中國房地產(chǎn)制度改革20年回顧

中國房地產(chǎn)制度改革20年回顧

在過去30年的房地產(chǎn)制度改革中，中國的房地產(chǎn)逐漸成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各界的支柱，也是政府、企業(yè)和居民的熱點(diǎn)。房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了城市面貌的改變,提高了城市居民的住房條件。與此同時(shí),房地產(chǎn)企業(yè)也從中獲得了巨額利潤。隨著房價(jià)的快速攀升,越來越多的城市居民無力買房,對房地產(chǎn)業(yè)不滿的聲音越來越多。是什么因素導(dǎo)致了中國房地產(chǎn)業(yè)在短短的20年就發(fā)生如此大的變化?又是什么力量使得房地產(chǎn)業(yè)成為生產(chǎn)富翁的流水線?回答需要從源頭上把握房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展緣由。一、房地產(chǎn)制度改革為房地產(chǎn)和房地產(chǎn)發(fā)展帶來了歷史機(jī)遇(一)中國住房制度改革的基本過程改革開放之前,在公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,中國實(shí)行“計(jì)劃建設(shè),統(tǒng)一管理,單位分配,以租養(yǎng)房”的公有住房實(shí)物分配制度。1980年4月,鄧小平首次提出,“要考慮城市建筑住宅、分配房屋等一系列政策”,由此揭開了住房制度改革的序幕。1980年的住房制度改革以提高租金和公房出售為主,進(jìn)展速度緩慢。1994年7月,國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》,開啟了城鎮(zhèn)住房制度全面改革之路。而對住房制度改革具有里程碑意義的文件則是1998年7月3日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》,該文件宣布全國城鎮(zhèn)從1998年下半年開始停止住房實(shí)物分配,全面實(shí)行住房分配貨幣化,同時(shí)建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系,發(fā)展住房金融,培育和規(guī)范住房交易市場。2003年8月,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》,進(jìn)一步提出各地要根據(jù)城鎮(zhèn)住房制度改革進(jìn)程、居民住房狀況和收入水平的變化,完善住房供應(yīng)政策,調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu),逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房。中國住房制度經(jīng)過上述幾次制度性改革,促進(jìn)了城市住宅市場尤其是商品房市場的發(fā)展。國家住房制度市場化改革的基本思路就是要將大部分城市居民推向住宅市場。伴隨著居民收入水平的提升,購買商品房逐漸成為城市家庭最重要的消費(fèi)活動(dòng)。在住房制度改革的推動(dòng)下,在各種輔助政策的激勵(lì)下,城市居民潛在的住房需求被成功地引導(dǎo)到了住宅市場上,為房地產(chǎn)業(yè)的爆發(fā)性成長奠定了基礎(chǔ)。(二)土地制度改革1.國有土地使用權(quán)的統(tǒng)一讓位1988年的憲法修正案對中國土地使用制度作出了重大修改,將“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”,修改為“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這就是決定中國城市土地使用權(quán)出讓的關(guān)鍵性條款。1990年5月,國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》,明確規(guī)定土地使用權(quán)可以采用協(xié)議、招標(biāo)和拍賣三種方式進(jìn)行出讓。從無償?shù)接袃?從無期限到有期限,從無流動(dòng)到有流動(dòng),中國土地使用制度改革掀起了第一個(gè)高潮(Ding,2003)。2002年5月,國土資源部頒布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》,明確了招標(biāo)拍賣掛牌出讓的范圍,要求商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性土地必須采取招標(biāo)、拍賣或掛牌的出讓程序。2003年,國土資源部又出臺了《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》,進(jìn)一步規(guī)范協(xié)議出讓行為,隨后又對土地市場進(jìn)行了一系列的整頓。這一系列文件的出臺和整頓措施的展開有力地促進(jìn)了土地市場的改革,推動(dòng)了土地市場的建設(shè)。