污量實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確監(jiān)測的基礎(chǔ)之上。目前,由于管理、技術(shù)等方面的原因,火電廠煙氣在線監(jiān)測系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)的功能主要停留于監(jiān)視環(huán)保裝置是否啟用,而監(jiān)測排污濃度、統(tǒng)計排污量等方面的功能尚未全面發(fā)揮。在沒有實(shí)現(xiàn)排污量準(zhǔn)確監(jiān)測的情況下,總量控制制度難以推行,從而也談不上排污權(quán)交易。現(xiàn)行的行政性環(huán)保管理政策與排污權(quán)交易存在一定沖突對于火電行業(yè),現(xiàn)行政策不僅要求新建機(jī)組必須加裝脫硫裝置,而且直接安排了老機(jī)組脫硫裝置的建設(shè)時序。在這種政策要求下,各企業(yè)治污的手段與成本相差不大,通過交易降低治污成本的優(yōu)勢難以體現(xiàn),排污權(quán)交易在一定程度上失去了開展的空間和效果。3中國航天設(shè)備行業(yè)關(guān)于減少污染的突出問題的討論3.1排污權(quán)交易機(jī)制的引入站在國家層面,開展火電行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易的目的主要包括以下3個方面:以最小的經(jīng)濟(jì)代價確?？偭靠刂颇繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)一方面,排污權(quán)交易通過市場機(jī)制的引入,將政府在污染控制問題上的角色簡化為制定總量控制目標(biāo)、監(jiān)督政策的執(zhí)行和處罰違規(guī)行為等,大大降低了管理成本;另一方面,排污權(quán)交易能激勵排污者采取最經(jīng)濟(jì)、有效的環(huán)保措施,既減少污染物排放,又降低污染治理的成本。賦予火電企業(yè)更多的自主權(quán)和靈活性污染物排放總量控制將對火電企業(yè)的生產(chǎn)構(gòu)成制約,排污權(quán)交易機(jī)制的引入,為火電企業(yè)完成污染物排放控制任務(wù)提供了2種可選擇的途徑:既可以通過自行采取新的技術(shù)與管理手段降低污染物排放水平,也可以通過在排污權(quán)市場上購買排污指標(biāo)來完成考核要求。因此,排污權(quán)交易能提高火電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的靈活性,有利于電力系統(tǒng)的運(yùn)行。推動對污染源的有效監(jiān)測與管理排污權(quán)交易的實(shí)施必須建立在準(zhǔn)確、可靠的排污量監(jiān)測與統(tǒng)計數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上。因此,借助推行排污權(quán)交易這一契機(jī),可以從技術(shù)和管理等方面對我國污染物排放監(jiān)測與統(tǒng)計進(jìn)行全面完善,確?？偭靠刂颇繕?biāo)的準(zhǔn)確落實(shí),實(shí)現(xiàn)對污染源的定量管理。3.2污染源總量控制目標(biāo)及分解辦法為了在“十二五”期間推行火電行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易,國家有關(guān)部門正在加緊研究“十二五”期間的污染物排放總量控制目標(biāo)及分解辦法。根據(jù)我國環(huán)保管理的政策傾向,未來我國火電行業(yè)二氧化硫排污指標(biāo)的初始分配可能采取以下方式。3.2.1發(fā)展清潔發(fā)電的必要性“計劃單列”即從全國的二氧化硫排放總量指標(biāo)中,單獨(dú)劃分出一部分作為火電行業(yè)的二氧化硫排放指標(biāo),而且這部分指標(biāo)不納入地方環(huán)境指標(biāo)考核。因此,“計劃單列”為火電行業(yè)的二氧化硫排放指標(biāo)突破行政區(qū)域限制、在更大范圍進(jìn)行交易奠定了基礎(chǔ)。從火電排污影響環(huán)境的機(jī)理、我國煤炭資源與用電負(fù)荷的分布特點(diǎn),以及提升資源優(yōu)化配置效率的角度來看,火電行業(yè)二氧化硫排污指標(biāo)“計劃單列”,并允許在全國范圍交易的做法具有很強(qiáng)的科學(xué)性與必要性:第一,火電廠屬于高架點(diǎn)污染源,其排放的二氧化硫隨大氣擴(kuò)散的范圍較廣,對當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的影響并不突出,沒有必要對火電排污實(shí)施嚴(yán)格的屬地管理。