馬克思恩格斯城鄉(xiāng)融合視域下主體功能區(qū)城鄉(xiāng)政策方向研究

馬克思恩格斯城鄉(xiāng)融合視域下主體功能區(qū)城鄉(xiāng)政策方向研究南錫康摘要：為破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡難題，探索主體功能區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系優(yōu)化路徑，依據(jù)馬克思恩格斯城鄉(xiāng)融合思想，在梳理城鄉(xiāng)分離對立本質(zhì)、城鄉(xiāng)融合歷史必然性、城鄉(xiāng)融合前提條件與實(shí)現(xiàn)路徑基礎(chǔ)上的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展階段，分析優(yōu)化發(fā)展區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)存在的差異化城鄉(xiāng)關(guān)系問題，提出優(yōu)化發(fā)展區(qū)城鄉(xiāng)互動(dòng)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)工農(nóng)結(jié)合、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)優(yōu)先四種模式，并對不同模式下主體功能區(qū)城鄉(xiāng)政策設(shè)計(jì)方向進(jìn)行探索。這對于落實(shí)和優(yōu)化主體功能區(qū)戰(zhàn)略、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有一定意義和價(jià)值。引言19世紀(jì)中期，馬克思、恩格斯在《德意志形態(tài)》《共產(chǎn)黨宣言》《資本論》等一系列著作種對城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)進(jìn)行了剖析和預(yù)測，對破除我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙具有重大意義。2017年，黨的十九大對建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系作出重大決策部署。2019年，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，提出“到本世紀(jì)中葉，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制成熟定型”的目標(biāo)，對重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系做出系列實(shí)踐安排。城鄉(xiāng)關(guān)系是黨在新時(shí)代治國理政的重要內(nèi)容，也是馬克思主義中國化的重大創(chuàng)新點(diǎn)。經(jīng)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)界在馬克思恩格斯城鄉(xiāng)融合思想在我國宏觀發(fā)展方向指導(dǎo)方面研究較多，但在具體政策制定與落實(shí)方面研究較少。且我國各地區(qū)資源環(huán)境承載能力、開發(fā)情況和發(fā)展?jié)摿Ω鳟?，在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中面臨著不同的矛盾和問題。為此，本文依據(jù)馬克思恩格斯城鄉(xiāng)融合思想，以主體功能區(qū)規(guī)劃為抓手，在簡要分析各類主體功能區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系基礎(chǔ)上，對主體功能區(qū)城鄉(xiāng)政策設(shè)計(jì)方向進(jìn)行研究。一、馬克思恩格斯城鄉(xiāng)關(guān)系理論馬克思和恩格斯在深刻剖析19世紀(jì)資本主義社會(huì)矛盾的基礎(chǔ)上，揭露了資本主義社會(huì)城鄉(xiāng)分離與對立的本質(zhì)，指出了未來共產(chǎn)主義社會(huì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然性，并提出城鄉(xiāng)融合的前提條件和實(shí)現(xiàn)路徑。（一）城鄉(xiāng)分離與對立的本質(zhì)馬克思在《德意志意識(shí)形態(tài)》中指出“一個(gè)民族內(nèi)部的分工，首先引起工商業(yè)勞動(dòng)同農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的分離，從而也引起城鄉(xiāng)的分離和城鄉(xiāng)利益的對立?！背鞘信c鄉(xiāng)村的分離與對立源于社會(huì)分工，即物質(zhì)勞動(dòng)和精神勞動(dòng)的分工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)生產(chǎn)的分工，引起資本和地產(chǎn)的分離，產(chǎn)生以勞動(dòng)和交換為基礎(chǔ)的所有制。馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中分析了城鄉(xiāng)對立的原因：工業(yè)革命創(chuàng)造了巨大生產(chǎn)力，資產(chǎn)階級通過剝削工人剩余價(jià)值和擴(kuò)大再生產(chǎn)，使城市繁榮發(fā)展。城市聚集了大量生產(chǎn)資料、生產(chǎn)工具和勞動(dòng)力，吸引生產(chǎn)資源源源不斷地從農(nóng)村流入城市，城市和鄉(xiāng)村的分工越來越明顯，生產(chǎn)社會(huì)化與生產(chǎn)資料私人占有之間的矛盾激化導(dǎo)致無產(chǎn)階級和資產(chǎn)階級產(chǎn)生利益沖突。因此，城鄉(xiāng)的分離與對立是生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果，資本主義私有制使得城市剝削農(nóng)村的局面形成并逐漸固化[1]。