清末新政期間的社會動員措施

清末新政期間的社會動員措施

清末的“新政”是一次具有明顯現(xiàn)代特征的改革。這種新的改革不同于封建社會的舊的改革。這一點需要公眾社會的參與。清朝統(tǒng)治者對此雖無全面的認識,但多少也從直觀上有所感受。而“新政”之所以能夠在極為困難的歷史條件下得以推行,其重要原因之一就是清政府采取了不同于以往的社會動員措施。這方面的情況學術(shù)界較少論及,本文將選取其中影響較為突出的若干措施略作論述。“新政”期間清政府采取的新動員措施之一,是積極改善前此官與商之間的矛盾對立關(guān)系,提高商人的社會地位,動員廣大工商業(yè)者參與振興實業(yè)的經(jīng)濟改革。洋務運動時期,清政府曾采取“官督商辦”和“官商合辦”的方式,吸引商人投資附股于洋務企業(yè)。這種方式起初曾對中國資本主義的發(fā)展產(chǎn)生過一定的作用,但由于許多洋務官僚竭力排擠商股,侵奪商權(quán),高高凌駕于商之上,使企業(yè)的商辦性質(zhì)日見削弱,各級官府也大肆盤剝商股,導致商人遭受嚴重損失;同時,清政府還通過“官督”的形式,依然在很大程度上將私人資本控制在國家政權(quán)的直接管轄范圍之內(nèi),使商人無法獲得順利發(fā)展。親身參與管理官督商辦企業(yè)的鄭觀應事后即曾感嘆:“名為保商實剝商,官督商辦勢如虎,華商因此不及人,為叢驅(qū)爵成怨府”。于是,官督商辦的結(jié)局是官商矛盾逐漸激化,直至最終決裂。歷經(jīng)數(shù)十年洋務運動的坎坷滄桑,商對官已是栗栗危懼,甚或深惡痛絕。然而,清政府要想振興工商,發(fā)展實業(yè),如果沒有廣大工商業(yè)者的積極參與,又根本無法達到目的。對此,清朝統(tǒng)治者也有一定的認識。甲午戰(zhàn)后的19世紀末,清政府已表示對民用企業(yè)應“招商承辦,方不致有名無實”,并指出此后招商承辦“一切仿照西例,商總其事,官為保護”。但當時清政府的重點還不在振興工商,而是“籌餉練兵”,對改善官商關(guān)系缺乏具體措施,也未在法律上確認商人應有的社會地位。因此,19世紀末官商關(guān)系的改變并無明顯成效。到清末“新政”時期,清政府開始大力實施發(fā)展工商實業(yè)的改革,同時也采取了許多新舉措動員工商業(yè)者積極參與。首先是嚴令各級官吏保護工商業(yè)者的經(jīng)濟利益,改善官商關(guān)系,使官商一氣,共謀實業(yè)之振興。清廷曾為此迭發(fā)諭令,強調(diào)“現(xiàn)在振興商務,全在官商聯(lián)絡一氣,以信相孚,內(nèi)外合力維持”。1903年清廷還設立了專門執(zhí)掌實業(yè)的商部,其職責之一也是“使商與官息息相通,力除隔膜之弊”。其次是提供過去所沒有的條件,倡導和動員商人投資創(chuàng)辦近代企業(yè)。如商部設立伊始,即公開宣稱:“招商設立鐵路、礦務、工藝、農(nóng)務各項公司,先行試辦?！猩坦色@得或虧耗等事,臣部除獎勵及飭追逋欠外,其余概不與聞,并不用官督商辦名目,亦不派監(jiān)督、總辦等員,以防弊竇。”也就是說,官府只承擔保護義務,對企業(yè)的經(jīng)營不加干涉。商部奏準頒行的《公司律》,更進一步以法律的形式明確規(guī)定,民間人士均可自由經(jīng)商,自由集資創(chuàng)辦各類公司。這實際上是承認官辦、商辦和官商合辦的各類公司均處于同等地位,也是清朝統(tǒng)治者第一次通過法律承認工商業(yè)者的合法社會地位,并保護其合法權(quán)益。此外,清政府還頒行鐵路、礦務、金融以及商標注冊等一系列新經(jīng)濟法規(guī),旨在鼓勵商人興辦實業(yè)。再次是推行以往所沒有的獎商措施,改變多少年來一以貫之的賤商陋習,提高商人的社會地位。1903年底商部即奏定《獎勵華商公司章程》,表示“現(xiàn)在朝廷重視商政、亟宜破除成見”,規(guī)定根據(jù)商人集股多少,分別授予不同品級的頂戴或顧問官、顧問議員等榮譽稱號。