大學(xué)生村官政策執(zhí)行分析

緒論1.1選題依據(jù)和意義1.1.1選題依據(jù)首先，大學(xué)生“村官”政策發(fā)展迅速，備受關(guān)注。大學(xué)生“村官”政策是政府致力于加強農(nóng)村工作，鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)，積極配合新農(nóng)村建設(shè)所做出的一項戰(zhàn)略決策。大學(xué)生“村官”政策從1995年江蘇省為解決“三農(nóng)”問題的率先開始，到1999年浙江寧波的“一村一民大學(xué)生”計劃的首次推行，再到2008年中組部為解決大學(xué)生就業(yè)問題，下發(fā)了《關(guān)于選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的意見（試行）》[1]，使政策經(jīng)歷了從無到有、從初步試水到大規(guī)模開展的歷程。經(jīng)過十余年的實踐和探索，大學(xué)生“村官”已成為了社會廣泛關(guān)注的熱點問題，相關(guān)的新聞事跡、制度規(guī)定、研究報告在各類傳媒中也不斷出現(xiàn)，使得大學(xué)生“村官”政策從不同層面進入了人們的視野。其次，政策執(zhí)行效果不理想。國家出臺大學(xué)生“村官”政策，旨在向農(nóng)村輸出高素質(zhì)人才，提高農(nóng)村基層干部素質(zhì)，拓寬大學(xué)生就業(yè)渠道，緩解就業(yè)壓力。但是，受現(xiàn)實因素影響，政策的實施效果并不理想。當(dāng)前，農(nóng)村缺乏培養(yǎng)和留人機制，新農(nóng)村建設(shè)人才匱乏，農(nóng)村的現(xiàn)實環(huán)境也很難讓大學(xué)生安心投入工作，導(dǎo)致大學(xué)生“村官”更多的成了“權(quán)宜之計”。無論是與探索階段解決“三農(nóng)”問題的初衷，還是與新世紀(jì)緩解大學(xué)生就業(yè)壓力的政策目標(biāo)，都存在著一定程度上的差距。以圖通過此舉來促進新農(nóng)村建設(shè)和緩解大學(xué)生就業(yè)壓力，實屬“杯水車薪”。1.1.2選題意義在就業(yè)形勢日益嚴(yán)峻、新農(nóng)村建設(shè)遭遇發(fā)展瓶頸的情況下，大學(xué)生“村官”應(yīng)運而生。但是，大學(xué)生“村官”作為新生事物，發(fā)展沒有先例可循，問題也就不可避免。政策執(zhí)行過程中存在問題，執(zhí)行效果不盡理想，政策目標(biāo)無法實現(xiàn)。為了最大限度地實現(xiàn)大學(xué)生“村官”政策目標(biāo)，就需要對政策執(zhí)行進行必要的分析研究。對大學(xué)生“村官”政策執(zhí)行分析，一方面，可以呼吁社會各界關(guān)注和重視大學(xué)生“村官”工作，為政策的有效執(zhí)行奠定良好的思想基礎(chǔ)，為大學(xué)生安心工作，充分發(fā)揮才干營造良好的氛圍。另一方面，可以通過分析，優(yōu)化政策的執(zhí)行效果，減少政策資源的浪費，確保實現(xiàn)目標(biāo)群體的既得利益，樹立良好的政府形象。因此，本文將從公共政策的影響因素出發(fā)，分析大學(xué)生“村官”政策的執(zhí)行現(xiàn)狀和執(zhí)行過程中存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的優(yōu)化對策。1.2研究概況1.2.1大學(xué)生“村官”政策的研究概況大學(xué)生“村官”已成為近幾年學(xué)界研究的一個熱點問題。目前，針對大學(xué)生“村官”這一政策的研究主要集中在國內(nèi)。1998年，陳洪在《大學(xué)生當(dāng)“村官”》[2]一文中指出了大學(xué)生“村官”到農(nóng)村工作的迫切性。即農(nóng)村人才“青黃不接”，村干部年齡偏大、文化程度偏低、能力偏弱，有礙于農(nóng)村兩個文明建設(shè)的發(fā)展，延緩了農(nóng)民奔小康的進程。之后，學(xué)術(shù)界對大學(xué)生“村官”政策的研究日益增多，主要是圍繞大學(xué)生“村官”政策的背景、意義與作用、存在的問題及其完善對策三個方面進行的[3]：一是對大學(xué)生“村官”政策出臺的必要性探討。學(xué)者們主要從解決“三農(nóng)”問題、緩解就業(yè)壓力、加快新農(nóng)村建設(shè)、完善基層組織建設(shè)四個角度來研究政策出臺的背景；二是對大學(xué)生“村官”政策實施的意義和作用分析。對于大學(xué)生“村官”政策的實施，大部分學(xué)者給予了充分的肯定，認(rèn)為政策的實施對促進新農(nóng)村建設(shè)、解決大學(xué)生就業(yè)、加強基層組織建設(shè)、培養(yǎng)鍛煉年輕干部等都具有重要意義。但也有人對此提出質(zhì)疑，如龔明義認(rèn)為：大學(xué)生當(dāng)“村官”是將行政村作為解決就業(yè)問題的緩沖地帶，將村組織當(dāng)成一些人的“就業(yè)旅店”[4]，對大學(xué)生“村官”政策的作用持懷疑態(tài)度。三是對大學(xué)生“村官”計劃實施問題及對策的研究。有筆者認(rèn)為，大學(xué)生在農(nóng)村難以成為真正的村官，發(fā)揮出應(yīng)有的作用，與大學(xué)生“村官”政策目標(biāo)發(fā)生偏離。希望通過完善政策法規(guī)、提高大學(xué)生綜合素質(zhì)、改善農(nóng)村基層環(huán)境，來促進村民對大學(xué)生“村官”認(rèn)可，發(fā)揮大學(xué)生“村官”的自身價值，優(yōu)化政策執(zhí)行效果。1.2.2政策執(zhí)行的研究概況20世紀(jì)七八十年代，西方特別是美國公共政策研究領(lǐng)域出現(xiàn)了研究政策執(zhí)行的熱潮——“執(zhí)行運動”(ImplementationMovement)，使政策執(zhí)行成為政策科學(xué)研究的一個焦點問題。加州大學(xué)的普蕾斯曼和韋達夫斯基于1973年完成的報告——《執(zhí)行——聯(lián)邦的計劃在奧克蘭的落空》，標(biāo)志著政策執(zhí)行研究真正進入政策學(xué)者們視野[5]。對于公共政策執(zhí)行的研究，其觀點主要集中在：公共政策執(zhí)行內(nèi)涵研究、執(zhí)行主體研究、執(zhí)行理念研究、影響因素研究、對策研究等。我國在政策執(zhí)行方面的研究相對較晚，20世紀(jì)80年代中后期才較為關(guān)注，90年代中期才逐漸有了一些政策執(zhí)行的研究論文出現(xiàn)。1.3研究內(nèi)容與思路本文以公共政策執(zhí)行的影響因素為基礎(chǔ)，通過文獻研究、比較分析、因素分析等方法，分析目前我國大學(xué)生“村官”政策的執(zhí)行現(xiàn)狀、存在問題及原因，并提出優(yōu)化對策。全文主要分為五個部分。第一部分緒論，主要介紹選題的背景、意義，國內(nèi)外的研究現(xiàn)狀；第二部分主要介紹大學(xué)生“村官”政策的背景、目標(biāo)和執(zhí)行的意義；第三部分用因素分析法分析大學(xué)生“村官”政策執(zhí)行現(xiàn)狀；第四部分指出目前我國大學(xué)生“村官”政策執(zhí)行中存在的主要問題，并從政策影響因素角度分析政策執(zhí)行中存在問題的原因；第五部分針對存在的問題，提出解決對策。

2大學(xué)生“村官”政策概述大學(xué)生“村官”是指近年來由政府相關(guān)部門發(fā)布招聘公告、通過一定方式篩選高校應(yīng)屆或往屆畢業(yè)生到農(nóng)村（社區(qū)）擔(dān)任村黨支部書記、村委會主任助理或其他村“兩委”職務(wù)的基層工作者。大學(xué)生“村官”政策是黨中央在新時期新形勢下基于為社會主義新農(nóng)村建設(shè)培養(yǎng)骨干力量和緩解大學(xué)生就業(yè)壓力這兩方面的考慮，所做出的戰(zhàn)略決策。2.1政策背景大學(xué)生“村官”政策，可以找到“破解新農(nóng)村建設(shè)人才‘瓶頸’和緩解當(dāng)前大學(xué)生就業(yè)壓力”的契合點，實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)和大學(xué)生就業(yè)的雙贏。2.1.1新農(nóng)村建設(shè)的需要社會主義現(xiàn)代化建設(shè)對農(nóng)村發(fā)展的要求進一步提高，人才匱乏是農(nóng)村發(fā)展的一大障礙，實施大學(xué)生“村官”政策可以為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供所需的智力支持。