（二）城鄉(xiāng)融合的歷史必然性城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展問題其本質(zhì)是特定生產(chǎn)方式歷史運(yùn)動(dòng)的結(jié)果[2]，城鄉(xiāng)關(guān)系是由生產(chǎn)力水平?jīng)Q定、隨所有制變化而演進(jìn)的[3]。隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系必然發(fā)生變化。馬克思和恩格斯指出：“鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)人口的分散和大城市工業(yè)人口的集中，僅僅適應(yīng)于工農(nóng)業(yè)發(fā)展水平還不夠高的階段，這種狀態(tài)是一切進(jìn)一步發(fā)展的障礙。”[4]一方面，當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到一定水平，城市人口聚集到一定程度，城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大，農(nóng)民耕作積極性降低，農(nóng)業(yè)剩余提高受阻，影響國家糧食安全。另一方面，工業(yè)發(fā)展到一定階段會(huì)面臨需求不足的困境，為避免工業(yè)品過剩，拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)內(nèi)需成為工業(yè)品消費(fèi)的關(guān)鍵[5]，城鄉(xiāng)融合是此時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的必然選擇。因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際需要，是生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的內(nèi)在訴求。（三）城鄉(xiāng)融合的前提條件與實(shí)現(xiàn)路徑恩格斯在《共產(chǎn)主義原理》中首次提出“城鄉(xiāng)融合”這一概念，并指出消滅城鄉(xiāng)對立的根本途徑——發(fā)展生產(chǎn)力。之后在《反杜林論》中，恩格斯修正和完善了自己關(guān)于如何消滅城鄉(xiāng)對立的主張，在反思和批判空想社會(huì)主義之后，他強(qiáng)調(diào)消除城鄉(xiāng)對立必須基于舊式分工的消亡，即廢除資本主義生產(chǎn)方式。恩格斯在《論住宅問題》中指出：“只有使人口盡可能地平均分布于全國，只有使工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)生緊密的聯(lián)系，并適應(yīng)這一要求使交通工具也擴(kuò)充起來——同時(shí)這要以廢除資本主義生產(chǎn)方式為前提——才能使農(nóng)村人口從他們數(shù)千年來幾乎一成不變地在其中受煎熬的那種與世隔絕的和愚昧無知的狀態(tài)中掙脫出來”[6]。概而言之，消除城鄉(xiāng)對立并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前提條件是廢除資本主義私有制和生產(chǎn)方式，建立社會(huì)主義公有制和生產(chǎn)方式；實(shí)現(xiàn)路徑是發(fā)展生產(chǎn)力，促進(jìn)全國人口均衡分布，推動(dòng)工業(yè)和農(nóng)業(yè)的緊密結(jié)合，完善公共服務(wù)設(shè)施配套。但就如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與工業(yè)結(jié)合來說，馬克思恩格斯在具體舉措方面尚顯空泛[7]。二、我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段針對城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展，黨的十六大、十八大、十九大分別提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”、“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”、“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”，學(xué)界產(chǎn)生了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合三個(gè)概念，并存在一些歧見和誤用。鄒心平、張克俊等通過比較和分析，認(rèn)為從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化到城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)關(guān)系不斷升華的過程[8]，城鄉(xiāng)融合概念具有城鄉(xiāng)平等、相互促進(jìn)、鄉(xiāng)村價(jià)值多元等優(yōu)勢，可用城鄉(xiāng)融合這一表述作為城鄉(xiāng)關(guān)系的目標(biāo)追求[9]。（一）城鄉(xiāng)關(guān)系變化歷程我國城鄉(xiāng)關(guān)系歷經(jīng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成與固化、互動(dòng)發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展、融合發(fā)展四個(gè)階段[10]。新中國成立初期，我國優(yōu)先發(fā)展城市工業(yè)，通過農(nóng)業(yè)稅征收、戶籍限制、“統(tǒng)購統(tǒng)銷”和“工農(nóng)剪刀差”等政策，將農(nóng)民束縛在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為城市工業(yè)的發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)和支撐，此階段城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，二元結(jié)構(gòu)形成并固化。