全面推行國(guó)庫(kù)集中收付制度的思考概述

全面推行國(guó)庫(kù)集中收付制度的思考概述★概念★背景★存在問題★完善方式★改革建議國(guó)庫(kù)集中收付制度概念：是指將所有的政策性財(cái)政資金全部集中到國(guó)庫(kù)單一賬戶，并規(guī)定所有的財(cái)政支出必須由國(guó)庫(kù)直接支付的制度。背景在我國(guó)現(xiàn)階段，建立健全國(guó)庫(kù)集中收付制度，有著十分重要的意義，但我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度在具體的運(yùn)行過程中還存在很多問題需要解決和完善。在實(shí)施過程中，要根據(jù)實(shí)際情況及存在的問題，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，采取有效的對(duì)策，全面推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革。國(guó)庫(kù)集中收付制度的實(shí)施，是建立公共財(cái)政體系的重要保障。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，加入WTO對(duì)我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的影響日益加深，建立和完善國(guó)庫(kù)集中收付制度有著十分重要的意義。國(guó)庫(kù)集中收付的重要性1、有利于有效管理和全面監(jiān)督實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付，可以促進(jìn)整個(gè)財(cái)政管理的規(guī)范化、法制化、科學(xué)化。完善的國(guó)庫(kù)集中收付制度下，財(cái)政資金的分配、管理權(quán)限及操作程序都有嚴(yán)格的制度規(guī)定，增強(qiáng)了財(cái)政工作的透明度、公開性和約束力，有利于全面監(jiān)督，加強(qiáng)了對(duì)不合理的財(cái)政支出的監(jiān)控，強(qiáng)化了預(yù)算約束和預(yù)算執(zhí)行管理，財(cái)政資金從籌集到使用，都處于政府財(cái)政的有效監(jiān)督管理之下，對(duì)于預(yù)算單位和財(cái)政部門來說資金的使用雙向透明。在現(xiàn)行的財(cái)政資金收付管理體制下，缺乏對(duì)財(cái)政資金使用的事前監(jiān)督，在支付、采購(gòu)等環(huán)節(jié)存在資金截留、挪用、擠占等問題。

2有利于政府宏觀調(diào)控，提高資源配置的合理性實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付，財(cái)政資金實(shí)行了統(tǒng)一的管理和調(diào)度，細(xì)化了資金使用情況，保證了信息的準(zhǔn)確性、及時(shí)性，為政府部門決策提供及時(shí)準(zhǔn)確的信息。

一方面政府可以靈活調(diào)度庫(kù)款，集中財(cái)力辦大事；另一方面提高了政府抗風(fēng)險(xiǎn)能力，有利于政府宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

3有利于減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高資金使用效益國(guó)庫(kù)集中收付，是建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，把財(cái)政資金統(tǒng)一集中在國(guó)庫(kù)單一賬戶內(nèi)，預(yù)算單位按規(guī)定使用資金.

國(guó)庫(kù)集中收付，是建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，把財(cái)政資金統(tǒng)一集中在國(guó)庫(kù)單一賬戶內(nèi)，預(yù)算單位按規(guī)定使用資金。國(guó)庫(kù)資金集中保管，從根本上解決了過去財(cái)政資金層層撥付、環(huán)節(jié)過多、效率低下的問題，加快了資金撥付速度，提高了資金的使用效率和運(yùn)行效率，加快了資金流通；而且可以減少債券發(fā)行量，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高了資金的使用效益，對(duì)穩(wěn)定金融和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著積極的作用。4、有利于嚴(yán)格各單位財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格預(yù)算編現(xiàn)行的財(cái)政資金收付方式下，一般預(yù)算單位不太重視預(yù)算制管理，預(yù)算編制基礎(chǔ)工作薄弱，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，項(xiàng)目使用資金有擠占、挪用等現(xiàn)象。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付后，收入直接進(jìn)入國(guó)庫(kù)，支出是按財(cái)政批復(fù)的預(yù)算使用財(cái)政資金，劃撥到預(yù)算單位，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，突出了預(yù)算執(zhí)行的剛性和嚴(yán)肅性。

