政府績效管理與績效領(lǐng)導(dǎo)國際研討會(huì)綜述

政府績效管理與績效領(lǐng)導(dǎo)國際研討會(huì)綜述

為了在可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)下推進(jìn)公共部門績效管理和績效管理的創(chuàng)新模式，2011年10月1日至2日，廣州大學(xué)地方政府績效評估中心、美國波蘭州學(xué)院、美國遠(yuǎn)東模仿大學(xué)、越南胡明國家政治和行政學(xué)院、美國羅斯福大學(xué)公共事務(wù)和管理學(xué)院在美國波蘭召開了“第二國家績效管理與績效管理國際研討會(huì)”。來自美國、日本、德國、中國內(nèi)地及香港、臺灣地區(qū)的100多位公共管理、政府績效管理領(lǐng)域的知名學(xué)者和部分實(shí)踐界代表出席了本次會(huì)議。本次研討會(huì)共收到來自世界各地的學(xué)術(shù)論文58篇,有63人在會(huì)上作了報(bào)告。會(huì)議主題為“創(chuàng)新型政府———面向可持續(xù)性方案”。在會(huì)議總主題的基礎(chǔ)上,大會(huì)分設(shè)了“領(lǐng)導(dǎo)力”、“合作治理”、“績效管理”與“可持續(xù)戰(zhàn)略”等分論壇。與會(huì)學(xué)者和實(shí)踐界代表圍繞本次會(huì)議主題和分會(huì)場主題,較為系統(tǒng)地回顧和探討了近幾年來全球政府績效管理與績效領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域內(nèi)的熱點(diǎn)問題。本次會(huì)議圍繞著基于價(jià)值的政府績效管理理論范式來探討包括績效價(jià)值導(dǎo)向、績效管理的價(jià)值分析、績效評估模型設(shè)計(jì)、績效管理中的領(lǐng)導(dǎo)力問題、合作治理績效等內(nèi)容。一.公共管理的價(jià)值鏈在本次會(huì)議上,以蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價(jià)中心包國憲教授和美國波特蘭州立大學(xué)MarkHatfield政府管理學(xué)院道格拉斯·摩根(DouglasMorgan)教授為首的聯(lián)合科研團(tuán)隊(duì)首次提出了“基于價(jià)值的政府績效管理”的概念和核心理論框架。該團(tuán)隊(duì)通過研究發(fā)現(xiàn),新公共管理模式之下的傳統(tǒng)政府績效管理強(qiáng)調(diào)的是政府效率和效益,但隨之而出現(xiàn)的問題如公民滿意度不理想、狹隘和不可持續(xù)的行政行為滋生、扭曲性地強(qiáng)調(diào)效率和效益,使得我們常常混淆了公共部門與私人部門的根本區(qū)別。這也是已有的政府績效管理模式中經(jīng)常面臨諸多矛盾與沖突的重要成因。摩根和包國憲教授等認(rèn)為,以價(jià)值為基礎(chǔ)的績效管理有三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的層次組成,它們分別是基本公共價(jià)值、以價(jià)值為基礎(chǔ)的公共過程和以價(jià)值為基礎(chǔ)的具體行為。其中,基本公共價(jià)值和公共過程是連續(xù)的,而以價(jià)值為基礎(chǔ)的具體管理行為是不連續(xù)的。相應(yīng)地,每個(gè)層次都對應(yīng)有著不同的功能:反映基本的社會(huì)價(jià)值和政體價(jià)值,形成和表達(dá)公共價(jià)值,通過具體的項(xiàng)目和服務(wù)供給來創(chuàng)造公共物品和公共價(jià)值。通過這三個(gè)層次,形成了完整的公共管理的價(jià)值鏈。公共價(jià)值鏈的每個(gè)環(huán)節(jié)都受到公共價(jià)值的約束,各個(gè)環(huán)節(jié)秉持的公共價(jià)值內(nèi)容、通過的公共過程和實(shí)施的具體行為都以公共價(jià)值為基礎(chǔ),從而產(chǎn)生了基于價(jià)值的政府績效。摩根在包國憲構(gòu)建的概念框架基礎(chǔ)上,對核心政治價(jià)值、領(lǐng)導(dǎo)能力、政體結(jié)構(gòu)過程和問題情景進(jìn)行了進(jìn)一步的闡述和解讀。