當(dāng)代中國(guó)的中央地方關(guān)系

當(dāng)代中國(guó)的中央地方關(guān)系

在政府間縱向關(guān)系下，中央政府的互動(dòng)對(duì)象主要是省級(jí)政府。因此，中國(guó)的中央地方關(guān)系主要涉及中央政府與省級(jí)政府之間的關(guān)系。然而就是這樣一對(duì)看似“簡(jiǎn)單”的關(guān)系,中外學(xué)者們卻眾說(shuō)紛紜,使得這一問(wèn)題成為學(xué)界的一個(gè)“困點(diǎn)”。本文在對(duì)學(xué)者們關(guān)于這一問(wèn)題的闡釋進(jìn)行梳理、總結(jié)和分析的基礎(chǔ)上,審慎地提出了關(guān)于當(dāng)代中國(guó)中央地方關(guān)系的一種闡釋,即中國(guó)的中央地方關(guān)系是一種授權(quán)體制。一、八個(gè)觀點(diǎn)：國(guó)內(nèi)外科學(xué)家對(duì)中國(guó)現(xiàn)代地方關(guān)系的解釋1.政府不享有任何自主權(quán)極權(quán)說(shuō)來(lái)自極權(quán)主義(Totalitarian)理論,這一理論是20世紀(jì)50~60年代初西方學(xué)者對(duì)中國(guó)政治體制模式的一種闡釋。在中央地方關(guān)系上,極權(quán)主義理論認(rèn)為,省級(jí)政府的權(quán)力來(lái)源于中央,省級(jí)政府完全處于中央的控制之下,不享有任何“不可侵犯的自主權(quán)”?！皬谋举|(zhì)上來(lái)講,極權(quán)主義觀點(diǎn)所看到的是一個(gè)權(quán)力分配基本上專(zhuān)屬于中央的國(guó)家,在能夠享有多少自主權(quán)的問(wèn)題上,省政府完全服從中央的有關(guān)決定”。極權(quán)主義理論原本是西方學(xué)者從對(duì)納粹德國(guó)和斯大林主義俄國(guó)的研究中發(fā)展起來(lái)的,它把蘇聯(lián)當(dāng)作戰(zhàn)后時(shí)代極權(quán)主義的主要模式。當(dāng)中國(guó)宣布效仿蘇聯(lián)模式時(shí),“人們自然傾向于把中國(guó)劃歸集權(quán)主義模式(原文如此,本文作者注)……但并未開(kāi)展對(duì)‘中國(guó)集權(quán)主義’的規(guī)模的分析”。正是由于該理論原初不是來(lái)源于中國(guó)的實(shí)踐,因此它對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)的解釋力是有限的。20世紀(jì)60年代后,西方學(xué)者逐漸以其他的闡釋模式代替了這一理論(1)。2.分權(quán)的核心體現(xiàn)在財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)上分權(quán)說(shuō)與國(guó)家能力理論(2)結(jié)合在一起,是一些學(xué)者對(duì)20世紀(jì)80~90年代分稅制實(shí)行前中國(guó)中央地方關(guān)系、特別是其中的財(cái)稅關(guān)系的一種闡釋。分權(quán)說(shuō)認(rèn)為,改革開(kāi)放以來(lái),隨著中國(guó)“放權(quán)讓利”改革的進(jìn)行,財(cái)政收入占國(guó)民收入的比重、中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重不斷下降,而地方財(cái)力則不斷增強(qiáng),形成“弱中央,強(qiáng)地方”的局面。在這一局面下,中國(guó)國(guó)家能力不斷下降:到20世紀(jì)80年代末,中國(guó)“在所有方面已低于分權(quán)底線指標(biāo)……中國(guó)今天的分權(quán)程度與前南斯拉夫80年代初很接近,關(guān)心中國(guó)前程的人,必須認(rèn)真思考分權(quán)底線的政治含義,切不可以僥幸心態(tài)漠然視之”。分權(quán)說(shuō)揭示的中央地方財(cái)稅關(guān)系確實(shí)是當(dāng)時(shí)的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題,然而,財(cái)稅關(guān)系并不是中央地方關(guān)系的全部。即使在財(cái)稅關(guān)系上有分權(quán)的特點(diǎn),也不意味著中央地方關(guān)系在總體上是分權(quán)的,例如,在人事權(quán)上顯然不是分權(quán)的。隨著1994年分稅制的實(shí)行,財(cái)稅問(wèn)題已經(jīng)基本解決,然而中央和地方關(guān)系依然不順暢。