第二,我國是煤炭大國,并且80%左右的煤炭資源都用于發(fā)電;同時,我國煤炭資源與用電負(fù)荷的分布極不均衡,從能源輸送的經(jīng)濟(jì)性考慮,決定了我國的合理能源布局應(yīng)當(dāng)是通過跨省跨區(qū)輸電線路,將煤炭資源豐富地區(qū)的火電輸送到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。這種能源布局客觀上要求排污指標(biāo)能夠突破行政區(qū)域的限制在更大范圍自由流動,以適應(yīng)跨省跨區(qū)電能交易的需求。第三,在全國范圍開展排污權(quán)交易,資源配置的空間較大,與分省開展相比,降低了設(shè)置部門及監(jiān)督管理的成本。3.2.2污染源排放控制與監(jiān)管結(jié)合我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及相關(guān)專項(xiàng)每5年制訂一次5年規(guī)劃的基本做法,國家可能每5年對火電企業(yè)進(jìn)行一次二氧化硫排放指標(biāo)的分配。分配對象僅包括本規(guī)劃期開始之前建成投產(chǎn)并通過環(huán)保驗(yàn)收的機(jī)組(下文稱為存量機(jī)組)。對于在本規(guī)劃期之內(nèi)建設(shè)投產(chǎn)的機(jī)組,根據(jù)“增產(chǎn)不增污”的原則,很可能需要其通過排污權(quán)市場交易獲取排放指標(biāo)。同時,為了實(shí)現(xiàn)污染物排放的全過程控制及精細(xì)化的管理與考核,國家將對5年指標(biāo)進(jìn)行逐年分解。指標(biāo)分解將體現(xiàn)排放總量持續(xù)穩(wěn)定遞減的總體趨勢。3.2.3電—采用全國統(tǒng)一的指標(biāo)分配辦法在全國范圍開展排污權(quán)交易的前提條件之一是全國采用統(tǒng)一的指標(biāo)分配辦法。目前,國家相關(guān)主管部門正在制訂全國統(tǒng)一的火電行業(yè)二氧化硫排放指標(biāo)分配辦法。該辦法將綜合考慮我國區(qū)域環(huán)境承載能力、火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、火電行業(yè)的發(fā)展規(guī)模等要素。3.3排污權(quán)市場供給不足排污權(quán)交易要真正發(fā)揮作用,其市場應(yīng)具有充分的活躍性與競爭性。尤其在要求新建機(jī)組通過排污權(quán)市場購買排污指標(biāo)的政策下,如果市場供給嚴(yán)重不足,將對電源建設(shè)產(chǎn)生很大影響。為此,在排污權(quán)交易實(shí)施初期,國家可設(shè)計一些專門的機(jī)制培育市場的競爭性,例如從存量機(jī)組中提取一定比例的排污指標(biāo)進(jìn)行拍賣,增加市場供給,促進(jìn)市場競爭。3.4采用行政和經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行處罰為了給火電企業(yè)充分的自主性,減少監(jiān)督執(zhí)法的成本,我國的排污考核將1年進(jìn)行1次?；痣娖髽I(yè)只需在考核時出具不低于該年二氧化硫?qū)嶋H排放量的排放指標(biāo)即可。根據(jù)《大氣污染防治法》,目前我國對違反環(huán)境法規(guī)的行為采取了行政和經(jīng)濟(jì)2種處罰措施。行政處罰包括停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉等;經(jīng)濟(jì)處罰主要是處以十萬元以下的罰款。由于我國現(xiàn)行法律規(guī)定的經(jīng)濟(jì)處罰額度較低,難以形成強(qiáng)有力的約束,而行政處罰手段將對企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響,因此有必要采用行政與經(jīng)濟(jì)手段相結(jié)合的辦法,以確保有關(guān)制度的有效執(zhí)行。目前我國部分地區(qū)對超額排污行為已經(jīng)采取了經(jīng)濟(jì)和行政相結(jié)合的處罰手段。例如,在陜西省2007年開展的小火電企業(yè)核查工作中,采用了通過排污總量限制發(fā)電量的管理辦法,對于已用完年度排污總量的電廠通知電力調(diào)度部門停止其電力調(diào)度。由于停產(chǎn)對火電企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益將產(chǎn)生巨大影響,因此能夠有效地確保“硬指標(biāo)”的完成。