當代中國社會救助制度比較與借鑒中國社會救助制度前沿問題第三屆中國社會救助研討會暨中歐社會救助政策比較研討會會議綜述

當代中國社會救助制度比較與借鑒中國社會救助制度前沿問題第三屆中國社會救助研討會暨中歐社會救助政策比較研討會會議綜述

2013年11月2日至3日，由民政部、武漢大學社會保障研究中心、聯(lián)合國兒童基金會和中歐政策交流廳聯(lián)合舉辦的“第三次中國社會援助研討會暨中歐社會援助研討會”將于明年上午開幕。民政部副部長竇玉沛、武漢大學副校長舒紅兵、聯(lián)合國兒童基金會駐華代表麥吉蓮女士、歐盟就業(yè)總司弗朗森女士出席會議并致辭。來自國內(nèi)外多所高校、科研機構、政府部門以及國際組織的代表提交了100余篇優(yōu)秀論文,對國內(nèi)外社會救助和社會政策領域的前沿問題進行了廣泛深入的探討,內(nèi)容涉及社會救助制度的發(fā)展、社會救助實務、社會救助的法制建設、社會工作、貧困標準問題、社會救助政策國際比較及經(jīng)驗借鑒等多方面內(nèi)容,本文將對此次會議關注的焦點問題進行述評。一、支出型貧困界定當前我國社會救助制度主要以收入為標準衡量家庭是否貧困,這樣容易忽略因疾病、教育等大額支出而導致貧困的中低收入家庭,進而在在最低生活保障線邊緣產(chǎn)生了新型貧困群體———支出型貧困群體。該群體的家庭剛性支出遠遠超出其收入承受能力,但因未達到收入型救助的條件而無法被制度覆蓋,從而陷入貧困。從“收入型貧困”到“支出型貧困”的轉(zhuǎn)變引起了學術界的關注,將促進社會救助政策在未來進行重大調(diào)整。針對支出型貧困,在以往文獻中對支出型貧困群體并未有統(tǒng)一的概念界定,湖北省丹江口市社會救助局習梅副局長則結(jié)合實際工作經(jīng)驗提出,支出型貧困群體包括享受各種社會救助后仍在生活上有困難的群體、失地農(nóng)民以及現(xiàn)有救助政策未覆蓋到的群體,這一提法豐富了支出型貧困群體的內(nèi)涵。華東師范大學的鐘仁耀教授對支出型貧困進行進一步分析,他從理論角度分析了“支出型救助”這種新型救助方式的優(yōu)勢與難點。他提到支出型救助更注重人文貧困,關注貧困群體能力和機會的缺失,考慮貧困群體需求,關注風險預防;但同時他也指出支出型貧困在確定享受條件、把握適度標準、簡化辦理程序方面存在難點。據(jù)此,我們既應看到支出型救助對傳統(tǒng)救助方式缺陷所做的補充,也要在實際制度設計中充分考慮其實施難點,提高制度的可操作性。針對這一問題,武漢市洪山區(qū)民政局救災救濟科科長張超麗提議建立分級救助體系,打造特色救助模塊;江蘇省民政廳社會救助處主任科員林莉則建議,建立收支差指標(即醫(yī)療類、教育類、突發(fā)災禍類剛性人均支出-家庭月人均可支配收入)和排除性指標(包括家庭收入、財產(chǎn)排除指標)以利于科學評估此類受助家庭的實際生活水平,并加大公共產(chǎn)品供給。這些來自實際工作中的具體做法和取得的經(jīng)驗對其他地區(qū)創(chuàng)建與完善支出型救助工作提供了良好的借鑒。與會代表一直認為,貧困的界定方法關系到制度的實際覆蓋效果。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,社會救助不僅要解決絕對貧困,更要減緩相對貧困,不僅要從收入角度衡量貧困,還得注意存在支出型貧困的現(xiàn)實,從而使社會成員共享經(jīng)濟發(fā)展成果。