高速路投融資風險防備與制度的優(yōu)化

第第頁高速路投融資風險防備與制度的優(yōu)化受市場風險影響較大。主要表現(xiàn)為高速公路建設(shè)項目受市場因素影響,建設(shè)維護成本上升,建成后車流量少,使得其入不敷出,虧損運營。近年來隨著我國高速公路建設(shè)逐步向丘陵、山區(qū)推進,隧道、橋梁明顯增多,施工難度不斷加大,工程造價也隨之上升。如廣東省2011年新建的4600公里高速公路都途經(jīng)山區(qū),項目成本達每公里1.1億元。中西部項目的建設(shè)成本則更高,如藏區(qū)高速公路建設(shè),據(jù)川高速概算其成本高達1.3億-1.5億元每公里?！笆濉逼陂g我國在建或新建的多條高速公路均通向“山高路遠坑深”的地區(qū),投資成本高。此外,許多高速公路特別是新建項目建成后車流量少,虧損嚴重。根據(jù)交通運輸部對全國30個省份收費公路摸底調(diào)查結(jié)果,2010年全國高速公路收費總額為2386.28億元,當年還貸總額為1451億元,扣除養(yǎng)護支出、運營管理支出、稅費支出、折舊或攤銷、其他支出等各項支出后,總計虧損282.68億元。

面臨較高的償債風險。目前,我國正處于新一輪的高速公路建設(shè)投資高峰期,“九五”、“十五”時期公路建設(shè)貸款已開始進入還貸期,使得公路交通建設(shè)部門近期還貸壓力很大。加上近年來原材料價格上漲、建設(shè)成本提高,后續(xù)建成項目的交通流量下降,一些項目已經(jīng)出現(xiàn)了償債困難的情況,甚至已形成不良貸款,這在一定程度上也加大了銀行系統(tǒng)的金融風險。2011年審計署發(fā)布的《全國地方政府性債務審計結(jié)果》顯示,部分地區(qū)的高速公路處于建設(shè)期和運營初期,其收費收入不足以償還債務本息,主要依靠舉借新債償還,全國高速公路的政府負有擔保責任的債務和其他相關(guān)債務借新還舊率達54.64%。2010年,全國高速公路累計債務余額為1.879萬億元,而當年全國高速公路收費總額為2386.28億元,收費額絕大部分用于還貸。高速公路需要通過收費來償還貸款,而高額收費會加大運輸成本,直接后果是使“超載問題”愈演愈烈,超載又使高速公路的維護成本大大增加,也加大了償還銀行貸款的難度。

經(jīng)營與維護風險較高。在高速公路項目的運營維護過程中,由于運營管理模式的選擇不當、專業(yè)人員的技術(shù)能力和經(jīng)營管理水平不夠等原因,出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失、設(shè)備使用不當、服務質(zhì)量低劣、車流量和收入下降、維護費用增加等經(jīng)營風險。我國把收費公路劃分為政府還貸和經(jīng)營性公路。兩種公路有著不同收費年限,政府還貸公路收費最長不得超過15年,中西部地區(qū)的政府還貸公路收費期限最長不得超過20年,經(jīng)營性公路則分別為25年和30年。這種分類管理方式使得許多政府還貸公路在收費期限將至時,采取經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等辦法使之成為經(jīng)營性公路,從而延長收費年限,由此引發(fā)了稅收征管、權(quán)益分配、權(quán)力尋租、國有資產(chǎn)流失等問題。表現(xiàn)為:一是用銀行貸款抵頂轉(zhuǎn)讓金。受讓方以被轉(zhuǎn)讓公路作質(zhì)押取得銀行貸款,這不僅未達到吸引社會資金參與公路建設(shè)的目的,而且讓一些單位以較低的代價控制了巨額公路國有資產(chǎn),并從中獲取巨額利益。二是經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓程序不合規(guī)。一些項目招投標流于形式,不經(jīng)評估或壓低轉(zhuǎn)讓價格等對外轉(zhuǎn)讓,造成國有資產(chǎn)損失。再就是部分高速公路過路費的收取不規(guī)范,特別是長途客運車輛和長途貨運物流集裝箱卡車收費流失較為嚴重。

