小產(chǎn)權(quán)發(fā)展現(xiàn)狀及成因分析四

小產(chǎn)權(quán)發(fā)展現(xiàn)狀及成因分析[摘要]在近幾年商品房價格不斷攀高、土地資源日趨稀缺的全國幾乎所有大中型城市及其近郊，均出現(xiàn)不少違規(guī)開發(fā)建設(shè)、銷售的小產(chǎn)權(quán)房。無論是建設(shè)數(shù)量還是市場需求，小產(chǎn)權(quán)房都相當(dāng)龐大，具備了相當(dāng)深刻的社會影響力，成為政府不得不嚴(yán)肅面對的一個社會問題。文章以中國大陸部分城市城郊小產(chǎn)權(quán)房為研究視角，綜述小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展現(xiàn)狀，分析其成因，探究其問題，評述其政策，剖析其困境，繼而建構(gòu)小產(chǎn)權(quán)房未來發(fā)展的制度框架。

[關(guān)鍵詞]住房；小產(chǎn)權(quán)房；住房政策；制度設(shè)計

一、概念厘定

產(chǎn)權(quán)本來是不分大小的。一個基本的共識是：產(chǎn)權(quán)主要包括占有(狹義所有權(quán))、使用、收益和處置四項權(quán)力。但由于中國的一些特色，形成了社會上一些約定成俗的提法，如“大產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”。對小產(chǎn)權(quán)房的解釋，歸納起來主要有三種：第一種是針對發(fā)展商的產(chǎn)權(quán)而言，將發(fā)展商的產(chǎn)權(quán)叫大產(chǎn)權(quán)，購房人的產(chǎn)權(quán)叫小產(chǎn)權(quán)，這種詮釋是基于購房人的產(chǎn)權(quán)由發(fā)展商的產(chǎn)權(quán)分割而來；第二種解釋是按房屋再轉(zhuǎn)讓時是否需要繳納土地出讓金來區(qū)分的，不用再繳土地出讓金的叫大產(chǎn)權(quán)房，要補(bǔ)繳土地出讓金的叫小產(chǎn)權(quán)房，按這種解釋，普通商品房就是大產(chǎn)權(quán)房，經(jīng)濟(jì)適用房、軍產(chǎn)房、政府和原國有企事業(yè)單位的集體房產(chǎn)(住房)就是小產(chǎn)權(quán)房；第三種解釋是按產(chǎn)權(quán)證的發(fā)證機(jī)關(guān)來區(qū)分的，縣級及以上人民政府房管部門頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫大產(chǎn)權(quán)房，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫小產(chǎn)權(quán)房。第一、二類小產(chǎn)權(quán)房是合法的，只要交足購房款，或轉(zhuǎn)讓時補(bǔ)繳土地出讓金，就可以自由買賣，其法律規(guī)定較為明確；而第三類小產(chǎn)權(quán)房的法律屬性目前仍存在較大爭議，官方認(rèn)為此類小產(chǎn)權(quán)房并不構(gòu)成真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)，因此，其權(quán)益得不到法律保護(hù)。目前面臨整治的，就是這一種。

本文所指稱的“小產(chǎn)權(quán)房”，屬于第三種，是指在農(nóng)民集體所有的土地上，由開發(fā)商和村委會合作或村委會自行組織開發(fā)建設(shè)的房屋，在未交納土地出讓金和各種稅費(fèi)的情況下自行銷售，并向購房者發(fā)放由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制作的“房產(chǎn)證”，故又被稱為“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”、“農(nóng)民房”。目前現(xiàn)存的此類小產(chǎn)權(quán)房(鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房、農(nóng)民房)又分兩種情況，一種是在農(nóng)村集體建設(shè)用地即通常所說的“宅基地”上建成的房子；另一種是在集體企業(yè)用地、農(nóng)民自留地、自留山或者占用耕地違法建設(shè)的房子。兩種情況下的小產(chǎn)權(quán)房，都沒有國家有關(guān)部門發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證，國土房管部門也不給予備案。

二、小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展現(xiàn)狀

小產(chǎn)權(quán)房在各地以舊城改造、城中村改造等名義存在已久，發(fā)展到今天已呈難以遏制之勢。即使在國家原建設(shè)部、國務(wù)院辦公廳等國家有關(guān)部門于2007年6月、12月先后發(fā)布購買小產(chǎn)權(quán)房“風(fēng)險提示”和嚴(yán)禁違規(guī)開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房、勸禁城鎮(zhèn)居民購買小產(chǎn)權(quán)房“通知”之后，仍有大量城郊村鎮(zhèn)打著建設(shè)社會主義新農(nóng)村的名義，在集體土地上進(jìn)行違規(guī)開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房。據(jù)中國新聞網(wǎng)載文指稱，目前中國60％以上的房屋資源還沒有實(shí)現(xiàn)商品化運(yùn)轉(zhuǎn)。通過舊城改造、城中村改造、合村并鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)、村集體直接開發(fā)、合作開發(fā)、各種形式的信托持有等多種途徑和形式，涉及到城市居民和公司擁有的小產(chǎn)權(quán)房已達(dá)到現(xiàn)存全國村鎮(zhèn)房屋建筑面積330億平方米的20％以上，其中涉及到村鎮(zhèn)住宅的大約50多億平方米，涉及到村鎮(zhèn)生產(chǎn)性建筑的規(guī)模也很大，它甚至已經(jīng)成為許多中小企業(yè)、三資企業(yè)的主要的生產(chǎn)場所。由于在建、已建小產(chǎn)權(quán)房分散而“隱秘”，其數(shù)量很難統(tǒng)計；由于小產(chǎn)權(quán)房沒有完善的銷售手續(xù)，小產(chǎn)權(quán)房在全國范圍內(nèi)占住房總量的比例也很難統(tǒng)計。