長期以來，農(nóng)村的現(xiàn)代化水平較低，勞動力整體素質(zhì)較低，現(xiàn)代意識、法律意識都比較淡薄。農(nóng)村發(fā)展也存在著經(jīng)濟保障自給能力不足、組織自治能力不足和干部自律能力不足等問題，加強社會主義新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)十分緊迫。實現(xiàn)這一任務(wù)，光靠農(nóng)民本身顯然是不夠的，還需要有眾多領(lǐng)域?qū)ｉT人才的支持，大學(xué)生“村官”政策的出臺，為建設(shè)新農(nóng)村提供了智力保障。再者，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村的人才配置出現(xiàn)了負(fù)外部性現(xiàn)象，大量的人力資源被城市汲取，農(nóng)村的發(fā)展后繼無人，因而對高素質(zhì)人才有著強烈的需求。大學(xué)生“村官”政策的實施有效地改變了農(nóng)村人才配置的負(fù)外部性，為農(nóng)村發(fā)展輸送了必需的人才。2.1.2大學(xué)生就業(yè)的需要隨著高校的擴招，大學(xué)畢業(yè)生數(shù)量的不斷遞增，大學(xué)生就業(yè)形勢空前嚴(yán)峻，“就業(yè)難”逐漸成為一個重要的社會問題。21世紀(jì)以來，這一問題尤為突出。具體詳見下表：表1-1高校畢業(yè)生就業(yè)情況統(tǒng)計表時間/年20102011201220132014人數(shù)/萬630660680699727就業(yè)率/%72.269.173.371.9/未就業(yè)人數(shù)/萬175.14203.94181.56196.42/資料來源：國家人力資源與社會保障部統(tǒng)計數(shù)據(jù)近五年，我國高校畢業(yè)生人數(shù)增加了近百萬，但初次就業(yè)率僅在70%左右，就業(yè)率的止步不前與高校畢業(yè)生人數(shù)的飛漲，使得未就業(yè)人數(shù)飆升。尤其是2011年，近三成的大學(xué)生在畢業(yè)離校時處于未就業(yè)狀態(tài)。如果按照70%的就業(yè)率來計算的話，今年大約有218萬的大學(xué)生在離校時找不到工作，就業(yè)壓力空前嚴(yán)峻。今年的高校畢業(yè)生人數(shù)已經(jīng)突破了七百萬，加之往年未就業(yè)人數(shù)，大學(xué)生人才市場供給不斷增長的勢頭給大學(xué)生就業(yè)帶來了巨大壓力。同時，大學(xué)生對待高學(xué)歷的態(tài)度日趨理性，越來越多的大學(xué)生選擇就業(yè)，而非繼續(xù)深造。實際就業(yè)的大學(xué)生數(shù)量再創(chuàng)新高，大學(xué)生就業(yè)形勢依然異常嚴(yán)峻。畢業(yè)生人數(shù)增多，就業(yè)率低迷，未就業(yè)群體日益擴大，緩解大學(xué)生就業(yè)壓力刻不容緩。近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好2014年全國普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的通知》[6]中，除了做好高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作，還試圖通過政策導(dǎo)向引導(dǎo)就業(yè)，鼓勵大學(xué)生到基層，大學(xué)生“村官”政策的執(zhí)行再一次得到支持。2.2政策內(nèi)容及目標(biāo)2.2.1政策內(nèi)容2008年4月10日，中共中央組織部發(fā)布的《關(guān)于選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的意見（試行）的通知》[1]，《意見》中就大學(xué)生“村官”政策做出了七個方面的規(guī)定，分別是：選聘數(shù)量和名額分配、選聘對象的條件和程序、選聘任職、待遇和保障政策、管理及服務(wù)、財政補貼和組織實施。進一步明確了選聘高校畢業(yè)生到村任職，為各地的具體實施提供了政策保障。其中關(guān)于待遇和保障政策的規(guī)定尤為具體，以下五項優(yōu)惠政策對大學(xué)生比較有吸引力：一是任職期間聘期考核合格的、符合國家助學(xué)貸款代償政策的，本人在校期間的助學(xué)貸款本息由國家代替償還。二是在基層工作兩年以上，具備選調(diào)資格的，經(jīng)推薦，可參加選調(diào)生統(tǒng)一考試。三是在基層工作兩年后報考公務(wù)員的，享受放寬條件、增加分?jǐn)?shù)等優(yōu)惠政策，同等條件下優(yōu)先錄用，縣鄉(xiāng)機關(guān)公務(wù)員應(yīng)著重從到村任職的大學(xué)生“村官”中招錄。四是在基層工作期間表現(xiàn)良好、考核合格的，報考全國研究生入學(xué)考試時，享受增加分?jǐn)?shù)等優(yōu)惠政策，在同等條件下優(yōu)先錄取。五是錄用為黨政機關(guān)及企事業(yè)單位的正式工作人員后，在基層的工作時間可連續(xù)計算工齡、計入社會保險繳費年限。保障性的優(yōu)惠政策，在一定程度上吸引了更多的大學(xué)生響應(yīng)政策的號召，走上了村官工作的道路，開啟了服務(wù)基層的工作探索模式。2.2.2政策目標(biāo)推行大學(xué)生“村官”政策的總體目標(biāo)主要有三個：一是擴大大學(xué)生“村官”隊伍規(guī)模，使政策普及各行政村?！蛾P(guān)于進一步加強大學(xué)生“村官”工作的意見》中提出：到2015年，全國一半以上行政村配備大學(xué)生“村官”，逐步實現(xiàn)1/3以上行政村有大學(xué)生“村官”擔(dān)任村“兩委”副職及以上干部；二是完善基層干部隊伍，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，加快新農(nóng)村建設(shè)?！兑庖姟分羞€要求縣鎮(zhèn)級部門領(lǐng)導(dǎo)班子中有一定數(shù)量的成員有大學(xué)生“村官”工作經(jīng)歷[7]，這在一定程度上，改善了傳統(tǒng)行政村的干部組成，為新農(nóng)村建設(shè)提供了人才支持；三是可以增加就業(yè)機會，緩解就業(yè)壓力。大學(xué)生“村官”服務(wù)期滿后，可以留任、考公務(wù)員、考研、創(chuàng)業(yè)、自主擇業(yè)等，在大學(xué)生“村官”工作經(jīng)驗積累的基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)?shù)販p小再就業(yè)壓力。2.3政策執(zhí)行的意義2.3.1促進農(nóng)村的全面發(fā)展在新農(nóng)村建設(shè)時期，農(nóng)村地區(qū)進一步發(fā)展對人才的需求時刻召喚著當(dāng)代大學(xué)生的入駐。當(dāng)前我國農(nóng)村發(fā)展緩慢，大部分村干部因自身知識素養(yǎng)的缺乏，不能很好的帶領(lǐng)農(nóng)民群眾發(fā)家致富，新農(nóng)村建設(shè)阻力重重。在這樣的形勢下，選聘高校畢業(yè)生到農(nóng)村任職就顯得尤為重要。首先，高校畢業(yè)生受新思想、新文化的熏陶，知識豐富、眼界開闊、思想活躍，富有激情與活力，有利于提高農(nóng)民的思想覺悟和文化修養(yǎng)，形成良好的農(nóng)村文明風(fēng)尚，豐富農(nóng)村生活；其次，大學(xué)生通過學(xué)習(xí)，掌握一定的科學(xué)技術(shù)，可以利用自身的知識和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，為農(nóng)民出謀劃策，促進干部群眾觀念更新、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)致富，帶動一方的經(jīng)濟發(fā)展。大學(xué)生“村官”到農(nóng)村后，利用自身優(yōu)勢，為新農(nóng)村建設(shè)帶來了新的發(fā)展。優(yōu)化了農(nóng)村基層干部隊伍結(jié)構(gòu)，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和鄉(xiāng)村的精神文明建設(shè)，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)輸送了新的力量。從不同層次為做好村官工作，建設(shè)社會主義新農(nóng)村貢獻力量。2.3.2提升大學(xué)生綜合能力時代呼喚青年，青年響應(yīng)號召。到廣闊的農(nóng)村去，對大學(xué)生而言是一次珍貴的人生經(jīng)歷。