二、多層次、多樣化的救助標準低保標準關乎制度覆蓋范圍大小、救助水平高低,如何設定一個科學合理的低保標準,歷來不乏爭論。本次會議中,專家學者們從低保制度制定者、低保享有者雙重角度,運用定量、定性不同研究方法重新審視低保標準,提出了一些新的可供借鑒的思路和方法。中國人民大學韓克慶教授從調(diào)查低保對象對低保標準的滿意度入手,根據(jù)定量數(shù)據(jù)分析,得出研究結(jié)果,認為低保金額高低并非是影響基本生活需要滿意度的唯一因素;他運用定性分析方法進一步揭示了基本生活需要的模糊外延,強調(diào)要關注被救助者的心理訴求,建議建立現(xiàn)金救助的動態(tài)調(diào)整機制,并與醫(yī)療、教育、就業(yè)措施建立聯(lián)動機制,實現(xiàn)物質(zhì)和精神雙重保障?？梢?低保標準并非一個固定的客觀標準,隨著生活水平的提高,對低保的需求標準和內(nèi)容也在變化,將定量與定性研究方法相結(jié)合,既測量了客觀需求標準,又關注了主觀心理訴求,有助于全面了解低保對象的實際需求。遼寧大學的邊恕教授則通過測算,構建了滿足多層次需要的5階梯理論低保給付標準,并設計了具有激勵性質(zhì)的負所得稅機制以彌補當前“補差制”的缺陷。5階梯給付標準在理論上涵蓋了基本生存到發(fā)展的5個救助標準,全面考慮了低保對象需求,對于未來制度設計提供了新的理念,但如何加以操作,還需要在實踐中進一步探索。浙江大學的張翔講師建議逐步降低專項救助和優(yōu)惠政策與低保制度的“捆綁度”,加大就業(yè)補貼?；谝陨辖ㄗh不難發(fā)現(xiàn),降低傳統(tǒng)救助的制度依賴性,提高激勵性,將是科學制定低保標準的內(nèi)在需要。上海財經(jīng)大學的楊翠迎教授則借鑒澳大利亞的特色做法,建議對就業(yè)人口和非就業(yè)人口實行區(qū)別對待。這種方法主張對貧困程度和低保需求不同的群體分別設定救助標準,增強了設定標準的科學性,值得借鑒。不論是建立動態(tài)調(diào)整機制,與其他政策相銜接建立聯(lián)動機制,還是5階梯理論一級將就業(yè)人口和非就業(yè)人口區(qū)別對待等做法,都反映了學術界對于建立科學低保標準的有益嘗試。三、第三,建立符合農(nóng)村實際的收入+消費模式制度覆蓋是實行救助的前提,而能否真正瞄準救助目標群體才是政策有效落實的關鍵,這關乎救助資源能否真正流向最有需要者。對于目標瞄準問題的關注表明,我國社會救助制度在注重量的積累基礎上,開始關注質(zhì)的提高。當前低保政策實施過程中存在目標瞄準失效現(xiàn)象,對此,暨南大學講師李琴從政策執(zhí)行角度揭示了目標瞄準失效的雙重原因,研究角度較為新穎,認為政策執(zhí)行的有效性取決于政策執(zhí)行者和受助者雙方。為解決目標瞄準失效問題,江西財經(jīng)大學的李春根教授提出了“指標代理法”,即在收入和消費基礎上,設置的一套涵蓋貧困家庭6方面情況的基本生活指標量化方法,并與“民主聽證”相結(jié)合,同時提出其他配套措施,該法將量化指標與主觀評議方法相結(jié)合,已在實踐中取得顯著收效,值得借鑒。中南民族大學的黃瑞芹副教授針對接近農(nóng)村低保標準的低收入邊緣家庭提出農(nóng)戶生計資產(chǎn)測量指標體系,據(jù)此判斷農(nóng)戶納入低保范圍的先后順序,提高了解決相對貧困問題的公平性,也為解決低保邊緣貧困群體問題提供了有效納入的方法。