目前，以舊城改造甚至新農(nóng)村建設(shè)名義，違規(guī)在農(nóng)村集體土地上進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)建設(shè)的形式主要有三種：一是一些村(居)未經(jīng)審批，擅自組建隊伍搞建設(shè)；二是部分村(居)與開發(fā)商合作，由村(居)出地，開發(fā)商出錢，雙方利益分成；三是個別村(居)委會直接把農(nóng)村集體土地賣給開發(fā)商，非法轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)。開發(fā)建成后的小產(chǎn)權(quán)房，從物業(yè)形態(tài)看，一般是普通住宅，也有少量高檔住宅和別墅，北京等地還有三合院、四合院等稀有物業(yè)類型。從價格看，一般只有同樣位置商品房價格的40％至60％，城市低收入群體買不起高價房，小產(chǎn)權(quán)房就是他們心目中的經(jīng)濟(jì)適用房。從購買對象看，以北京為例，主要有五類群體購買小產(chǎn)權(quán)房：少數(shù)手里有土地、旅游等資源的政府官員，選擇第二居所的高收入群體，用房屋做投資生意的人，外地來京初期獲利的務(wù)工人員，普通工薪階層，其中，選擇第二居所的高收入群體、用房屋做投資生意的人、外來務(wù)工人員占絕大多數(shù)，普通工薪階層幾乎很少；而在武漢，購買廉價小產(chǎn)權(quán)房的人群并非中低收入家庭，老板、公務(wù)員、教師甚至包括律師等中高收人群體是這個灰色市場的交易主體。從買賣手續(xù)看，未辦理國家土地使用證、建設(shè)許可證和預(yù)售許可證，沒有繳納商品房買賣契稅，沒有在國土房管部門備案，買賣雙方一般只簽訂一份“購房協(xié)議書”，換言之，這樣的小產(chǎn)權(quán)房買賣是國家所不認(rèn)可的，購買此類房屋的權(quán)益也將不受國家法律所保護(hù)。從使用成本看，物業(yè)管理費(fèi)便宜、水電費(fèi)便宜、采暖費(fèi)便宜，交通費(fèi)相對較高(一般需要自駕車出行)。從物業(yè)管理看，多由鄉(xiāng)政府指定的開發(fā)商成立物業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，服務(wù)和管理水平不是很高。

