論我國野生植物保護(hù)的現(xiàn)狀與對策

論我國野生植物保護(hù)的現(xiàn)狀與對策

由于中國的自然條件復(fù)雜，地形、土壤和氣候多樣，野生植物資源豐富。植物多樣性是生物多樣性的基礎(chǔ),自然界中的生物量有95%以上是由植物的光合作用所形成,人和動物的生存都依賴于植物的多樣性。植物不僅是固定太陽能、提供化學(xué)能的主要源泉,而且是土壤形成過程的參與者,并在一定的程度上確定各種不同的生境。隨著人口不斷的增加,對野生植物不合理的過度利用和對環(huán)境的破壞日益加劇,許多野生植物已經(jīng)處于滅絕或?yàn)l臨滅絕的境地。植物多樣性程度的降低,對生態(tài)系統(tǒng)來說,是一種災(zāi)難性的影響。因此對野生植物資源的保護(hù)應(yīng)引起人們的足夠重視。一、保護(hù)野生植物資源的需求和需求(一)野生植物資源利用更多的途徑利用野生資源生產(chǎn)新產(chǎn)品人類生活的不斷提高和充實(shí),在一定的程度上說是建立在利用植物多樣性的基礎(chǔ)之上。人類大部分食物都與野生植物有著直接或間接的聯(lián)系,如水稻和蔬菜就是由野生植物栽培而得來的。當(dāng)前,人們種植糧食作物不過30多種,其中水稻、小麥和玉米占去需要量的一半,可見,野生食用植物的發(fā)展?jié)摿薮蟆６牧棘F(xiàn)有栽培植物品種,培育新的優(yōu)良品種,也要借助于野生的種類。如水稻、玉米、小麥、葡萄和木薯的抗病和抗逆性品種與大豆、甘蔗、油棕的高產(chǎn)品種,也多是利用野生品種來雜交得到的。同時,野生植物還具有巨大的藥用價值,發(fā)展中國家75%-90%的農(nóng)村人口幾乎全部依靠植物來治病,現(xiàn)代醫(yī)藥依靠野生植物的程度也很大,發(fā)達(dá)國家40%的的醫(yī)藥來源于植物。目前,世界衛(wèi)生組織正式確定的藥用植物2萬種,但只有200種作過較詳盡的研究。因此,野生植物的藥用價值還有很大的發(fā)掘空間。此外,野生植物還為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供原材料。除礦產(chǎn)原料外,工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所用的其他原材料大多都來自于野生植物,如木材是家具、建筑等行業(yè)的原材料,松香、紫膠等林產(chǎn)品是化學(xué)工業(yè)的原材料。野生植物作為自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分,對維護(hù)生態(tài)平衡起至關(guān)重要的作用,野生植物資源一旦遭到破壞,整個生態(tài)系統(tǒng)就會崩潰,人類的生存就會受到威脅。因此,保護(hù)野生植物資源就是保護(hù)人類自己。(二)種植物被黨組織從一定程度上破壞了野生植物多樣性,嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境我國野生植物資源十分豐富,據(jù)統(tǒng)計,僅高等植物,包括苔蘚、蕨類、裸子和被子植物,約有30000多種,其中有許多在北半球地區(qū)早已滅絕的古老孑遺植物。然而,由于長期對野生植物保護(hù)不夠,我國不僅已有大約4000-5000種植物處于瀕?；蚴芡{狀態(tài),而且還有數(shù)目可觀的植物已經(jīng)絕滅,如雙蕊蘭、銹花茜、無喙蘭等數(shù)十種植物經(jīng)考察可能已經(jīng)滅絕,而圓籽荷、豬血木、瓊棕等種群僅存一株或幾株。一些野生花卉,由于過度采挖而遭瀕危威脅。據(jù)了解,一些外商坐鎮(zhèn)西南一些城市收購各種野生蘭花,當(dāng)?shù)厝罕姴患訁^(qū)分地采挖,裝滿卡車運(yùn)去出售,而外商僅選擇少量部分,其余的都浪費(fèi)掉。土特部門只顧外匯收入,而盲目收購的做法,使野生花卉植物資源受到極大破壞。藥材的收購也造成一些植物資源的衰竭,如紫斑牡丹曾經(jīng)是秦嶺地區(qū)山地的常見植物,既是名貴花卉,又是名貴中藥材丹皮的來源,現(xiàn)在秦嶺地區(qū)已很難找到;野生人參過去東北普遍分布,現(xiàn)在連長白山中也難以找到。