論房屋權(quán)屬登記的公信力

論房屋權(quán)屬登記的公信力

房地產(chǎn)所有權(quán)登記根據(jù)《產(chǎn)權(quán)公共關(guān)系法》的規(guī)定進(jìn)行。然而,權(quán)屬登記的主要作用(公示作用)目前還沒(méi)有被社會(huì)所廣泛認(rèn)識(shí),加上相關(guān)的立法不夠完善,因而,在房地產(chǎn)權(quán)屬登記中,對(duì)于登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些責(zé)任,爭(zhēng)議較大。一、權(quán)屬登記的公信力提起房地產(chǎn)權(quán)屬登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任,人們很自然地會(huì)聯(lián)想到登記機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的登記申請(qǐng)是進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查還是程序性審查。因?yàn)椴捎貌煌膶彶榉绞?登記機(jī)關(guān)所承擔(dān)的責(zé)任是不同的。采用實(shí)質(zhì)性審查還是程序性審查,一般來(lái)說(shuō),應(yīng)當(dāng)由實(shí)行哪一種登記制度來(lái)確定。凡是權(quán)屬登記都具有公示力,其中:契據(jù)登記制登記只有公示力而無(wú)公信力,即公眾不能信賴登記簿的記錄,所以登記機(jī)關(guān)無(wú)須對(duì)登記事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查;權(quán)利登記制和托倫斯登記制登記除了具有公示力外,還具有公信力,即公眾可以信賴登記簿的記錄。因而,一般來(lái)說(shuō),登記機(jī)關(guān)對(duì)登記事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。自建國(guó)以來(lái),我國(guó)并未宣布實(shí)行的是何種登記制度。從我國(guó)現(xiàn)行的登記制度來(lái)看,一方面,規(guī)定了總登記作為一項(xiàng)登記種類,并實(shí)行發(fā)證制度,這些都是托倫斯登記制的特點(diǎn);另一方面,強(qiáng)制當(dāng)事人必須申請(qǐng)權(quán)屬登記,對(duì)登記簿的編制采用物的編成主義等,這些又具有權(quán)利登記制的特點(diǎn)。因此,目前難以簡(jiǎn)單地確定我國(guó)目前實(shí)行的是何種登記制度。從現(xiàn)行的立法來(lái)看,我國(guó)的權(quán)屬登記制度介于權(quán)利登記制和托倫斯登記制之間。因而,應(yīng)當(dāng)具有一定的公信力。如我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定了:“未依法登記領(lǐng)取權(quán)屬證書(shū)”房地產(chǎn)“不得轉(zhuǎn)讓”(第三十七條);《擔(dān)保法》規(guī)定:以房地產(chǎn)抵押的,“抵押合同自登記之日起生效”(第四十一條);《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》規(guī)定:“房屋權(quán)屬證書(shū)是權(quán)利人依法擁有房屋所有權(quán)”的“合法憑證”(第五條)。但是,理論界并不積極主張我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記具有公信力,這種觀點(diǎn)也在我國(guó)物權(quán)法的立法中有所體現(xiàn)。2004年8月3日形成的《物權(quán)法》草案中就有“記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的權(quán)利人是該不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利人……但是相反證據(jù)證明的除外”這一條款。至少說(shuō),我國(guó)權(quán)屬登記的公信力是很薄弱的。這與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“土地法”第43條的規(guī)定“(土地登記之公信力)依本法所為之登記,有絕對(duì)效力”形成了較為鮮明的對(duì)比。一些學(xué)者雖然認(rèn)為我國(guó)的權(quán)屬登記有公信力,但是登記機(jī)關(guān)只應(yīng)負(fù)形式審查的責(zé)任。如:周公法研究員在《人民法院報(bào)》上撰文(《行政登記案件的合法性審查及其裁判》)認(rèn)為:“行政登記不創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù),登記僅產(chǎn)生公示、公信效力。行政登記這一法律功能,決定了登記機(jī)關(guān)依法為登記行為時(shí),完全不享有自由裁量權(quán),且依法只應(yīng)負(fù)形式審查義務(wù)?！