據(jù)部分媒體典型個案調(diào)查和國土資源部抽樣調(diào)查資料顯示，目前在北京、天津、成都、西安、武漢、南京、濟(jì)南、鄭州、珠三角等地，均已建起大量的小產(chǎn)權(quán)房。國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局負(fù)責(zé)人表示，小產(chǎn)權(quán)房問題在北京、天津、濟(jì)南、鄭州等一些城市比較突出，特別突出、頗具典型、影響較大的，當(dāng)數(shù)北京。北京市小產(chǎn)權(quán)房從20世紀(jì)90年代中期就開始陸續(xù)出現(xiàn)。當(dāng)時主要是一些明星、藝術(shù)家等為了休閑或養(yǎng)老到郊區(qū)買地蓋別墅，或者直接購買農(nóng)家院?！爱?dāng)時購買的人比較少，而且不是作為第一居所使用，所以并沒有引起相關(guān)部門注意”，然而，從2003年開始，小產(chǎn)權(quán)房的性質(zhì)發(fā)生了變化?！昂芏嗳碎_始購買‘小產(chǎn)權(quán)房’，作為第一居所使用”。2003年之后，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)也開始變?yōu)楫?dāng)?shù)卮逦瘯?、?zhèn)政府的大規(guī)模開發(fā)行為。據(jù)中國房地產(chǎn)協(xié)會副會長顧云昌測算，到2007年6月28日原建設(shè)部發(fā)出《關(guān)于購買新建商品房的風(fēng)險提示》前后，北京小產(chǎn)權(quán)房大約占到北京在售樓盤總量的兩成左右，其房價多在每平方米2500元至4000元之間，這僅為四環(huán)內(nèi)商品房價格的25％至30％。北京市我愛我家房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)公司副總經(jīng)理胡景暉估計，北京已售和在建的小產(chǎn)權(quán)房總面積將超過1000萬平方米。從區(qū)域分布看，北京小產(chǎn)權(quán)房主要集中在昌平、房山、通州、密云、順義、懷柔等近郊區(qū)域。在近幾年商品房價格不斷攀高、土地資源日趨稀缺的全國幾乎所有大中型城市，均出現(xiàn)以舊城改造、城中村改造、合村并鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)等名義違規(guī)開發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，并呈蔓延之勢。如在天津，據(jù)焦點(diǎn)天津房地產(chǎn)網(wǎng)記者調(diào)查，不僅近郊地區(qū)有小產(chǎn)權(quán)房在銷售，遠(yuǎn)郊地區(qū)也開始有所分布，雖為星星之火，卻有遍地開花之勢。由于其價格相比同地段商品房每平米至少低2000元左右，吸引了不少購房者的目光。焦點(diǎn)天津房地產(chǎn)網(wǎng)面向網(wǎng)友的調(diào)查顯示，超過半數(shù)的人表示會考慮購買小產(chǎn)權(quán)房，且隨著城市外擴(kuò)趨勢的進(jìn)一步加快，是否位于市郊也已不是購房人考慮的首要要素。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，在天津，郊縣地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房銷量已經(jīng)占到整個市場的20％。在成都，據(jù)《天府早報》報道，目前在三環(huán)路外的城鄉(xiāng)結(jié)合部，不少樓盤建在農(nóng)民的宅基地上，嚴(yán)格來說是不折不扣的“小產(chǎn)權(quán)房”。據(jù)業(yè)內(nèi)人士估算，目前成都全市小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主至少數(shù)以萬計。購買這些房子的人，有當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)基層政府工作人員及其親友，有退休老人，還有一些其他地方移居成都、選擇在成都安家落戶的外地人，更多的則是收入一般的工薪階層，也有部分投資的，買來出租。在西安，據(jù)新華網(wǎng)報道，小產(chǎn)權(quán)房主要集中在城郊和城鄉(xiāng)接合部，許多小產(chǎn)權(quán)房都是以城中村改造的名義進(jìn)行，村委會拿出一部分土地，以城中村改造的名義和開發(fā)商合作建設(shè)或自己建設(shè)，在安置了本村村民之后將剩余房子拿出來銷售。在武漢，小產(chǎn)權(quán)房多集中于城中村及城市邊緣地帶，多是農(nóng)民在宅基地建房或城市周邊鄉(xiāng)村大面積進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)時，在資金不足的情況下引進(jìn)外援開發(fā)，一部分留給當(dāng)?shù)卮迕窬幼?，另一部分則向外發(fā)售。成品樓往往是面積較大的獨(dú)棟別墅，價格一般比周邊樓盤低一半以上。而且，由于房屋出售量不大，武漢小產(chǎn)權(quán)房交易信息只在知情人的圈子中散布，不會像其他城市一樣打出大幅廣告。在南京，《經(jīng)濟(jì)參考報》《南京晨報》撰文指稱，城郊的小產(chǎn)權(quán)房從2000年左右就出現(xiàn)了，一些村組、街道、社區(qū)紛紛圈地搞起了房地產(chǎn)開發(fā)，2007年前后市場大約有將近200個小產(chǎn)權(quán)房項目，有的村組開發(fā)的項目現(xiàn)在已經(jīng)住進(jìn)了幾萬人。這些小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際起到了經(jīng)濟(jì)適用房的作用，因?yàn)閮r格便宜，吸引了許多中低收入者來購買。在濟(jì)南，就連政府為節(jié)水保泉制訂的“南控”規(guī)劃，也難以控制一些違規(guī)小產(chǎn)權(quán)房項目在南部山區(qū)的任意開發(fā)。在2007年7月實(shí)施拆除風(fēng)暴之前，濟(jì)南市內(nèi)5區(qū)和高新區(qū)有145個村居正在實(shí)施違法舊村(居)改造，已建成小產(chǎn)權(quán)房住宅面積約700萬平方米，還有約300萬平方米開工在建。在鄭州，一些城中村及城市周邊村莊利用集體土地，借城中村改造之名變相搞房地產(chǎn)開發(fā)的行為屢禁不止，嚴(yán)重擾亂了土地市場秩序，“惠濟(jì)區(qū)已建和在建的小區(qū)95％都是小產(chǎn)權(quán)房”，花園口鎮(zhèn)南月堤村的南月堤社區(qū)(又名東方萊茵)、花園口鎮(zhèn)京水村所開發(fā)的京水社區(qū)、惠龍社區(qū)、田園風(fēng)光、區(qū)委家屬院等均是小產(chǎn)權(quán)房……而在這所有的已建成的小產(chǎn)權(quán)房社區(qū)里，基本上都住滿了人，而且“90％以上是市里的人”。在珠三角，城市化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度相對較快，程度(水平)相對較高，由此直接促進(jìn)和造就了城郊和城中村的小產(chǎn)權(quán)房以規(guī)?；姆绞讲粩嗦雍屯卣埂！霸谥槿堑貐^(qū)，農(nóng)民宅基地的出租甚至出售早已形成了一個龐大的灰色市場……上世紀(jì)90年代中期開始，‘村集體出地，開發(fā)商出錢’的所謂集資房在廣州大行其道?！睎|莞還曾出現(xiàn)印發(fā)“郭富城”、“張三豐”等宣傳單售賣小產(chǎn)權(quán)房的獨(dú)有的售樓方式。一些機(jī)構(gòu)、專家的抽樣調(diào)查顯示，珠三角地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量非常驚人，深圳這樣的城市小產(chǎn)權(quán)房占城市住房總面積的比重可能高達(dá)40％、近50％；而宅基地(小產(chǎn)權(quán)房)的出租則占據(jù)了廣州房屋出租市場一半以上的份額。

