養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的制度分析

養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的制度分析

1997年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)基本養(yǎng)老金制度的決定》，明確了中國(guó)統(tǒng)一城市企業(yè)基本養(yǎng)老金制度的建立。企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)過(guò)十年來(lái)的運(yùn)行,為維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)發(fā)揮了巨大的保障作用。但由于各種原因,在制度內(nèi)的人員流動(dòng)、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移還存在諸多問(wèn)題,阻礙了人才流動(dòng)和人力資源市場(chǎng)的發(fā)育,從而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。目前,我國(guó)勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì),與此同時(shí),我國(guó)仍然保留了大量與此潮流相悖的一些社會(huì)保險(xiǎn)政策,兩者之間矛盾趨深。其中,養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法在地區(qū)間自由轉(zhuǎn)移接續(xù),多年來(lái)飽受詬病。社會(huì)保險(xiǎn)制度本是為補(bǔ)償現(xiàn)代化過(guò)程中被削弱的家庭保障功能,然而現(xiàn)在的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移便攜性很差,使大批社會(huì)保險(xiǎn)資源沉淀下來(lái),這不僅是對(duì)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的侵犯,更是另一種形式上的社會(huì)不公。隨著人們社會(huì)保障意識(shí)的普遍覺(jué)醒和制度覆蓋范圍越來(lái)越大,各地社會(huì)保險(xiǎn)制度不能順利轉(zhuǎn)移銜接,導(dǎo)致勞動(dòng)者無(wú)法在異地順利退休養(yǎng)老的事情將會(huì)凸顯出來(lái),這將直接影響參保人的合法權(quán)益,損害社會(huì)保險(xiǎn)制度的公信力,使得社會(huì)保障制度的運(yùn)行背離了初衷,為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧安全帶來(lái)了隱患。由此可見,研究解決社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)難問(wèn)題已成當(dāng)務(wù)之急。一、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移難目前,養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策,主要是1997年7月頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)26號(hào))和勞動(dòng)部辦公廳制定的《職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶管理暫行辦法》(勞辦發(fā)116號(hào))等文件為政策依據(jù)的,省內(nèi)流動(dòng),只轉(zhuǎn)關(guān)系,不轉(zhuǎn)基金;跨省流動(dòng),除轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系外,同時(shí)轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶基金。政策頒布伊始,各地都能嚴(yán)格按照文件精神及時(shí)辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)業(yè)務(wù),有力地支持了勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置,維護(hù)了勞動(dòng)者的合法權(quán)益,為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保持社會(huì)穩(wěn)定做出了積極的貢獻(xiàn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)人員的規(guī)模不斷加大,流動(dòng)頻度也不斷加快,傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法已難以適應(yīng)需要,執(zhí)行起來(lái)難度重重,問(wèn)題頗多。此后,原勞動(dòng)保障部一再重申做好養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工作并對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移作了規(guī)定,2006年新華社11日受權(quán)發(fā)布的《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高技能人才工作的意見>》,也強(qiáng)調(diào)了完善高技能人才社會(huì)保障制度,做好高技能人才在不同所有制單位、不同性質(zhì)單位、不同行業(yè)和跨地區(qū)流動(dòng)中社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的接續(xù)工作,逐步突破部門、行業(yè)、地域和所有制限制。《勞動(dòng)合同法》中也明確規(guī)定了用人單位應(yīng)該為勞動(dòng)者辦理社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的相關(guān)手續(xù)。