國(guó)庫(kù)集中收付制度實(shí)施存在的問題（一）基層部門預(yù)算編制不完善國(guó)庫(kù)集中收付制度中規(guī)定：“各支付單位的每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)必須根據(jù)當(dāng)年批準(zhǔn)的預(yù)算收支計(jì)劃向財(cái)政部門按用途提出用款申請(qǐng)?！币簿褪钦f編制部門預(yù)算，建立明晰的財(cái)政資金支付預(yù)算，有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付和順利實(shí)施國(guó)庫(kù)單一賬戶體系。但是，目前我國(guó)的國(guó)庫(kù)集中收付制度是預(yù)算內(nèi)資金的集中收付，不符合真正意義上的未區(qū)分預(yù)、外資金的國(guó)庫(kù)集中收付。因此，必須完善基層部門的預(yù)算編制，減少預(yù)算資金的流失，及時(shí)批復(fù)預(yù)算，全面進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督。

二預(yù)算監(jiān)督不力目前，國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政撥款的監(jiān)督停留在事前監(jiān)督，而對(duì)資金撥出后運(yùn)作效益監(jiān)督不力。沒有有效的監(jiān)督，必然干擾正常的經(jīng)濟(jì)秩序。目前的分散支付制度下，預(yù)算資金一旦撥付，就脫離了財(cái)政的監(jiān)督，存在嚴(yán)重的挪用、截留、克扣現(xiàn)象。財(cái)政資金撥付程序煩瑣、到位慢，財(cái)政資金容易造成大量資金沉淀，資金使用效率低。如有些項(xiàng)目建設(shè)資金，特別是一些專項(xiàng)資金，經(jīng)過若干個(gè)部門之后落實(shí)到具體項(xiàng)目上的資金很少，這容易引起基層單位上報(bào)的預(yù)算支出不符合實(shí)際，存在多報(bào)現(xiàn)象；資金到位慢，影響工程進(jìn)度，使得建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量不高，“豆腐渣”工程的產(chǎn)生與此不無關(guān)系。（三）基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，人員效率低下我國(guó)目前國(guó)庫(kù)集中收付實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施很薄弱，適用于國(guó)庫(kù)集中收付制度的“金財(cái)工程”尚未完全建立，還不能完全脫離手工記賬，而細(xì)化的部門預(yù)算、方便快捷的銀行清算系統(tǒng)、“金財(cái)工程”等配套措施，是保證國(guó)庫(kù)集中收付制度順利實(shí)施的保證?；A(chǔ)設(shè)施的薄弱，大大增加了人員的工作量，增加了預(yù)算單位及時(shí)準(zhǔn)確報(bào)賬的難度，降低了工作效率，不利于國(guó)庫(kù)集中收付制度的全面推進(jìn)。

（四）相關(guān)法律法規(guī)不完善國(guó)庫(kù)集中收付制度改革要求國(guó)庫(kù)加強(qiáng)資金的監(jiān)管、預(yù)測(cè)和分析，目前的法律法規(guī)及管理辦法并未真正為國(guó)庫(kù)的資金監(jiān)管權(quán)提供確切的依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定，“各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級(jí)各部門及其所屬各單位預(yù)算的執(zhí)行”，但并未明確指出財(cái)政部門有權(quán)實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算單位的零余額單位賬戶發(fā)生的資金變動(dòng)；而且目前的一些文件，如《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》、《中央單位財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)資金銀行支付清算辦法》，只能稱其為制度，還沒有上升到法律形式，不具有法律的權(quán)威性，與國(guó)外成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比還有很大的差距，亟須健全和完善相關(guān)法律、法規(guī)。

（五）具體實(shí)施中，個(gè)別部門和單位對(duì)制度認(rèn)識(shí)不足

國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的過程中，對(duì)于個(gè)別部門、單位的利益有所觸動(dòng)，有的人對(duì)改革方案、管理辦法理解不深，還在等待與觀望；有些人的觀念與改革的要求不一致，出于一己私利考慮，不愿意改革；有的人習(xí)慣于傳統(tǒng)的管理方式，不愿意去熟悉、掌握新的管理方式。這些個(gè)別部門和單位人員的種種認(rèn)識(shí)都制約著國(guó)庫(kù)集中收付制度向縱深發(fā)展。