三、小產(chǎn)權(quán)房的成因分析

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》時評認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)背景，其實(shí)與近一段時間涌動的“單位集資建房”、“個人合作建房”等一樣，是高房價下越來越多的市民買不起房而出現(xiàn)的必然結(jié)果。中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院張躍平認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的根本原因是城鄉(xiāng)土地被人為分割成了二個體系的不合理制度，只要城鄉(xiāng)土地市場未實(shí)現(xiàn)一體化，小產(chǎn)權(quán)房就不可能退出歷史舞臺，隨著城市房價的飆升只會愈演愈烈，將低收入群體也逼近購買小產(chǎn)權(quán)房的大軍之中。即使國家重典高壓也很可能只是把小產(chǎn)權(quán)房逼進(jìn)黑市交易，但不可能杜絕其存在。北京隆安律師事務(wù)所陳旭認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房的泛濫和市場(商品房價格)有關(guān)，也和以往立法、執(zhí)法不及時、不嚴(yán)格相關(guān)。中國新聞網(wǎng)載文認(rèn)為，導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房大量產(chǎn)生的根本原因有三：一是近20年來中國城市化、工業(yè)化的高速進(jìn)程。中國目前城鎮(zhèn)人口已達(dá)到5.8億，城鎮(zhèn)化水平已超過了45％，這是人類歷史上最大的一次城市化轉(zhuǎn)型。根據(jù)國家有關(guān)部門預(yù)期：“按人口城鎮(zhèn)化率每年增加1個百分點(diǎn)測算，到2020年還將從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出3億左右的人口?！贝笠?guī)模的城市擴(kuò)展造就了中國歷史上的村鎮(zhèn)規(guī)模以最快的速度急劇減少，也直接促進(jìn)和造就了小產(chǎn)權(quán)房以規(guī)?；姆绞讲粩嗾Q生和運(yùn)轉(zhuǎn)。小產(chǎn)權(quán)房的住宅目前總體上已相當(dāng)于中國120億平方米城鎮(zhèn)住宅的40％以上，小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)成為中國最重要的房產(chǎn)權(quán)利類型之一。而且，中國城鄉(xiāng)房屋不采取一元化的管理體制，伴隨著高速度的城市化，小產(chǎn)權(quán)房的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)模也就會不斷擴(kuò)大。

二是近20年來中國政府沒有根據(jù)《憲法》落實(shí)農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的制憲原則和法規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)體系。有關(guān)農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的國家法律是非常不完善的，實(shí)行的是城鄉(xiāng)不平等的國家壟斷性的征地制度。各級政府2006年通過招、拍、掛和協(xié)議轉(zhuǎn)讓土地的土地出讓金收入高達(dá)13168，98億元，相當(dāng)于2006年國家財政收入的30％，成為中國地方政府推進(jìn)改革的主要資本。不可否認(rèn)，土地的開發(fā)肯定有地方政府和開發(fā)商的貢獻(xiàn)，但是對原土地權(quán)利人的利益侵占也是關(guān)鍵的利潤來源，它導(dǎo)致了村民和村集體推動小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的巨大利益動因。為此，目前僅依靠廣東、成都、重慶、天津、上海等地的集體土地試點(diǎn)方法已不足以應(yīng)對小產(chǎn)權(quán)房造就的改革利益的調(diào)整了，以新的全國性的法規(guī)統(tǒng)一解決小產(chǎn)權(quán)房問題已成為改革的必然。

三是近10年來中國的房改沒有根據(jù)1998年7月3日《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》的承諾，落實(shí)房改的進(jìn)程和政府擔(dān)保。該項改革指南強(qiáng)調(diào)：“深化城鎮(zhèn)住房制度改革的目標(biāo)是：停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場?！薄奘聦?shí)上，由于政府沒有“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，沒有廣泛發(fā)展個人合作建房、合作社建房、單位建房、集體改擴(kuò)建原住房等以平抑急劇住房商品化的運(yùn)轉(zhuǎn)風(fēng)險，而主要依賴開發(fā)商的商品化住房的開發(fā)以解決城市住房需要，導(dǎo)致中國最高的城市化發(fā)展速度與最高的城市房價并存。倘若政府依據(jù)全國住房改革的承諾，提供足夠的低價房以適應(yīng)從福利分房為主到商品化住房為主的過渡時代的需求，也會極大地抑制小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展。