但是,在實(shí)際養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)中,各地方規(guī)定了社會(huì)統(tǒng)籌不得跨省,有的規(guī)定不能跨市、縣轉(zhuǎn)移,勞動(dòng)者跨地區(qū)換工作時(shí),有關(guān)用人單位繳納的社會(huì)統(tǒng)籌部分既不能轉(zhuǎn)走,也不能提取,并且新的流入政府在實(shí)際操作中人為的設(shè)置障礙?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系“轉(zhuǎn)移難”的核心在于制度設(shè)計(jì)沒(méi)有明確劃分中央和地方的責(zé)任、沒(méi)有充分考慮到地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異以及由此引起的地區(qū)間利益沖突。從1980年代開始,我國(guó)逐步形成了“分灶吃飯”的財(cái)政體制,各地在依照某種規(guī)則上交給上級(jí)(或中央)財(cái)政后,所剩財(cái)力即用于本地,同時(shí),中央財(cái)政通過(guò)一定的方式實(shí)行轉(zhuǎn)移支付。這種財(cái)政體制,調(diào)動(dòng)了地方的積極性,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而,現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與這樣的財(cái)政體制并不完全適應(yīng)。就養(yǎng)老保險(xiǎn)基金而言,它由統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金兩部分組成,前者由各地統(tǒng)籌(目前一般是地市級(jí)和縣級(jí)統(tǒng)籌,個(gè)別地方是省級(jí)統(tǒng)籌),負(fù)責(zé)基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過(guò)渡性養(yǎng)老金的支付,還要承擔(dān)按照計(jì)發(fā)辦法所計(jì)算養(yǎng)老金低于最低養(yǎng)老金的那部分差額的補(bǔ)差任務(wù)。如果統(tǒng)籌基金入不敷出,則由統(tǒng)籌地區(qū)同級(jí)政府財(cái)政兜底。這就意味著,統(tǒng)籌地區(qū)同級(jí)政府對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)最后的責(zé)任。當(dāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在統(tǒng)籌地區(qū)間發(fā)生轉(zhuǎn)移的時(shí)候,各地區(qū)間的利益關(guān)系就發(fā)生變化,各地政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的責(zé)任也隨之發(fā)生變化。而現(xiàn)行的財(cái)政體制下,利益格局已經(jīng)形成,對(duì)于這種變化,沒(méi)有新的調(diào)整機(jī)制。對(duì)此,各地政府制定了相應(yīng)的阻礙異地養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)入對(duì)策,人為設(shè)置參保“門檻”。我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步開放后,社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)軌有個(gè)過(guò)程,當(dāng)時(shí)勞動(dòng)力流動(dòng)的規(guī)模相對(duì)較小,因此,客觀上也導(dǎo)致當(dāng)時(shí)的社會(huì)保障制度缺乏前瞻性和統(tǒng)籌性。我國(guó)自1997年確立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式以來(lái),由于各地統(tǒng)籌層次不一、費(fèi)率不一、管理系統(tǒng)也不兼容,導(dǎo)致不同統(tǒng)籌地區(qū)的繳費(fèi)年限不能直接疊加。此外,社保制度改革沒(méi)有適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的勞動(dòng)力流動(dòng)形勢(shì)。勞動(dòng)力流動(dòng)頻率加快,已經(jīng)徹底突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的地域限制,而養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然限制在“統(tǒng)籌區(qū)域”范圍內(nèi),強(qiáng)行要求勞動(dòng)關(guān)系和養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系高度統(tǒng)一。流動(dòng)的“離心力”和養(yǎng)老保險(xiǎn)的“向心力”必然產(chǎn)生沖突。在制度設(shè)計(jì)上,社保關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系不能分離,統(tǒng)籌層次過(guò)低也造成了統(tǒng)籌區(qū)域之間的博弈。目前,大部分省仍以縣級(jí)統(tǒng)籌為主,全國(guó)僅有13個(gè)省實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌。由于統(tǒng)籌層次過(guò)低,勞動(dòng)者跨統(tǒng)籌區(qū)域已經(jīng)成為經(jīng)常行為,但制度又規(guī)定了跨統(tǒng)籌區(qū)域不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌部分,而計(jì)算離退休待遇時(shí),又要與個(gè)人賬戶繳費(fèi)年限等掛鉤,人為造成了統(tǒng)籌區(qū)域間的博弈:即轉(zhuǎn)出地留下統(tǒng)籌積累,轉(zhuǎn)入地相應(yīng)增加了隱性債務(wù);在轉(zhuǎn)出地個(gè)人賬戶絕對(duì)額度較高時(shí),轉(zhuǎn)入地?zé)o法記賬。同樣,轉(zhuǎn)入地還要承擔(dān)視同繳費(fèi)年限帶來(lái)的問(wèn)題。