十一屆三中全會(huì)后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提高了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，改革開放政策促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展差距縮小，互動(dòng)聯(lián)系增強(qiáng)，但城鄉(xiāng)利益格局并未改變。黨的十六大、十七大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制”，提倡工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，致力于實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。十九大之后，黨中央針對城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不順暢、公共資源配置不合理等問題，提出重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。（二）當(dāng)前城鄉(xiāng)融合條件分析十九大報(bào)告指出：“我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。我國人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境空間分布不協(xié)調(diào)問題已經(jīng)凸顯，大中型城市繁榮，資本和勞動(dòng)力高度集中，資源環(huán)境處于超載或臨界狀態(tài)，小城市和農(nóng)村落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，村莊空心化，人口流失嚴(yán)重，亟需加強(qiáng)城鄉(xiāng)互動(dòng)，推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。對于我國當(dāng)前是否具備城鄉(xiāng)融合的客觀條件，韓文龍等認(rèn)為經(jīng)過多年的生產(chǎn)力發(fā)展和制度設(shè)計(jì)，新時(shí)代我國已經(jīng)具備了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的物質(zhì)條件、制度條件和社會(huì)條件等基本條件[11]；仲德濤認(rèn)為城鄉(xiāng)融合是一個(gè)建立在生產(chǎn)力高度發(fā)展基礎(chǔ)上的以點(diǎn)帶面、循序漸進(jìn)的過程，在一系列條件具備后經(jīng)過長期發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)[12]；羅來軍認(rèn)為，當(dāng)前我國城市郊區(qū)、較發(fā)達(dá)的農(nóng)村、經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)潛力較大的地區(qū)已經(jīng)具備城鄉(xiāng)融合的條件，經(jīng)濟(jì)落后、發(fā)展?jié)摿^小的地區(qū)則不能盲目進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化[13]。因此，已經(jīng)具備條件的地區(qū)應(yīng)果斷推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，目前不具備條件的地區(qū)應(yīng)根據(jù)其主體功能定位因地制宜、因地施策，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，為城鄉(xiāng)融合做準(zhǔn)備。三、主體功能區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系問題根據(jù)馬克思和恩格斯關(guān)于城鄉(xiāng)融合實(shí)現(xiàn)路徑的分析，城鄉(xiāng)關(guān)系問題應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)、人口、公共服務(wù)等要素，因此從城鄉(xiāng)人均可支配收入差距、城鄉(xiāng)人口比、城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距三方面分析主體功能區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系。（一）城市化發(fā)展區(qū)域優(yōu)化發(fā)展區(qū)城鄉(xiāng)居民收入比通常呈迅速上升趨勢，城鄉(xiāng)居民收入差距十分明顯且差距不斷擴(kuò)大；農(nóng)、林、牧、漁服務(wù)業(yè)消費(fèi)需求較高，城郊休閑娛樂產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好；城市人口高度集中，通常為農(nóng)村人口的3倍以上，人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境空間分布極不均衡；國土開發(fā)強(qiáng)度大，往往接近國際公認(rèn)的宜居城市國土開發(fā)強(qiáng)度30%極限值，城市土地資源處于超載或臨界狀態(tài)；城鄉(xiāng)居民對公共服務(wù)滿意度處于高或較高水平，城鄉(xiāng)差異較小，協(xié)調(diào)水平較高。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)城鄉(xiāng)居民收入比通常呈較快上升趨勢，城鄉(xiāng)居民收入差距明顯且差距不斷擴(kuò)大；城市人口較為集中，通常略多于農(nóng)村人口，城鄉(xiāng)人口比在1~2范圍內(nèi)，人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境空間分布有不均衡傾向；國土開發(fā)強(qiáng)度較大，城市土地資源處于可載狀態(tài)，有較大開發(fā)潛力；公共服務(wù)整體處于中低水平，城市居民公共服務(wù)滿意度通常為中等，農(nóng)村居民公共服務(wù)滿意度通常為低等，城市公共服務(wù)優(yōu)于農(nóng)村。