同時,大面積的森林采伐,火燒和墾殖農(nóng)作活動破壞了野生植物的生境,對野生植物來說是毀滅性的。在干旱的草原和荒漠地區(qū),過度放牧,特別是不合理的草地開墾,使得大量原生植被遭到破壞,導(dǎo)致許多野生植物滅絕。由于工業(yè)“三廢”的排入和劇毒農(nóng)藥特別是除草劑的使用,嚴(yán)重污染了植物的生存環(huán)境,很多植體小、生活強(qiáng)度弱、對藥物敏感的植物種,種群逐漸減小,以至成為稀有受威脅的植物。野生植物面臨的生存危機(jī)強(qiáng)烈要求我們應(yīng)對其予以大力的保護(hù)。二、現(xiàn)在，中國在保護(hù)野生植物資源方面存在一些問題我國目前在野生植物資源保護(hù)方面存在的問題很多,本文將從立法、執(zhí)法和守法三方面對問題展開分析。(一)野生植物資源保護(hù)立法不足1.從法的效力看總的來看,我國野生植物保護(hù)立法以“條例”、“規(guī)定”、“通知”為主,對野生植物的保護(hù)和管理主要是依據(jù)1996年國務(wù)院頒布出臺的《中華人民共和國野生植物保護(hù)條例》,還沒有一部專門的《野生植物保護(hù)法》?！稐l例》是國務(wù)院頒布的行政法規(guī),在層次上是低于法律的;從法的效力分析,行政法規(guī)效力當(dāng)然不及法律。立法級別低,必然影響法的執(zhí)行。2.可持續(xù)發(fā)展原則的立法目我國《野生植物保護(hù)條例》第一條規(guī)定:為了保護(hù)發(fā)展和合理利用野生植物資源、保護(hù)生物多樣性,維護(hù)生態(tài)平衡,制定本條例。該立法目的的潛在含義是:保護(hù)發(fā)展和合理利用野生植物資源是第一要務(wù),維護(hù)生態(tài)平衡是為了人類更好地利用野生植物資源,強(qiáng)調(diào)的是野生植物資源對人類的功用性和經(jīng)濟(jì)效用性,而非其生態(tài)價值,這與可持續(xù)發(fā)展的理念是不相符的。正是在這種立法目的的指導(dǎo)下,我國對野生植物的法律保護(hù)仍停留在“末端控制”和“事后保護(hù)”的階段,在保護(hù)野生植物資源方面沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。3.野生植物的保護(hù)缺失現(xiàn)行野生植物資源保護(hù)法律法規(guī)中,對一些本應(yīng)該加以保護(hù)的野生植物資源未加以規(guī)定保護(hù),如在《野生植物保護(hù)條例》中,對所保護(hù)的野生植物僅界定在原生天然生長的珍貴野生植物和原生天然生長并具有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究、文化價值的瀕危稀有植物,對具有地方特色的野生植物,如蘭科植物、陡巖、江河沿岸野生植物組成的景觀生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)在條例中根本沒有涉及到,致使野生植物數(shù)量銳減,有的品種已經(jīng)瀕危。4.可防止野生植物消費(fèi)目前,野生植物資源保護(hù)法重點(diǎn)打擊的是非法采伐、收購、運(yùn)輸和出售野生植物者,對野生植物消費(fèi)者法律制裁還是空白,這是現(xiàn)行野生植物保護(hù)法在立法上的一個嚴(yán)重缺陷。對野生植物及其制品的消費(fèi)者進(jìn)行處罰將產(chǎn)生釜底抽薪的效果,將直接減少野生植物的市場需求,從而減小對野生植物資源的壓力。因此有必要用法律手段制止野生植物的消費(fèi)行為。同時,我國對違反《野生植物保護(hù)條例》的處罰僅限于罰沒、吊銷證照等行政處罰,刑事處罰的使用只是針對特殊主體的瀆職犯罪,因而《條例》對違規(guī)行為人的打擊力度太小,起不到震懾作用。(二)執(zhí)法中存在的問題1.執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的投入與經(jīng)費(fèi)短缺森林公安是保護(hù)野生植物主要的執(zhí)法主體,他們處在保護(hù)野生植物資源的最前線。