更重要的是,分權(quán)說(shuō)所隱含的中國(guó)即將“崩潰”的暗示并沒(méi)有成為現(xiàn)實(shí),這或許是這一理論固有缺陷的最好說(shuō)明。3.具有行政分權(quán)性質(zhì)的m型層級(jí)制中國(guó)式聯(lián)邦制(1)說(shuō)是一些學(xué)者對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)之所以走向成功的中央地方關(guān)系因素的一種闡釋。這種闡釋認(rèn)為,改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)主要得益于非國(guó)有部門(mén)的持續(xù)進(jìn)入與擴(kuò)張,“在解釋這種現(xiàn)象的多種原因中,關(guān)鍵之一在于1979年以前中國(guó)建立的不同的層級(jí)制行政管理結(jié)構(gòu)”。這種行政管理結(jié)構(gòu)即與東歐和蘇聯(lián)的U型層級(jí)制(2)不同的M型層級(jí)制。在M型層級(jí)制下,中國(guó)經(jīng)濟(jì)是根據(jù)管轄范圍原則運(yùn)用多層次、多地區(qū)形式組織的(即“塊塊”形式),其中每一層次上的每個(gè)地理區(qū)域都可以看作是一個(gè)運(yùn)作單位。換句話說(shuō),地方政府在職能和產(chǎn)品的供應(yīng)方面是半自主和相對(duì)自給的。這種具有行政分權(quán)性質(zhì)的M型層級(jí)制基本上適應(yīng)了中國(guó)的漸進(jìn)式改革,使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有了“中國(guó)特色的維護(hù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”的特點(diǎn):當(dāng)改革的政治阻力還很大的時(shí)候,當(dāng)舊的計(jì)劃制度還十分堅(jiān)硬的時(shí)候,當(dāng)市場(chǎng)的發(fā)育很大程度上取決于人們對(duì)改革的持久性的預(yù)期的時(shí)候,恰恰是分權(quán)化創(chuàng)造了市場(chǎng)化改革的根本動(dòng)力。中國(guó)式聯(lián)邦制說(shuō)對(duì)于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與中央地方關(guān)系的相互適應(yīng)性給出了經(jīng)濟(jì)學(xué)的闡釋,其目的還是要論證中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)改革為什么走向成功。但是,公認(rèn)的中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式卻是單一制的,那么,如何理解單一制與經(jīng)濟(jì)上的“中國(guó)式聯(lián)邦制”的關(guān)系呢?這一闡釋似乎沒(méi)有給出答案。4.“分割式”的中國(guó)政治體制分割的權(quán)威主義說(shuō)(FragmentedAuthoritarianism)一度是20世紀(jì)80年代末以來(lái)西方學(xué)者對(duì)包括中央地方關(guān)系在內(nèi)的中國(guó)政治體制的權(quán)威性看法。分割的權(quán)威主義說(shuō)反對(duì)把中國(guó)的政治體制看作是理性模式或權(quán)力導(dǎo)向模式的觀點(diǎn),提出中國(guó)的政治體制是“一個(gè)分割的權(quán)威主義的官僚制結(jié)構(gòu),其中使政策取得一致的是中央,而取得一致的過(guò)程卻是一個(gè)拖拉、各行其是、增量的過(guò)程”(P22)。具體而言,在分割的權(quán)威主義結(jié)構(gòu)下,中央權(quán)威被具有自身利益的、官僚制地位平等的各部委和各省所分割。因此雖然政策最終能夠達(dá)成一致,但是達(dá)成一致的“政策過(guò)程”必然是一個(gè)充滿討價(jià)還價(jià)的艱難過(guò)程。中國(guó)的政治體制之所以具有這樣的特征,原因在于中國(guó)各個(gè)社會(huì)集團(tuán)的利益不是由自發(fā)的利益集團(tuán)來(lái)代表的,而是通過(guò)特定的官僚機(jī)構(gòu)來(lái)表達(dá)的。例如煤炭工業(yè)部代表煤炭工業(yè)系統(tǒng)的利益,廣東省政府代表廣東人民的利益。