4發(fā)電企業(yè):電力與排污權(quán)市場的博弈將更加激烈對于火電企業(yè),發(fā)電和排污兩個行為具有伴生性,因此,火電行業(yè)的二氧化硫排放總量控制及排污權(quán)交易必然會對我國電力工業(yè)的運(yùn)行與發(fā)展帶來一定影響。在火電行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易的機(jī)制設(shè)計中,應(yīng)緊密結(jié)合我國國情,充分考慮排污權(quán)交易對電力工業(yè)運(yùn)行發(fā)展的影響,主要包括以下方面:(1)電力需求的增長性與污染物總量控制目標(biāo)的收縮性呈矛盾關(guān)系,可能形成排污權(quán)市場與電力市場相互制約的局面。預(yù)計未來幾十年內(nèi),我國經(jīng)濟(jì)社會還將繼續(xù)保持持續(xù)較快發(fā)展,電力需求也將相應(yīng)呈持續(xù)較大幅度增長的趨勢;與此同時,隨著國家對環(huán)保要求的日益嚴(yán)格,火電行業(yè)的污染物排放總量控制目標(biāo)將呈逐年遞減的趨勢。在這種一升一降的矛盾格局中,電力行業(yè)排污指標(biāo)的稀缺性將愈發(fā)凸顯。對于各發(fā)電企業(yè)而言,抓住國內(nèi)電力需求持續(xù)增長的機(jī)會拓展裝機(jī)規(guī)模是其最首要的發(fā)展目標(biāo)。因此,出于自身長遠(yuǎn)發(fā)展的考慮,火電企業(yè)即使一時擁有富余的排污指標(biāo)也不愿出售,將導(dǎo)致火電行業(yè)排污權(quán)交易市場很可能出現(xiàn)嚴(yán)重的“惜售”現(xiàn)象與供不應(yīng)求的格局。相應(yīng)可能帶來問題是:第一,排污權(quán)市場交易低迷,缺乏有效的競爭性;第二,新建機(jī)組獲取排污指標(biāo)的難度很大,進(jìn)入發(fā)電市場的門檻較高,從而影響未來發(fā)電市場的供需平衡與競爭性。(2)二氧化硫排放指標(biāo)的分配是否公平合理,對于電力與排污權(quán)市場的資源配置效果、電力系統(tǒng)的運(yùn)行都有重要影響。對于火電企業(yè)來說,發(fā)電量與排污量之間有一定的對應(yīng)關(guān)系,如果進(jìn)行排污指標(biāo)分配時未能兼顧不同機(jī)組的發(fā)電指標(biāo)分配情況,則必然會導(dǎo)致很高的交易成本,引發(fā)矛盾和爭議。在排污權(quán)二級市場流通性較弱的情況下,這種不相匹配的指標(biāo)分配格局還可能對電能的交易與調(diào)度帶來不必要的制約。(3)開展全國范圍的火電行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易,是實(shí)現(xiàn)電力資源在全國范圍優(yōu)化配置的重要基礎(chǔ)。只有建立了全國范圍內(nèi)自由交易的排污權(quán)市場,才能支持電能交易的跨省跨區(qū)開展。否則,電能交易必將受到更加堅(jiān)固的省間壁壘制約,電力市場建設(shè)“打破省間壁壘”、“引導(dǎo)電力資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置”的目標(biāo)將更加遙不可及。(4)污染物排放約束將提升綠色能源的市場競爭力,促進(jìn)其發(fā)展。污染物排放總量控制及排污權(quán)交易將火電生產(chǎn)的外部環(huán)境成本內(nèi)部化,縮小了綠色能源發(fā)電與火電之間的成本差距,提高了綠色能源的市場競爭力,將促進(jìn)綠色能源的發(fā)展。5關(guān)于政策的定量要求,給予市場相應(yīng)的計算(1)建議盡快出臺“十二五”及以后的火電行業(yè)二氧化硫排放總量控制目標(biāo)與指標(biāo)分配辦法,為火電行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。(2)建議從國家層面盡快修訂、出臺相關(guān)的法規(guī)與政策,為排污權(quán)交易的順利推行及各環(huán)節(jié)的規(guī)范操作奠定基礎(chǔ)。應(yīng)考察現(xiàn)行法規(guī)、政策與排污權(quán)交易的相容性,對發(fā)生沖突的政策及時給予修訂。(3)贊成對火電行業(yè)二氧化硫排放總量控制指標(biāo)實(shí)施“計劃單列”,并建立全國范圍順暢流通的火電行業(yè)排污權(quán)市場,為電力資源在全國范圍的優(yōu)化配置提供基礎(chǔ),并以更低的成本實(shí)現(xiàn)污染物總量控制目標(biāo)。(4)在核定火電行業(yè)二氧化硫排放總量、進(jìn)行指標(biāo)分配時,應(yīng)遵循公平、合理、平穩(wěn)的原則。一是要充分考慮電力需求及裝機(jī)