綜觀各方述評后，小產(chǎn)權(quán)房“欣欣向榮”的成因，還可以從如下主客觀兩個層面加以體認(rèn)：一是客觀上小產(chǎn)權(quán)房買賣方市場已經(jīng)形成并頗具規(guī)模。近十幾年來，中國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變動，城鄉(xiāng)二元分割而治的模式被迫松動，城鄉(xiāng)人口頻繁而又密集地流動，一方面，一部分城市近郊農(nóng)民因進(jìn)城務(wù)工、子女教育、收入增長、意欲改善生活境遇等移居城市，騰空了近郊農(nóng)戶部分宅基地，加上村鎮(zhèn)的違規(guī)批轉(zhuǎn)和變賣，為小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)提供了一定量的、必要的空間，同時，一部分近郊農(nóng)民自建房直接轉(zhuǎn)讓，變成了小產(chǎn)權(quán)房；另一方面，不少遠(yuǎn)郊、外地進(jìn)城務(wù)工人員、城市低收入群體因不堪高價商品房之累而定居近郊小產(chǎn)權(quán)房，一部分城市高收人群體為保值增值進(jìn)行投資、選擇第二居所乃至第一居所而選購小產(chǎn)權(quán)房，為小產(chǎn)權(quán)房售賣準(zhǔn)備了較大的買方市場。二是主觀上不同利益主體急欲利用小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行套利、逐利、分利。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展分化了原本虛構(gòu)的“社會整體利益”和高度同構(gòu)的“國家利益”，社會個體的利益意識相繼覺醒，小集體利益逐步形成，呈現(xiàn)出明顯的“分利集團(tuán)化”，一方面，農(nóng)村建設(shè)土地使用者(農(nóng)戶、村居、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))甚至耕地使用者(農(nóng)戶)急欲利用土地進(jìn)行“套利”，于是，轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、設(shè)法開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房雖禁難止；另一方面，村鎮(zhèn)干部以帶領(lǐng)村民共同致富為名，與之結(jié)成“利益共同體”，通過批轉(zhuǎn)變賣土地、協(xié)同開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行“逐利”，部分建筑商、地方政府及其官員參與分利，形成“分利集團(tuán)”，共同推動城郊小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)熱潮。

誠如《南方都市報》社論所指出的，無論是建設(shè)數(shù)量還是市場需求，小產(chǎn)權(quán)房都相當(dāng)龐大，具備了相當(dāng)深刻的社會影響力，成為政府不得不嚴(yán)肅面對的一個社會問題。焦點(diǎn)房地產(chǎn)網(wǎng)調(diào)查后也指出，小產(chǎn)權(quán)房的尷尬地位，實(shí)際上是各方利益博弈的結(jié)果，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、一些開發(fā)商，迎合了城鎮(zhèn)居民的需求，把小產(chǎn)權(quán)做成了一個大市場，不少人也暫時圓了自己的住房夢，但畢竟，國家的耕地保護(hù)制度、糧食安全，又是不可逾越的紅線，政策和法律都不允許對小產(chǎn)權(quán)房網(wǎng)開一面，這種左右為難的境地中，小產(chǎn)權(quán)房未來究竟何去何從?這是一個不得不面對的難題。

四、問題與對策

自2006年9月北京·宋莊畫家村多起農(nóng)民房訴訟以來，小產(chǎn)權(quán)房合法性問題引發(fā)激烈討論，全國各級主管部門明確表示，小產(chǎn)權(quán)房不受法律保護(hù)。一些法律專家也表示，小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際上并沒有真正的產(chǎn)權(quán)，沒有國家發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證，房管部門也不會給購房合同備案。因此，小產(chǎn)權(quán)房就算可以轉(zhuǎn)讓，這種轉(zhuǎn)讓實(shí)際上是不具有任何法律效力的。由于難以辦理土地使用證、房產(chǎn)證、契稅證等合法手續(xù)，小產(chǎn)權(quán)房本身缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)，購房者未來在遺產(chǎn)繼承時也會遇到困難。此外，小產(chǎn)權(quán)房面臨的土地占地、質(zhì)量保障、售后保修、物業(yè)管理、公共安全與衛(wèi)生等問題，也比較突出。