而中國(guó)的政治體制實(shí)際上又是鼓勵(lì)這樣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益表達(dá)方式的。改革開(kāi)放以來(lái)中央對(duì)地方控制的放松以及鼓勵(lì)地方根據(jù)各地實(shí)際發(fā)展的政策加重了中國(guó)政治體制中的分割傾向。分割的權(quán)威主義是對(duì)日常運(yùn)轉(zhuǎn)著的中國(guó)政治體制的形象總結(jié),透過(guò)它,人們進(jìn)一步看到了一個(gè)“實(shí)實(shí)在在”的中國(guó)政府。雖然有人批評(píng)它在黨政關(guān)系方面,在政治體制和政策的“一致性”方面的闡釋有所欠缺,雖然奧克森伯格(MichelOksenberg)后來(lái)一定程度上放棄了這一說(shuō)法(3),但是在西方學(xué)者對(duì)中國(guó)政治體制諸多看法中,它還是一個(gè)重要闡釋。5.從“分權(quán)”到“集分平衡”集分平衡說(shuō)是一些學(xué)者對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)到20世紀(jì)90年代中國(guó)中央地方關(guān)系及其改革的一種闡釋和構(gòu)想。集分平衡說(shuō)認(rèn)為,改革開(kāi)放以來(lái),原來(lái)高度集中的中央對(duì)地方的資源再分配和利益協(xié)調(diào)模式逐漸被打破,出現(xiàn)了中央地方關(guān)系的失衡。這種失衡主要源自經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,也主要顯現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,其基本表現(xiàn)是中央功能的縮減和地方功能的擴(kuò)大。中央地方關(guān)系失衡的根源在于有限的社會(huì)資源總量與劇增的社會(huì)需求之間的矛盾,“社會(huì)資源總量大大小于社會(huì)需求總量”。中央地方關(guān)系失衡的演變過(guò)程是這樣的:“改革原來(lái)著眼于國(guó)家與企業(yè)的關(guān)系,然而首先得到變化的不是國(guó)家與企業(yè)的關(guān)系,而是中央政府與地方政府的關(guān)系;主要的設(shè)想是改變企業(yè)的依附地位,使企業(yè)活躍起來(lái),實(shí)際機(jī)制的運(yùn)行卻造成地方政府的空前活躍。”中央地方之間新平衡的實(shí)現(xiàn)有賴于對(duì)有限的社會(huì)資源總量做出合理的配置和最大限度地促進(jìn)社會(huì)資源總量的增長(zhǎng)。集分平衡說(shuō)對(duì)于改革開(kāi)放以來(lái)的中央地方關(guān)系及其改革提出了富有邏輯性和啟發(fā)性的闡釋和構(gòu)想。然而,“集權(quán)”和“分權(quán)”雖然具有不可分割的內(nèi)在聯(lián)系,但是二者又具有截然相反的趨勢(shì),怎樣達(dá)到二者具體的“平衡”是這一理論需要進(jìn)一步論證的。此外,集分平衡往往是一種理想的狀態(tài),而不是一種現(xiàn)實(shí)的狀態(tài)。6.選擇性分權(quán)—選擇性集權(quán)說(shuō)。選擇性集權(quán)說(shuō)是一些學(xué)者對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)的中央政府處理中央地方關(guān)系經(jīng)驗(yàn)的一種理論總結(jié),也是對(duì)進(jìn)一步解決中央地方關(guān)系問(wèn)題的一種策略構(gòu)想。選擇性集權(quán)說(shuō)認(rèn)為成熟的現(xiàn)代國(guó)家必須具有集中性(中央性)和人民性?，F(xiàn)代民族國(guó)家的興起、工業(yè)化的推動(dòng)和世界市場(chǎng)體系的形成促使現(xiàn)代國(guó)家的集中性得以達(dá)成,創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)財(cái)富以及民族主義的追求使得現(xiàn)代國(guó)家的集中性得以合法化。自法國(guó)大革命以來(lái)的民族主義的兩大主題———民族國(guó)家主權(quán)和人民主權(quán)論證了“人民性的擴(kuò)張和國(guó)家權(quán)力的集中性并行不?！薄；谝陨侠碚?反觀中國(guó)的中央地方關(guān)系,其中存在的問(wèn)題主要有兩個(gè)制度表現(xiàn),即中央集權(quán)但缺乏足夠的權(quán)力,地方分權(quán)但缺乏足夠的民主。問(wèn)題的根源在于國(guó)家權(quán)力既缺乏足夠的中央性,也缺乏足夠的人民性。