他從5個(gè)方面提出了需要研究的問題,它們分別是公共價(jià)值、情境的回應(yīng)性和責(zé)任、將公共價(jià)值與公共問題特征相結(jié)合、權(quán)力結(jié)構(gòu)和過程,以及以價(jià)值為基礎(chǔ)的治理和領(lǐng)導(dǎo)中的領(lǐng)導(dǎo)能力。拉森(GaryLarsen)部分回應(yīng)了摩根的觀點(diǎn),他認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)能力應(yīng)該以價(jià)值集合為載體或者中介變量,用于分析政府績效管理中的具體行動(dòng)。羅森布魯姆、英格拉漢姆、沃姆斯利、威洛比等著名公共行政學(xué)家對摩根和包國憲提出的基于價(jià)值的政府績效管理理論做了較為客觀的學(xué)術(shù)點(diǎn)評。在美國著名公共行政學(xué)家沃姆斯利(Warmsley)看來,該理論有機(jī)鏈接了新公共行政理論、新公共管理理論,且與尚在形成中的新公共治理理論也有一定的契合點(diǎn),它消除了政府績效管理理論與基本行政學(xué)理論、公共管理之間業(yè)已存在的一些隔閡,較好地解決了之前政府績效管理研究面臨的理論困境,“必將成為政府績效管理領(lǐng)域研究的基礎(chǔ)”?；趦r(jià)值的政府績效管理理論作為一種新的研究范式,從公共價(jià)值的視角入手,對傳統(tǒng)的政府績效管理的目標(biāo)、實(shí)施運(yùn)行、內(nèi)容方式、困境與挑戰(zhàn)等進(jìn)行了系統(tǒng)的理論分析,提出以公共價(jià)值來統(tǒng)領(lǐng)政府績效管理的研究。通過將抽象的公共價(jià)值具象化為公共價(jià)值理念、公共價(jià)值載體(價(jià)值內(nèi)容)、公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)方式等三個(gè)層次,每個(gè)層次都對應(yīng)于具體的公共管理過程和環(huán)節(jié),使公共價(jià)值貫穿于整個(gè)政府績效管理的過程與內(nèi)容之中。公共價(jià)值的不同層次成為驅(qū)動(dòng)政府績效改進(jìn)的重要?jiǎng)恿?因而克服了傳統(tǒng)政府績效管理關(guān)注與效率改進(jìn)與提升,但是忽視了重要公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的核心目的。就這個(gè)意義上而言,基于公共價(jià)值的政府績效管理理論力圖扭轉(zhuǎn)學(xué)術(shù)界過去執(zhí)著于具體績效管理的技術(shù)與工具研究的傾向,偏離了在公共管理過程中引入政府績效管理方法,改善和增進(jìn)公共利益的價(jià)值使命。該理論范式的提出對于幫助政府績效管理的研究者和實(shí)踐者確定發(fā)展方向,厘清管理思路,重新審視績效管理的效用,擺脫過分依托單純工具創(chuàng)新與技術(shù)發(fā)展的桎梏具有重要的借鑒作用。二.關(guān)于政府績效評估與會(huì)的國內(nèi)外學(xué)者對于政府績效評估模型也給予了較多的關(guān)注,他們分別回顧了不同國家政府績效評估歷史的演進(jìn),對不同情境下的政府績效評估的目的、評估內(nèi)容、評估指標(biāo)、評估體系、評估的定位等做出了反思。部分學(xué)者使用案例研究的方法,對一些已經(jīng)實(shí)施了政府績效評估的政府實(shí)例進(jìn)行了系統(tǒng)分析,發(fā)現(xiàn)其中的基本規(guī)律與評估特點(diǎn),提出了具有創(chuàng)新性的觀點(diǎn)。周志忍教授系統(tǒng)回顧了改革開放以后中國公共部門績效評估的發(fā)展歷程,指出我國組織績效評估發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段,形成了“普適性”評估、行業(yè)組織評估和專項(xiàng)組織績效評估三種主要類型。他將我國實(shí)踐中的評估屬性劃分為目標(biāo)責(zé)任制、社會(huì)服務(wù)承諾制、效能監(jiān)察、效能建設(shè)幾種類型,并界定了這些模式的的基本特征。在此基礎(chǔ)上,周志忍認(rèn)為績效評估的理論研究要從績效管理基本范疇、性質(zhì)與定位和特定領(lǐng)域等三個(gè)方面深入,推動(dòng)學(xué)術(shù)界與政界的交流與合作,推進(jìn)我國政府績效的持續(xù)性改進(jìn)。