比較明顯的就是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不愿意接收經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,從而設(shè)定了重重門檻,比如,必須退休年齡前多少年轉(zhuǎn)入,或者在本地繳費(fèi)15年以后才能享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇等等。例如,廣東平均工資水平較高,繳費(fèi)的數(shù)額也比較大,而甘肅等內(nèi)陸地區(qū)的工資低,保費(fèi)繳納的就少,貧困地區(qū)參保人員轉(zhuǎn)到廣州后,如果直接承認(rèn)轉(zhuǎn)入者過(guò)去的參保年限及視同繳費(fèi),并按廣州的標(biāo)準(zhǔn)給其發(fā)放養(yǎng)老金,廣州的資金就會(huì)出現(xiàn)缺口。在此背景下,雖然社會(huì)保險(xiǎn)政策允許外來(lái)工跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)可以轉(zhuǎn)移關(guān)系,但各地都愿意把外來(lái)工的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)走,卻很少有人愿意接受轉(zhuǎn)來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系。目前大量流動(dòng)人員在異地參保后,一旦回到戶籍所在地生活,就無(wú)社會(huì)保障。這樣的尷尬局面,使得不少異地打工者不愿參保,因此失去了退休后應(yīng)有的保障。當(dāng)這種情況成為普遍現(xiàn)象時(shí),不僅養(yǎng)老保險(xiǎn)的接續(xù)成為很大的問(wèn)題,參保人員個(gè)人利益也受到了侵害,特別是屆時(shí)參保人員已年老體弱最需要社會(huì)照顧,這對(duì)他們的打擊將是巨大的,會(huì)引發(fā)新的社會(huì)問(wèn)題。中國(guó)的社會(huì)保障制度是一個(gè)龐大、復(fù)雜的制度體系,除了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為重要的組成部分之外,還有農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等。農(nóng)民工的社會(huì)保障制度是覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障制度體系的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)和連接點(diǎn),不同流入地、流出地農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移又是城鎮(zhèn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的重要連接點(diǎn)。由于我們國(guó)家迄今為止沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)性指導(dǎo)意見和辦法,所以各地的規(guī)定是針對(duì)不同的群體,比如被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、計(jì)生戶養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,這已經(jīng)導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的碎片化傾向。農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)問(wèn)題,則關(guān)系到能否早日在農(nóng)村地區(qū)廣泛建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,以及為農(nóng)民工群體設(shè)計(jì)出一套適合其流動(dòng)特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)方案。農(nóng)民工由于回鄉(xiāng)不能進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù),如此代價(jià)是,他們此前在異地繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)指數(shù)立刻歸零。尚在壯年期的勞動(dòng)者大規(guī)模放棄養(yǎng)老保險(xiǎn),給未來(lái)的國(guó)家管理者留下巨大的社會(huì)壓力。這些人未來(lái)進(jìn)入老年期后將無(wú)法在社會(huì)保險(xiǎn)的巨傘覆蓋下,獲得退休后應(yīng)得的照顧和支撐。據(jù)廣東省相關(guān)部門的調(diào)查,2002年至2006年全省共辦理農(nóng)民工退保784.53萬(wàn)人次,退保人次呈逐年上升趨勢(shì),年平均增長(zhǎng)率為16.95%。據(jù)了解,在北京、上海等大城市和沿海發(fā)達(dá)省份,均以是否有本地戶籍為轉(zhuǎn)移的惟一條件,沒(méi)有當(dāng)?shù)貞艨谑墙^對(duì)不能轉(zhuǎn)移的,即使是在省內(nèi)轉(zhuǎn)移。由此,造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)難上加難。二、研究制定社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度的必要性十屆全國(guó)人大五次會(huì)議溫家寶總理所作的政府工作報(bào)告中提出:“抓緊研究制定社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。”黨的十七大報(bào)告中也明確提出了:“提高統(tǒng)籌層次,制定全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法?！彪S著包括社會(huì)保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障事業(yè)的推進(jìn),社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題逐步凸顯,引起關(guān)注,但在政府工作報(bào)告中正式提及這個(gè)問(wèn)題并提出任務(wù),還屬首次。