然而,不少地方重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保,片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,對野生植物資源保護(hù)工作漠不關(guān)心,不重視森林公安執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè),對森林公安的投入嚴(yán)重不足。不少地方政府撥付給森林公安的經(jīng)費(fèi)只夠支付工資,很難滿足辦公經(jīng)費(fèi)開支的需要,個別地方連最基本的資料復(fù)印費(fèi)都難以支付。由于經(jīng)費(fèi)緊缺,許多地方的森林公安人員嚴(yán)重缺編,西雙版納地區(qū)有113萬公頃森林資源,但在編的森林公安人員才130人,無法保證正常保護(hù)工作的開展。隨著野生植物資源保護(hù)工作的日益繁重,執(zhí)法的物質(zhì)設(shè)備、技術(shù)水平也應(yīng)配套,但資金的不足,也制約了物質(zhì)設(shè)備的更新。人、財、物的匱乏,大大削弱了森林公安執(zhí)法隊(duì)伍的力量,阻礙了執(zhí)法工作高質(zhì)高量高效地完成。2.與周邊國家的通商口岸不同為了防止商業(yè)貿(mào)易對野生植物物種的過度利用,我國加入了《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》。我國地理位置特殊,與很多周邊國家交界,因此,與周邊國家設(shè)置的通商口岸比較多。由于野生植物及其產(chǎn)品的鑒定是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的工作,除了受過長期專業(yè)訓(xùn)練的人員能勝任一些野生植物門類及其產(chǎn)品鑒定外,一般海關(guān)人員很難勝任此項(xiàng)工作,這都使我國野生植物資源面臨巨大的威脅。3.公安、海關(guān)、邊境警察違法行為突出近幾年,隨著我國對野生植物及其制品的需求量增加,走私活動日益猖獗。在打擊野生植物及制品走私的執(zhí)法中,部分森林公安、海關(guān)、邊防武警等相關(guān)部門在對案件的產(chǎn)生、處理、管轄等權(quán)限和職責(zé)方面往往產(chǎn)生紛爭,甚至產(chǎn)生互相牽制的情形。對哪些案件應(yīng)屬于自己管轄或管多少、應(yīng)移送有管轄權(quán)部門;或發(fā)現(xiàn)有關(guān)違法犯罪行為應(yīng)及時通報、移送等協(xié)調(diào)機(jī)制,因法律缺位與不足及行政管理政策空白與不足難以形成有效管理機(jī)制和配合協(xié)調(diào)機(jī)制,嚴(yán)重影響打擊走私執(zhí)法活動的順利開展。(三)法律中存在的問題1.野生植物資源遭受巨大損失珍稀野生植物多分布于邊遠(yuǎn)地區(qū),而當(dāng)?shù)鼐用袷芙逃某潭容^低,不少居民對珍稀瀕危野生植物認(rèn)識模糊,保護(hù)意識淡薄。隨著城市園林綠化建設(shè)的發(fā)展,許多古樹被當(dāng)?shù)鼐用癞?dāng)作私有財產(chǎn)出售,從深山移植到城市中,而一些百年古樹離開了野外自然環(huán)境很難成活,使國家野生植物資源遭受巨大損失。另外,一些居民不能分辨出珍貴樹種而對這些樹木進(jìn)行砍伐,改林地為農(nóng)田,破壞了野生植物資源的生存環(huán)境。同樣,對牲畜的過度放牧加大了土地的沙化程度,使生態(tài)系統(tǒng)退化,生物多樣性降低,破壞了野生植物的生長環(huán)境。2.過度的植物采挖由于市場上珍稀樹種的木材價格昂貴,一些不法分子受暴利的誘惑,大量盜伐珍稀樹木,造成珍稀植物瀕危。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下,過度的植物采挖對植被造成明顯破壞?！