農(nóng)村社會很復(fù)雜，大學(xué)生到農(nóng)村，不僅是難得的機遇，更是一種歷練。當(dāng)前，越來越多的人涌入城市，城市的生活使多數(shù)人缺乏基層艱苦生活的鍛煉，缺乏選擇人生道路的經(jīng)驗。尤其是長期生活在家長、學(xué)校的庇護下的當(dāng)代大學(xué)生，如果不到實踐中磨練，就很難擔(dān)當(dāng)社會重任。農(nóng)村既是施展才華的舞臺，又是歷練人生的學(xué)校。大學(xué)生當(dāng)村官，為他們認(rèn)識自我、磨練意志提供了機會。到農(nóng)村去任職，既可以直接了解、掌握農(nóng)村基層社會發(fā)展的實際情況，親身體驗不一樣的農(nóng)村生活，又可以利用知識、信息的優(yōu)勢為發(fā)展生產(chǎn)、致富農(nóng)民、建設(shè)農(nóng)村搞好服務(wù)?？梢栽谶@里培養(yǎng)出對農(nóng)民群眾、農(nóng)村事業(yè)的深厚感情，在農(nóng)村實踐中最大程度地實現(xiàn)自己的人生價值。這樣，不但有利于提升自身的社會實踐能力和認(rèn)識能力，促使大學(xué)生成長成才，培養(yǎng)大學(xué)生的社會主義責(zé)任感；還有助于樹立正確的人生觀、價值觀，從幫助農(nóng)民致富中找到滿足感，實現(xiàn)自身的社會價值，完成時代賦予的歷史使命。2.3.3緩解大學(xué)生的就業(yè)壓力一方面，在知識經(jīng)濟時代背景下，人們對知識的渴望愈加強烈。高校擴招，畢業(yè)生數(shù)量的遞增，大學(xué)生就業(yè)壓力也越來越大，而且越來越多的大學(xué)生想要留在城市發(fā)展。但是，城市的就業(yè)機會有限，過多的人才涌入城市，致使城市的就業(yè)競爭更加激烈。而另一方面，農(nóng)村建設(shè)缺乏大量的人才，人才缺失成為制約新農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。在這種情況下，我國廣大農(nóng)村將成為大學(xué)生就業(yè)的一個新領(lǐng)域。通過選派一些優(yōu)秀的大學(xué)生到農(nóng)村擔(dān)任村官，在農(nóng)村開辟大學(xué)生就業(yè)崗位，緩解了大學(xué)生在城市市場的就業(yè)矛盾和壓力，盡管不能徹底改變大學(xué)生就業(yè)難的大局面，但也能為大學(xué)生增加一個新的就業(yè)選擇，引導(dǎo)全社會開辟更多的大學(xué)生就業(yè)渠道。通過加快大學(xué)生“村官”政策的實施，可以使一部分大學(xué)生回歸農(nóng)村。增加了就業(yè)機會，也滿足農(nóng)村對新型人才的需求，縮小城鄉(xiāng)的勞動力供需市場的差距，促使供需趨于平衡。同時，對于剛畢業(yè)的大學(xué)生來說，城市的生存壓力大，如果選擇回歸農(nóng)村，還可以降低大學(xué)生在城鄉(xiāng)勞動力市場流動的遷移成本，少了很多后顧之憂。大學(xué)生“村官”政策也成為分流就業(yè)壓力的一種有益嘗試。

3政策執(zhí)行現(xiàn)狀的因素分析政策執(zhí)行是指政策方案被采納以后，政策執(zhí)行者通過一定的組織形式，運用各種政策資源，經(jīng)解釋、實施、服務(wù)和宣傳等行為方式將政策觀念的、意識形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果，從而使既定的政策目標(biāo)得以實現(xiàn)的過程[8]。簡言之，政策執(zhí)行是實現(xiàn)政策目標(biāo)的動態(tài)過程。未經(jīng)實施的公共政策僅僅為一項具備觀念形態(tài)的分配方案，沒有執(zhí)行，政策本身就是空話。大學(xué)生“村官”政策實施以來，取得了一定的發(fā)展成效，但也存在一些急需解決的問題。以下將主要從影響大學(xué)生“村官”政策執(zhí)行的四大因素——政策自身、政策執(zhí)行主體、目標(biāo)群體、政策環(huán)境來分析我國大學(xué)生“村官”政策的執(zhí)行現(xiàn)狀。3.1政策自身3.1.1政策目標(biāo)一項政策的成功與否，取決于政策目標(biāo)是否科學(xué)合理。假如政策目標(biāo)不科學(xué)，不但實現(xiàn)不了政策目標(biāo)，而且還浪費人力、財力、物力；公共政策目標(biāo)缺乏合理性，執(zhí)行過程就會失去靈活性，很容易出現(xiàn)“機械執(zhí)行”等現(xiàn)象。大學(xué)生“村官”政策實施十余年來，形成了一定的發(fā)展規(guī)模，也在一定程度上證明了政策目標(biāo)的科學(xué)性和合理性。但也有不完善的地方，對政策執(zhí)行目標(biāo)只有宏觀上的把握，對階段性目標(biāo)沒有做出明確規(guī)定。3.1.2政策內(nèi)容政策內(nèi)容的完善程度決定著政策能否順利執(zhí)行。一個政策方案的出臺，需要政策所需的配套措施與之相適應(yīng)，否則政策將很難執(zhí)行，很容易造成政策資源的浪費，影響政策的執(zhí)行進程，使民眾對政策產(chǎn)生不安全感，影響政府的公信力。大學(xué)生“村官”政策在執(zhí)行過程中缺乏必要的法律基礎(chǔ)，對大學(xué)生“村官”角色缺乏合理定位，使得大學(xué)生“村官”角色定位模糊，面臨著身份尷尬。同時，對于大學(xué)生“村官”的崗位職責(zé)也沒有做出明確規(guī)定，致使執(zhí)行主體難以執(zhí)行，大學(xué)生“村官”的社會價值也難以實現(xiàn)。3.1.3政策體系政策體系的完善性和相關(guān)法規(guī)體系的健全性對政策目標(biāo)的實現(xiàn)也起著關(guān)鍵作用。大學(xué)生“村官”政策在選聘、培訓(xùn)方面，有章可循，卻缺乏一定的管理、評價、激勵、退出等機制。大學(xué)生“村官”政策方面的體系的不健全，導(dǎo)致大學(xué)生“村官”的待遇和保障政策難以真正落實，使得大學(xué)生群體的切身利益受到損失，政策失信于民。3.2執(zhí)行主體任何一項政策的實施都必須依賴于一定的執(zhí)行人員來承擔(dān)，沒有較高素質(zhì)的執(zhí)行人員，要有效地執(zhí)行政策方案，實現(xiàn)政策目標(biāo)是不可能的。大學(xué)生“村官”作為自上而下的政策，是政策制定和政策執(zhí)行分立性決定的[8]。政策過程作為一條指揮鏈條，隨著行政層級的降低而不斷被具體化，為下級行政官員所執(zhí)行。下級行政層級作為行政執(zhí)行人員，是否可以將政策落到實處，也將影響政策的執(zhí)行效果。執(zhí)行人員影響政策執(zhí)行的因素有很多方面，主要的影響因素包括認(rèn)知水平、認(rèn)知態(tài)度、執(zhí)行能力。3.2.1認(rèn)知水平政策出臺后，執(zhí)行者作為信息的傳遞者，必須做好“上傳下達”工作，要經(jīng)過“政策解讀→解釋宣傳→應(yīng)用執(zhí)行”等一系列過程才能完成。因此，執(zhí)行者的認(rèn)知水平就至關(guān)重要，決定了執(zhí)行者對政策的理解程度以及對政策的解釋能力。在政策執(zhí)行過程中，對執(zhí)行者的文化水平、知識結(jié)構(gòu)、政治素養(yǎng)也就有著較高的要求。3.2.2認(rèn)知態(tài)度有了一定的知識儲備和認(rèn)知能力之后，還有道德修養(yǎng)層面的要求。如果部分執(zhí)行者缺乏一定的道德修養(yǎng)和責(zé)任意識，忽略政策的解釋宣傳工作，政策將會一直停留在方案層面，或者照搬式執(zhí)行。更有甚者，部分執(zhí)行者受利益驅(qū)動，對政策甚至形成抵制狀態(tài)，導(dǎo)致政策執(zhí)行不暢。3.2.3執(zhí)行能力執(zhí)行能力充分地考驗執(zhí)行者的組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、溝通等方面的能力，只有執(zhí)行者具備較高的執(zhí)行力，才能順利地組織政策的實施，實現(xiàn)政策的最終目標(biāo)。如果執(zhí)行者在執(zhí)行力方面有所缺乏，將直接導(dǎo)致政策目標(biāo)無法實現(xiàn)。大學(xué)生“村官”政策在執(zhí)行過程中，由于執(zhí)行主體的認(rèn)知水平有限，認(rèn)知態(tài)度消極，對政策缺乏正確的、全方位的認(rèn)知，導(dǎo)致對政策不重視、敷衍，或是存在偏見和思想上的誤區(qū)。甚至因其自身能力欠缺，將大學(xué)生“村官”視為競爭對手，抵制執(zhí)行，嚴(yán)重制約著政策的有效實施。即使執(zhí)行，也是把大學(xué)生“村官”留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，主要從事的也是文書及瑣碎的行政管理類工作，沒有機會下到農(nóng)村與村民交流，為農(nóng)民服務(wù)，也就得不到村民的信任，工作也無法開展，對自身的鍛煉和新農(nóng)村建設(shè)的影響則微乎其微。