1907年酌情改訂章程,力革“恥言貿(mào)易”的舊觀念,破除“官商終多隔閡”的弊端。1906年,清政府還曾頒行《獎給商勛章程》,規(guī)定凡能制造輪船、火車、鐵路橋、發(fā)電機及對探礦、冶煉、水利、墾植等有成績者,獎勵不同等級的商勛;次年,實施《華商辦理農(nóng)工商實業(yè)爵賞章程及獎牌章程》,指明凡獨資、合資、附股者均可得爵賞,以“所辦實業(yè),能開辟利源,制造貨品,擴充國民生計者為合格”。即使資本較少,只要能“獨出心裁,挽回利權(quán)”者,也仍獎給商勛。從實際情況看,上述清政府動員商人參與振興實業(yè)的新措施,在當時確實發(fā)揮了一定的積極作用。例如官商關(guān)系即較諸洋務運動后期得到了明顯改善,在一部分企業(yè)中還出現(xiàn)官助商辦這種過去很少的現(xiàn)象。1907年河南商辦中州煤礦公司擬招股擴大規(guī)模,但進展緩慢,后轉(zhuǎn)而求助于官府,藩司也以“本省利源所在,有關(guān)大局,亟應設法維持,因飭官銀號備銀十萬,藩庫籌備十萬,共二十萬,即人該公司股份,俾資經(jīng)營”;同時還特別強調(diào):該公司雖“有官股在內(nèi),但仍為商股商辦,官長不得侵害商權(quán)”。在天津,官助商辦的企業(yè)為數(shù)不少。類似的現(xiàn)象,顯然與洋務運動時期各級官吏以種種借口侵奪商權(quán)、盤剝商利形成了截然不同的鮮明對比,說明傳統(tǒng)的官商關(guān)系確實發(fā)生了較大的變化。許多商人深感“朝廷軫念時局,洞燭外情,特設商務專部……以期內(nèi)外上下聯(lián)成一氣,實行保護商人、振興實業(yè)政策,務俾商業(yè)進步,日有起功,以與各國爭衡,馳逐于商戰(zhàn)之中,庶國計因之而益鞏固,此誠富強之至計焉”。于是,商人興辦實業(yè)的熱情也隨之高漲。在清政府的切實動員之下,官商共興實業(yè)的情景也曾一度出現(xiàn)。清末的報刊曾載文描述說:“我國比年鑒于世界大勢,漸知實業(yè)為富強之本,朝野上下,汲汲以此為務。于是政府立農(nóng)工商專部,編纂商律,立獎勵實業(yè)寵以爵銜之制,而人民亦群起而應之……不可謂非一時之盛也。”19世紀末,中國的修路開礦權(quán)已大量落入洋商之手,嚴重阻礙了民族工商業(yè)的發(fā)展。經(jīng)官與商的內(nèi)外呼應和共同努力,于20世紀初掀起了一場收回權(quán)利運動,許多省份在各級官吏的支持下創(chuàng)設商辦鐵路公司,收回了筑路主權(quán);同時還組織商辦礦務公司,自行開礦,取得了顯著的成效。對官府發(fā)展實業(yè)的其他許多新舉措,工商業(yè)者也給予了積極的回應與配合。例如1910年6月南洋勸業(yè)會正式開幕,其規(guī)模之大和種類之多,實屬空前。展出期間,日本和美國也派出實業(yè)代表團赴會參觀考察。可以說,舉辦南洋勸業(yè)會是官商雙方共同致力于振興實業(yè)的一項新措施,如果沒有商人的緊密配合,該會難以如期順利舉行。而南洋勸業(yè)會的舉辦,對促進工商業(yè)的發(fā)展也不無積極作用。時人比喻此次盛會為“全國之大鐘表也,商人之大實業(yè)學校也,商品之大廣告場也,輸運本國貨以向外國之輪船、鐵道也。”有些工商業(yè)者還發(fā)出一日觀會,勝于十年就學”的感慨。清末“新政”時期,中國出現(xiàn)了民間投資創(chuàng)辦實業(yè)的熱潮,民族資本主義也隨之獲得更為迅速的發(fā)展,這顯然與上述清政府采取新的動員措施有著非常密切的聯(lián)系。20世紀初,商人的社會地位更是隨著清政府實施新的改革措施獲得了前所未有的提高。