足可見該問(wèn)題的關(guān)鍵性,同時(shí)也顯示出國(guó)家政府準(zhǔn)確抓住主要矛盾,高屋建瓴解決問(wèn)題,也顯示出高瞻遠(yuǎn)矚的大局意識(shí)。我國(guó)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷經(jīng)的進(jìn)程表明,社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題不僅是中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展至今面臨的瓶頸問(wèn)題之一,也是當(dāng)下事關(guān)民生、牽動(dòng)全國(guó)發(fā)展大局的瓶頸問(wèn)題之一。僅僅停留在建立社會(huì)保險(xiǎn)的思維層面已經(jīng)不夠了,應(yīng)該關(guān)注到建立社會(huì)保險(xiǎn)之后接踵而來(lái)的關(guān)鍵問(wèn)題。是“抓緊研究制定社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法”并早日實(shí)施的時(shí)候了。社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題的解決與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相關(guān),其進(jìn)程應(yīng)與全國(guó)及區(qū)域地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步且相協(xié)調(diào)。它關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、現(xiàn)代化社會(huì)的建設(shè)與社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建,是事關(guān)大局、牽動(dòng)大局的一步。社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的“跨地區(qū)”有多級(jí)層次,如地市內(nèi)、省內(nèi)、省與省之間,直至全國(guó)統(tǒng)籌,每一級(jí)都是艱巨的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的攀登。滯后和超前都會(huì)傷及民生、累及大局。到全國(guó)統(tǒng)籌的階段,離擺脫城鄉(xiāng)戶籍限制、人口自由遷徙、社會(huì)公平上新臺(tái)階的日子就指日可待了。社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的暢通有以下意義:我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,日益要求勞動(dòng)力生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)、人力資源的不斷優(yōu)化配置。雖然有社會(huì)保險(xiǎn)的保障基礎(chǔ),但由于這種社會(huì)保險(xiǎn)是地區(qū)性的,地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)之間的斷裂和缺乏接軌,使社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù),結(jié)果是妨礙勞動(dòng)力生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)、限制其自由流動(dòng)半徑和規(guī)模,阻礙人力資源的重新配置和優(yōu)化組合。如果研究制定出社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法并早日施行,將消除障礙,有力提升勞動(dòng)力生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)程度和人力資源配置與優(yōu)化組合的靈活度,從而有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中,人才是重要的生產(chǎn)力。一直以來(lái),面對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度障礙,為了吸引人才、推動(dòng)人才流動(dòng),往往采取“特殊”政策的方法處理。然而,正是這些尚為人稱道的“特殊”方法,反映了政策的不穩(wěn)定性和可變性?？俊疤厥狻碧幚頍o(wú)法真正激勵(lì)持久的人才流動(dòng)積極性,社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度接軌,才是營(yíng)造良好人才流動(dòng)環(huán)境的正常社會(huì)基礎(chǔ)政策舉措之一。在我國(guó),囿于地區(qū)經(jīng)濟(jì)懸殊差異和人口數(shù)量龐大的壓力,以農(nóng)民工為主體的廣大流動(dòng)勞動(dòng)人口的流動(dòng)就業(yè)方式,將維持相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期,相當(dāng)大的流動(dòng)半徑。社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面的拓展擴(kuò)大,越來(lái)越惠及以農(nóng)民工為主體的廣大流動(dòng)勞動(dòng)人口,但社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度缺失,卻又使其以社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為首和為典型的應(yīng)得社會(huì)保障權(quán)益處于流失、受侵和無(wú)法保護(hù)狀態(tài),最終陷勞動(dòng)人口的流動(dòng)于混亂境地。在目前普遍接受社會(huì)保險(xiǎn)制度的形勢(shì)下,抓緊研究制定社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法才是解決問(wèn)題的關(guān)鍵,才能使以農(nóng)民工為主體的廣大流動(dòng)勞動(dòng)人口放心地跨地區(qū)就業(yè),與全體人民共享改革開放成果的許諾得以落實(shí)。