重典嚴(yán)禁而又屢禁不止的小產(chǎn)權(quán)房，還折射出如下幾個具有重大理論意義的現(xiàn)實(shí)問題：一是農(nóng)民宅基地規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，其正當(dāng)性常遭質(zhì)疑。在大量小產(chǎn)權(quán)房在建已建的2008年1月1日之前，并沒有可用于指導(dǎo)農(nóng)民宅基地規(guī)劃的專門法；2008年1月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖將城鄉(xiāng)納入一體規(guī)劃，但各地政府掌握的尺度卻因人情因地域因風(fēng)水而差異顯著。二是根據(jù)中央精神，“有條件的地方”，“相對集中建設(shè)公寓式樓房”后，多出來的宅基地能否多建“公寓式樓房”用于租賃或轉(zhuǎn)讓?農(nóng)村居民能否像城鎮(zhèn)居民一樣購買多套房產(chǎn)?三是為農(nóng)戶建房專用的宅基地仍屬集體所有，農(nóng)戶承包盡管有如十七屆三中全會所作政治性承諾“長期不變”并可以“以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”，但并非“永佃”，更不能“自由買賣土地”，倘遇國家征用或集體重新規(guī)劃利用，有損于農(nóng)戶房屋產(chǎn)權(quán)的，該如何調(diào)處?四是根據(jù)《憲法》規(guī)定，“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山”，那么，勞動者能否自行或聯(lián)合利用自留地、自留山“經(jīng)營”開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房?五是有望破解的戶籍制度既然允許農(nóng)村居民到城市“買房落戶”，城市居民能否到農(nóng)村“買房落戶”或“承包”宅基地后建房落戶?不同集體的農(nóng)戶能否交互宅基地和住房而改變居住環(huán)境?六是中華人民共和國公民能否“自由遷徙”?公民的“遷徙自由”如何在住房政策中加以體現(xiàn)和保障?

針對“愈演愈烈”的小產(chǎn)權(quán)房問題，中央及有關(guān)部門一直在試圖進(jìn)行規(guī)制。小產(chǎn)權(quán)房問題比較突出的部分城市，地方政府也在設(shè)法努力規(guī)制。但是，正如《南方都市報》社論所指出的，即便是在國家最高土地行政管理部門，對于如何處置小產(chǎn)權(quán)房也存有分歧。強(qiáng)調(diào)既定政策的權(quán)威性，繼續(xù)宣告小產(chǎn)權(quán)房的非法身份，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了行政者的消極退守，無助于彌補(bǔ)小產(chǎn)權(quán)房在政策及現(xiàn)實(shí)處境下的分裂局面?！吨袊?jīng)濟(jì)周刊》特約撰稿人發(fā)表時評質(zhì)問：面對公眾“鋌而走險”去買小產(chǎn)權(quán)房，政府主管部門究竟應(yīng)該怎么辦?采取“封殺”措施，是不是合適?是不是一個利于百姓住房難題解決和房地產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展的正確選擇?小產(chǎn)權(quán)房政策選擇的最基本標(biāo)準(zhǔn)到底是什么?封殺還是引導(dǎo)的政策比較和選擇中，究竟是讓老百姓“買得起房、住得上好房”重要，還是維持一個被暴利壟斷的房地產(chǎn)市場更為重要?這是一個基本的問題?！谧》空呱系摹暗谝灰獎?wù)”，應(yīng)該是使人民買得起、住得好房?！块T要做的應(yīng)該是引導(dǎo)而不是“扼殺”；要為其從“合情合理”到“合法合規(guī)”、走上制度化的合法渠道提供政府部門應(yīng)有的作為?；谛‘a(chǎn)權(quán)房現(xiàn)行政策的評估與選擇，本文提出如下概括性的制度設(shè)計思路：

1循國際之通則，在《中華人民共和國憲法修正案》中確立公民自由遷徙權(quán)與住房權(quán)等憲制原則；

2參《物權(quán)法》等保護(hù)已擁有房屋財產(chǎn)人權(quán)利的法律，出臺能夠保障沒有房屋之公民居住權(quán)的《住宅法》及與之相關(guān)的《土地規(guī)劃法》；

3改戶籍制為居住制，允許城鄉(xiāng)居民自由選擇居住地和住所；

4改農(nóng)村土地承包制為永佃制，賦予鄉(xiāng)居民以“恒產(chǎn)”；

5建立健全包括鄉(xiāng)居民宅基地、自留地、自留山在內(nèi)的集體土地交易機(jī)制與開發(fā)利用機(jī)制，增加鄉(xiāng)居民“財產(chǎn)性收入”；