（六）部門利益與國(guó)庫(kù)集中支付產(chǎn)生矛盾。

一些單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這項(xiàng)改革認(rèn)識(shí)不高，國(guó)庫(kù)集中支付改革實(shí)施以來,多數(shù)預(yù)算單位能夠從大局出發(fā)，積極配合，但個(gè)別預(yù)算單位的領(lǐng)導(dǎo)因改革后?？畋仨殞Ｓ茫A(yù)算單位曾在運(yùn)用資金中的隨意性受到限制，部門的局部利益受損，因而對(duì)國(guó)庫(kù)支付產(chǎn)生抵觸情緒，對(duì)本單位財(cái)務(wù)管理工作有所放松。（七）部分預(yù)算單位的財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高.財(cái)務(wù)人員對(duì)國(guó)庫(kù)支付制度政策理解不到位，執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差，使制度不能得到很好的貫徹落實(shí)。《會(huì)計(jì)法》規(guī)定，單位財(cái)務(wù)人員要按照財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)和會(huì)計(jì)制度對(duì)本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性負(fù)審核和監(jiān)督責(zé)任，而部分預(yù)算單位的財(cái)務(wù)經(jīng)辦人員不熟悉財(cái)務(wù)工作，難以承擔(dān)財(cái)務(wù)經(jīng)辦人責(zé)任，給國(guó)庫(kù)支付工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來不必要的麻煩。

（八）國(guó)庫(kù)支付中心的監(jiān)督職能尚未發(fā)揮到位。國(guó)庫(kù)集中支付中心不但要服務(wù)，而且還要監(jiān)督，為財(cái)政資金的安全運(yùn)行和部門預(yù)算的實(shí)施提供有力的保障。但目前國(guó)庫(kù)支付中心辦理業(yè)務(wù)時(shí)不讓預(yù)算單位提供原始憑證，審核人員不能對(duì)單位所填支付憑證的真實(shí)性進(jìn)行審核，監(jiān)督職能受限，在很大程度上影響了這項(xiàng)改革的預(yù)期目標(biāo)。正因如此，一些單位的差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)超標(biāo)準(zhǔn)報(bào)銷,有的單位把授權(quán)額度全部提現(xiàn),為違規(guī)使用現(xiàn)金提供了條件。

（九）國(guó)庫(kù)集中支付中直接支付量占總支付量的比重偏低。根據(jù)財(cái)政部《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》財(cái)庫(kù)[2001]24號(hào))規(guī)定，財(cái)政資金有直接支付和授權(quán)支付兩種支付方式。其中直接支付的范圍包括工資支出、購(gòu)買支出、中央對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、撥付企業(yè)大型項(xiàng)目或大型設(shè)備采購(gòu)的資金等，以及各類轉(zhuǎn)移性支出，都要直接支付到供應(yīng)商或用款單位。從實(shí)際看，對(duì)工資支出、政府采購(gòu)支出基本實(shí)現(xiàn)了直接支付，但一些自主進(jìn)行的采購(gòu)活動(dòng)和部分工程項(xiàng)目支出仍作為授權(quán)支付處理。由于部門預(yù)算細(xì)化程度不夠，政府采購(gòu)預(yù)算編制滯后，部分工程項(xiàng)目支出未納入直接支付范圍，使得直接支付的比率偏低，直接影響到財(cái)政監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。

（十）國(guó)庫(kù)支付的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化、電子信息化程度不高。

目前，以財(cái)政部門為中心的預(yù)算資金管理信息系統(tǒng)成熟程度不高，財(cái)政管理信息系統(tǒng)和銀行系統(tǒng)建設(shè)滯后，不能很好地滿足全方位實(shí)行國(guó)庫(kù)支付的要求。