清朝統(tǒng)治者已意識到“通商惠工為古今經(jīng)國之要政”,轉(zhuǎn)而由抑商困商一變而為獎商恤商,大力宣傳振興工商乃奠創(chuàng)國家富強之根基,在中國歷史上第一次掀起一股重商的社會思潮;同時,連續(xù)頒布獎勵工商的法規(guī),將各種誘人的顧問頭銜、花翎頂戴乃至爵賞授予經(jīng)營實業(yè)卓有成效的工商業(yè)者,這在中國歷史上可謂亙古未有。盡管獲得這些殊榮者大多是工業(yè)巨子和富商大賈,但對掃除千百年來的賤商陋習,改變商人的社會形象和社會地位,卻產(chǎn)生了不可忽視的影響。商人的社會地位得到明顯提高之后,不僅自身經(jīng)營實業(yè)的信心倍增,熱情更高,而且還不斷吸引更多的人投資創(chuàng)辦實業(yè),這顯然也有利于民族資本主義的進一步發(fā)展。清末“新政”期間清政府所采取的新動員措施之二,是主動勸導和鼓勵商人成立商會等新辦社團,發(fā)揮這些新式社團化散為聚、聯(lián)絡商情、消除相互隔閡以及其他多方面的作用。在中國封建社會高度君主專制集權(quán)的政治體制之下,歷朝歷代的統(tǒng)治者往往都對民間結(jié)社進行十分嚴格和全面的控制,甚至不允許民間成立具有真正獨立性的各種團體或組織。城市中行會以及農(nóng)村中的宗族,也都在相當程度上直接或間接地受到官府的控馭。然而在“新政”時期,清政府這方面的政策也發(fā)生了引人矚目的變化,非但不再嚴格限制和禁止民間成立社團,并且主動倡導鼓勵商人創(chuàng)辦商會等各類新型商辦民間團體,允許這些社團享有較大的獨立性和自治權(quán),同時還從法律上加以保護。這相對于過去的封建統(tǒng)治者而言,不能不說是一個重大變革。在19世紀末,清政府從整體上說對創(chuàng)設商會這樣的新式商辦民間社團并未認真加以考慮,也沒有真正提上議事日程。而在20世紀初的清末“新政”時期,清朝統(tǒng)治集團內(nèi)部更多的官員意識到商會的重要作用,紛紛奏請創(chuàng)設商會,加上當時清政府正推行新政,需要采取新的政策及動員措施,充分利用民間社會各方面的資源,于是商會等民間商辦社團的誕生才獲得了有利的環(huán)境。1902年盛宣懷奉命會同商約大臣呂海寰在上海與英、美等國談判修訂商約時,目睹上?！把笊炭倳缌?日夕聚議,討論研求,不遺余力”,而華商向無商會或類似商會的商業(yè)會議公所,雖有行幫公所和會館,但“互分畛域,渙散不群,每與洋商交易往來,其勢恒不能敵”。有鑒于此,盛宣懷于當年專門上了一道奏折,闡明“中國商業(yè)之不振,大率由于商學不講,商律不諳,商會不舉,而三者之中,尤以創(chuàng)設商會為入手端”。作為清朝重臣的袁世凱,在分析中國和西方國家商業(yè)衰盛判然有別的原因時,也指出泰西諸國“各埠均設商會,國都設總商會,以爵紳為之領(lǐng)袖,其權(quán)足與議院相抗。并特設商務部專理其事。……故商人有恃無恐,貿(mào)易盛而國以富強。”中國的情況則與之相反,不僅商人力薄資微,無商會從中維持,而且“官吏復輕為市儈,斥為末民,平時則聽其自然懋遷,遇事輒不免多方抑勒”,致使商人避官吏幾如虎狼。“若不亟圖整頓,恐中國商利外溢,將益重江河日下之憂”。這些言論表明,“新政”時期清朝統(tǒng)治對商會的作用已有了比較充分的認識。新設立的商部作為清朝執(zhí)掌實業(yè)的最高機關(guān),對推動商會的誕生更稱得上是不遺余力。1904年1月,商部即上了一道“奏勸辦商會酌擬簡明章程折”,清廷也對這一新舉措予以大力支持,很快即批準了商部擬定的《商業(yè)簡明章》,并諭令各省督撫曉諭商人,誠意勸導速設商會。隨后,商部還向各省頒發(fā)勸辦商會諭帖,多方宣傳設立商會的重要作用。顯而易見,商會之設已從19世紀末維新派與工商界人士的呼吁,變成清政府由上而下的主動倡辦,同時也反映出清政府對民間設立社團的態(tài)度發(fā)生了前所未有的根本性轉(zhuǎn)變。從商部的奏折和諭帖還可看出,清朝統(tǒng)治者自身也意識到勸導商人成立商會,是一項新的動員措施。商部頒發(fā)的勸辦商會諭帖即曾闡明,商會成立之后至少可以發(fā)揮以下兩方面的重要作用。