（二）限制開發(fā)區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)城鄉(xiāng)居民收入比通常呈年度上升趨勢，城鄉(xiāng)居民收入差距相對較小但差距逐漸擴(kuò)大；城市人口與農(nóng)村人口接近1：1，人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境空間分布較為均衡；國土開發(fā)強(qiáng)度較小，城市土地資源處于可載狀態(tài)，有較大開發(fā)潛力；公共服務(wù)整體不佳，城市和農(nóng)村居民公共服務(wù)滿意度均較低，城市公共服務(wù)略優(yōu)于農(nóng)村。當(dāng)前，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系問題的根本在于農(nóng)村的落后，經(jīng)濟(jì)模式單一，青年人口流失，由此出現(xiàn)“空心村”、耕地撂荒等問題。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)城鄉(xiāng)居民收入比通常年度變化較小，城鄉(xiāng)居民收入差距增長緩慢，農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移凈收入占可支配收入比重較高，通常高于20%，部分地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好；城鄉(xiāng)人口比通常小于1，農(nóng)村人口規(guī)模略高于城市，但城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口皆呈逐漸減少趨勢；國土開發(fā)強(qiáng)度小，城市面積占比通常小于1%，水資源承載力、地質(zhì)環(huán)境承載力通常為區(qū)域發(fā)展短板因素；由于特殊的地理人文環(huán)境，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化程度不高，農(nóng)村衛(wèi)生投入和義務(wù)教育服務(wù)往往供給不足，教育和醫(yī)療資源配置存在城鄉(xiāng)不合理問題。四、主體功能區(qū)城鄉(xiāng)政策方向設(shè)計(jì)根據(jù)馬克思和恩格斯城鄉(xiāng)關(guān)系理論，城鄉(xiāng)融合的實(shí)現(xiàn)“由社會(huì)全體成員組成的共同聯(lián)合體來共同地和有計(jì)劃地利用生產(chǎn)力”[14]，即城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民共同參與，按規(guī)劃發(fā)展生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)工業(yè)和農(nóng)業(yè)的緊密結(jié)合；勞動(dòng)者經(jīng)過技能學(xué)習(xí)和培訓(xùn)適應(yīng)于不斷變動(dòng)的勞動(dòng)需求，以便勞動(dòng)者自由選擇工作勞動(dòng)類型；具備自由開放的體制環(huán)境，完善公共服務(wù)設(shè)施配套，使勞動(dòng)力要素可以在城市和鄉(xiāng)村之間、在工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間自由流動(dòng)，促進(jìn)全國人口均衡分布，實(shí)現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展。（一）優(yōu)化發(fā)展區(qū)：城鄉(xiāng)互動(dòng)模式優(yōu)化發(fā)展區(qū)具有推動(dòng)雙向城鄉(xiāng)一體化的巨大優(yōu)勢[13]，應(yīng)打通城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)體制障礙，促進(jìn)城市和農(nóng)村深度融合。一方面，允許城市居民到農(nóng)村去生活、居??；另一方面，允許城市居民帶著資本和技術(shù)下鄉(xiāng)，利用農(nóng)村土地和勞動(dòng)力發(fā)展企業(yè)[15]。馬克斯認(rèn)為，人是具有自然力、生命力的自然存在物，人與自然密不可分[16]。人脫離自然后會(huì)產(chǎn)生很多不適應(yīng)，如肥胖、抑郁癥等身心不健康，優(yōu)化開發(fā)區(qū)往往面臨著人民休憩需求與生態(tài)用地不足的矛盾，基于此，優(yōu)化發(fā)展區(qū)政策需回應(yīng)城市居民對生活環(huán)境自然化傾向的追求。首先，分離宅基地所有權(quán)和使用權(quán)，承認(rèn)宅基地上的住房產(chǎn)權(quán)，發(fā)放房屋產(chǎn)權(quán)證，允許住房在村集體成員之間自由買賣，允許房屋向外租賃，維護(hù)農(nóng)村居民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。其次，賦予城市居民對農(nóng)村住房的租賃權(quán)，允許城市居民經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織允許后到農(nóng)村生活，租賃宅基地建造住房，從事農(nóng)業(yè)種植勞動(dòng)，或直接放開城市居民落戶農(nóng)村的戶籍限制，實(shí)現(xiàn)恩格斯提出的“使勞動(dòng)力在城市和鄉(xiāng)村自由流動(dòng)”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展。當(dāng)前，我國一二三產(chǎn)業(yè)融合存在融合方式趨同、同質(zhì)化競爭激烈等問題[17]。大城市郊區(qū)農(nóng)業(yè)觀光園、家庭農(nóng)場、采摘園、親子游樂園等農(nóng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)融合模式單一，缺少區(qū)域特色。為此，應(yīng)加大城鄉(xiāng)融合深度，吸引城市企業(yè)下鄉(xiāng)，縮小城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)差距，疏解優(yōu)化發(fā)展區(qū)城市資源環(huán)境承載壓力。