中國人民大學楊立雄教授強調(diào)當前改革現(xiàn)行的經(jīng)濟狀況核查制度尤為迫切,建議從創(chuàng)新核對手段、改進收入和財產(chǎn)計算方法、改革管理體制三方面入手。關于創(chuàng)新核對手段,楊教授提出了建立電子信息比對系統(tǒng)以及改進農(nóng)村民主評議的方法,具體而系統(tǒng),具有較強的可操作性,為現(xiàn)行核查手段提供了科學的改進方法。此外,楊教授還針對農(nóng)村建議建立符合農(nóng)村特色的收入計算標準,核查時注重“因地、因人、因戶制宜”,注重計算“實物收入”。該建議使我們注意到要充分考慮農(nóng)村低保核查的特點和難點。楊教授基于對經(jīng)濟狀況核查理論和現(xiàn)實問題的研究,在充分考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟核查工作特點的基礎上,有針對性地提出了改進建議,不僅有利于提高核查方式的環(huán)境適用性和可操作性,更促進了核查工作的科學化發(fā)展。湖北省最低生活保障管理辦公室韓華平主任結(jié)合實際工作經(jīng)驗,提出了搭建居民家庭經(jīng)濟狀況核對信息平臺,建立跨部門、多層次的信息核對機制以提高目標瞄準度。由此可見,低保對象的瞄準問題是學術界關注的一個焦點問題,提高對低保對象的瞄準度直接決定低保資金使用的有效性,而瞄準目標手段的信息化在社會救助領域已逐步成為發(fā)展趨勢。四、應對老齡化背景下特殊老年群體的救助路徑老年群體因其收入低、健康狀況差、面臨特殊風險而被低保、醫(yī)療救助、特殊困難群體救助等多項救助制度覆蓋,但目前在制度設計方面還缺少對該群體的系統(tǒng)性救助。隨著人口老齡化的加劇,老年群體問題將更加突出,對老年用品、醫(yī)療、護理服務等提出更多需求,老年貧困問題也日益成為我國社會救助領域關注的新方向。中國人民大學李珍教授在分論壇總結(jié)中指出未來老年貧困可能是中國最大的問題,這啟示我們應在背景環(huán)境變化下關注貧困群體、貧困需求的動態(tài)變化,尤其是老年貧困群體。香港嶺南大學亞太老年學研究中心陳章明教授在比對香港、內(nèi)地以及世界銀行建議的“五大支柱”養(yǎng)老保障體系基礎上,提出對亞太地區(qū)而言,效仿西方政府高稅收高投入的做法不太可能,認為世界銀行建議的“五大支柱”體系未必適合中國,建立一個具中國特式的“新五大支柱”體系是應對人口老齡化的可行之策?！靶挛宕笾е币詡€人、家庭保障為重,政府角色居次,這與我國當前的養(yǎng)老保障制度設計有所不同,為我們建立新型養(yǎng)老保障體系提供了新思路,也提出一定挑戰(zhàn),同時更啟示我們應如何理性借鑒國際經(jīng)驗。東北財經(jīng)大學趙秋成教授提出,在少子高齡化背景下,出現(xiàn)了一個特殊老年群體,他們因少子女或無子女、經(jīng)濟支付能力差,而無力購買“基本服務”之外的養(yǎng)老服務,無法滿足養(yǎng)老保障需求,進而提出為該群體提供社會養(yǎng)老服務救助。這一思路更細致地注意到老齡化背景下特殊老年群體的特殊需求,對現(xiàn)有老年保障體系是有效的補充,同時該救助方式對精神和心理層面的強調(diào)是對當前偏重物質(zhì)救助的內(nèi)涵的拓展。浙江大學的米紅教授則以協(xié)同發(fā)展理念為指導,提供了城鄉(xiāng)低保制度與養(yǎng)老保險制度的有效整合思路,建議建立普惠式的基準養(yǎng)老保險金制度。