3.3目標(biāo)群體公共政策的目標(biāo)群體是政策直接作用和影響的對象，目標(biāo)群體是否能夠認(rèn)可和接受政策，是決定政策成功與否的關(guān)鍵，尤其是政策目標(biāo)群體對政策的認(rèn)同程度。政策目標(biāo)群體如果有較高的認(rèn)同度，就會主動接受政策,并采取積極的行動配合政策的執(zhí)行。如若對政策認(rèn)同度低，就會對政策的實施起到阻礙作用，抵制政策的執(zhí)行。3.3.1大學(xué)生對政策的認(rèn)同度大學(xué)生作為目標(biāo)群體中最為重要的一部分，因其自身理解力的差異，對政策的認(rèn)知也存在著變化，報考情況就是一個很好的說明。21世紀(jì)以來，每當(dāng)?shù)健白铍y就業(yè)季”，在我國高校畢業(yè)生中就會出現(xiàn)一股“村官熱”，成千上萬的優(yōu)秀畢業(yè)生報名參加“村官”選聘，江蘇省報考熱情尤為高漲，具體詳見：表1-2江蘇省大學(xué)生“村官”人數(shù)統(tǒng)計表時間200920102011201220132014招錄人數(shù)501040613827302230562039報考人數(shù)350742187722416251844034824828考錄比例7.00：15.39：15.86：18.33：113.20：112.18：1江蘇省由于較早開展“村官”計劃，“一村一名大學(xué)生‘村官’”的目標(biāo)已基本完成，今年招考也就減少了名額?？倲?shù)少了，但競爭依然不減，最終有24828人報名，是《2014年江蘇省“985”高校村官工程實施方案》1319名選聘計劃的18.8倍，是招聘總數(shù)的12.2倍，考錄比例再創(chuàng)歷史新高。其中，揚州市邗江區(qū)、常州市武進區(qū)村委會崗位考錄比分別達到了105：1和103：1，火熱程度甚至超過了公務(wù)員考試[9]。報考的熱情高漲、競爭激烈，一方面反映了政策發(fā)展的良好態(tài)勢，有助于選拔出更加優(yōu)秀的人才。另一方面，也反映了大學(xué)生對政策缺乏理性的認(rèn)知，在報考過程中存在盲目性，功利性，在利益選擇面前，缺乏基本的政策認(rèn)知。3.3.2社會民眾對政策的認(rèn)同程度民眾作為政策的直接受益者，他們對政策執(zhí)行的滿意度決定著政策是否可以有效執(zhí)行。當(dāng)政策不符合自身利益時,也會出現(xiàn)抵制、對抗的現(xiàn)象。大學(xué)生“村官”政策在實施過程中，社會民眾對大學(xué)生的態(tài)度也并沒有像新聞媒體宣傳的那樣充滿了信心。根據(jù)有關(guān)媒體對近8000人的調(diào)查顯示：44.74%的人認(rèn)為大學(xué)生當(dāng)村官只是大學(xué)生就業(yè)的一種選擇，對農(nóng)村的幫助不大；23.59%的人認(rèn)為該政策對農(nóng)村建設(shè)和大學(xué)生自身都有好處；21.18%的人認(rèn)為不適合，是人才的浪費；還有10.49%的人堅決否定該政策[10]。低于四分之一的社會認(rèn)同率，使大學(xué)生“村官”政策在執(zhí)行中缺乏社會協(xié)同，前路坎坷。3.4政策環(huán)境政策執(zhí)行環(huán)境的穩(wěn)定和諧是政策成功的動力所在。政策總是在一定環(huán)境下制定和實施的。大學(xué)生“村官”政策執(zhí)行過程中,其所面臨的政策環(huán)境不僅影響著政策實施的整體方向性，更決定著政策目標(biāo)效果的達成性。3.4.1政治環(huán)境政策執(zhí)行者和政策對象所面臨的政治環(huán)境，不僅可能影響政策對象對政策的接受程度，而且還會影響政策執(zhí)行者所采取的行動。通常，影響公共政策執(zhí)行的政治環(huán)境包括以下幾個方面：政治文化、民眾的支持與大眾傳播媒介、國內(nèi)政局與國際社會。大學(xué)生“村官”政策作為戰(zhàn)略性目標(biāo)政策，有一定的文化背景，符合一定的社會格局。因而，民眾的支持與大眾媒介則成為了政治環(huán)境中最為重要的影響因素。大學(xué)生“村官”政策因缺乏政策宣傳，不被社會所理解和接受，在一定程度上影響了公共政策的有效執(zhí)行。3.4.2經(jīng)濟環(huán)境政策執(zhí)行自然要受到經(jīng)濟環(huán)境的制約和影響。在一般情況下，某一社會的經(jīng)濟越是富有活力，就越有助于各項政策的有效執(zhí)行；反之，不良的經(jīng)濟環(huán)境則會引起人們的認(rèn)知上、情感上以及評價上的改變。就政策本身而言，其作用的發(fā)揮也取決于它所處的經(jīng)濟環(huán)境。隨著大學(xué)生“村官”數(shù)量的逐年增加，一方面，經(jīng)濟發(fā)達村鎮(zhèn)報考人數(shù)量逐年遞增，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱地區(qū)則處境堪憂、無人問津；另一方面，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展欠佳，缺乏吸引人才與安置人才的物質(zhì)保障，導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)地區(qū)差異。3.4.3社會心理環(huán)境政策能否有效地執(zhí)行，與政策是否符合民眾心理密切相關(guān)。如果某項政策符合民眾的心理，有著良好的運行土壤，就能夠為民眾所熱愛和接受，可以得到社會民眾的關(guān)懷與支持。反之，如果政策不在社會民眾的心理承受范圍之內(nèi)，即使政策設(shè)計得再好，也得不到民眾的理解與支持，政策也難以執(zhí)行。大學(xué)生“村官”政策在執(zhí)行過程中，存在著復(fù)雜的社會心理環(huán)境，社會民眾對政策的理解力也各異，執(zhí)行中也是障礙重重。同時，還與社會環(huán)境下的人文關(guān)懷息息相關(guān)。社會給予大學(xué)生“村官”足夠的關(guān)懷，對于他們的工作給予充分的肯定，讓他們享受到被關(guān)懷、被認(rèn)可，他們就可以毫無后顧之憂的在自己的崗位上工作。如果社會民眾不理解他們的工作，忽略他們的勞動和付出，他們會因為不被重視而缺乏存在感和安全感，不能安心的工作，也不利于政策順暢執(zhí)行。

4大學(xué)生“村官”政策執(zhí)行中存在的問題現(xiàn)階段，我國的政策執(zhí)行缺失狀況嚴(yán)重，許多政策的執(zhí)行都存在不同程度的問題，影響政策目標(biāo)的實現(xiàn)和公共問題的解決，大學(xué)生“村官”政策也不例外。4.1政策本身存在的問題4.1.1政策目標(biāo)缺乏合理性大學(xué)生“村官”政策在執(zhí)行過程中，目標(biāo)導(dǎo)向性作用并沒有得到很好的發(fā)揮。有些基層政府對政策的落實只是做出一般性號召，并沒有真正地響應(yīng)，象征執(zhí)行、敷衍了事；有些政府也做出了積極回應(yīng)，但是缺乏階段性政策目標(biāo)，忽略本土化、忽略政策的初衷。政策目標(biāo)缺乏本土化，盲目執(zhí)行大學(xué)生“村官”政策實施的最終目的是建設(shè)社會主義和諧社會，解決新時期突出的公共問題，但這些都是長期性的戰(zhàn)略目標(biāo)，短期內(nèi)很難看出顯著的實施效果。短時間內(nèi)，能被大家所知曉的就是開展的規(guī)模如何？大學(xué)生“村官”在農(nóng)村都做些什么？很難反映出“村官”政策實施之后帶來的變化。同時，政策目標(biāo)也缺乏地域特色。大學(xué)生“村官”政策實施以來，在各個領(lǐng)域都有所涉及，但基本上都大同小異，缺乏地方特色，沒有堅持“從實際出發(fā)”，存在盲目執(zhí)行現(xiàn)象。2）政策目標(biāo)缺乏正確理解，曲解執(zhí)行大學(xué)生“村官”政策在執(zhí)行過程中可謂是“上有政策、下有對策”。當(dāng)政策文件做出可量化的指標(biāo)時，部分地區(qū)看得到的就只有這個可量化、可考核的數(shù)字，對于數(shù)字背后的要求則適當(dāng)?shù)摹捌帘蔚簟?。?dāng)政策做出“一村一名大學(xué)生‘村官’”的規(guī)定時，他們看到的只有這個“一”，各地都會在最短的時間內(nèi)完成這個指標(biāo)，至于這個“一”有沒有發(fā)揮它的作用，則不被關(guān)注。對政策不僅是象征執(zhí)行、官樣文章、形式主義，更是視發(fā)展為兒戲。