藍(lán)志勇也總結(jié)了中國典型區(qū)域?qū)冃гu估做出的努力,提出一些能有效實(shí)行績效評估的意見,不斷完善績效評估的工具和措施。兩位學(xué)者的研究為海外學(xué)者提供了一個(gè)了解中國政治背景下政府績效評估的窗口。馬國賢教授指出,在國內(nèi)外政府績效評估中最難、影響力最大的部分就是評估指標(biāo)的建立與選擇。自GPRA實(shí)施以來,評估指標(biāo)的科學(xué)與偽科學(xué)的爭論就爭論不休,他通過績效的數(shù)理分析,提出了構(gòu)建政府績效評估指標(biāo)的法則,即單項(xiàng)指標(biāo)反映單方面需求、指標(biāo)應(yīng)與計(jì)劃相對應(yīng)、指標(biāo)不可合并、根據(jù)指標(biāo)的杠桿價(jià)值降低主觀評價(jià)權(quán)重?？冃гu估的指標(biāo)應(yīng)從科學(xué)性、可操作性和管理上的有用性三個(gè)維度來考量。鄭方輝把中國省級政府績效評估模式大致分為“效率評估”、“科學(xué)發(fā)展水平評估”和“政府績效評估”三種類型,通過對福建、廣東和深圳三地的實(shí)踐從背景、動(dòng)機(jī)及內(nèi)在聯(lián)系等方面進(jìn)行了比較,分析了其目標(biāo)設(shè)置、評價(jià)主體、評價(jià)對象、技術(shù)系統(tǒng)、組織系統(tǒng)的相似和差異。結(jié)果發(fā)現(xiàn),它們雖各有特色,但本質(zhì)上都屬于自上而下的標(biāo)桿管理,以“工具理性”的姿態(tài)來加強(qiáng)上級政府的治理。莫尼漢(Moynihan)認(rèn)為,美國通過1993年的政府績效結(jié)果法案(GPRA)和布什政府項(xiàng)目分級評估工具(PART)盡管形成了一種新的組織慣例,但并沒有促進(jìn)績效信息的使用,應(yīng)當(dāng)改進(jìn)這些模式。李和中教授則提出,政府績效評估具有鮮明的標(biāo)志,它們是組織的合理程度、管理活動(dòng)的流通過程、綜合的社會(huì)效應(yīng)。在此基礎(chǔ)上,他提出了政府績效評估體系建設(shè)的主要指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是政府目標(biāo)、政府工作任務(wù)、政府部門職能。卓越和尚虎平認(rèn)為,基于數(shù)據(jù)挖掘的地方政府績效評估的指標(biāo)體系能夠改進(jìn)政府績效評估指標(biāo)體系的有效性和可靠性。安應(yīng)民以中國地方政府績效生態(tài)系統(tǒng)為研究背景,認(rèn)為政府管理與服務(wù)的績效是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng),其關(guān)鍵領(lǐng)域包括3個(gè)主要方面———關(guān)鍵結(jié)果領(lǐng)域KRA(KeyResultArea)、關(guān)鍵管理領(lǐng)域KMA(KeyManagementArea)和關(guān)鍵能力領(lǐng)域KCA(KeyCapacityArea)。何文盛等通過建構(gòu)一個(gè)理論分析模型,分析了中國地方政府績效評價(jià)的“甘肅模式”,認(rèn)為還需要從政治支持、法律保障、社會(huì)參與以及評估體系設(shè)計(jì)4個(gè)方面進(jìn)一步完善。三.公共治理與領(lǐng)導(dǎo)能力領(lǐng)導(dǎo)力問題是公共管理實(shí)踐者面臨的普遍挑戰(zhàn),也為公共管理研究者提供了重要的理論選題。以往領(lǐng)導(dǎo)力的問題更多基于公共組織理論的框架下加以討論,但在本次會(huì)議上,領(lǐng)導(dǎo)力問題被視為政府績效管理中的重要命題被提出。來自于美國、越南、臺灣地區(qū)與大陸的與會(huì)學(xué)者通過展示各自不同的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)力的研究成果,在政府績效管理中的領(lǐng)導(dǎo)力問題上形成了比較一致的共識,即領(lǐng)導(dǎo)力是公共管理者通過具體的領(lǐng)導(dǎo)行為,將所秉持的公共價(jià)值貫徹于公共管理過程中的核心能力,是決定最終績效的重要載體。