在現(xiàn)代社會(huì)里,人口遷移流動(dòng)將日趨頻繁。社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的障礙,影響社會(huì)公民生活工作中必要的遷移流動(dòng)自由度,侵蝕其正常流動(dòng)過(guò)程中的權(quán)益。這種障礙對(duì)現(xiàn)代化社會(huì)的培育發(fā)展是一種束縛,掃掉這種障礙,將使社會(huì)處于更為和諧發(fā)展的狀態(tài)。改革開放以來(lái),我國(guó)相繼啟動(dòng)實(shí)施城市化戰(zhàn)略和“三農(nóng)”建設(shè)戰(zhàn)略,目標(biāo)包括轉(zhuǎn)移吸納數(shù)量龐大的農(nóng)村富余勞動(dòng)力人口、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度缺失,制約著人口的移動(dòng)和移動(dòng)半徑范圍干擾人口在城鄉(xiāng)之間和各級(jí)城市之間的合理流動(dòng)影響兩種戰(zhàn)略之間的有效銜接。早日消除這種制約,則人口的城鄉(xiāng)和城市間重新分布有望早日走向理性和有序。廣東是全國(guó)最早實(shí)行“外來(lái)工”可以參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的省份,實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的退保頻發(fā)現(xiàn)象表明,社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù),尤其是無(wú)法跨省轉(zhuǎn)移接續(xù),是主要原因。可見,社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的范圍擴(kuò)展程度,將直接影響社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)的增長(zhǎng)和覆蓋面的擴(kuò)展程度。三、解決社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)移問(wèn)題的一些建議(一)根據(jù)實(shí)際情況,進(jìn)行省級(jí)統(tǒng)籌后“調(diào)從目前情況看,如果不對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度做較大的改革,則近期全國(guó)統(tǒng)籌難以實(shí)現(xiàn)。比較現(xiàn)實(shí)的辦法是,要積極創(chuàng)造條件,提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次,先由縣級(jí)提到地市級(jí),再提高到省級(jí)統(tǒng)籌。在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納比例、統(tǒng)一管理和調(diào)度使用基金。這樣,首先可以解決省域內(nèi)的地方保護(hù),讓省域內(nèi)的職工異地養(yǎng)老實(shí)現(xiàn)平等待遇,沒(méi)有屏障,接著向全國(guó)統(tǒng)籌發(fā)展,以打破省市級(jí)保護(hù),實(shí)現(xiàn)各類企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)的國(guó)民待遇,大大提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)抵御危機(jī)的能力,也有利于消除地方壁壘。提高社保統(tǒng)籌層次的一個(gè)技術(shù)難點(diǎn),是如何解決由于各地區(qū)社會(huì)平均工資差距而帶來(lái)基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的差距問(wèn)題。省各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌后,計(jì)發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過(guò)渡性養(yǎng)老金的工資基數(shù),由原來(lái)的市地或縣市在崗職工平均工資,改為全省在崗職工平均工資。這樣,原在崗職工平均工資低于全省在崗職工平均工資地區(qū)的退休人員,省級(jí)統(tǒng)籌后基本養(yǎng)老金就會(huì)相應(yīng)提高;而那些高于全省在崗職工平均工資地區(qū)的退休人員,基本養(yǎng)老金就會(huì)相應(yīng)降低。省級(jí)統(tǒng)籌后,由于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主體的轉(zhuǎn)移,一些地市走向了另一個(gè)極端——全面放開了對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“出口”的控制,甚至認(rèn)為只要養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)缺口,省里都會(huì)為其兜底。一些地市在省級(jí)統(tǒng)籌前根據(jù)本地的基金承受能力,沒(méi)有執(zhí)行特殊工種和因病非因公致殘完全喪失勞動(dòng)能力提前退休政策,而省級(jí)統(tǒng)籌后,他們不僅放開了政策,有的地市還在審批和勞動(dòng)能力鑒定中違反規(guī)定放寬了標(biāo)準(zhǔn),其結(jié)果是提前退休人數(shù)增加比較明顯,給基金支付帶來(lái)了不小的壓力。以上也是在實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌時(shí)應(yīng)該注意的問(wèn)題。全國(guó)各省市區(qū)全部實(shí)行了省級(jí)統(tǒng)籌,養(yǎng)老保險(xiǎn)才能向全國(guó)統(tǒng)籌邁進(jìn);只有全國(guó)統(tǒng)籌了,才能夠維持人力資源市場(chǎng)的統(tǒng)一。提高了社會(huì)統(tǒng)籌層次,在更大統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)制度運(yùn)行的統(tǒng)一和基金的統(tǒng)籌安排使用,可以較好地解決因較低統(tǒng)籌層次之間標(biāo)準(zhǔn)、管理不統(tǒng)一、基金承受能力低而造成的轉(zhuǎn)移接續(xù)困難。