首先，需要充分發(fā)揮大城市郊區(qū)在城鄉(xiāng)融合過程中所具有的“城市比鄰優(yōu)勢”，大力推進(jìn)優(yōu)化發(fā)展區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，農(nóng)村應(yīng)充分利用土地的價(jià)格優(yōu)勢和勞動(dòng)力資源優(yōu)勢，吸引城市的資本、技術(shù)、人才和市場，積累物質(zhì)資本、人力資本和社會(huì)資本。其次，注重完善城市郊區(qū)的交通、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，利用優(yōu)化發(fā)展區(qū)財(cái)力優(yōu)勢，加大郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政投入，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施接軌，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。（二）重點(diǎn)開發(fā)區(qū)：城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)模式重點(diǎn)開發(fā)區(qū)通常面臨資源環(huán)境保護(hù)與開發(fā)的矛盾，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，根據(jù)資源環(huán)境承載力謀劃發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)。一方面，嚴(yán)格保護(hù)耕地，牢牢守住耕地保護(hù)的質(zhì)量紅線；另一方面，協(xié)調(diào)利用城鄉(xiāng)資源，加強(qiáng)城鄉(xiāng)污染聯(lián)防聯(lián)治。受城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和耕地占補(bǔ)平衡政策弊端影響，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)城市擴(kuò)張往往占用郊區(qū)區(qū)位條件優(yōu)越的高質(zhì)量耕地，損害了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益，也給耕地質(zhì)量保護(hù)帶來挑戰(zhàn)。郊區(qū)的耕地不僅承擔(dān)了城市糧食種植、蔬菜供應(yīng)的生產(chǎn)功能，還承擔(dān)了吸附城市工業(yè)廢氣、汽車尾氣等生態(tài)隔離功能，需高度重視。首先，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)國土空間規(guī)劃應(yīng)以科學(xué)的國土空間適宜性評價(jià)和城市人口承載力評價(jià)為基礎(chǔ)，在研判農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性和生態(tài)保護(hù)必要性的基礎(chǔ)上，遵循生態(tài)優(yōu)先、農(nóng)業(yè)優(yōu)先的原則布局城市開發(fā)建設(shè)。其次，郊區(qū)農(nóng)用地的征用應(yīng)尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的意愿，避免為城市開發(fā)建設(shè)而“強(qiáng)買強(qiáng)賣”。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)普遍存在資源有限、環(huán)境污染及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型困難的問題，水環(huán)境、大氣環(huán)境已經(jīng)成為大多數(shù)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)城市資源環(huán)境承載力的短板。首先，促進(jìn)城市水資源節(jié)約和高效利用，避免城市用水量擠占農(nóng)業(yè)用水。建議合理規(guī)劃城鄉(xiāng)用水分配，保障農(nóng)業(yè)灌溉用水供應(yīng)，倡導(dǎo)城鄉(xiāng)居民節(jié)約用水，減少日常生活用水量，應(yīng)用工業(yè)節(jié)水技術(shù)，提高水資源循環(huán)利用率。其次，嚴(yán)格城市環(huán)境防治，避免城市污染物流入農(nóng)村。建議調(diào)整城市能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，推廣利用清潔能源，重視工業(yè)固體廢棄物和工業(yè)廢水排放管理，加強(qiáng)城鄉(xiāng)污染聯(lián)防聯(lián)治。（三）農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)：工農(nóng)結(jié)合模式農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是保障國家糧食安全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能區(qū)，應(yīng)注重工農(nóng)結(jié)合，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。一方面，就地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，推進(jìn)工業(yè)和農(nóng)業(yè)的緊密結(jié)合，使勞動(dòng)力“既能從事工業(yè)，也能從事農(nóng)業(yè)”；另一方面，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率，發(fā)展規(guī)模化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。研究表明，在工業(yè)化發(fā)展到一定階段后，各國普遍存在城市反哺農(nóng)村的政策轉(zhuǎn)向[18]。當(dāng)前階段，我國農(nóng)民生產(chǎn)積極性差、農(nóng)村“能人外遷和弱者沉淀”等問題根源在于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不景氣，農(nóng)民收入少。