因此,績效管理中的領(lǐng)導(dǎo)力問題必須加以重視,因?yàn)檫@是保障績效管理順利運(yùn)行,績效目的得以實(shí)現(xiàn)的一種不可或缺的能力,決定著公共部門整體的績效戰(zhàn)略和重要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,反映著特定行政自由裁量權(quán)區(qū)域內(nèi)的政府治理能力的高下。摩根、包國憲以及拉森指出,公共管理過程中官員們普遍面臨著一系列挑戰(zhàn)。要直面這些挑戰(zhàn),在公共組織內(nèi)部必須建立基于公共價(jià)值的政府績效管理與領(lǐng)導(dǎo)模式。公共官員在各個(gè)方面都必須起帶頭人的作用,包括創(chuàng)建高效能的組織管理模式,橫向與縱向的溝通合作,促進(jìn)公民的參與和解決沖突的努力,這實(shí)際上就是將公共價(jià)值加以落實(shí)的過程。摩根進(jìn)一步提出了公共治理和領(lǐng)導(dǎo)能力合作的有效議程,提出了一個(gè)可資借鑒的概念框架,這是對績效領(lǐng)導(dǎo)的一種普及化推廣?？ɡ瓭h(Callahan)對上述研究做了經(jīng)驗(yàn)性補(bǔ)充,他通過對美國的兩個(gè)公共部門的案例的研究指出,要取得高績效,必須通過領(lǐng)導(dǎo)能力的開發(fā)來推進(jìn)績效管理系統(tǒng)并增進(jìn)績效責(zé)任。Magis和NgoHuyDuc提出了一種新的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系整合課程體系,并闡述了該課程體系的理論基礎(chǔ)、本質(zhì)和重點(diǎn),提出了發(fā)展跨文化課程的理念與構(gòu)思,這有助于復(fù)雜環(huán)境下公共官員能力的增強(qiáng)。Ingle、Dinh與Huan通過描述性方法探討了越南的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐和跨文化的教育合作與績效之間的關(guān)系,從實(shí)踐視角呈現(xiàn)了公共領(lǐng)導(dǎo)的EMERGE框架,并指出,所有E-MERGE的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐都伴隨著高水平的成功合作。Myint和Ingle指出,作為混亂的全球危機(jī)的直接后果,21世紀(jì)波特蘭和俄勒岡州社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)面臨著新一級的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜的挑戰(zhàn)和機(jī)會(huì)。如果公共機(jī)構(gòu)是最佳的服務(wù)公眾的組織,那么領(lǐng)導(dǎo)和管理者必須開始尋求在可持續(xù)繁榮服務(wù)和安全的長期需求下更好的調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)工作的方式。尚虎平認(rèn)為,在競值架構(gòu)理論下中國大陸的公共管理領(lǐng)導(dǎo)者與其下屬對于管理能力有著不同的感知和理解,這更多是因?yàn)椴煌瑢蛹売兄煌膬r(jià)值側(cè)重,故而產(chǎn)生了不同的理解模式。四.注重部門間合作與信任在政府職能不斷弱化、公民社會(huì)蓬勃興起的今天,高效的政府績效管理已不再僅僅是政府機(jī)構(gòu)的核心訴求,它已經(jīng)成為多元治理主體的共同訴求。從傳統(tǒng)的以政府為核心的一元化治理格局演變至今天的以社會(huì)為中心的多元化治理格局,無疑對政府績效管理的核心內(nèi)容和基本要求提出了更多的挑戰(zhàn)。在政府與公民、社會(huì)關(guān)系重構(gòu)的今天,政府績效超越了傳統(tǒng)政府的行動(dòng)邊界,正快速地延伸到公民、私域和社會(huì)之中。政府績效管理愈加地反映出特定社會(huì)中這種多元合作治理的成果與績效,這促使學(xué)術(shù)界對于合作治理績效的研究興趣開始萌發(fā)。弗曼(Foreman)探討了美國聯(lián)邦政府收集的國家績效管理系統(tǒng)發(fā)展數(shù)據(jù)的有效性問題,發(fā)現(xiàn)這些績效管理系統(tǒng)的跨部門合作性數(shù)據(jù)有效性較為不足。泰勒(Taylor)歸納發(fā)現(xiàn)合作信任的威脅主要來自于交流方面的挑戰(zhàn)、懸而未決的恐懼、不協(xié)調(diào)、獨(dú)立和不公平。