解決這些問(wèn)題必須基于中國(guó)的現(xiàn)實(shí),“除了繼續(xù)有選擇性集權(quán),看來(lái)別無(wú)他法”。選擇性集權(quán)意味著中央政府并不是要把方方面面的權(quán)力都集中在自己的手中,而只是有選擇地把那些對(duì)國(guó)家整體至關(guān)重要的權(quán)力集中起來(lái),而把更多的權(quán)力留給地方政府。因此選擇性集權(quán)也意味著選擇性分權(quán),即把一些方面的權(quán)力徹底地下放給各級(jí)地方政府,實(shí)行充分的分權(quán),讓地方政府來(lái)治理地方社會(huì)。選擇性集權(quán)說(shuō)把重心和研究的立足點(diǎn)放在中央政府,這無(wú)疑是有道理的。但是在如何實(shí)現(xiàn)徹底的、充分的分權(quán)上又顯得論證不足。7.權(quán)力到中央與省的博弈非零和博弈說(shuō)是一些學(xué)者運(yùn)用博弈論的原理對(duì)中國(guó)中央地方關(guān)系進(jìn)行的一種闡釋。非零和博弈說(shuō)認(rèn)為,已有的中央地方關(guān)系研究具有以下兩個(gè)沒(méi)有解決的“懸題”:未能詮釋省級(jí)政府自主性行為的含意,也沒(méi)有解釋中央與省關(guān)系何以發(fā)生變化?這是因?yàn)?文獻(xiàn)對(duì)權(quán)力概念的理解有誤。首先,文獻(xiàn)對(duì)權(quán)力關(guān)系中“強(qiáng)力”發(fā)揮的作用理解混亂;第二,絕大多數(shù)研究將權(quán)力看成是零和博弈。因此,在研究中央與省政府關(guān)系時(shí),需要澄清權(quán)力概念的內(nèi)涵,同時(shí)構(gòu)建一個(gè)新的權(quán)力概念。為此,作者借用了達(dá)爾(Robert·A·Dahl)和帕森斯(Talcott·Parsons)的權(quán)力概念。二者認(rèn)為,強(qiáng)力僅僅是構(gòu)成權(quán)力基礎(chǔ)的若干資源之一,僅僅是權(quán)力的基石,并不是現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的權(quán)力。由此可以看到,以往的中央地方關(guān)系研究的主要缺陷在于,“權(quán)力基礎(chǔ)經(jīng)常被混淆成實(shí)際施加的權(quán)力數(shù)量”。權(quán)力基礎(chǔ)本來(lái)是因變量,卻往往被看作自變量,研究者只要將中央與省各自擁有的權(quán)力基礎(chǔ)分列兩張清單,自然就可以得出中央居于主導(dǎo)地位,地方居于從屬地位的永恒結(jié)論。要克服這一弊端,應(yīng)在對(duì)權(quán)力給以不同方面理解的前提下,適度認(rèn)同地方政府的主體地位與利益訴求,把中央地方關(guān)系看作博弈關(guān)系。在雙方的博弈中,“中央與省的關(guān)系既是沖突又是合作,而且合作是獨(dú)立于沖突之外的”(P157~186)。更重要的是,改革開(kāi)放以來(lái)中央與地方之間的博弈是一種非零和的、雙贏的博弈,即通過(guò)博弈,政策和制度得以改進(jìn),國(guó)家和社會(huì)得以發(fā)展和受益。8.關(guān)系間的協(xié)調(diào):構(gòu)建“伙伴型”政府間的縱向關(guān)系職責(zé)同構(gòu)說(shuō)是一些學(xué)者提出的中國(guó)縱向間政府關(guān)系具有的一個(gè)重要特征,由于縱向間政府關(guān)系包括中央地方關(guān)系,因此這一特征也適合于中央地方關(guān)系。職責(zé)同構(gòu)說(shuō)所謂的“職責(zé)同構(gòu)”,是指在政府間關(guān)系中,不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。職責(zé)同構(gòu)的產(chǎn)生,主要源自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中央既要集中掌握社會(huì)資源,又要支持地方自主發(fā)展來(lái)限制部門(mén)集權(quán)。這一模式,既為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下地方對(duì)抗部門(mén)集權(quán)提供了合法性,同時(shí)也是改革開(kāi)放后國(guó)家能夠平穩(wěn)地走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要體制原因。