(二)建立中央調(diào)劑金制度,增加各地保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移基金管理在提高統(tǒng)籌層次的過(guò)程中,要充分發(fā)揮中央財(cái)政和省級(jí)調(diào)劑金的作用。適當(dāng)提高省級(jí)調(diào)劑金規(guī)模,并使其具有協(xié)調(diào)地區(qū)間因基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移而引起的利益變動(dòng)之功能。中央財(cái)政則通過(guò)轉(zhuǎn)移支付協(xié)調(diào)省際養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移引起的利益變動(dòng)。建立地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益結(jié)算機(jī)制,并為財(cái)政體制所認(rèn)可。為了避免基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)加劇這種不平衡性,考慮在全國(guó)統(tǒng)籌建立起來(lái)之前,跨省區(qū)范圍的轉(zhuǎn)移接續(xù),既轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶基金又轉(zhuǎn)移社會(huì)統(tǒng)籌基金,并在職工跨統(tǒng)籌區(qū)域流動(dòng)時(shí),計(jì)算出過(guò)渡性養(yǎng)老金,轉(zhuǎn)移時(shí)將過(guò)渡性養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶金額一并轉(zhuǎn)移。同時(shí)建立中央調(diào)劑金制度。中央調(diào)劑金主要用于調(diào)劑跨省際范圍保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)轉(zhuǎn)接雙方社會(huì)統(tǒng)籌基金的收支平衡。為便于操作,可以先由各省匯總上報(bào)中央,中央調(diào)劑金只調(diào)劑到省一級(jí),然后各省再結(jié)合省內(nèi)各地辦理跨省區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)業(yè)務(wù)的實(shí)際情況作二次調(diào)劑。為縮短轉(zhuǎn)移資金流轉(zhuǎn)時(shí)間,提高轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)經(jīng)辦效率,同時(shí)控制轉(zhuǎn)移基金流轉(zhuǎn)規(guī)模,建議建立全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移基金清算中心,定期集中辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移基金的清算軋差和資金劃轉(zhuǎn)。各地在辦理保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)時(shí),不再同時(shí)委托金融機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移資金,只開具轉(zhuǎn)移資金“支付憑證”,接續(xù)地也不再按照傳統(tǒng)辦法,等轉(zhuǎn)移資金到賬再辦理接續(xù)業(yè)務(wù),而是視同轉(zhuǎn)移資金到賬,即時(shí)辦理接續(xù)手續(xù)。此外,建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度,一方面可以實(shí)時(shí)把握基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)業(yè)務(wù)的開展情況,有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)參保人員跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題,適時(shí)采取措施,妥善加以解決。同時(shí),也為轉(zhuǎn)移接續(xù)負(fù)擔(dān)的調(diào)劑補(bǔ)助提供可靠依據(jù)。(三)移還缺乏統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)問(wèn)題,關(guān)系到能否早日在農(nóng)村地區(qū)廣泛建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,以及為農(nóng)民工群體設(shè)計(jì)出一套適合其流動(dòng)特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)方案。農(nóng)民工流動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的連續(xù)性特征,要求農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系能夠隨之進(jìn)行轉(zhuǎn)移。而我國(guó)目前社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)分割和區(qū)域分割,以及社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)在全國(guó)還做不到對(duì)接和流通,缺乏較高層次上的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移機(jī)制,使得農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移還存在諸多障礙。這些障礙的化解,有賴于提高統(tǒng)籌層次,規(guī)范與完善農(nóng)民工社會(huì)保障轉(zhuǎn)移機(jī)制、建立統(tǒng)一的農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度、做實(shí)個(gè)人賬戶、提高社會(huì)保險(xiǎn)信息化管理手段等途徑。