岸鯛柖嗨垢咴貐^(qū)出產(chǎn)一個名為發(fā)菜的野生蔬菜,由于市場良好,利潤極高,不僅當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民采挖,而且引來陜、甘、寧等其它省區(qū)的農(nóng)民采挖。這種掠奪式的采挖風(fēng)潮和野蠻的采挖方式,不僅對野生植物資源的利用造成極大浪費(fèi),同時引發(fā)盛產(chǎn)草藥、野菜的地區(qū)的土地荒漠化,大大降低了野生植物資源再生產(chǎn)能力,嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)發(fā)展?！比?、我國野生植物資源保護(hù)法律的對策(一)立法的改進(jìn)1.資源的保護(hù)和管理我國目前實(shí)行的《野生植物保護(hù)條例》屬于行政法規(guī),效力層級低,操作范圍小,不利于法的執(zhí)行。為了加強(qiáng)野生植物資源的保護(hù)和管理,我國應(yīng)盡快出臺《野生植物保護(hù)法》?！兑吧参锉Ｗo(hù)法》是野生植物保護(hù)立法體系中的基本法。沒有統(tǒng)一的《野生植物保護(hù)法》就不能保障野生植物保護(hù)立法的體系化、協(xié)調(diào)化、層次化、科學(xué)化。因此,加快《野生植物保護(hù)法》的制定,是野生植物保護(hù)和管理的關(guān)鍵,對于制定其他野生植物保護(hù)單行法規(guī)和地方法規(guī)都有重要的指導(dǎo)意義。2.不屬于國家重點(diǎn)保護(hù)野生植物資源我國《野生植物保護(hù)條例》的施行不盡如人意,跟其偏重保護(hù)野生植物的經(jīng)濟(jì)價值而非生態(tài)價值的立法目的有關(guān)。在此觀念的指導(dǎo)下,許多未列入《國家重點(diǎn)保護(hù)野生植物名錄》的野生植物資源,也越來越多地成為珍稀、甚至瀕危野生植物。為此,有必要將《野生植物保護(hù)條例》的立法目的修改為:“為了保護(hù)野生植物所必須的生存環(huán)境,保護(hù)、發(fā)展和合理利用野生植物,維護(hù)生態(tài)平衡,制定本法”,以明確對野生植物生存環(huán)境的保護(hù),突顯野生植物的生態(tài)價值。3.野生植物種的選擇我國《野生植物保護(hù)條例》所保護(hù)的野生植物僅界定在“原生天然生長珍貴、瀕危植物物種”,范圍過于狹窄,應(yīng)予以擴(kuò)大。擴(kuò)大對象有:(1)非在原生地區(qū)天然生長的珍貴、瀕危植物物種,即移栽野生植物物種。移栽野生植物包括保護(hù)性移栽和觀賞性移栽兩種。前者是指因野外分布極其稀少或是其生境遭破壞須進(jìn)行保護(hù)性移栽的植物,后者是指為了增加城市園林景觀而移栽的珍惜野生植物。盡管它們移栽后已不處于野生狀態(tài),但是它們珍貴、瀕危的狀態(tài)并沒有因此而改變,仍須對其進(jìn)行保護(hù)。(2)野生植物制品。由于野生植物易被分割,制作成其它物品,因此野生植物制品同樣需要保護(hù)。(3)具有地方特色的野生植物。該種野生植物雖然尚未處于瀕危狀態(tài),但具有很強(qiáng)的地域性,有利于研究當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的變化狀況,具有較強(qiáng)的科研價值。4.加大對野生植物的強(qiáng)制立法,將其明確界定為“收購除了對非法采伐、收購、運(yùn)輸和出售野生植物違法行為進(jìn)行處罰,應(yīng)當(dāng)對違法行為的處罰擴(kuò)大到野生植物的消費(fèi)行為。對此,可通過新的立法,直接規(guī)定非法消費(fèi)野生植物及其制品者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任,包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。這樣可以在公眾中非常明確地表明消費(fèi)野生植物的行為的非法性;也可以通過司法解釋(廣義的立法活動),把消費(fèi)野生植物及其制品的行為界定為“收購野生植物的行為”,直接運(yùn)用現(xiàn)有法律條文予以制裁。