環(huán)境保護風險更加嚴重。我國高速公路大規(guī)模建設(shè)對環(huán)境產(chǎn)生了一定影響,特別是大量土地資源被違規(guī)征用或閑置。2008年審計署公布的《18個省市收費公路建設(shè)運營管理情況審計調(diào)查結(jié)果》顯示,17個省(市)667個收費公路項目,共征用土地272萬畝,其中違規(guī)審批,未經(jīng)批準占用,以綠化及服務區(qū)建設(shè)等名義多征占和閑置土地達96.2萬畝,占征用總量的35%。且多數(shù)項目未按照“占一補一”原則補償占地數(shù)量,地方政府越權(quán)審批立項和征用土地。這種超越資源承受能力發(fā)展公路的做法,不利于地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。而近年來因高速公路停工導致大量農(nóng)田荒廢。

我國高速公路投融資風險根源于投融資體制改革滯后

經(jīng)過了20多年的投資體制改革,我國高速公路已基本形成了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的投融資體制特點,投融資模式也在不斷創(chuàng)新和完善。但制約投融資體制改革的體制障礙依然存在,新的投資調(diào)控體系尚未完全建立,行政力量干預投資的現(xiàn)象仍然存在,與之相配套的政策法規(guī)尚未完善,與投資相關(guān)的各個管理部門職能劃分模糊不清,投資領(lǐng)域尚缺乏嚴格的責任約束等,由此引發(fā)了當前我國高速公路建設(shè)較高的投融資風險。

1.民間資本進退機制亟待完善

盡管我國出臺了一系列政策鼓勵私人資本投資公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),但仍然存在著制約民間投資進入的“玻璃門”或“彈簧門”問題,如收費年限、捆綁招標等,再加上審批程序復雜時間長、進入條件苛刻,嚴重阻礙了民間資本進入高速公路建設(shè)領(lǐng)域。同時,一些地方政府為籌集建設(shè)資金,將一些效益好的高速公路項目轉(zhuǎn)讓給私人投資者經(jīng)營,卻沒有對其合理投資回報加以限制,致使投資者攫取大量的超額利潤,損害公共利益。于是又引發(fā)政府對民營資本進入高速公路建設(shè)領(lǐng)域的擔憂,如2008年3月,上海市出臺公文規(guī)定,上海的高速公路將不再面向社會招商建設(shè)經(jīng)營性的公路,全部改為政府收費還貸公路。因此,現(xiàn)行投融資體制的行政壟斷和封閉性使得民間資本進退高速公路建設(shè)領(lǐng)域存在較大障礙,社會資本對公路的融資作用有限。并在一定程度上排斥了資本和產(chǎn)權(quán)交易市場的作用,不同項目和企業(yè)之間的資產(chǎn)兼并、重組、收購和回購等障礙重重,股權(quán)的轉(zhuǎn)讓與變現(xiàn)十分困難。這樣的資產(chǎn)經(jīng)營水平必然會降低初始投資的收益率,而且不能有效地“盤活存量、形成增量”,實現(xiàn)“投入-運營-退出-再投入”的投融資良性循環(huán)。

2.資金來源結(jié)構(gòu)仍較單一,銀行貸款比例過高

從建設(shè)資金構(gòu)成結(jié)構(gòu)來看,我國公路建設(shè)資金主要由四部分構(gòu)成:國家投資、國內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金。雖然銀行貸款、資本市場發(fā)行股票和債券、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、BOT等多種融資方式應用越來越多,但總體結(jié)構(gòu)比例并不合理。一是國家財政的投入偏少。我國公路建設(shè)資金中的國家投資來自國家預算內(nèi)資金和車購稅,其中主要來自于車購稅。表1顯示,2006年國家投資只占到位資金的10.5%,其中車購稅占到位資金的9%,2011年國家投資占到位資金的比例提高到20.2%,其中車購稅占到位資金的18.6%。但與美國等發(fā)達國家相比仍存在較大差距(見表2)。美國聯(lián)邦政府及州政府的資金投入約占公路建設(shè)全部資金的88%,由中央政府資助地方建設(shè),建成后交地方管理,采取9:1的比例資助各州建立高速公路。