6重新建構(gòu)城鄉(xiāng)居民住房開發(fā)與供給模式，將重新審視后原則上符合規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”合法化，并將之納入合法的住房開發(fā)與供應(yīng)體系。我縣小產(chǎn)權(quán)房之現(xiàn)狀、成因與對策初探當(dāng)前，我國的小產(chǎn)權(quán)房問題受到了社會各界的重視，并引發(fā)了激烈的討論，由于問題的復(fù)雜性，其利弊得失難以達(dá)成共識，小產(chǎn)權(quán)房何去何從，還是一個未知數(shù)。針對小產(chǎn)權(quán)房的建銷愈演愈烈的狀況，國務(wù)院及相關(guān)部門已經(jīng)多次發(fā)文，欲解決小產(chǎn)權(quán)房的問題，尤其是在新近文件中的“八不準(zhǔn)”，在小產(chǎn)權(quán)房的蔓延擴(kuò)張上，預(yù)期其能夠起到較大的作用，但對于在建、在售、已售的小產(chǎn)權(quán)房如何處理，如何應(yīng)對仍然顯得力不從心。因此從我縣實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行調(diào)研，對小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀、成因進(jìn)行研究，作出如下初探建議。小產(chǎn)權(quán)房，嚴(yán)格意義上看，并非法律術(shù)語，其只是作為一種社會現(xiàn)象被指稱的。從目前使用的大環(huán)境來看，小產(chǎn)權(quán)房，是指農(nóng)村宅基地上的房屋或者在集體土地上建造的房屋對非農(nóng)業(yè)戶口人員進(jìn)行銷售而形成的一種房屋權(quán)屬狀態(tài)。在法律上，問題便轉(zhuǎn)變?yōu)榉课莸乃袡?quán)狀況是否完整，是否受到限制。其特點(diǎn)在于這些房屋的本來目的是供本集體成員的居住使用，而實(shí)際上，由于某種原因，房屋被銷售給集體成員之外的居民，尤其是指非農(nóng)業(yè)戶口的人員。由于其只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國土部門供地手續(xù)，而沒有國家房地產(chǎn)管理部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，所以被稱之為“小產(chǎn)權(quán)房”。二、我縣小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀與成因分析㈠我縣小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀我縣小產(chǎn)權(quán)房一般集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外城鄉(xiāng)結(jié)合部，交通便利，地勢平坦，農(nóng)村配套設(shè)施區(qū)位較好的區(qū)域或自然村內(nèi)。一般都是農(nóng)民通過遷移扶貧、土地開發(fā)整理遷村騰地、地災(zāi)危房轉(zhuǎn)址，成家立戶、新農(nóng)村建設(shè)等方式獲得劃撥的集體的土地。一般磚混四層左右，少量小高層七層以下，有單建，也有聯(lián)營聯(lián)建。一般除自住外，有部分出售。一般屬單戶轉(zhuǎn)讓型。㈡小產(chǎn)權(quán)房興起的原因1、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之所以會產(chǎn)生小產(chǎn)權(quán)房，是由于土地資源被分為國家所有的土地和集體所有的土地，二者的區(qū)別在于國家所有的土地可以依法流轉(zhuǎn)，尤其是商品房建設(shè)用地其更在流轉(zhuǎn)中凸現(xiàn)其價值；而農(nóng)村的住宅用地宅基地則不能流轉(zhuǎn)，只要經(jīng)過國家征收將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校再|(zhì)改變后才能流轉(zhuǎn)。雖然我國《憲法》規(guī)定早已，“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄睹穹ㄍ▌t》第71條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有?！币簿褪钦f農(nóng)民集體是集體土地的所有權(quán)人，但是，即使是新頒布施行的《物權(quán)法》也沒有改變這種狀況，那就是集體土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容具有不圓滿性，宅基地使用權(quán)及其之上的房屋所有權(quán)與城市的商品房便存在區(qū)別。“小產(chǎn)權(quán)房”的存在其實(shí)源自于土地資源的城鄉(xiāng)二元分割。如前文所述，集體土地要進(jìn)入市場其合法途徑只能轉(zhuǎn)變土地的性質(zhì)，而在這個轉(zhuǎn)變的過程中，通過低價征收土地，再高價出售給開發(fā)商，獲得了巨額利益。同時，農(nóng)民集體的土地處分權(quán)受到一定的限制。正是基于這種狀況，導(dǎo)致一些農(nóng)民(集體)想方設(shè)法自行出租、轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)以獲取收益。2、房價居高不下小產(chǎn)權(quán)房的繁榮與房價居高不下不無關(guān)系，或者可以說，小產(chǎn)權(quán)房正是對高價房的一種替代。雖然國家出臺各種政策、措施以限制房價，然而事與愿違，房價不但沒有穩(wěn)住，反有不斷攀升之勢，此時的小產(chǎn)權(quán)房正好滿足了大量的中低收入階層的需要。這種繁榮并非偶然，而是存在著其存在的基礎(chǔ)，沒有房價居高不下的事實(shí)，恐怕小產(chǎn)權(quán)房不會如此暢銷。