其一是聯(lián)絡商情,使官與商的關(guān)系獲得改善,共謀工商之振興。其二是改變工商各業(yè)相互隔膜、渙散不群的行幫格局,使工商業(yè)者聯(lián)為一體,剔除“識見狹小,心志不齊,各懷其私,罔顧大局”的積習,從而能夠更好地與官密切配合,發(fā)揮官府所無法替代的獨特作用。當時,有一部分地區(qū)的商人因洋務運動時期遭受官的盤剝勒索而心有余悸,對清政府勸導速設商會的措施仍缺乏信心,暫時持觀望態(tài)度。在京師,起初只有銀錢業(yè)商人予以響應,成立了一個匯兌莊金銀號商會,實際上仍屬于行業(yè)性組織,與聯(lián)絡工商各業(yè)之商會的性質(zhì)并不相同。商部認為京師系“首善之區(qū)”,應“先行勸辦商會,以為各省之倡”,遂主動派員訪覓聲望素孚的商董,“親行接見,面為曉諭,俾知舉辦商會,實為聯(lián)絡團體、挽回利權(quán)起見”,使京師商務總會隨后得以成立。與此同時,許多省份的商人自身也積極籌備成立商會。尤其是在1905年的大規(guī)模抵制美貨運動中,商會發(fā)揮了十分突出的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導作用,使各地商人對商會的功能及其效應更為贊賞,其態(tài)度也很快由消極觀望轉(zhuǎn)為積極主動。因此,各地商會如雨后春筍般層見迭出。到清朝覆亡前,除西藏等個別地區(qū)外,全國各省的商人都成立了商會,而且數(shù)量眾多。其中,商務總會50余個,商務分會800余個,商務分所則為數(shù)更多,成為近代中國最為普及、影響最大的民間商人團體。由此可以說,清政府勸辦商會這一新的動員措施,最終同樣也得到廣大商人積極的回應,取得了預期的成效。除倡導商人設立商會之外,“新政”時期的清政府還曾主動勸諭商人成立其他一些商辦民間社團。1906年,商部上奏朝廷,說明“華船行駛,關(guān)卡留難,官差需索,遇事涉訟,往往隱受虧損,不得伸理”,而洋船卻獨享不平等條約有關(guān)條款的保護,暢行無阻,因此亟宜設立商船公會,“俾華船與洋商一律同享保護”。1907年,由清朝工、商二部合并改組而成的農(nóng)工商部,又奏準成立新舊社團農(nóng)會,并闡明“農(nóng)會之設,實為整理農(nóng)業(yè)之樞紐。綜厥要義,約有三端:曰開通智識,曰改良種植,曰聯(lián)合社會”。隨后,商船公會和農(nóng)會等民間社團也相繼在各省成立。需要補充說明的是,這里所指的農(nóng)會并非農(nóng)民組織,而是致力于促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的新式社團。其成員實際上多為商人和研習農(nóng)業(yè)的新型知識分子。由于“新政”時期清政府對創(chuàng)辦民間社團采取了新的鼓勵措施,因此還有一些商辦民間社團,雖然并非由清政府率先倡導設立,而是由商人稟請成立,但大多也得到清朝中央有關(guān)各部及地方官員的支持,得以順利誕生,并同樣享有合法地位,受到官府的保護。例如1905年上海商人響應當時思想界講求體育、養(yǎng)成國民尚武精神,以救亡圖存的號召,稟準設立了體育會,這是近代中國最早的新式商人體育組織。不久,在清朝上海地方官員的支持下,滬商體育會又擴建為商團,成為擁有槍支彈藥的民間準武裝性團體。上海商團建立后,產(chǎn)生了廣泛的示范效應,其他許多地區(qū)的商人都競相仿效,也先后成立了商團以及類似的商人準武裝組織。在此期間,上海商人還曾要求成立具有近代意義的地方自治組織——上海城廂內(nèi)外總工程局,地方官員也予以大力支持,并撤除原有官辦工程局,將有關(guān)事宜一并交由商辦自治組織辦理。不僅如此,清政府還允許商會和許多民間商辦社團成立后,享有較多的獨立性。商辦社團的領(lǐng)導人,均由這些社團中的商人依照章程的規(guī)定自行推選,不受官府的控制與影響。