4.1.2政策內(nèi)容不完善大學(xué)生“村官”僅有政策，相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定卻不盡具體，缺乏必要的法律法規(guī)等規(guī)范性依據(jù)。大學(xué)生“村官”政策與基層群眾自治制度之間存在漏洞，突出表現(xiàn)在大學(xué)生“村官”角色定位所面臨的尷尬和崗位職責(zé)的不明確。1）角色定位模糊，身份尷尬目前，尚未對大學(xué)生“村官”的身份進行準(zhǔn)確定位。大學(xué)生“村官”是村黨支書記助理或村主任助理，既不是“官”也不是“民”,使得他們在工作中力不從心，在跟農(nóng)民打交道，缺乏話語權(quán)，往往感覺底氣不足，很難得到村民的支持。對于工作的開展，也因缺乏明確定位而很難得到其他村干部的支持，使很多想長期扎根農(nóng)村的大學(xué)生“村官”失去了發(fā)揮才能的舞臺。2）工作職責(zé)不明確，人才閑置大學(xué)生“村官”缺乏明確的工作機制。大學(xué)生“村官”在日常工作中，很難給自己一個明確的角色定位，該做什么、能做什么，工作職責(zé)、工作目標(biāo)等都沒有明確的規(guī)定。大部分學(xué)生反映平時僅從事文件打印、檔案管理等瑣碎性行政管理類工作，亦或是“哪里需要哪里安”，出現(xiàn)經(jīng)常性借調(diào)現(xiàn)象，甚至有人坦言在工作中無所事事。缺乏明確的工作職責(zé)，不僅導(dǎo)致各級政策主體難以執(zhí)行，更使得大學(xué)生“村官”群體產(chǎn)生迷茫、彷徨的消極心態(tài)，造成農(nóng)村人才資源的巨大閑置和浪費。4.1.3政策體系不健全1）缺乏配套機制，無章可循大學(xué)生“村官”政策在選聘、培訓(xùn)方面，有章可循，卻缺乏一定的管理、評價、激勵、退出等機制。選聘上雖是有章可循，卻也存在問題，在用人方面，沒有充分考慮地方的人才需求和各地的地區(qū)差異。盡管各地探索了公開、公平和公正的考試和擇優(yōu)錄取的選拔機制，但在實際操作的過程中往往出現(xiàn)“戶籍問題”、“專業(yè)問題”和“能力適應(yīng)”等一系列的問題。在管理方面，對他們的工作內(nèi)容、性質(zhì)等都未做出明確規(guī)定，在崗期間的工作表現(xiàn)、業(yè)績信息等無從考核。在退出方面，對于工作期滿的出路問題則缺乏實質(zhì)性考慮。大學(xué)生“村官”的任期為三年，無論是三年后考研加分，或是優(yōu)先錄取公務(wù)員，甚至給予某地的落戶等優(yōu)惠政策，都不是長遠的制度性打算。2)優(yōu)惠政策難落實，失信于民為了吸引高校畢業(yè)生到農(nóng)村就職，貫徹和落實大學(xué)生“村官”政策，黨中央、國務(wù)院和各地方政府都制定了一系列優(yōu)惠政策。如考研加分，考公務(wù)員、事業(yè)單位的優(yōu)先錄取，就職期間可以不間斷的參加各種考試等。在各種優(yōu)惠政策的吸引下，大學(xué)生“村官”的數(shù)量也在規(guī)模上升。但是政策當(dāng)初所期許的優(yōu)惠政策則引起大學(xué)生群體的不滿與質(zhì)疑。地方政府的待遇和社會保障等很難真正落實，部分學(xué)生明確表示報考時所承諾的各項保障制度、優(yōu)惠政策并未得到貫徹落實，使得大學(xué)生群體切身利益受到損失，更使得政策精神失信于民。4.2執(zhí)行主體存在的問題4.2.1認(rèn)知水平有限，盲目執(zhí)行大學(xué)生“村官”政策作為宏觀性戰(zhàn)略抉擇，需要各級政府全面理解、多渠道宣傳，使政策被全社會所理解和接受。但因其執(zhí)行者自身知識素養(yǎng)的缺乏，不能很好的認(rèn)知政策，政策解讀過程中出現(xiàn)偏差。政策理解偏差使得執(zhí)行各異，出現(xiàn)盲目執(zhí)行或曲解執(zhí)行。對于大學(xué)生“村官”政策，各地政府紛紛響應(yīng)，但由于對政策缺乏正確認(rèn)知，并沒有考慮需不需要。我國農(nóng)村發(fā)展的差異性是長時間累積而成的，不可一蹴而就，各地發(fā)展程度不同，需要的人才也就不同，需不需要引進大學(xué)生“村官”？需要什么類型的“村官”？都需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，不是盲目的每村一個、兩個的指標(biāo)性引進。如果農(nóng)村的經(jīng)濟太過滯后，引進大學(xué)生“村官”的作用則微乎其微。發(fā)展農(nóng)業(yè)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的實踐經(jīng)驗要比剛畢業(yè)的大學(xué)生的知識理論可靠的多，即使所他們?nèi)狈Φ闹R積累，未必可以在沒有任何實踐經(jīng)驗的大學(xué)生身上得到補充。引進大學(xué)生的目的何在？雖說“五位一體”需要均衡發(fā)展，但實踐經(jīng)驗告訴我們，沒有經(jīng)濟作為保障，政治、文化、社會、生態(tài)將無從發(fā)展。因此，什么時候引進村官不是政策文件所能決定的，是經(jīng)濟發(fā)展決定的。這就需要執(zhí)行者有敏銳的洞察力，在正確的認(rèn)知下做出戰(zhàn)略選擇。4.2.2認(rèn)知態(tài)度消極，象征執(zhí)行大學(xué)生進入基層，本是為新農(nóng)村建設(shè)提供智力支持，但是，不少地方政府卻將其視為政績考核的標(biāo)準(zhǔn)。為了塑造自身形象，他們盲目執(zhí)行，無形之中形成了政績攀比，并沒有考慮政策的目標(biāo)所在。他們對于本土化所需要的人才和現(xiàn)代大學(xué)生知識結(jié)構(gòu)是否契合都沒有考慮，就將村官工作的開展作為專項任務(wù)，下發(fā)給各個行政村，也不考慮下轄行政村需要什么樣的人才隊伍。把本土化的東西拋到九霄云外，致使所選的大學(xué)生難以勝任基層工作，造成了人才的浪費，阻礙了村官政策的實施。在將政策方案付諸實施的基層領(lǐng)導(dǎo)看來，對政策消極執(zhí)行，一貫秉行“上有對策、下有政策”的原則。認(rèn)為大學(xué)生“村官”到農(nóng)村就是讓他們接觸實際、了解社會、接受鍛煉，不必指望他們做什么事情。長此以往，不僅影響大學(xué)生“村官”政策執(zhí)行計劃的完成，制約大學(xué)生“村官”潛能的發(fā)揮，更將嚴(yán)重制約著當(dāng)?shù)卣畧?zhí)行力的提升，影響政府的公信力，使得政策實施效果大打折扣。4.2.3執(zhí)行力不足，抵制執(zhí)行執(zhí)行力指的是貫徹戰(zhàn)略意圖，完成預(yù)定目標(biāo)的操作能力[11]。執(zhí)行力的強弱取決于兩個要素——能力和工作態(tài)度，能力是基礎(chǔ)，態(tài)度是關(guān)鍵。行政村領(lǐng)導(dǎo)作為具體執(zhí)行人員，他們的工作能力和態(tài)度將直接決定著政策目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)。然而，當(dāng)前我國基層領(lǐng)導(dǎo)干部年齡偏大、知識結(jié)構(gòu)老化，在實際工作中習(xí)慣于用老方法、老思想，憑經(jīng)驗解決問題。思想觀念也比較保守，習(xí)慣穩(wěn)中求進，缺乏敢于挑戰(zhàn)和創(chuàng)新精神，很難適應(yīng)快節(jié)奏的發(fā)展。在大學(xué)生“村官”政策落實的過程中，也是一味的完成政策規(guī)定，完成所謂的“三年之約”，執(zhí)行也可謂是大同小異。很少有村干部愿意花心思去挖掘他們的潛力，有的甚至愚昧地認(rèn)為大學(xué)生“村官”隊伍觸犯了他們自身的既得利益，阻擋自身的仕途，不給予大學(xué)生“村官”幫助與配合，甚至出現(xiàn)抵制執(zhí)行的現(xiàn)象。因此，在村干部執(zhí)行力不足，大學(xué)生“村官”的執(zhí)行力受阻的情況下，政策的實施效果也就不言而喻了。4.3目標(biāo)群體存在的問題4.3.1大學(xué)生“利用”政策，影響認(rèn)同基于農(nóng)村的發(fā)展和對大學(xué)生“村官”工作的支持，國家出臺一系列優(yōu)惠政策鼓勵大學(xué)生到農(nóng)村。也正是這些政策，使部分大學(xué)生的就業(yè)觀發(fā)生了改變，出現(xiàn)了不純的工作動機。他們報考村官，主要是沖著優(yōu)惠政策去的，抱著“短期性”和“功利性”的目的，并未全身心投入到農(nóng)村的實際工作當(dāng)中。他們是在解決就業(yè)和享受優(yōu)惠政策的雙贏下，做出的臨時性職業(yè)選擇。甚至有部分大學(xué)生將村官工作視為“就業(yè)旅店”，希望以此來換取更好的發(fā)展。對于另一部分想要留在農(nóng)村發(fā)展的村官而言，他們所面臨的挑戰(zhàn)，也動搖著他們的決心。工作環(huán)境的反差、工資薪酬的不理想、人生價值得不到實現(xiàn)，都考驗著他們，是他們降低政策認(rèn)同的助推器?