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展，農(nóng)民耕作時(shí)間越來越少，農(nóng)閑時(shí)間越來越多，農(nóng)村勞動(dòng)力有條件實(shí)現(xiàn)“半工半農(nóng)”。對此，在鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化背景下，應(yīng)另辟蹊徑，發(fā)展農(nóng)村工業(yè)，利用農(nóng)村產(chǎn)住結(jié)合優(yōu)勢，推進(jìn)“農(nóng)民職工化”，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)的結(jié)合。農(nóng)村工業(yè)可以來源于城市企業(yè)下鄉(xiāng)，也可以由農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。與優(yōu)化開發(fā)區(qū)不同的是，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)“城市比鄰優(yōu)勢”較弱，市場、人脈等社會(huì)資本積累較少，建議發(fā)展行業(yè)門檻低、易于學(xué)習(xí)操作的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。與優(yōu)化開發(fā)區(qū)相同的是，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)擁有農(nóng)村土地價(jià)格優(yōu)勢和勞動(dòng)力優(yōu)勢，有條件地區(qū)應(yīng)大膽推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，為鄉(xiāng)村工業(yè)園提供支持和保障。此外，應(yīng)鼓勵(lì)打工返鄉(xiāng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，如湖南、廣西一帶公路兩邊的小飯館、小旅店、小商鋪發(fā)展良好[19]。首先，應(yīng)承認(rèn)宅基地上的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，發(fā)放房屋產(chǎn)權(quán)證，允許以農(nóng)村住房抵押貸款，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供金融支持。其次，地方政府應(yīng)開展技術(shù)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，豐富農(nóng)民技能和經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)有條件的市民下鄉(xiāng)，根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣蛥^(qū)域優(yōu)勢與農(nóng)民聯(lián)合創(chuàng)業(yè)。農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，馬克思認(rèn)為“大規(guī)模的耕作……比小塊的和分散的土地耕作遠(yuǎn)為優(yōu)越”[20]。發(fā)達(dá)國家在城鄉(xiāng)政策轉(zhuǎn)向后通常以保障農(nóng)產(chǎn)品供給、提高農(nóng)業(yè)長效生產(chǎn)能力、推進(jìn)收入均等化為經(jīng)濟(jì)政策重點(diǎn)[18]。在單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的復(fù)雜嚴(yán)峻的國際環(huán)境中，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的供給保障是基本的社會(huì)穩(wěn)定器，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是嚴(yán)格耕地保護(hù)、保障國家糧食安全的主要功能區(qū)。轉(zhuǎn)包、出租和土地入股三種主要的土地流轉(zhuǎn)形式，其中轉(zhuǎn)包的耕地大多仍以種植糧食作物為主，以出租、土地入股形式流轉(zhuǎn)的耕地多種植蔬菜、中藥、飼料、果類等經(jīng)濟(jì)收益高的作物，經(jīng)營主體主要是種植能手/種植大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)三類[19]。地形起伏大、耕地連片性差、限制因素復(fù)雜的地塊不具備大規(guī)模機(jī)械化經(jīng)營的條件，應(yīng)區(qū)別對待。對此，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)土地規(guī)?；?jīng)營應(yīng)以農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)為基本原則，規(guī)范農(nóng)用地確權(quán)，按土地適宜性科學(xué)規(guī)劃，完善流轉(zhuǎn)市場監(jiān)督管理，避免強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)、盲目投資、土地利用非農(nóng)化、土地利用粗放等問題。（四）重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)：生態(tài)優(yōu)先模式重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是的維護(hù)生態(tài)安全的重要功能區(qū)，應(yīng)在嚴(yán)格保護(hù)“綠水青山”的基礎(chǔ)上，積極探索“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的實(shí)踐路徑。一方面，應(yīng)完善生態(tài)損害與保護(hù)補(bǔ)償融合機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)保護(hù)舉措有效銜接；另一方面，應(yīng)大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，縮小城鄉(xiāng)收入差距。