我國地方自籌占了較高比例,2011年地方自籌占到位資金的比例為31.5%。稅費改革使地方政府籌集公路建設(shè)資金面臨更大壓力。二是銀行貸款比例過高。截止2010年底,全國30個省份高速公路建設(shè)投入的銀行貸款總額占累計投資總額的比重達到66%。由于高速公路本身就存在著建設(shè)期限長,收益滯后的特點,這就使得高速公路面臨較高的償債風險。三是利用外資比例低且呈逐年下降的趨勢。2006年外資占公路建設(shè)到位資金的比重為0.9%,到2011年這一比例下降到0.5%。

3.項目運行機制欠規(guī)范,建設(shè)運營管理主體不明確

我國高速公路運營管理模式大致可分為兩種類型:一類是事業(yè)型管理模式。即集高速公路建設(shè)、養(yǎng)護、管理于一體,高速公路管理局為事業(yè)單位,直屬交通運輸廳管理,目前我國大多數(shù)省份收費還貸型的高速公路管理屬于這種模式。隨著高速公路建設(shè)管理任務日益繁重,高管局肩負建設(shè)和管理兩大重任,勢必影響管理效率和管理質(zhì)量。并且由于投資決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)相對集中,缺乏投資風險和競爭壓力,導致管理單位內(nèi)部機制缺乏活力,難以建立起投資風險機制和責任約束機制,在一定程度上形成了“重建輕管”、“建管脫節(jié)”的局面,不利于及早收回投資。另一類是企業(yè)型管理模式。我國經(jīng)營型高速公路的管理屬于這種模式,一般采取高速公路集團公司形式,即在政府監(jiān)督下,組建高速公路公司負責籌資、建設(shè)、經(jīng)營管理。這種公司一般是對高速公路管理局進行集團化改制后所形成的國有獨資有限責任公司,而原有的各路段收費經(jīng)營公司則成為這類公司的子公司。但這種“一路一公司”容易導致多頭經(jīng)營,缺乏統(tǒng)一管理,造成規(guī)章標準不一、寬嚴不準、松緊失當,各高速公路公司自行管理,自成體系,重復配置,造成浪費。

4.規(guī)劃實施缺少制度保障,法規(guī)政策有待完善

在國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃中,并沒有十分清晰地劃分中央與地方的權(quán)責,中央政府對國家高速公路投資的標準、方式?jīng)]有統(tǒng)一。在規(guī)劃實施中,國家高速公路與地方高速公路的建設(shè)時序、資金支持、線位選擇等方面時常出現(xiàn)沖突。此外,我國公路投融資法律法規(guī)還有很大的完善空間。我國目前僅有《公路法》、《公路經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》、《收費公路管理條例》和一些由部門頒布的專項政策規(guī)定,還沒有形成-套完整的公路投融資政策法律體系,這就導致了在實際操作中缺乏政策性指導以及法律的保障。一是法律法規(guī)一些原則性陳述缺乏相應的實施性規(guī)定。二是存在法律空白,高速公路建設(shè)缺乏穩(wěn)定可持續(xù)的財務基礎(chǔ)。一些公開上市或轉(zhuǎn)讓給私人企業(yè)的高速公路,雖然投資成本早已收回并取得了巨額利潤,但是現(xiàn)有法規(guī)既難以約束其降低標準或停止收費,又使行業(yè)統(tǒng)貸統(tǒng)還喪失了財務基礎(chǔ)。三是法律法規(guī)條文之間存在不一致。統(tǒng)貸統(tǒng)還是提高高速公路還款能力、降低債務風險、提高融資能力的重要工具。但《收費公路管理條例》沒有提出實施統(tǒng)貸統(tǒng)還的操作措施,相反是限制了這一做法。條例強化了按照單個項目、單個站點核定收費期限的原則,這就使得地方政府在安排高速公路建設(shè)資金時難以做到以豐補歉,偏遠地區(qū)、車流量低的路段面臨較高的債務風險。

改革高速公路投融資體制防范投融資風險的政策建議

1.大力推行特許經(jīng)營制,積極吸引民間資本進入高速公路建設(shè)領(lǐng)域

當前應通過國家政策的支持,大力推行特許經(jīng)營制,吸引民間資本進入高速公路建設(shè)領(lǐng)域。一是通過政府補助的方式使財務效益不好的項目對民間資本具有吸引力,同時也可以一定程度緩解民營資本“進門難”的問題。如北京地鐵四號線建設(shè)就已經(jīng)采用了這種方式并取得了不錯的效果。該項目總投資153億元人民幣,其中政府投資107億元的土建工程,項目公司投資46億元的設(shè)備購置。二是可以適當延長一些財務效益不好的高速公路的收費期限,尤其是在偏遠地區(qū)。如美國有的特許經(jīng)營道路的期限長達99年,我國可借鑒此類方法吸引資金投入到高速公路建設(shè)。同時政府也要制定相關(guān)的法律法規(guī),既要保護國家與社會公眾的利益,又要使投資者有利可圖。