博恩(Bohn)等概括了美國郡縣轉(zhuǎn)型的三個(gè)階段,她們認(rèn)為,作為公共部門的領(lǐng)導(dǎo),必須保持強(qiáng)大的公共管理能力,繼續(xù)整合在跨部門的背景下發(fā)揮共享型的領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)。瑞切爾(Richer)認(rèn)為,應(yīng)該建立一個(gè)公民都認(rèn)可的倫理框架,使得在面臨大型流行病時(shí),政府的決策即使損害到部分人的自由和其他權(quán)利時(shí)也能得到合法的認(rèn)可。還有學(xué)者通過區(qū)分新公共服務(wù)(NPS)和新公共治理(NPG)理論提出了中介組織的重要性,認(rèn)為建立良好的人際關(guān)系、伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)及合作可以創(chuàng)造出一種善治公民社會(huì)價(jià)值所要求的新社會(huì)結(jié)構(gòu)。五.俄勒佐安德爾的研究計(jì)劃模型本次會(huì)議的主題是“創(chuàng)新型政府———面向可持續(xù)性方案”,通過與會(huì)學(xué)者和實(shí)踐管理者的研究成果,為政府績效管理提供創(chuàng)新的思路,以促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)戰(zhàn)略是一個(gè)包含了廣泛內(nèi)容的戰(zhàn)略構(gòu)架,涉及到多方面的影響要素。學(xué)者們分別從管理模式改進(jìn)、利益相關(guān)者參與、復(fù)雜系統(tǒng)方法的開發(fā)、可持續(xù)性的公共政策等方面對這個(gè)問題進(jìn)行了回應(yīng)。皮克特(RobertJ.Procter)博士從評估組織如何建立指導(dǎo)管理行為的有效結(jié)構(gòu)入手來闡釋績效評估的可持續(xù)性戰(zhàn)略,采用實(shí)證的方法研究了利益相關(guān)者如何影響俄勒岡州的發(fā)展。在他看來,關(guān)注結(jié)構(gòu)變化不僅僅是管理工作開展的必須,更是作為控制職能的績效評估可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。巴和樂(KarenJ.Baehler)等認(rèn)為,可持續(xù)性可以看作是一項(xiàng)任務(wù),它是一個(gè)包括生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及管理四個(gè)要素的系統(tǒng),并在持續(xù)的時(shí)間內(nèi)使得這四個(gè)因素保持彼此間的平衡。與應(yīng)用于環(huán)境政策分析中的傳統(tǒng)分析工具相比,復(fù)雜的系統(tǒng)方法可以使我們對政策的選擇有不同的優(yōu)先級、戰(zhàn)略和方法。他們還總結(jié)了可持續(xù)性政策分析(SPA)對政策分析與研究的六大貢獻(xiàn):為理解各個(gè)系統(tǒng)的局限性確定了一個(gè)框架;為各個(gè)系統(tǒng)制定和比較備選方案定義了更清晰的理論基礎(chǔ);幫助識別和分析系統(tǒng)間的相互影響;有助于厘清上述四個(gè)系統(tǒng)間的相互影響與相互依存的關(guān)系;有助于識別四個(gè)系統(tǒng)間的雙贏和雙輸關(guān)系;闡明所面對的規(guī)范性選擇。拉森還為績效評估可持續(xù)發(fā)展的評估提供了方法論支持,他構(gòu)建了一個(gè)評價(jià)可持續(xù)發(fā)展的基本模式,包括參考構(gòu)架、規(guī)定的調(diào)查范圍和目的、有用標(biāo)準(zhǔn)的演化、應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)4個(gè)部分,它們本質(zhì)上屬于各類可持續(xù)發(fā)展評估的元工具。六.政府績效管理與評估杰克(KuglerJacek)采用世界銀行的數(shù)據(jù)分析了各國政府績效管理模式,指出大多數(shù)政府績效的指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)績效和政治績效共同構(gòu)成的。通過對發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)能力與政治能力的比較與分析,他認(rèn)為政治能力對國家解決沖突的能力和發(fā)展起著至關(guān)重要的