3、生活窘迫、居住無著近幾年，我國的房地產(chǎn)價格一路攀升，以至于相當(dāng)多的人們開始發(fā)現(xiàn)工作了10年、20年甚至連一棟房子都買不起，前述的高價以及降低的銷售率已經(jīng)說明了這點(diǎn)，絕大多數(shù)人“無力買房”。盡管，政府也積極推出了經(jīng)濟(jì)適用房，乃至廉租房，但是，在量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)際的需求。伴隨著民生問題逐漸受到重視，“人人都應(yīng)有房住”便理所當(dāng)然的被提出來。在這種房價居高不下的背景下，“小產(chǎn)權(quán)房”的低價位對于城市低收入階層而言，簡直是雪中送炭，盡管這個“炭”不那么完美，但至少能夠解決居住問題、生存問題。在經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房不可求的情況下，將目光轉(zhuǎn)向“小產(chǎn)權(quán)房”就是必然的選擇。㈢小產(chǎn)權(quán)房成為問題的原因—利益沖突小產(chǎn)權(quán)房之所以能夠引起社會的廣泛關(guān)注，是因?yàn)槠潢P(guān)涉社會中低收入階層的生存利益，同樣，它也關(guān)涉到其他群體的利益，也就是說，小產(chǎn)權(quán)房的銷售在不同的群體之間進(jìn)行了利益的再分配。當(dāng)然，得到好處的首先是中低收入階層，因?yàn)橘徺I了小產(chǎn)權(quán)房，他們可以成為有房一族，可以老有所居，而不是流落街頭。其次，得到好處的農(nóng)民(農(nóng)民集體)，農(nóng)民可以通過出售其房產(chǎn)獲得較高的價位，尤其是與征地相比得到的補(bǔ)償要多得多。此時，利益明顯發(fā)生減損的便是房地產(chǎn)商和地方政府。由于小產(chǎn)權(quán)房的低價銷售，造成了房地產(chǎn)商的房地產(chǎn)銷量降低，房地產(chǎn)商的如下態(tài)度也是正常的。因此，存在十余年的小產(chǎn)權(quán)房終于在這幾種利益發(fā)生激烈沖突當(dāng)中成為人們討論的焦點(diǎn)。因?yàn)檫@個涉及利益沖突，而且是比較尖銳的利益沖突，其處理的得當(dāng)與否關(guān)系國家的穩(wěn)定和社會秩序，因此，必須仔細(xì)研究，慎重處理。三、小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)法規(guī)的梳理從時間上來看，最早對宅基地和農(nóng)民房的租賃買賣從政策上加以區(qū)分的，是1962年公布的《農(nóng)村人民公社工作條例修整草案》。其中規(guī)定，農(nóng)民的房屋可以買賣，但房屋所在土地不能出租也不能買賣。1999年5月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，通知規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證?！?004年8月28日修改通過的《土地管理法》第62條第4款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！钡?3條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！?007年6月18日建設(shè)部強(qiáng)調(diào)：“城市居民不要購買在集體土地上建設(shè)的房屋。目前的法律法規(guī)不允許在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。不允許集體土地上建設(shè)的房屋向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售?！?007年12月11日國務(wù)院常務(wù)會議研究促進(jìn)節(jié)約集約用地和依法嚴(yán)格管理農(nóng)村集體建設(shè)用地。緊接著，2008年1月3日頒布《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》；2008年1月8日，中國政府網(wǎng)全文公布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》。綜上，可以看出，國家有關(guān)部門多次出臺文件，禁止城里人到農(nóng)村購買宅基地和建于其上的農(nóng)民房。但是，這些文件在效力層次上均比較低，這種禁止購買的精神和具體內(nèi)容并沒有在法律層次的文件中體現(xiàn)出來。另外，這些文件對違反相關(guān)規(guī)定的法律效果，沒有明確責(zé)任，或者語焉不詳，這也是造成小產(chǎn)權(quán)房在法律的邊緣游走，并有了蓬勃發(fā)展的原因。四、小產(chǎn)權(quán)房的處理對策初探㈠不能一刀切由于小產(chǎn)權(quán)房的形成原因、存在形式、購買人員等復(fù)雜多樣，因此，像有些人提出來的一律取締，或者一律合法化的做法都不妥當(dāng)。尤其是不能一棍子打死，一律禁止、取締，這種思想是要不得的。這樣做不僅造成很大的資源浪費(fèi)，而且又嚴(yán)重的侵害了購房人的利益，激化政府與群眾的矛盾，影響社會穩(wěn)定。我們以為，在盡可能的情況下，應(yīng)盡量維持房屋的存在，防止無謂的經(jīng)濟(jì)損失。另外，對所有的小產(chǎn)權(quán)房都一律合法化的做法也是不妥當(dāng)?shù)?。由于我縣面臨著人多地少的壓力，而且又要保證耕地動態(tài)平衡。所以，利用土地必須符合土地利用規(guī)劃，否則可能造成土地的嚴(yán)重浪費(fèi)，這不符合建設(shè)節(jié)約型社會的目標(biāo)。㈡以類型化確定是否合法既然小產(chǎn)權(quán)房的問題錯綜復(fù)雜，不能一刀切，那么相應(yīng)的，就應(yīng)該具體問題具體分析。對于不同類型、不同建設(shè)階段的小產(chǎn)權(quán)房給予不同的處理，可以讓其更具有妥當(dāng)性。如羊尾鎮(zhèn)老官廟村民李益清家4口人，2009年4月29日獲得劃撥用地140平方米，同時獲得劃撥用地的李益新48平方米，李道成40平方米，黃紅玉48平方米，共計276平方