如何完善國(guó)庫(kù)集中收付制度1完善管理體制2通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)，改變傳統(tǒng)觀念，提高人員素質(zhì)3規(guī)范收入繳納和支出撥付程序各項(xiàng)財(cái)政收入，一般均采用直接繳庫(kù)方式。4完善相應(yīng)配套措施5嚴(yán)格監(jiān)督控制6完善相應(yīng)法律、法規(guī)根據(jù)實(shí)際，深入調(diào)查，綜合分析研究制定相應(yīng)法律法規(guī)、管理辦法、實(shí)施細(xì)則，為國(guó)庫(kù)集中收付的運(yùn)作提供有效的法律保障。國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，我國(guó)在這方面問題突出，必須改革以適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展需求。但與此同時(shí)不能盲目推行，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低的地區(qū)。我們可以采取層層推進(jìn)實(shí)行或者分地區(qū)實(shí)行。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，可以先在東南沿海區(qū)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)，直轄市實(shí)行，然后逐步向中西部帶動(dòng)推廣；另外也可以先在省級(jí)市級(jí)推行，對(duì)于縣鄉(xiāng)級(jí)應(yīng)結(jié)合其人員配備情況，財(cái)政收支數(shù)量等靈活使用?？傊Y(jié)合各地區(qū)的發(fā)展情況，產(chǎn)業(yè)集中程度逐漸推行。全面推行國(guó)庫(kù)集中制度的阻礙觀念滯后

觀念問題，或者說認(rèn)識(shí)問題，是制度創(chuàng)新面臨的關(guān)鍵問題。改革四年多來，大多數(shù)部門和單位已經(jīng)對(duì)改革認(rèn)同，并積極配合推動(dòng)改革。但仍有少數(shù)部門和單位對(duì)改革重要意義的認(rèn)識(shí)還不到位，還習(xí)慣于傳統(tǒng)的做法，對(duì)新制度新辦法接受不夠、掌握不好，存在畏難情緒和觀望態(tài)度。改革發(fā)展不平衡改革的廣度和深度存在較大差異，同樣的管理制度和管理辦法，在中央與地方之間，部門與部門之間，地方不同地區(qū)之間實(shí)施不平衡，在一定程度上延滯我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的進(jìn)程。信息系統(tǒng)建設(shè)相對(duì)滯后

信息系統(tǒng)是改革的重要技術(shù)支撐。應(yīng)當(dāng)講，幾年來，信息系統(tǒng)建設(shè)取得了很大成績(jī)，但仍然滯后于改革的進(jìn)展，在某些方面影響了改革的推進(jìn)速度。操作措施有待完善有的操作措施還不盡完善，在某些方面給預(yù)算單位用款帶來了不便，比如，有關(guān)支付業(yè)務(wù)的流程不盡簡(jiǎn)便，預(yù)算單位工作量較大。有些具體政策界限還沒有界定清楚，有些操作層面的規(guī)定不夠完善，如庫(kù)款增加后，沒有盡快研究出可供操作的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理方案?，F(xiàn)行體制的制約在投資上，由于投資計(jì)劃下達(dá)較晚等原因，導(dǎo)致預(yù)算單位資金歸墊問題的發(fā)生，尤其是年終問題比較突出；在預(yù)算執(zhí)行中，年終追加預(yù)算較多，預(yù)算單位當(dāng)年來不及支出，形成結(jié)余資金量較大等問題。隨著改革的不斷深化，規(guī)范化管理要求與收入分配體制、財(cái)務(wù)制度和其他一些管理辦法的深層次矛盾逐漸暴露出來。國(guó)庫(kù)集中收付制度改革面臨的問題，反映出了國(guó)庫(kù)管理制度改革的艱巨性和復(fù)雜性，完善國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，真正構(gòu)建起現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度體系，是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。針對(duì)目前處境，需要提出系列整改措施逐步完善以幫助實(shí)現(xiàn)全面推行國(guó)庫(kù)集中收付制度。一、繼續(xù)推進(jìn)改革應(yīng)遵循的基本原則一是有利于提高效率二是有利于規(guī)范管理三是有利于制度創(chuàng)新二、全面推行國(guó)庫(kù)集中收付改革建議在中央層面全面實(shí)施：一是研究擴(kuò)大資金改革范圍，將政府性基金、預(yù)算外資金以及行政單位離退休經(jīng)費(fèi)和離退休管理機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)納入改革范圍。二是深化實(shí)施改革的預(yù)算單位級(jí)次，條件成熟的，將改革實(shí)施到所有基層預(yù)算單位。三是研究制定管理辦法，積極實(shí)施中央對(duì)地方專項(xiàng)撥款財(cái)政直接支付試點(diǎn)。四是完善國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，研究考慮將實(shí)有資金銀行賬戶管理納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的管理措施。在省級(jí)層面要繼續(xù)推行。尚未實(shí)施改革的地方，應(yīng)采取切實(shí)措施，在省級(jí)預(yù)算單位改革上邁出實(shí)質(zhì)性步伐。已經(jīng)實(shí)施改革的地方，進(jìn)一步擴(kuò)大改革范圍，完善改革的各項(xiàng)措施。地市級(jí)比照省級(jí)規(guī)范做法實(shí)施改革，實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算的地市要向國(guó)庫(kù)集中收付制度轉(zhuǎn)軌。在縣級(jí)層面要明確方向，就是實(shí)施以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的國(guó)庫(kù)制度。但同時(shí)也要考慮我國(guó)縣域情況差異較大，部門預(yù)算編制改革進(jìn)度不一，有些縣已經(jīng)實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算并取得一定成效的實(shí)際情況，縣級(jí)改革不搞“一刀切”，采用適宜本地實(shí)際的、相對(duì)靈活的操作方式。三、大力推進(jìn)非稅收入收繳管理改革按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案的要求,推進(jìn)收入收繳改革建議做好四個(gè)方面的工作：