，F(xiàn)在的公務(wù)員考試競爭如此激烈，“公考熱”和招考的定向招錄指標(biāo)讓那些擠破頭都想進入公務(wù)員行列的大學(xué)生找到了捷徑。定向針對村官的公務(wù)員招錄，相比較競爭壓力會小得多，在基層鍛煉，享受村官優(yōu)厚的待遇，又能為自己以后考公務(wù)員增加籌碼，一舉兩得。在這樣的初衷之下，越來越多的大學(xué)生報考村官，即“公考熱”之后，又出現(xiàn)了“村官熱”。他們只看到了赤手可奪的未來，卻忽視了國家的初衷，現(xiàn)代化建設(shè)的使命感和責(zé)任感已蕩然無存。大學(xué)生“村官”在不正確的就業(yè)觀和不純的工作動機的指引下，很難扎根農(nóng)村，使村官隊伍面臨著居高不下的人才流失率。另外，大學(xué)生還容易受社會主流行業(yè)和傳統(tǒng)觀念的影響，在職業(yè)選擇中，更多的傾向于企事業(yè)單位，尤其是國企，早已成為大學(xué)生畢業(yè)去向的主流；喜歡東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或者是大中型城市，不愿意去西部欠發(fā)達地區(qū)或農(nóng)村，認(rèn)為農(nóng)村缺乏發(fā)展平臺。大部分大學(xué)生“村官”并非心甘情愿去農(nóng)村，只是迫于嚴(yán)峻的就業(yè)形勢下的無奈之舉，認(rèn)為村官工作不體面，工作環(huán)境不好。即使有政策的引導(dǎo)鼓勵，去了農(nóng)村，也是迫于壓力、難敵誘惑的結(jié)果，認(rèn)為在基層工作是不得已而為之，屬短期行為，不久的將來還是可以在更廣闊的天空展翅翱翔。因此，在農(nóng)村期間，總是抱著“當(dāng)一天和尚，撞一天鐘”的心態(tài)，并不能正確地對待基層的工作。4.3.2社會民眾不解政策，難以認(rèn)同隨著高等教育的普及，大學(xué)擴招造成的大學(xué)生數(shù)量激增，從農(nóng)村里走出的大學(xué)生也越來越多，村民對大學(xué)生“村官”的態(tài)度也就比較冷漠。在他們看來，大學(xué)生“什么都不懂”，當(dāng)村官就是來“體驗生活的”，對通過大學(xué)生“村官”政策使村民的生活水平得到改善，并不以為然。大學(xué)生“村官”下到基層，也是在村委會辦公室工作，很少有機會與當(dāng)?shù)卮迕窠佑|、進行面對面的交流，對村民而言，大學(xué)生“村官”就是“外派人員”，很難融入農(nóng)村的生活，大學(xué)生“村官”的工作也很難得到他們的肯定與理解。即使他們直接面向村民，從事具體的工作，村民也會村官工作的短期性，對他們是否能夠認(rèn)真工作心存質(zhì)疑，對他們的工作不給予配合。這導(dǎo)致大學(xué)生“村官”政策在實施中得不到當(dāng)?shù)卮迕竦恼J(rèn)可與支持，甚至受到村民的抵制。大學(xué)生“村官”政策在實施過程中，難以得到社會的支持與認(rèn)同，容易造成政策抗拒，抵制執(zhí)行。大學(xué)生到農(nóng)村要經(jīng)歷艱難的磨練，別說做出一番成績，就是想要融入農(nóng)村并被當(dāng)?shù)卮迕窠蛹{都是一件不容易的事。一方面，大學(xué)生剛畢業(yè)，缺乏社會閱歷和生存的經(jīng)驗，適應(yīng)環(huán)境的能力也有待加強；另一方面，大學(xué)生要利用所學(xué)知識服務(wù)農(nóng)村，在很短的時間內(nèi)帶動農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展也充滿困難與挑戰(zhàn)。因此，大學(xué)生“村官”政策在執(zhí)行中，缺乏社會的支持與認(rèn)同。4.4政策執(zhí)行環(huán)境問題大學(xué)生“村官”政策在執(zhí)行過程中缺乏對政治環(huán)境因素的重視，缺乏對經(jīng)濟條件的考慮，缺乏有效的社會動員與宣傳，政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)群體之間缺乏信息溝通與交流，所以致使政策沒有得到民眾的真正理解，政策執(zhí)行效果不理想。4.4.1缺失民眾基礎(chǔ)大學(xué)生“村官”政策在具有排外性的“熟人社會”中執(zhí)行，缺乏一定的民眾基礎(chǔ)。由于社會成員擁有的生活環(huán)境、教育程度各不相同，因此，在此基礎(chǔ)上所形成的情感態(tài)度、觀念形態(tài)也在不同程度上影響著人們對政策內(nèi)容的接受程度。我國農(nóng)村大多以聚居的血緣關(guān)系為紐帶，長期形成的地方保護主義使得本地村民對外來“村官”產(chǎn)生隔閡。大學(xué)生“村官”政策在這樣的環(huán)境下執(zhí)行，缺乏一定的民眾基礎(chǔ)，這不但不能促進政策的有效執(zhí)行，反而對政策效果產(chǎn)生遏止作用。具體表現(xiàn)為：一方面“熟人社會”具有排外性，村民的群體意識普遍比較強，很難接受大學(xué)生“村官”，尤其是外來的大學(xué)生“村官”。在這樣的環(huán)境下，大學(xué)生“村官”只能知難而退，也導(dǎo)致了大學(xué)生“村官”政策的執(zhí)行成了象征性的執(zhí)行。另一方面，大部分村民對大學(xué)生“村官”政策持觀望的態(tài)度，并用消極的態(tài)度看待大學(xué)生“村官”。在他們看來，大學(xué)生“村官”“什么都不懂”，就是來“體驗生活的”，對通過大學(xué)生“村官”政策使村民的生活水平得到改善，沒有太多的想法。這導(dǎo)致大學(xué)生“村官”政策在實施中得不到當(dāng)?shù)卮迕竦恼J(rèn)可與支持，甚至受到村民的抵制。4.4.2缺乏經(jīng)濟保障區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡導(dǎo)致大學(xué)生“村官”政策實施出現(xiàn)差異化。大學(xué)生“村官”普遍反映工資水平較低，現(xiàn)有的薪酬待遇已不能完全滿足個人基本生活所需。據(jù)了解，各地大學(xué)生“村官”在薪資待遇方面存在較大差異，甚者連最基本的生活都無法保障。2014年1月15日，天涯論壇上一篇名為“四川鹽亭大學(xué)生‘村官’被餓死”[12]的帖子引發(fā)網(wǎng)民們的熱議，184196的點擊量，1922的回復(fù)，都反映出大家對“村官”待遇問題的高度關(guān)注。帖子或許存在夸張成分，但反映的現(xiàn)實問題很值得大家重視。之后，記者在海南、湖南、河北等地走訪發(fā)現(xiàn)，不僅不同地域的大學(xué)生“村官”待遇差別很大，相同地區(qū)的大學(xué)生“村官”也由于種種原因面臨著許多問題[13]。摒除各地的經(jīng)濟發(fā)展差異這一合理因素，大學(xué)生“村官”在待遇上還是很難趨于公平。馬斯洛需求層次理論告知我們，當(dāng)大學(xué)生村官不能滿足經(jīng)濟層次的需要，被區(qū)別對待之后，政策目標(biāo)就很難實現(xiàn)。他們會消極對待，或是通過其他途徑充實自我，實現(xiàn)人生價值。4.4.3忽略社會心理一項政策能否順利實施，還要取決于它是否擁有適合自身運行發(fā)展的土壤。大學(xué)生“村官”政策在農(nóng)村基層的社會環(huán)境中運行，是否符合民眾心理是政策能否順利實施的關(guān)鍵。然而，在執(zhí)行過程中，大學(xué)生“村官”工作的開展卻與民眾的關(guān)聯(lián)性不大。他們在從事瑣碎之事，完成“三年之約”的前提下，成功的上演了“人民群眾是塊磚,哪里需要哪里搬”，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的免費勞動力。大學(xué)生“村官”在實際工作中被鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級借調(diào)，與當(dāng)?shù)卮迕駧缀鯖]什么接觸，又何談符合民眾心理？正是由于政策沒有符合民眾的心理預(yù)期，他們對“村官”工作也就談不上認(rèn)可，對于通過大學(xué)生“村官”政策帶動農(nóng)村發(fā)展不置可否。村民的漠然，使得大學(xué)生“村官”工作得不到認(rèn)可，工作也就缺乏激情，甚至無助，產(chǎn)生自卑感、孤獨感。如此一來，民眾對大學(xué)生“村官”的作用更是懷疑，甚至絕望。如此惡性循環(huán)，政策執(zhí)行將漸行漸遠。