2.征地制度:“失地農(nóng)民”利益土地征用是擴(kuò)大城市國有土地和滿足建設(shè)用地需要的主要手段。改革開放以后,政府通過強(qiáng)制性、大規(guī)模的土地征用,維持了農(nóng)村集體土地和城市國有土地兩種土地所有權(quán)的不平等地位,使巨額的土地非農(nóng)化收益集中到城市,支撐了獨(dú)特的城市化和工業(yè)化模式。憲法修正案(2004)指出“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。在此基礎(chǔ)上,改革征地制度,保護(hù)“失地農(nóng)民”成為社會(huì)焦點(diǎn)。土地征用是農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊型恋氐奈ㄒ煌緩?土地征用權(quán)進(jìn)一步強(qiáng)化了政府在房地產(chǎn)開發(fā)土地供應(yīng)上的壟斷地位。3.土地儲(chǔ)備制度中國的土地儲(chǔ)備制度是作為調(diào)控土地市場和實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)的工具出現(xiàn)的。2001年4月3日,《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》,明確要求“有條件的地方政府試行收購儲(chǔ)備制度”,土地儲(chǔ)備工作在全國迅速展開。土地儲(chǔ)備制度的核心作用是將各種形式的預(yù)備建設(shè)用地集中到一個(gè)政府機(jī)構(gòu),再逐一在市場上進(jìn)行出讓,即在一級土地市場上形成的“多個(gè)龍頭進(jìn)水,一個(gè)龍頭放水”的局面。政府通過土地使用制度、土地征用制度和土地儲(chǔ)備制度改革,最終形成對城市房地產(chǎn)開發(fā)土地的完全壟斷(Deng,2005;Georgeetal,2005)。而其中最大的弊端就是,面對數(shù)量巨大、形式多樣的市場化的住房需求,土地供給由于人為的控制導(dǎo)致了供需之間的矛盾。因此,政府對于房地產(chǎn)開發(fā)土地的壟斷,實(shí)際上是導(dǎo)致中國房地產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展的根本所在,也是導(dǎo)致房地產(chǎn)企業(yè)尋租行為和獲取高額利潤的制度因素。(三)深化房改綜合配套政策在積極推進(jìn)住房制度和土地制度改革的同時(shí),政府為了進(jìn)一步促進(jìn)土地市場和住宅市場的發(fā)展,積極培育房地產(chǎn)金融體系和房地產(chǎn)市場體系。為了培育城市房地產(chǎn)市場,各地政府也出臺了相應(yīng)的政策。上海市1996年頒布了《關(guān)于搞活本市房地產(chǎn)二三級市場的若干規(guī)定》,推出了擴(kuò)大新建內(nèi)銷商品房的買受對象、降低房地產(chǎn)交易稅費(fèi)等政策措施。同時(shí)允許已購公有住房上市交易和不可售公有住房差價(jià)交換,全面放開了存量住房市場。為了進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、啟動(dòng)住房消費(fèi),1999年上海又研究制訂了一系列深化房改的綜合配套政策。政府通過對住房制度和土地制度的改革,以及房地產(chǎn)金融體系和房地產(chǎn)市場體系的培育,使得城市房地產(chǎn)投資和消費(fèi)都得到了空前的增長。房地產(chǎn)制度改革的基本邏輯就是,在需求方面,充分激發(fā)市場需求,完成房地產(chǎn)市場化改革;而在供給方面,政府壟斷房地產(chǎn)開發(fā)土地的供應(yīng),通過對于土地使用制度、征用制度和儲(chǔ)備制度的改革和完善,使得政府成為城市一級土地市場上的唯一的供應(yīng)者。二、房地產(chǎn)制度改革的內(nèi)在邏輯(一)土地的市場價(jià)值和財(cái)政價(jià)值改革開放以來,中國經(jīng)濟(jì)形態(tài)面臨重大調(diào)整,即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形態(tài)向市場經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中,房地產(chǎn)的價(jià)值因市場顯化而增值。從土地資源來看,在中國長期實(shí)行城市土地行政劃撥、無償、無期限使用的過程中,土地被大量浪費(fèi)和低效率使用。土地市場的發(fā)育促進(jìn)了社會(huì)對土地價(jià)值的重視和研究,推動(dòng)土地制度市場化改革成為必然的選擇。然而,在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)對于土地的需求越來越多,而土地資源又是非常稀缺的,這進(jìn)一步提升了土地的市場價(jià)值。在政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,控制土地的供應(yīng)權(quán),無異就控制了經(jīng)濟(jì)增長的命脈。