但是,職責(zé)同構(gòu)模式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之間又存在諸多不適應(yīng),這主要表現(xiàn)為:全能型地方政府的發(fā)展嚴(yán)重地阻礙了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成,同時(shí)條條的轄制也削弱了市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì),限制了地方的活力。因此,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善,中國(guó)職責(zé)同構(gòu)的縱向間政府關(guān)系也需要改革。然而改革并不意味著簡(jiǎn)單地主張西方單一制國(guó)家的“職責(zé)異構(gòu)”,或者中央集權(quán)、地方分權(quán)。作者的主張是,在打破職責(zé)同構(gòu)的前提下,構(gòu)建“伙伴型”政府間縱向關(guān)系。這種關(guān)系并不是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的簡(jiǎn)單改造,而是在職責(zé)權(quán)限分明的縱向政府間建立相互合作、相互依賴、相互制約、資源共享的伙伴關(guān)系。職責(zé)同構(gòu)說(shuō)高度、具體而又形象地概括了中國(guó)縱向間政府關(guān)系的一個(gè)重要特征,對(duì)于中央地方關(guān)系的研究打開(kāi)了新的視野。二、這四個(gè)前提：了解中央地方關(guān)系的基礎(chǔ)1.央地關(guān)系的內(nèi)涵中國(guó)實(shí)行的是單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu),只有在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)的前提下認(rèn)識(shí)中央地方關(guān)系才是符合中國(guó)實(shí)際的。在單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)下,權(quán)力的源頭在中央,地方的權(quán)力是中央授予的。與單一制相對(duì)的是聯(lián)邦制的國(guó)家結(jié)構(gòu),在聯(lián)邦制的國(guó)家結(jié)構(gòu)下,權(quán)力的源頭在地方,中央的權(quán)力是地方讓渡的。2.第二,立法遵循憲法的原則憲法和有關(guān)法律規(guī)定了中央地方關(guān)系的基本框架和處理中央地方關(guān)系問(wèn)題的基本原則,這也是我們認(rèn)識(shí)中央地方關(guān)系的前提。例如,憲法規(guī)定,我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則,中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。此外,憲法和組織法等法律普遍規(guī)定了最高國(guó)家機(jī)關(guān)和地方國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系。如果仔細(xì)觀察的話,中央地方關(guān)系及其問(wèn)題都是在以上規(guī)定的框架和原則下來(lái)建構(gòu)、活動(dòng)和處理的。3.當(dāng)代中國(guó)的中央地方關(guān)系對(duì)中央地方關(guān)系的認(rèn)識(shí)必須與中國(guó)的實(shí)踐相符合,關(guān)于當(dāng)代中國(guó)中央地方關(guān)系的實(shí)踐,本文在這里僅提出以下基本判斷:經(jīng)過(guò)不斷探索,當(dāng)代中國(guó)形成了以條塊分割和職責(zé)同構(gòu)為基本特征的授權(quán)體制的中央地方關(guān)系,這種中央地方關(guān)系能夠調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性、激發(fā)中央和地方兩個(gè)動(dòng)力。雖然存在不少問(wèn)題,但是這種中央地方關(guān)系是基本符合中國(guó)國(guó)情的中央地方關(guān)系,中央地方關(guān)系的改革必須在此基礎(chǔ)上進(jìn)行。4.中國(guó)古代中央地方關(guān)系難以處理的原因分析這主要涉及以下三個(gè)問(wèn)題:首先,中央地方關(guān)系是中國(guó)的一個(gè)老問(wèn)題。