該制度具有一定的福利保障性,主要解決城鄉(xiāng)老年人無生活來源的問題,這在當前老齡化背景下解決老年貧困問題以及促進制度整合具有積極的意義。面對我國老齡化不斷加劇的現(xiàn)實背景,研究老年貧困這一特殊群體對于緩解整個社會的貧困具有重要的意義。而關注老年人的貧困尤其需要重視的就是老年群體的特殊需求,那就是醫(yī)療需求和服務需求。上述學者從各個角度對老年貧困群體進行研究,對于緩解老年貧困,提高老年人的福祉具有重要意義。五、對社會工作介入社會救助的建議隨著社會救助制度對整合社會資源的需求日益提升,新型困難群體的不斷涌現(xiàn),各具特色的社會組織參與社會救助實務工作顯現(xiàn)出必要性。本次會議關注了具有特殊專業(yè)優(yōu)勢的社會工作組織介入社會救助領域,為社會救助實務工作開啟了新的方向,同時也有專家學者提到,工會、慈善組織一直以來有所涉及社會救助工作,但卻并未充分發(fā)揮作用?？梢?在未來社會救助制度運行中,救助主體將由政府為主體向多元化方向發(fā)展,使特色組織救助與政府救助相融合,充分調(diào)動社會資源,發(fā)揮社會救助效用。山東省微山縣民政局社會工作師張艷結(jié)合實際工作經(jīng)驗,通過講述社會工作成功介入社會救助領域的一個實例,分析了社會工作介入的專業(yè)優(yōu)勢與途徑。這種社會工作的個案工作方法,無論在理論研究還是社會救助實務工作上,都不失為一個典范,同時通過實例證明社會工作介入的有效性,有助于推進社會救助領域引入社會工作組織,她的學術觀點引起與會學者的興趣和關注。中國社會科學院社會政策研究中心研究員唐鈞在論壇總結(jié)中指出,將社會工作機制引入社會救助領域是一個新的方向。的確,社會工作的“助人自助”理念與三大專業(yè)方法更能從發(fā)展、心理關懷角度為人們提供救助,進而彌補政府偏重物質(zhì)性救助的缺陷,而當前我國社會工作在社會救助領域中尚處于缺位狀態(tài),尤其是在農(nóng)村地區(qū),因此這一特色組織應在未來社會救助中積極參與。此外,全國總工會工運研究所助理研究員朱勛克還提出應充分發(fā)揮工會組織的特殊優(yōu)勢,主張工會要介入困難職工群體的幫扶,在工資追討、助學、就業(yè)、困難勞模救助、法律援助等方面積極發(fā)揮作用,提出要建立與社會保障制度配套銜接的工會救助體系。遼寧省慈善總工會郭廷建副會長則建議慈善組織參與社會救助,充分發(fā)揮慈善組織的功能補充、覆蓋廣泛、動員力強、應急性高等特殊優(yōu)勢。將一度缺位的社會工作組織引入社會救助領域,使已經(jīng)有所涉及社會救助工作的工會和慈善組織更規(guī)范、更專業(yè)地發(fā)揮救助作用,這是本次會議成果的亮點之一,對于進一步促進社會救助工作主體多元化、方法專業(yè)化具有積極的意義。六、注重整體立法的整合社會救助整體法后的環(huán)境自然投資無論從當前關于我國社會救助立法的理論研究還是實踐成果看,我國社會救助立法并不完善,不利于救助制度的規(guī)范運行,是社會救助發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。“立法先行”本是社會保障制度發(fā)展的國際慣例,而我國恰恰是政策先于立法,因此社會救助法制建設應是未來社會救助攻克的薄弱環(huán)節(jié)。江西財經(jīng)大學的蔣悟真教授提出了社會救助立法理念的6個向度,該理念強調(diào)國家責任、救助對象的主體地位,以及“輸血”與“造血”協(xié)調(diào)同步的救助方式,在貫徹公平的基礎上強調(diào)效率,這在一定程度上與社會救助理念相契合,為我國社會救助立法提供了一定的理論基礎。