生態(tài)損害與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊惑w化運(yùn)行是消除城鄉(xiāng)收入差距的有效手段，也是馬克思恩格斯城鄉(xiāng)空間正義理論的創(chuàng)新實(shí)踐。首先，建立城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的生態(tài)損害與建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度?？茖W(xué)界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)，構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制，引導(dǎo)收益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間、流域上游與下游之間，通過資金補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施補(bǔ)償。其次，完善轉(zhuǎn)移支付制度，歸并和規(guī)范現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償渠道，加大轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)基本公共服務(wù)水平。生態(tài)經(jīng)濟(jì)是馬克思恩格斯“人與自然和解”思想的先進(jìn)實(shí)踐，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)具有發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)的自然優(yōu)勢，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，少數(shù)民族聚居區(qū)多以第一產(chǎn)業(yè)為主，亟需發(fā)展新興經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)。首先，引導(dǎo)綠色產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展。按照生態(tài)空間管制要求，科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定森林、草地、濕地等資源利用細(xì)則及綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障政策，發(fā)展木本糧油、林下經(jīng)濟(jì)、竹藤花卉、林草旅游、森林康養(yǎng)、生物能源等綠色富民產(chǎn)業(yè)，培育新業(yè)態(tài)和新產(chǎn)品。加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)監(jiān)管，開展申報(bào)指導(dǎo)培訓(xùn)等服務(wù)。其次，加快發(fā)展生物經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。培育生物能源、生物材料、生物化學(xué)、生物制藥等生物經(jīng)濟(jì)龍頭企業(yè)，應(yīng)用生物質(zhì)能自然科學(xué)和工程科學(xué)，拓展生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈，探索利用可再生生物資源制作代替化工制品的綠色生態(tài)產(chǎn)品。五、結(jié)論與討論本文依據(jù)馬克思恩格斯城鄉(xiāng)融合思想，在梳理城鄉(xiāng)分離對立本質(zhì)、城鄉(xiāng)融合歷史必然性、城鄉(xiāng)融合前提條件與實(shí)現(xiàn)路徑基礎(chǔ)上的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展階段，分析優(yōu)化發(fā)展區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)存在的差異化城鄉(xiāng)關(guān)系問題，提出優(yōu)化發(fā)展區(qū)城鄉(xiāng)互動(dòng)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)工農(nóng)結(jié)合、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)優(yōu)先四種模式，并對不同模式下主體功能區(qū)城鄉(xiāng)政策設(shè)計(jì)方向進(jìn)行了探索。文章在研究主體功能區(qū)城鄉(xiāng)政策方向設(shè)計(jì)時(shí)，以各功能區(qū)主體功能為依據(jù)，提出了以顯化主體功能為重點(diǎn)的政策方向，但各區(qū)所包含的縣級單元自然地理、資源稟賦、人文歷史各異，顯化主體功能的政策可能無法涵蓋當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的所有方向，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的部分單元或許適用“工農(nóng)結(jié)合”模式，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)中經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的市縣或許適用“城鄉(xiāng)互動(dòng)”模式，因此本文對主體功能區(qū)的城鄉(xiāng)政策方向設(shè)計(jì)針對大部分市縣單元的主體功能，僅為落實(shí)和優(yōu)化主體功能區(qū)戰(zhàn)略、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等政策研究和制定提供參考，各地在具體政策制定時(shí)需根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況因地施策。

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