讓每個(gè)農(nóng)民工都能擁有一個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)登記號(hào),可以隨時(shí)在其所在縣市進(jìn)行登記。并以此保險(xiǎn)關(guān)系為依據(jù),進(jìn)行繳費(fèi)、轉(zhuǎn)移與接續(xù)等。全省或全國(guó)應(yīng)發(fā)行通用的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)登記卡、繳費(fèi)卡、社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接收表。當(dāng)農(nóng)民工從一地轉(zhuǎn)到另一地工作時(shí),在原工作地所投的養(yǎng)老保險(xiǎn)由該地農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)管理結(jié)算中心保留好,直到他達(dá)到退休年齡;只要農(nóng)民工在一地投保一年以上,那么退休后就能從那里得到養(yǎng)老金;當(dāng)農(nóng)民工達(dá)到退休年齡時(shí),養(yǎng)老金按其在各地的全部投保時(shí)間累計(jì)計(jì)算,各地支付額按其在該地的實(shí)際投保時(shí)間計(jì)算;農(nóng)民工退休時(shí)只需與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)管理結(jié)算中心打交道,領(lǐng)取養(yǎng)老金。比如,建立全國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)管理結(jié)算中心,并在各地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé),一是管理農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶和基金,進(jìn)行資金結(jié)算和待遇計(jì)發(fā);二是委托銀行或有關(guān)金融機(jī)構(gòu)作為農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的托管人和賬戶管理人;三是參照企業(yè)年金基金運(yùn)營(yíng)辦法,負(fù)責(zé)將基金委托給經(jīng)勞動(dòng)保障部認(rèn)定的專業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng),實(shí)現(xiàn)保值增值;四是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,可成為全國(guó)統(tǒng)籌的平臺(tái),承擔(dān)全國(guó)范圍的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和權(quán)益結(jié)算工作。(四)在企業(yè)和事業(yè)單位的養(yǎng)老金計(jì)算目前,社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)外,還有在不同統(tǒng)籌范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移人員,而且隨著人員流動(dòng)日趨加大,在不同統(tǒng)籌范圍流動(dòng)的會(huì)越來(lái)越多。要使勞動(dòng)者在各個(gè)不同時(shí)期形成的養(yǎng)老保障權(quán)益都得到承認(rèn),在退休時(shí)累積計(jì)算,并在養(yǎng)老金待遇中予以體現(xiàn)。同時(shí),由于地區(qū)間發(fā)展不平衡及企事業(yè)退休待遇計(jì)發(fā)辦法不同,養(yǎng)老金待遇仍將存在差距,除個(gè)別例外,必然形成由養(yǎng)老金待遇較低的地區(qū)或統(tǒng)籌范圍向較高地區(qū)或統(tǒng)籌范圍流動(dòng)的趨勢(shì),易產(chǎn)生“趨富效應(yīng)”。因此,要引入分段計(jì)算養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的方法,使勞動(dòng)者可以在任何地方辦理退休,取得養(yǎng)老金。機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工到企業(yè)工作的,或企業(yè)人員進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位的(含事改企或企改事人員),應(yīng)重新按企業(yè)或機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策規(guī)定參加保險(xiǎn)并按新標(biāo)準(zhǔn)履行繳費(fèi)義務(wù)。到他退休時(shí),按照在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的繳費(fèi)年限和標(biāo)準(zhǔn),分別分段計(jì)算其退休待遇,在機(jī)關(guān)事業(yè)社保機(jī)構(gòu)所得養(yǎng)老金和在企業(yè)社保機(jī)構(gòu)所得養(yǎng)老金兩者之和是其全部退休待遇。假設(shè)退休養(yǎng)老金為x,在企業(yè)的繳費(fèi)年限為c,在企業(yè)退休應(yīng)計(jì)算的養(yǎng)老金為m,在事業(yè)單位的繳費(fèi)年限q,在事業(yè)單位退休應(yīng)計(jì)算的養(yǎng)老金為ml。即:x=[c÷(c+q)]*m+[q÷(q+c)]*ml。反之,職工由事業(yè)單位進(jìn)入企業(yè)后或由企業(yè)再次轉(zhuǎn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作以及進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位再次轉(zhuǎn)入企業(yè)的,亦可按上述辦法處理。這種分別計(jì)算退休待遇的辦法,一是保證由事業(yè)單位進(jìn)入企業(yè)的人員不至于降低太多的退休待遇二是保證由企業(yè)進(jìn)入事業(yè)單位人員不至于增費(fèi)過(guò)大,造成基金支出缺口。