同樣,住房價(jià)值也在住房市場發(fā)展過程中得到了充分體現(xiàn),并出現(xiàn)“財(cái)富效應(yīng)”。因此,經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌成為推動(dòng)住房制度市場化改革的內(nèi)在邏輯,即住房制度要能夠充分調(diào)動(dòng)人的積極性,改變國家承擔(dān)所有城市居民住房供應(yīng)的局面,由市場來解決大部分城市居民的住房問題。(二)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展之間的消費(fèi)支撐經(jīng)濟(jì)形態(tài)的轉(zhuǎn)變迅速地推進(jìn)了社會(huì)的轉(zhuǎn)型,即由原來的農(nóng)業(yè)型社會(huì)向以城市為主導(dǎo)的城市型社會(huì)轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過程中,人口開始向城市集聚,產(chǎn)業(yè)逐漸向城市集中,大規(guī)劃的“造城運(yùn)動(dòng)”在全國范圍內(nèi)展開。而快速的城市化發(fā)展,需要兩種資源,土地和資金。除了保證以上兩種資源的供應(yīng)之外,還需要有強(qiáng)勁的、可持續(xù)的消費(fèi)支撐。這也就是中國房地產(chǎn)制度改革另一內(nèi)在邏輯,滿足社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來的城市化發(fā)展的需要。首先,從資金的角度來看,城市化建設(shè)的主要資金來源于土地非農(nóng)化后的增值收益。在城市化過程中,大量農(nóng)業(yè)用地被征用、開發(fā)、建設(shè),轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地,它的本質(zhì)是城市化內(nèi)容的一部分。對于土地增值來說,非農(nóng)化增值具有短期、大規(guī)模、大幅度的特點(diǎn)。在現(xiàn)階段,它是政府土地收益的主要來源。其次,從土地的角度來說,快速城市化需要大量的建設(shè)用地,而獲取土地高效的方式就是維持政府的土地征用權(quán)。因此,改革土地使用制度和征用制度的目的就是要為政府獲取資金和土地提供制度上的保證。第三,從消費(fèi)的角度來看,隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的集聚,城市化進(jìn)程單靠政府是難以推進(jìn)的,必須有足夠的消費(fèi)作為支撐。為了激發(fā)居民潛在的住房需求,推進(jìn)住房制度市場化改革成為必然的選擇。(三)房地產(chǎn)制度改革的歷史回顧經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型給居民帶來的最大變化就是收入的增加,而收入增加必然推動(dòng)消費(fèi)的非農(nóng)化升級。從發(fā)達(dá)國家的情況看,居民消費(fèi)支出中用于食物、衣物和家庭用具的比例會(huì)逐步下降,用于住房、交通以及保險(xiǎn)、教育、旅游等現(xiàn)代服務(wù)消費(fèi)的比例會(huì)提高。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部,人均GDP更高,消費(fèi)非農(nóng)化升級的動(dòng)力更強(qiáng)。如何正確引導(dǎo)、激發(fā)城市居民的消費(fèi),成為城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵,而房地業(yè)正好符合這一要求。因此,商品房市場在一定意義上是為富裕家庭積累財(cái)富而存在和發(fā)展的。中國房地產(chǎn)制度之所以發(fā)生上述改革,是因?yàn)橹袊纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段賦予了房地產(chǎn)業(yè)特殊的歷史使命?？偟目磥?把握經(jīng)濟(jì)的市場化轉(zhuǎn)軌,社會(huì)的城市化轉(zhuǎn)型,以及消費(fèi)的非農(nóng)化升級是理解中國房地產(chǎn)制度改革內(nèi)在邏輯的關(guān)鍵。三、房地產(chǎn)制度改革的發(fā)展趨勢(一)土地制度的創(chuàng)新將帶動(dòng)土地市場的發(fā)展中國城市房地產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展的一個(gè)重要基礎(chǔ)就是,政府在制度上維持了城市國有土地和農(nóng)村集體土地權(quán)利的不平等,只有城市國有土地才能進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。從目前發(fā)展的情況來看,盡管這種割裂城鄉(xiāng)土地市場的做法,在一段時(shí)間內(nèi)維持了城市房地產(chǎn)業(yè)的爆發(fā)性成長,但是也帶來了明顯的問題,如城市房地產(chǎn)的泡沫,征地制度帶來的損害農(nóng)民利益和侵占耕地等一系列問題(王小映,2003)。