劣谏暾?qǐng)人申請(qǐng)登記的民事法律關(guān)系狀態(tài)在實(shí)質(zhì)上是否合法有效,則不在登記機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍之內(nèi)”。二、對(duì)行政登記的處罰由于我國(guó)還沒(méi)有頒布不動(dòng)產(chǎn)登記法以及受理論界不同觀點(diǎn)的影響,人民法院在審理因房屋權(quán)屬登記引起的行政訴訟案件時(shí),一些司法機(jī)關(guān)認(rèn)定登記機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)實(shí)質(zhì)性審查的責(zé)任,另有一些司法機(jī)關(guān)則認(rèn)定登記機(jī)關(guān)只負(fù)形式審查的責(zé)任。如據(jù)報(bào)載:某縣有一申請(qǐng)人在向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)抵押權(quán)登記時(shí),所提交的共有人同意書(shū)系虛假證明。一審法院認(rèn)為登記機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)實(shí)質(zhì)性審查的責(zé)任,認(rèn)定抵押登記事實(shí)不清,證據(jù)不足,判決予以撤銷。登記機(jī)關(guān)上訴后,中級(jí)法院則認(rèn)為登記機(jī)關(guān)只應(yīng)負(fù)形式審查的責(zé)任,該項(xiàng)抵押登記符合法定條件,其抵押登記行為并無(wú)過(guò)錯(cuò)。此外,由于行政訴訟還是一個(gè)年輕的審判體系,因此,一些法院在審理行政訴訟案件時(shí),或多或少會(huì)受到民事審判的影響,即會(huì)考慮到案件涉及的民事行為能否成立,并因此影響行政審判的結(jié)果。在前述案件中,中級(jí)法院雖然認(rèn)定了登記機(jī)關(guān)并無(wú)過(guò)錯(cuò),但因?yàn)樵擁?xiàng)登記是因申請(qǐng)人提供虛假材料而做出的,在民事上不能成立,其所獲行政登記欠缺合法基礎(chǔ),應(yīng)依法確認(rèn)無(wú)效。由于一審判決撤銷這一登記行為,已經(jīng)使該登記失去了效力,可予維持。因而,中級(jí)法院還是判決維持了一審判決。也有違法的行政行為因?yàn)樵趯?shí)體上沒(méi)有侵犯當(dāng)事人的權(quán)益而未被撤銷。山東某市在辦理一起商品房初始登記時(shí),開(kāi)發(fā)商尚未有國(guó)有土地使用權(quán)證明文件。而后,某一購(gòu)買該處商品房的購(gòu)房人以登記機(jī)關(guān)違法為開(kāi)發(fā)商辦理初始登記為由,提起行政訴訟,要求撤銷為他頒發(fā)的房屋所有權(quán)證,但此時(shí)開(kāi)發(fā)商已補(bǔ)辦了國(guó)有土地使用權(quán)證。法院以登記行為沒(méi)有對(duì)購(gòu)房人的實(shí)體權(quán)益造成影響而駁回了起訴。以上兩起案件,法院以追求司法正義、維護(hù)社會(huì)安定為目的,做出的判決并無(wú)不當(dāng)。但從另一個(gè)角度來(lái)看,在行政訴訟案件的審理中,已不僅僅局限于對(duì)登記行為本身的審查,而是對(duì)登記行為的法律基礎(chǔ)也作了審查?？梢钥闯?案件的審理受民事審判的影響是較為明顯的。三、對(duì)夫妻共有的不動(dòng)產(chǎn)登記被登記所有權(quán)登記并無(wú)登記機(jī)關(guān)的管轄如果要查清登記行為的法律基礎(chǔ),就必須對(duì)登記文件的內(nèi)容在民事上能否成立進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。但這在實(shí)際上顯然是做不到的,也越出了登記機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍。房屋權(quán)屬的轉(zhuǎn)移、他項(xiàng)權(quán)利的設(shè)定是當(dāng)事人之間的民事行為,登記機(jī)關(guān)沒(méi)有權(quán)利也無(wú)法對(duì)其行為的合法性進(jìn)行確認(rèn),否則,有僭越司法權(quán)之嫌。如:對(duì)于配偶間共有的房產(chǎn),我國(guó)大部分的房屋所有權(quán)人都是以夫或妻一方的名義申請(qǐng)登記。但是在對(duì)房屋進(jìn)行處分時(shí),如當(dāng)事人不能舉證說(shuō)明房屋為夫或妻一方所有的財(cái)產(chǎn),則要求配偶作為房屋共有人表示同意,并在相關(guān)的登記文件上簽字。在對(duì)夫妻間房產(chǎn)進(jìn)行“實(shí)名制”登記(即對(duì)夫妻共有的房產(chǎn)按共有房產(chǎn)登記,對(duì)屬夫或妻一方所有的房產(chǎn)才登記為一方所有)時(shí),又存在應(yīng)了解當(dāng)事人有無(wú)配偶的問(wèn)題。這就牽涉到對(duì)當(dāng)事人婚姻狀況的審查,但這種審查顯然越出了權(quán)屬登記機(jī)關(guān)的職權(quán),一些獨(dú)身的當(dāng)事人對(duì)此提出質(zhì)疑是正當(dāng)?shù)?。又?