5大學(xué)生“村官”政策執(zhí)行問題的優(yōu)化途徑5.1調(diào)整政策目標(biāo)，完善政策機制優(yōu)化政策目標(biāo)，完善政策機制，因地制宜地制定政策，是解決大學(xué)生“村官”政策執(zhí)行問題的首要策略。5.1.1優(yōu)化政策目標(biāo)當(dāng)前，大學(xué)生“村官”政策已經(jīng)執(zhí)行了十余年，也形成了一定的發(fā)展模式。前階段的實施情況，也有了一定的效果回應(yīng)。越來越多的專家學(xué)者通過調(diào)查分析，為優(yōu)化政策目標(biāo)提出了可行性建議。我們可以通過政策實施效果的反饋意見，適當(dāng)?shù)貎?yōu)化政策目標(biāo)。大學(xué)生“村官”政策目標(biāo)應(yīng)該具體化。大學(xué)生“村官”作為戰(zhàn)略性目標(biāo)政策，具有很強的原則性和指導(dǎo)性，只是在大政方針方面做出指導(dǎo)，對于具體實施卻沒做明確規(guī)定。需要執(zhí)行主體依據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，充分發(fā)揮地方政府的靈活性和主觀能動性，做出符合當(dāng)?shù)貙嶋H的實施策略。大學(xué)生“村官”能干什么?可以在哪些領(lǐng)域施展自己的才華?能幫農(nóng)村解決多少實際的問題等都應(yīng)該進行綜合考慮，并給與具體規(guī)定。大學(xué)生“村官”政策目標(biāo)應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的背景下，大學(xué)生“村官”政策目標(biāo)不再局限于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟層面上。新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)是在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，推動農(nóng)村基層組織建設(shè)和精神文明建設(shè)的全面發(fā)展。而新時期的大學(xué)生恰好在這方面具有優(yōu)勢，他們懂時事、講政策，了解社會主義新風(fēng)尚，加之他們富有激情活力，讓他們帶領(lǐng)農(nóng)民搞精神文明建設(shè)，會取得較好的發(fā)展成果。5.1.2完善政策機制完善法律基礎(chǔ)，給大學(xué)生村官合理的定位。大學(xué)生“村官”政策實施過程中應(yīng)該健全法律保障，在基層民主自治制度的相關(guān)規(guī)定中加入大學(xué)生“村官”的內(nèi)容，使執(zhí)行變的有法可依，還可以為大學(xué)生“村官”的權(quán)利義務(wù)提供法律保障，為工作的順利開展提供事實依據(jù)。不要再讓執(zhí)行鉆法律空子，侵害大學(xué)生“村官”的合法權(quán)益。同時，也應(yīng)明確大學(xué)生“村官”的工作性質(zhì)和崗位職責(zé)，讓其在享受權(quán)益的同時提供應(yīng)有的勞動付出。讓他們不再盲目，可以更好地為社會主義新農(nóng)村建設(shè)貢獻力量。5.1.3健全退出體制大學(xué)生“村官”未來出路機制的不健全，給大學(xué)生帶來了困惑，成為大學(xué)生村官政策有效實施的一大障礙。有些大學(xué)生“村官”到了農(nóng)村，忙著考公務(wù)員，找進城“出路”，不做實事，就等著服務(wù)期滿后全身而退，去尋求更好的發(fā)展。但是，考公務(wù)員、繼續(xù)深造，還是為了更好地就業(yè)，如果可以解決就業(yè)，制定科學(xué)可行的退出機制，免去大學(xué)生的后顧之憂，才能使大學(xué)安心工作，實現(xiàn)政策的既定目標(biāo)。將大學(xué)生“村官”的培養(yǎng)與事業(yè)單位的選拔渠道打通，形成后備干部培養(yǎng)鏈。早日實現(xiàn)“人才到基層鍛煉、干部從基層成長”的政策導(dǎo)向，鼓勵大學(xué)生“村官”扎根農(nóng)村，帶動農(nóng)村發(fā)展。甚至可以對優(yōu)秀的大學(xué)生“村官”委以重任，讓其可以成為基層發(fā)展的主干力量。鍛煉大學(xué)生“村官”才干，為另行擇業(yè)奠定基礎(chǔ)。大學(xué)生村官服務(wù)期滿的一大主流就是另行擇業(yè)，但是因為工作性質(zhì)對工作能力的要求有限，大學(xué)生所積累的經(jīng)驗與社會所需存在偏差，導(dǎo)致再就業(yè)難?；鶎诱梢詫Υ髮W(xué)生村官進行全方位培養(yǎng)，對有條件的地區(qū)可以嘗試讓大學(xué)生村官輪崗，熟悉各個崗位的工作，提升他們的工作能力。對那些有創(chuàng)業(yè)頭腦的大學(xué)生“村官”給予創(chuàng)業(yè)扶持，使其成為農(nóng)村脫貧致富的帶頭人?，F(xiàn)階段，就業(yè)形勢日趨嚴(yán)峻，為緩解就業(yè)壓力，國家鼓勵并支持大學(xué)生創(chuàng)業(yè)，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)已成為畢業(yè)生就業(yè)的主潮流，部分大學(xué)生“村官”也在為之做準(zhǔn)備。他們在工作之余，可以尋求帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的平衡點，有一定的經(jīng)驗積累，只要給予必需的資金支持，他們就可以利用新的經(jīng)濟增長點，帶動農(nóng)村發(fā)展。同時也解決了自己的出路問題，毫無后顧之憂的留在農(nóng)村。5.2增強執(zhí)行主體的責(zé)任意識5.2.1提升認(rèn)知能力，做好政策宣傳大學(xué)生“村官”政策能否有效實施，省市級政府起著決定性作用，這就要求他們具有正確的政績觀和較強的政策解讀能力。在保證他們正確地解讀政策，減少信息缺失的前提下，才能做到有效的“上傳下達”，做到政策合理的應(yīng)用執(zhí)行，其中提高村干部認(rèn)知政策和了解當(dāng)?shù)貙嵡榈钠鹾巷@得相當(dāng)重要。只有他們認(rèn)清當(dāng)?shù)貙嶋H，理解政策，靈活運用政策，發(fā)揮主觀能動性，找準(zhǔn)政策實施和當(dāng)?shù)匕l(fā)展的契合點，才能確?；鶎诱_執(zhí)行，保質(zhì)保量的實現(xiàn)政策目標(biāo)。5.2.2提高道德修養(yǎng)，增強責(zé)任意識意識先行。執(zhí)行上落實到位，這是大學(xué)生“村官”政策取得成功的重要保證，意識的能動作用告知我們：只有在思想上高度重視，形成正確的思想認(rèn)知，才會端正態(tài)度，確保政策有效實施。如果當(dāng)?shù)卣銐蛑匾暎鶎痈刹慷αο嘀?，大學(xué)生“村官”政策就會產(chǎn)生好的實施效果。只有認(rèn)識到政策的重要性，才會將政策認(rèn)真落實。增強基層村干部責(zé)任意識。廣大農(nóng)村是大學(xué)生“村官”政策的主要實施基地，村干部是最為關(guān)鍵的政策執(zhí)行主體，只有先讓他們認(rèn)清形勢、轉(zhuǎn)變觀念，對大學(xué)生“村官”工作給予支持與配合，才可以最終實現(xiàn)政策目標(biāo)。大學(xué)生“村官”到農(nóng)村是來帶領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展的，與當(dāng)?shù)卮迕?，尤其是村干部并沒有實質(zhì)上的利益沖突。只有將大學(xué)生“村官”的知識儲備、思想觀念和當(dāng)?shù)馗刹康纳鐣?jīng)驗、工作能力結(jié)合起來，才可以帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)家致富。5.2.2提升執(zhí)行能力，保障順暢執(zhí)行提升執(zhí)行力，一方面是要通過加強學(xué)習(xí)和實踐鍛煉來增強自身素質(zhì)，而更重要的是要端正工作態(tài)度。大學(xué)生“村官”政策在執(zhí)行過程中需要優(yōu)化基層干部的隊伍結(jié)構(gòu)，提升他們自身的綜合素質(zhì)，在新的工作觀念的指導(dǎo)下完善自我，強化自我。還需要他們能認(rèn)真對待工作，以積極的心態(tài)幫助大學(xué)生“村官”。要認(rèn)認(rèn)真真、盡心盡力、不折不扣地履行自己的崗位職責(zé)，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)培育更多的優(yōu)秀人才。切記不可消極應(yīng)付、敷衍塞責(zé)、推卸責(zé)任。只有村干部的鼎力支持，才能保證政策實施一路順暢。5.3提高目標(biāo)群體的認(rèn)知能力5.3.1加強大學(xué)生“村官”的政策認(rèn)同大學(xué)生報考“村官”的動機對政策實施的效果起著決定性的影響，提高大學(xué)生“村官”對政策的認(rèn)知能力，顯得尤為重要。