其次,中國(guó)既有國(guó)家統(tǒng)一、中央地方關(guān)系處理得好或者較好的歷史,又有國(guó)家分裂、中央地方關(guān)系難以處理甚至無(wú)從處理的經(jīng)歷。再次,在中國(guó)的政治文化中形成了強(qiáng)烈的國(guó)家認(rèn)同感和以國(guó)家統(tǒng)一、中央為尊為主導(dǎo)的傳統(tǒng)。三、中央地方關(guān)系至此,本文審慎地提出關(guān)于當(dāng)代中國(guó)中央地方關(guān)系的另一種闡釋,即當(dāng)代中國(guó)的中央地方關(guān)系是一種授權(quán)體制的中央地方關(guān)系。具體而言,在授權(quán)體制的中央地方關(guān)系下,權(quán)力的核心和合法性源頭在中央,然而地方并不是簡(jiǎn)單地不折不扣執(zhí)行中央政策的代表,實(shí)際上也握有一定的職權(quán)和權(quán)力,中央通過(guò)職權(quán)的授予和收回(“放”和“收”)來(lái)調(diào)整中央地方關(guān)系。1.單向性或稱非對(duì)稱要進(jìn)一步認(rèn)識(shí)中央地方關(guān)系,像非零和博弈說(shuō)那樣僅引入權(quán)力的概念是不夠的,應(yīng)當(dāng)再引入職權(quán)的概念。在很大程度上,權(quán)力與職權(quán)不分是人們?cè)谥醒氲胤疥P(guān)系問(wèn)題上認(rèn)識(shí)不清的重要原因。根據(jù)丹尼斯·朗(DennisH.Wrong)的定義,權(quán)力“是某些人對(duì)他人產(chǎn)生預(yù)期效果的能力”。權(quán)力關(guān)系的重要特征在于單向性或非對(duì)稱性,即“掌權(quán)者對(duì)權(quán)力對(duì)象的行為實(shí)施較大的控制,而不是相反”。這種非對(duì)稱性根源于掌權(quán)者握有的各種資源大于權(quán)力對(duì)象,而資源分布的不均等性在一定時(shí)期內(nèi)又是相對(duì)穩(wěn)定的。一般而言,職權(quán)是機(jī)關(guān)依法享有的、對(duì)某一類(lèi)事務(wù)以特定行為方式進(jìn)行管理的職責(zé)。職權(quán)的主體是機(jī)關(guān),管理對(duì)象是具體事務(wù),機(jī)關(guān)的職權(quán)是被授予的,也是可以被改變的。在中央與地方的關(guān)系中,中央和地方都握有一定的權(quán)力,又都行使一定的職權(quán)。然而由于中央與地方在掌控資源上的巨大差異,中央掌控的資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方,中央的權(quán)力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方,因此中央能夠主導(dǎo)和決定中央政府和地方政府機(jī)關(guān)職權(quán)的具體配置。換句話說(shuō),正是由于權(quán)力層面上中央對(duì)地方的壓倒性優(yōu)勢(shì)決定了中央在職權(quán)層面上對(duì)地方的主導(dǎo)性。2.中央權(quán)威的中央這首先是由前述的四個(gè)前提所決定的:中國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)、憲法和法律的規(guī)定以及國(guó)家統(tǒng)一、中央為尊為主導(dǎo)的政治文化傳統(tǒng)從政治、法理和傳統(tǒng)的方面給予了中央作為權(quán)力的合法性。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,中央對(duì)國(guó)家強(qiáng)力、重要資源以及主要干部任命權(quán)的壟斷保證了中央作為權(quán)力核心的地位。其次,這實(shí)際上也是關(guān)于中央地方關(guān)系的各種闡釋所認(rèn)同的:極權(quán)說(shuō)自不必說(shuō);中國(guó)式聯(lián)邦制說(shuō)、集分平衡說(shuō)和選擇性集權(quán)說(shuō)是以承認(rèn)中央權(quán)力的核心地位與合法性權(quán)威為基礎(chǔ)的;分割的權(quán)威主義說(shuō)和職責(zé)同構(gòu)說(shuō)注重在中觀意義上探討中央地方關(guān)系,從宏觀上看,它們是不否定中央政府的政治權(quán)威的;分權(quán)說(shuō)所指的“分權(quán)”實(shí)質(zhì)上并不是權(quán)力意義上的分權(quán),而是中央政府和地方政府在具體職權(quán)上的劃分,這樣的“分權(quán)”并不否認(rèn)中央權(quán)力的核心地位和合法性權(quán)威。3.注