這里的“收購”不僅指以再出售為目的的購買行為,而且也包括購買者的消費(fèi)(包括當(dāng)場消費(fèi)和過后消費(fèi))行為。假定某消費(fèi)者確實(shí)是在不知情的情況下消費(fèi)了野生植物,筆者認(rèn)為可免予承擔(dān)刑事和行政責(zé)任,因?yàn)樗淮嬖谥饔^上的過錯,但是他仍須承擔(dān)民事責(zé)任。這里適用的是環(huán)境民事賠償責(zé)任的“無過錯責(zé)任原則”。筆者主張?jiān)谝吧参锉Ｗo(hù)中適用這一原則的目的在于為野生植物提供充分的保護(hù)。同時,為了加大對違法行為的處罰力度,給違法者以一定的震懾力,筆者認(rèn)為,應(yīng)著情適用刑罰手段,對違反《條例》行為,按照其所侵犯對象的經(jīng)濟(jì)價值和行為所造成的后果,設(shè)定適用刑罰的起刑限,從而直接與刑事法律接軌,不乏適用除財產(chǎn)刑之外的自由刑,從而做到有法可依、違法必究。(二)執(zhí)法改進(jìn)1.有利于提高執(zhí)法效率要加強(qiáng)森林公安執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè),首先要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保意識和環(huán)保法制觀念,這是強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法工作至關(guān)重要的前提條件。只有這樣,地方政府才會自覺維護(hù)環(huán)保行政執(zhí)法,才會投入充足的資金用于森林公安執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)。有了資金,不但可以解決辦公經(jīng)費(fèi)不足的問題,避免個別地方連最基本的資料復(fù)印費(fèi)都難以支付的情況發(fā)生,而且還能更新執(zhí)法工作所需的技術(shù)物質(zhì)設(shè)備,提高執(zhí)法效率和技術(shù)水平。目前,森林公安執(zhí)法人員嚴(yán)重缺編,而經(jīng)費(fèi)問題的解決也為適當(dāng)擴(kuò)充編制提供保障。其次,在保障人、財、物全面到位的同時,還應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)森林公安執(zhí)法人員的環(huán)保意識、責(zé)任和法制觀念,使他們樹立起法律至上的理念,養(yǎng)成依法行政的自覺性和積極性,做到嚴(yán)格執(zhí)法,公正執(zhí)法。2.建立專業(yè)化執(zhí)法隊(duì)伍,提高執(zhí)法人員素質(zhì)隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,野生植物資源保護(hù)工作日趨專業(yè)化、復(fù)雜化,這給執(zhí)法工作人員提出更高的要求。為此,各執(zhí)法部門首先應(yīng)當(dāng)重視對執(zhí)法工作人員的再教育和培訓(xùn),擴(kuò)充執(zhí)法工作人員的知識面,提高他們執(zhí)法的專業(yè)性。其次,各執(zhí)法部門可以采取跨專業(yè)錄用人才的制度。如森林公安、海關(guān)等執(zhí)法部門在用人時,除本專業(yè)人才之外,還可考慮錄用如法律、植物保護(hù)等其他專業(yè)的人才充實(shí)到執(zhí)法隊(duì)伍當(dāng)中,從事專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的執(zhí)法工作。如在對外貿(mào)易中,可安排具有植物保護(hù)專業(yè)知識背景的海關(guān)人員對擬通關(guān)的野生植物及其產(chǎn)品進(jìn)行鑒定,以確保野生植物資源保護(hù)執(zhí)法的高質(zhì)高量高效。3.森林公安與海關(guān)、邊境警察執(zhí)法相互分離,形成“兩造成森林公安與海關(guān)、邊防武警打擊走私執(zhí)法權(quán)責(zé)之爭的主要