河南省民政廳社會救助處副調(diào)研員王海昌提出我國當前社會救助立法應選擇由行政法規(guī)上升為法律法規(guī)、在個別立法基礎上堅持整體立法的路徑。西北政法大學劉華平副教授也倡導整體立法思路,首先建立社會救助“母法”,再進行各個救助項目“子法”的設立。湖南農(nóng)業(yè)大學講師劉遠風則強調(diào)社會救助的法制化道路選擇中應考慮立法成本、體現(xiàn)政府責任、完善社會救助的核心內(nèi)容、整合現(xiàn)行法規(guī)。可見,在法制化路徑選擇上,應該堅持整體性、整合性的方向,推進《社會救助法》整體法的出臺以及整合現(xiàn)行分散法規(guī),將是大勢所趨。而針對目前我國公民的社會救助權利仍存在不同程度的缺失問題,武漢理工大學何平副教授則強調(diào)最迫切的是要轉(zhuǎn)變制度設計理念,使公民在主體地位上實現(xiàn)由受助主體向權利主體的轉(zhuǎn)換,強調(diào)公民的權利。東北財經(jīng)大學楊剛教授則在比較中日社會救助政策的基礎上,強調(diào)我國應在立法層面保障公民的社會權利?？傊?以上學者的共同觀點就是應該加快《社會救助法》的立法,要切實實現(xiàn)公民的社會救助權利,既要在制度設計理念上予以認可,又要在法制上有所保障。七、建立社會企業(yè)貧困問題是一個歷史性、世界性的難題,當前各國為反貧困作出了巨大的努力與探索,也積累了一定的成功經(jīng)驗。因此,在我國社會救助制度構建與轉(zhuǎn)型過程中,理性借鑒國際經(jīng)驗顯得尤為重要。學者們從多角度引入反貧困的國際理論和經(jīng)驗,對擴展我國社會救助制度內(nèi)涵具有重要意義,也正是這種基于國際視野的思考推動著我國社會救助體系向動態(tài)的、積極性的體系轉(zhuǎn)變。南京大學高傳勝副教授借鑒了尤努斯的“社會企業(yè)”理論,并基于該理論在孟加拉國、英國的實踐應用及中國目前的實際狀況,建議我國建立社會企業(yè)。社會企業(yè)能有效彌補市場、政府、NPO組織的失靈,并起到補充作用,也在多國成功建立,不失為反貧困的新途徑。南京農(nóng)業(yè)大學周蕾副教授分析了美國、法國、澳大利亞及臺灣的有關救助制度,基于國際經(jīng)驗提出關于我國低保制度中的漸進退出改革思路,即通過逐步減少救助補貼、提高就業(yè)激勵,引導有能力的低保受助者漸進退出低保領取,參加工作。當前我國低保制度實行補差制,因缺少激勵機制而產(chǎn)生“退保難”現(xiàn)象,那么為解決該問題,建立起“漸進退出”機制應該是一個有效的途徑。北京化工大學劉杰教授從福利政策的角度對美國“勞動所得退稅補貼”政策(簡稱EITC)政策進行了介紹,指出該政策具有促進貧困家庭就業(yè)、提高低薪勞動者收入、減少政府福利支出等優(yōu)勢。對該政策的研究為我國推進財稅改革、發(fā)揮稅收在收入再分配領域的調(diào)節(jié)作用提供了新的思路;她指出該政策的設計理念重在鼓勵低收入群體通過積極就業(yè)換取福利,這種激勵人們工作的制度設計理念正是我國當前低保制度所缺少的。中國人民大學的李珍教授提出中國的社會救助制度發(fā)展應該選擇美國模式,而非歐洲的福利國家模式,即提高社會救助制度的作用,以減輕一些社會保險的負擔。國外在社會救助方面的做法和經(jīng)驗為我們提供了很好的借鑒,其注重制度激勵性、引導性的理念更