一是中央級(jí)有非稅收入的部門要全面實(shí)施改革，包括主管部門本級(jí)及其所屬預(yù)算單位。

二是將收入收繳改革的資金范圍逐步擴(kuò)大到所有的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰沒收入、土地收益、彩票收入等收入。

三是完善制度和相關(guān)操作。修訂收入收繳改革方案及相關(guān)管理辦法，完善相關(guān)操作措施。

四是積極實(shí)施“財(cái)稅庫(kù)”橫向聯(lián)網(wǎng)試點(diǎn)。研究制定以電子繳庫(kù)為重點(diǎn)的“財(cái)稅庫(kù)”橫向聯(lián)網(wǎng)試點(diǎn)方案，制定、修訂有關(guān)管理辦法，研究落實(shí)相關(guān)配套措施。四、健全現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度體系一是與《預(yù)算法》修改相適應(yīng)，在總結(jié)國(guó)庫(kù)集中收付改革的基礎(chǔ)上，研究修訂《國(guó)庫(kù)條例》，提升國(guó)庫(kù)管理制度的法律層次，為全面推行改革提供法律保障。二是鑒于國(guó)庫(kù)庫(kù)款余額增長(zhǎng)很快，在對(duì)庫(kù)款余額計(jì)息的基礎(chǔ)上，應(yīng)加快研究國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的相關(guān)政策、管理制度以及操作辦法，并擇機(jī)予以實(shí)施。三是加快研究國(guó)庫(kù)單一賬戶體系與實(shí)有資金賬戶的關(guān)系，建立健全符合現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的銀行賬戶管理體系。五、完善財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制一是改進(jìn)完善財(cái)政國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)。擴(kuò)大系統(tǒng)信息資源，拓展系統(tǒng)預(yù)警功能，全面提高系統(tǒng)的實(shí)時(shí)性、智能性和復(fù)合性，為建立健全動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制提供技術(shù)保障。同時(shí)，研究將中央財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)向地方推廣，提高整個(gè)財(cái)政系統(tǒng)的監(jiān)控管理水平。二是加大核查力度。加強(qiáng)日常動(dòng)態(tài)監(jiān)控，完善核查方式，重大疑點(diǎn)問題組織專員辦立即實(shí)地核查，及時(shí)糾正監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的違規(guī)或不規(guī)范操作問題。