《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》第十四條規(guī)定:“以集體所有制企業(yè)的房地產(chǎn)抵押的,必須經(jīng)集體所有制企業(yè)職工(代表)大會(huì)通過(guò)”,第十五條規(guī)定:“以中外合資企業(yè)、合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)和外商獨(dú)資企業(yè)的房地產(chǎn)抵押的,必須經(jīng)董事會(huì)通過(guò),但企業(yè)章程另有規(guī)定的除外”。這些規(guī)定本來(lái)是對(duì)抵押當(dāng)事人的要求,但是要登記機(jī)關(guān)來(lái)審查其真實(shí)性十分困難了。澳大利亞實(shí)行的是托倫斯登記制,在理論上,應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查,但該國(guó)的登記機(jī)關(guān)在受理登記后幾分鐘內(nèi)即核準(zhǔn)登記。顯然,登記機(jī)關(guān)對(duì)登記文件內(nèi)容在民事上能否成立并不進(jìn)行審查。四、對(duì)登記機(jī)關(guān)和當(dāng)事人的責(zé)任行為人應(yīng)對(duì)其實(shí)施的行為負(fù)責(zé),這是基本的法律常識(shí)。當(dāng)事人提供不實(shí)的證件、證明,其法律責(zé)任應(yīng)由其制作、提供者承擔(dān),而不應(yīng)當(dāng)由登記機(jī)關(guān)承擔(dān)?！稉?dān)保法》第五條規(guī)定:“擔(dān)保合同被確認(rèn)無(wú)效后,債務(wù)人、擔(dān)保人、債權(quán)人有過(guò)錯(cuò)的,應(yīng)當(dāng)根據(jù)其過(guò)錯(cuò)各自承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任”。2003年5月1日起施行的《上海市房地產(chǎn)登記條例》第六十二條規(guī)定:“房地產(chǎn)登記申請(qǐng)人提交錯(cuò)誤、虛假的登記文件或者申請(qǐng)登記異議不當(dāng),給房地產(chǎn)權(quán)利人造成損失的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任”。而登記機(jī)關(guān)及其工作人員在“違反本條例規(guī)定,導(dǎo)致房地產(chǎn)登記錯(cuò)誤,給房地產(chǎn)權(quán)利人造成損失的”也應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。以上這些規(guī)定正確地界定了登記機(jī)關(guān)和當(dāng)事人的責(zé)任。筆者認(rèn)為,在當(dāng)前的環(huán)境下,登記機(jī)關(guān)在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)審查時(shí)應(yīng)當(dāng)在以下幾個(gè)方面承擔(dān)責(zé)任:1、申請(qǐng)人是否依法提交了申請(qǐng)登記所需的材料;2、房屋權(quán)屬證書(shū)的真實(shí)性,包括有無(wú)涂改及變?cè)?3、申請(qǐng)登記事項(xiàng)有無(wú)違反法律的禁止性或限制性規(guī)定;4、各種申請(qǐng)材料內(nèi)容之間是否一致,有無(wú)邏輯上的問(wèn)題;5、登記事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)與登記機(jī)關(guān)登記薄的記載沒(méi)有沖突。其中,對(duì)申請(qǐng)登記事項(xiàng)有無(wú)違反法律的禁止性或限制性規(guī)定的審查,是指對(duì)登記文件內(nèi)容的審查,而不及于該民事法律關(guān)系在實(shí)質(zhì)上是否合法有效。五、不動(dòng)產(chǎn)登記立法當(dāng)前,社會(huì)上各種假證橫行,登記機(jī)關(guān)防不勝防。為減少差錯(cuò),一些城市的登記機(jī)關(guān)要求申請(qǐng)人提交大量的證明文件。這樣做既給當(dāng)事人帶來(lái)了很多麻煩,降低了登記機(jī)關(guān)的工作效率,還欠缺法律依據(jù)。因此,完善權(quán)屬登記立法、明確登記機(jī)關(guān)責(zé)任顯得十分必要。基于對(duì)登記機(jī)關(guān)難以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的事實(shí),許多學(xué)者主張仿效一些西方國(guó)家(如德、法、意、瑞士等國(guó))的做法,建立“法定公證”制度,規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記前,由公證機(jī)關(guān)對(duì)登記事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查,并建議把這一條款寫(xiě)入《物權(quán)法》《公證法》(送審稿)已于最近報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)討論修改,如“法定公證”制度能載入法律,則許多問(wèn)題能迎刃而解。以往業(yè)內(nèi)