因此,在進(jìn)一步明確城市國有土地和農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,突破城鄉(xiāng)土地市場分割的局面,成為土地制度創(chuàng)新的必然趨勢(蔣省三、劉守英,2006)。在未來一段時(shí)間,中國的房地產(chǎn)制度如果有重大突破,很可能表現(xiàn)在政府將允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入一級土地市場,而這一制度變革的影響將不亞于“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。這將對中國城市的增長方式、房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形態(tài)、居民的住房消費(fèi)習(xí)慣等產(chǎn)生重大的影響。從中國房地產(chǎn)制度改革的趨勢來看,打破城鄉(xiāng)土地市場的分割局面將成為必然的選擇,也是解決目前房地產(chǎn)業(yè)存在諸多問題的一個(gè)根本性的路徑。(二)房地產(chǎn)增值收益獲取機(jī)制隨著中國社會(huì)結(jié)構(gòu)和城市發(fā)展階段的變化,房地產(chǎn)稅收制度的改革將是未來一項(xiàng)重要的任務(wù)?，F(xiàn)階段,城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)的主要資金都來源于土地非農(nóng)化后的增長收益。而隨著城市擴(kuò)張到一定程度,土地出讓數(shù)量必然下降,土地出讓收入也會(huì)隨之減少。從中國香港和新加坡等成熟地區(qū)和國家的經(jīng)驗(yàn)來看,隨著城市功能的完善,城市房地產(chǎn)處于不斷增值的過程中,政府作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供者,應(yīng)當(dāng)享有相應(yīng)的增值收益,而政府獲取房地產(chǎn)增值收益的主要方式就是征稅。在現(xiàn)階段,由于我國房地產(chǎn)稅收制度的不完善,土地出讓后房地產(chǎn)所形成的增值收益大部分被開發(fā)商和個(gè)人所獲得。中國香港特區(qū)政府和新加坡政府已經(jīng)建設(shè)了一套高效的土地價(jià)值獲取機(jī)制,保證政府可以有效地獲得不動(dòng)產(chǎn)的相關(guān)收益,這種機(jī)制的建設(shè)對于房地產(chǎn)企業(yè)的投資行為和居民的消費(fèi)行為都將產(chǎn)生較大的影響(Eddie.et.al,2004)。(三)政府的房地產(chǎn)政策房地產(chǎn)業(yè)是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系中重要的支柱產(chǎn)業(yè),對人民生活和社會(huì)進(jìn)步、對國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、對城市競爭力、對金融體系等方面都具有深刻影響。隨著中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入發(fā)展,房地產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)財(cái)富形式中所占的重要性和比重都將不斷增加。政府的房地產(chǎn)業(yè)政策是一個(gè)多目標(biāo)體系,應(yīng)該加強(qiáng)協(xié)調(diào),形成合力(YehandWu,1996)。一是促進(jìn)市場競爭,打破政府、企業(yè)對于資源的壟斷;二是加強(qiáng)政府對于房地產(chǎn)市場的調(diào)控,防止房地產(chǎn)泡沫及其市場波動(dòng)影響整體經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展;此外還需完善住房保障制度,強(qiáng)化政府的有限目標(biāo)、有限責(zé)任、動(dòng)態(tài)調(diào)整,真正實(shí)現(xiàn)政府對于弱勢群體的住房保障功能。四、房地產(chǎn)行業(yè)政策變革中國房地產(chǎn)業(yè)在過去20年中出現(xiàn)爆發(fā)性成長的主要原因不是房地產(chǎn)企業(yè)的競爭力很強(qiáng),也不是企業(yè)家的能力很高,更不是因?yàn)榉康禺a(chǎn)業(yè)本身是暴利行業(yè),而是中國房地產(chǎn)制度改革的綜合結(jié)果?？v觀中國房地產(chǎn)制度改革的進(jìn)程,其未來的發(fā)展趨勢主要集中在三個(gè)方面。一是解除土地供應(yīng)的政府壟斷。打破城鄉(xiāng)土地市場分割的局面,允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入一級土地市場,參與房地產(chǎn)開發(fā)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。這一制度變革將對城市的增長方式、房地產(chǎn)企