2.建立公路建設(shè)專項資金,多種融資方式并存,形成穩(wěn)定的高速公路建設(shè)資金來源

國外高速公路建設(shè)和養(yǎng)護資金的來源主要是通過公路稅收建立專門基金、發(fā)行債券和公路收費。我國公路建設(shè)的專項資金僅來源于車輛購置稅這一稅種,很難保證公路建設(shè)的資金需求?？梢赃m當?shù)臄U大公路建設(shè)專項基金的來源:一是借鑒國外公路稅種設(shè)計,適當降低購置環(huán)節(jié)的稅費,完善保有和使用環(huán)節(jié)的稅種,如車胎稅、重車使用稅、行駛里程稅等,從而構(gòu)建起多稅種的公路稅收體系,增強政府對高速公路的投資能力。二是可將一些和公路發(fā)展聯(lián)系緊密的稅種如汽車配件銷售稅、土地增值稅等也納入到專項基金中,為公路建設(shè)提供穩(wěn)定的資金收入。三是開辟新能源的稅種來彌補資金缺口。充分利用發(fā)行公路債券融資方式。當前一是要保持一定比例國債資金的投入,提高公路項目的融資能力及帶動社會資金向公路建設(shè)的集中。二是為保證地方配套資金及時足額到位,地方政府在當年財力不足的情況下,可以適度發(fā)行公路建設(shè)債券,募集的資金用途只能是國家財政投資地方項目的配套工程,實現(xiàn)地方財政與中央投資項目的同步配套。推進收費公路資產(chǎn)證券化。通過資產(chǎn)證券化可吸引中小投資者和國外資金進入高速公路行業(yè)。國家應該加快資產(chǎn)證券化融資的立法工作,規(guī)范各主體的行為,使資產(chǎn)證券化操作有法可依、有章可循,為資產(chǎn)證券化融資提供法律保障。建立公路產(chǎn)業(yè)投資基金。公路產(chǎn)業(yè)基金應由政府設(shè)立的特定部門作為國有資產(chǎn)的代表進行控股,同時廣泛吸納包括保險基金在內(nèi)的機構(gòu)投資者和社會資金投資于公路建設(shè)。因其具有專家理財?shù)奶攸c,可以避免項目投資的盲目性和重復性。并且使用公路產(chǎn)業(yè)投資基金在項目建設(shè)中不必集中償還大量本息,有利于降低項目的負債率,達到降低項目融資成本的目的。

3.實行“投資、建設(shè)、運營、監(jiān)管”四分開,明確管理主體和層級間職責

我國高速公路項目建設(shè)往往投資、建設(shè)、運營甚至監(jiān)管不分,這種項目運作體制不利于專業(yè)分工,容易造成效率低下。因此,要將項目建設(shè)的四個環(huán)節(jié)分開,對于投資,建設(shè)和運營三個環(huán)節(jié),以公司的形式存在,明確各自的責、權(quán)、利。監(jiān)管環(huán)節(jié)由政府行使,投資、建設(shè)和運營環(huán)節(jié)分開運作后,有利于政府監(jiān)管和開展資本經(jīng)營,如進行經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等。通過深化改革、加快改制,加速高速公路由“收費還貸型”向“企業(yè)經(jīng)營型”轉(zhuǎn)變,最終形成以政府宏觀調(diào)控、專門機構(gòu)管理、企業(yè)特許經(jīng)營的模式。高速公路管理局應作為專業(yè)管理機構(gòu)具體實施對高速公路的行業(yè)管理。主要貫徹落實國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策方針和規(guī)劃、法律法規(guī)、技術(shù)標準和規(guī)范。高速公路管理局應擔當政府管制者的角色,從市場準入、市場結(jié)構(gòu)、收費標準、投資預算、服務質(zhì)量等方面對高速公路經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營活動進行干預和指導,從而達到維護社會效益的目的。通過業(yè)主招標制、特許經(jīng)營制、養(yǎng)護