目前,除少數(shù)地區(qū)開展外公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)在我們國(guó)家基本上還是空白,大多數(shù)地區(qū)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員沒(méi)有納入養(yǎng)老保險(xiǎn)序列。當(dāng)公務(wù)員流動(dòng)時(shí)不可避免地涉及到養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題,這也是公務(wù)員在工作變動(dòng)時(shí)的后顧之憂。按目前常規(guī)的辦法,凡是國(guó)家公務(wù)員流動(dòng)到參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的企事業(yè)單位后,以前在機(jī)關(guān)工作的年限可視同繳費(fèi)年限,這種做法在短期內(nèi)還可適行。但是,隨著社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展,公務(wù)員納入養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍的地區(qū)會(huì)越來(lái)越多,例如,河北省已有唐山、秦皇島、廊坊、衡水等市及其它部分縣市也開展了公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn),這樣有的公務(wù)員參保,有的公務(wù)員沒(méi)有參保,隨著時(shí)間的推移會(huì)出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)不平衡的問(wèn)題,公務(wù)員流動(dòng)時(shí)易造成養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法轉(zhuǎn)移和銜接。一是個(gè)人待遇出現(xiàn)不平衡,因?yàn)閰⒓羽B(yǎng)老保險(xiǎn)的人員除按規(guī)定享受退休待遇外,還享受一定的補(bǔ)貼;二是地區(qū)與地區(qū)之間也會(huì)產(chǎn)生不平衡性,有的地區(qū)實(shí)行了全員養(yǎng)老保險(xiǎn),有的沒(méi)有實(shí)行,從而影響了先期進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革地區(qū)的積極性,對(duì)整體社會(huì)保障事業(yè)產(chǎn)生不利的影響。另外,“視同繳費(fèi)年限”是國(guó)家對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的“歷史欠賬”,有的地區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌先搞,當(dāng)?shù)刎?cái)政已經(jīng)負(fù)擔(dān)了此項(xiàng)費(fèi)用;有的地區(qū)沒(méi)有搞,仍舊形成“欠賬”,長(zhǎng)此下去,確實(shí)產(chǎn)生地區(qū)之間的不平衡性。我們認(rèn)為,“視同繳費(fèi)年限”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,是行政干預(yù)的結(jié)果,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天,不應(yīng)長(zhǎng)期應(yīng)用。根據(jù)勞社部發(fā)13號(hào)文件(以下簡(jiǎn)稱13號(hào)文)精神,對(duì)于沒(méi)有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的國(guó)家機(jī)關(guān)人員,因流動(dòng)到參保單位的,根據(jù)本人在機(jī)關(guān)(或單位)工作的年限由同級(jí)財(cái)政給予一次性補(bǔ)貼,由所在單位通過(guò)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)入本人的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。但是在我們調(diào)研中發(fā)現(xiàn),實(shí)際工作中很少或幾乎沒(méi)有執(zhí)行13號(hào)文的,這就造成了公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系不能銜接。在公務(wù)員退休時(shí),上述中的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)算方法亦適應(yīng)于公務(wù)員因工作變動(dòng)形成的養(yǎng)老保險(xiǎn)退休待遇問(wèn)題。這樣,不管是在機(jī)關(guān)事業(yè)單位還是在企業(yè)單位,將來(lái)還包括農(nóng)村;不管是早納入養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌,還是較晚納入統(tǒng)籌,都能合理地進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系銜接和解決退休待遇問(wèn)題,為全社會(huì)實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)保障創(chuàng)造條件。(五)加快完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的信息管理,實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)一的參保和轉(zhuǎn)移自2003年底原勞動(dòng)和社會(huì)保障部全面啟動(dòng)“金保工程”以來(lái),雖取得了一些成效,但是還沒(méi)有建成全國(guó)社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。為適應(yīng)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的需要,解決社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移難問(wèn)