大學(xué)生要想真正融入農(nóng)村，就應(yīng)該努力為農(nóng)民解決實際問題，樹立自己“辦實事、辦好事”的形象，在農(nóng)民中擁有話語權(quán)。要做到這些，首先要轉(zhuǎn)變就業(yè)觀，實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)型。這就需要高校和政府的共同努力。在最難就業(yè)季，大學(xué)生普遍認(rèn)為“有份工作總比沒有的好”，并沒有正確認(rèn)知政策的實質(zhì)精神。因此政府和高校應(yīng)通過多種形式的政策宣傳教育，使大學(xué)生“村官”群體理解政策，增強他們選擇的自主性，避免盲目報考。同時，還應(yīng)提高大學(xué)生“村官”的責(zé)任意識，端正自己的工作態(tài)度，認(rèn)真對待基層工作，充實自己的基層生活，實現(xiàn)自我的社會價值。5.3.2加強社會民眾的政策認(rèn)同政策執(zhí)行主體應(yīng)在理解大學(xué)生“村官”政策的基礎(chǔ)上，加深社會民眾對政策的理解和認(rèn)同。一方面，加強民眾對政策本身的認(rèn)同。要讓民眾充分認(rèn)識到大學(xué)生“村官”政策絕不僅僅是大學(xué)生一方收益，他們在解決自己就業(yè)問題的同時，也能給農(nóng)村發(fā)展帶來幫助。他們并不是完全的逃避就業(yè)、無所作為，如果給予適合他們的工作，他們一樣可以干出一番事業(yè)。因此，民眾要配合大學(xué)生“村官”的工作，給予大學(xué)生工作支持，為“村官”們提供更多更好的參考建議。另一方面，加強社會對政策實施效果的認(rèn)同。政府可以多渠道的宣傳，跟蹤報道，建立村官業(yè)績數(shù)據(jù)庫，使村官工作公開透明化，讓社會可以全面快捷的了解大學(xué)生“村官”的工作。5.4優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境5.4.1保障薪資待遇，加大扶持力度首先，應(yīng)保障大學(xué)生“村官”的薪資福利待遇。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，大學(xué)生“村官”政策在具體執(zhí)行中，除了精神上鼓勵外，還要積極提供物質(zhì)鼓勵，這樣才能吸引更多的優(yōu)秀人才投身到需要的地方。當(dāng)?shù)卣素瀼芈鋵崌乙?guī)定的經(jīng)濟保障，提高大學(xué)生“村官”的薪資待遇，還要保障他們的福利待遇，讓其享有相應(yīng)的勞動報酬，保障大學(xué)生“村官”的基本生活。其次，需要加大政府的政策扶持力度。國家在財政預(yù)算時，應(yīng)加大對大學(xué)生“村官”的財政支付力度，協(xié)調(diào)東部、中部、西部的發(fā)展步伐，將更大比例的資金劃撥給更加需要的中、西部省份，通過政策扶持把政策資源向環(huán)境惡劣、經(jīng)濟落后的地方傾斜。對于那些在邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和高寒山區(qū)等條件相對落后的地方工作的大學(xué)生“村官”，國家應(yīng)給與適當(dāng)?shù)纳钛a助，對他們的工作給予肯定、理解和支持，還應(yīng)該引導(dǎo)并鼓勵地方政府、銀行為大學(xué)生“村官”提供創(chuàng)業(yè)資金的支持。5.4.2優(yōu)化社會環(huán)境，增強政策認(rèn)同大學(xué)生“村官”政策在執(zhí)行中，應(yīng)該充分發(fā)揮大學(xué)生自身的優(yōu)勢。可以通過開展一系列的社會活動，活躍氣氛，豐富基層生活。陜西省府谷縣首屆大學(xué)生“村官”辯論賽的開展，在豐富農(nóng)村生活、促進精神文明建設(shè)的同時，也陶冶了大學(xué)生“村官”的情操，他們在彰顯熱愛農(nóng)村、扎根基層的風(fēng)采的同時，提升了自身的知識素養(yǎng)和道德素養(yǎng)。大學(xué)生“村官”政策自實施以來，取得的積極成績，是大家有目共睹的，足以證明大學(xué)生“村官”在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的積極作用。營造良好的社會輿論氛圍，增強公眾對大學(xué)生“村官”政策執(zhí)行的理解力與認(rèn)同感。在大學(xué)生“村官”政策推廣過程中，應(yīng)加大宣傳力度。既可以借助電視、廣播、報刊等傳播媒介發(fā)表政策評論性文章、推廣政策成功方法與經(jīng)驗；也可以借助互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化手段向公眾明確告知政策目標(biāo)、政策精神以及具體措施等。展現(xiàn)當(dāng)代大學(xué)生“村官”的正能量，真正形成一種關(guān)懷、理解、愛護、和諧的社會風(fēng)尚，從而使得社會公眾從理性、客觀的角度理解政策，關(guān)心大學(xué)生“村官”工作。5.4.3完善學(xué)科建設(shè)，加強就業(yè)指導(dǎo)1）完善學(xué)科建設(shè)高校應(yīng)完善學(xué)科建設(shè)，優(yōu)化課程體系，引導(dǎo)大學(xué)生服務(wù)基層。2014年4月12日，浙江農(nóng)林大學(xué)大學(xué)生“村官”學(xué)院的成立[14]，提供了借鑒。大學(xué)教育可以做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，可以增設(shè)農(nóng)、林、水利、畜牧等相關(guān)的課程，可以作為專業(yè)選修、輔修等方式對學(xué)生開放，為那些有意向去農(nóng)村發(fā)展的大學(xué)生給予支持，并著重培養(yǎng)解決農(nóng)村問題的能力。同時，還可以增設(shè)相關(guān)“三農(nóng)”問題的專題講座，引導(dǎo)大學(xué)生服務(wù)基層?？梢匝堎Y深的“三農(nóng)”專家、學(xué)者，或有豐富實戰(zhàn)經(jīng)驗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村干部等，為大學(xué)生開展學(xué)術(shù)交流和了解農(nóng)村實際的相關(guān)講座。讓在校大學(xué)生對農(nóng)村有所了解，進一步提高大學(xué)生服務(wù)農(nóng)村的意識和能力。2）加強就業(yè)指導(dǎo)一方面，高校應(yīng)該做好大學(xué)生就業(yè)指導(dǎo)工作，幫助大學(xué)生樹立正確的就業(yè)觀。高校應(yīng)加大輿論宣傳力度，讓大學(xué)生清醒認(rèn)識到大學(xué)生“村官”政策的重要性，幫助他們樹立正確的就業(yè)觀。讓他們明白：雖然大學(xué)生“村官”工作看起來很平凡，但是只要努力工作，同樣可以成就一番事業(yè)。同時，大學(xué)生“村官”們更應(yīng)該淡泊名利、甘于寂寞、扎實工作，把到農(nóng)村任職看作一次歷練機會，努力完善自我。另一方面，需要基層政府的全力配合。大學(xué)生從學(xué)校走向社會有一個適應(yīng)過程，適應(yīng)角色轉(zhuǎn)變，村官工作這3年恰好是個關(guān)鍵期。如何幫助大學(xué)生完成角色轉(zhuǎn)型是目前迫切需要解決的問題?；鶎诱畱?yīng)給予大學(xué)生“村官”“家的關(guān)懷”，減少大學(xué)生的孤獨感，使之能全身心的投入工作。還可以開展文化交流、座談，讓大學(xué)生了解農(nóng)村，和當(dāng)?shù)卮迕裨鲞M感情；也可以給予他們和其他村官學(xué)習(xí)交流的機會，增強他們的適應(yīng)能力。

結(jié)語前途是光明的，道路是曲折的。大學(xué)生“村官”政策是時代的需求，歷史的選擇。在執(zhí)行過程中取得了積極實施效果，也存在著許多問題。大學(xué)生“村官”政策實施以來，總體上還是取得了較為顯著的成效，實現(xiàn)了政策目標(biāo)。實施十余年間，形成了龐大的發(fā)展規(guī)模，活躍了農(nóng)村的發(fā)展氣氛，緩解了大學(xué)生的就業(yè)壓力，優(yōu)化了農(nóng)村基層干部隊伍結(jié)構(gòu)，引領(lǐng)了社會主義精神文明建設(shè)的新風(fēng)尚，培養(yǎng)了新農(nóng)村建設(shè)后備人才。同樣，在實施的過程中，也存在著這樣那樣的問題和困難，使發(fā)展走了彎路，出了問題。部分地區(qū)機械執(zhí)行、象征執(zhí)行，使政策缺乏靈活性和認(rèn)可度，影響了政策實施效果，使公權(quán)力面臨著信任危機。大學(xué)生報考“村官”動機不純、薪資待遇存在較大的差距、工作中缺乏成就感、服務(wù)期滿出路不暢等問題急需解決