在這些社團中既無官府札委的官員,也沒有官府選派“督辦”代表官方加以控制或監(jiān)督。更重要的是,對于這些商辦社團開展的活動,官府一般也不予以干涉。以上事實表明,清政府在各方面都準允這些商辦民間社團享有較多的獨立自主權(quán),從而使其能夠有效地發(fā)揮作用。在當時的歷史條件下,清政府采取的這一新的社會動員措施,對于“新政”的開展也產(chǎn)生了較為重要的作用。商會成立之后,工商業(yè)者改變了相互分散隔閡的落后行幫格局,能夠作為一支整體社會力量,與官方相配合致力于實業(yè)的振興。在此之前,工商業(yè)者雖然擁有公所、會館等傳統(tǒng)組織機構(gòu),但其性質(zhì)類似于中世紀的行會,不僅不能適應資本主義的發(fā)展,而且起著阻礙作用。公所是同一行業(yè)為防止競爭、排除異己和壟斷市場而成立的一種非常狹隘的組織,會館則兼有同鄉(xiāng)會的色彩,由在某一異鄉(xiāng)的同籍者聯(lián)合而成,均有嚴格的行業(yè)幫派之分,并且互相排斥,壁壘森嚴,致使工商業(yè)者也處于隔膜分散的行幫落后狀態(tài)。作為“眾商業(yè)之代表”的商會不限行業(yè)和籍貫,是溝通和聯(lián)結(jié)工商各業(yè)的新型社團,由此即打破了以往公所、會館各立門戶相互排斥的格局,使工商業(yè)者凝聚成為一支新興的整體社會力量,其能量和影響隨之大為改觀。此外,“通官商之郵”是商會的重要功能之一。它誕生之后,成為工商業(yè)者的中樞領(lǐng)導機構(gòu),具有“登高一呼,眾商皆應”的號召力,因而“新政”期間清政府推行振興實業(yè)的新舉措,凡需要民間響應配合時,往往是通過商會出面協(xié)調(diào)和組織工商業(yè)者積極參與。例如前面提到的官商合作創(chuàng)辦南洋勸業(yè)會,實際上就是由商會代表工商業(yè)者參與籌備和管理各方面具體事務,才使該會得以順利舉行并達到預期的效果。另一方面,工商業(yè)者的各種意愿和要求,在這之后也大多是經(jīng)由商會向各級官府轉(zhuǎn)呈,不再像過去那樣呼告無門。通過商會的上傳下達,工商業(yè)者的要求甚至可以迅速直達清朝執(zhí)掌實業(yè)的最高機構(gòu),清政府也能夠隨時了解工商各業(yè)的發(fā)展狀況?！昂卫膳d,何弊可去,若者宜辦,若者宜停,均由商會處與商會籌議稟復”,凡有關(guān)工商發(fā)展之重要事宜,商會可隨時稟陳清朝商部,尤為緊要者當即電稟。這樣,清政府即可保持與商人的密切聯(lián)系,根據(jù)具體情況制定應變對策。可以說,如果沒有商會發(fā)揮“通官商之郵”的作用,清政府振興實業(yè)的經(jīng)濟改革難以奏效。清政府倡導設立新型民間商人社團的新措施,對于中國社會從傳統(tǒng)向近代的轉(zhuǎn)變,也產(chǎn)生了較為明顯的促進作用,而這對于“新政”的開展同樣也不無裨益。眾所周知,具有近代特征的新型民間社團出現(xiàn),本身即是中國社會由舊趨新發(fā)展變化的具體表現(xiàn)。各類新式商人社團誕生后,都積極從事有關(guān)的社會活動,產(chǎn)生了引人矚目的影響,也推動了社會生活諸多領(lǐng)域的演變趨新,實際上反映出清末“新政”期間中國社會已開始出現(xiàn)新的整合方式。揆諸史實也不難看出,近代中國社會的轉(zhuǎn)型變遷,比較迅速和突出的階段正是清末“新政”期間。這當然并非偶然的歷史發(fā)展現(xiàn)象,而是各方面因素交相影響的結(jié)果,其中清政府采取新的社會動員措施無疑有著重要影響。清末“新政”期間清政府采取的新動員措施之三,是倡導民間社會力量組織起來,仿效西方國家的政治制度實施地方自治。19世紀末,維新派的一些代表人物就開始宣傳地方自治思想。到20世紀初,包括立憲派、革命派(主要是留日的革命學生)甚至清朝統(tǒng)治集團內(nèi)部的一部分人,都為改變中國積貧積弱的衰敗狀況呼吁推行地方自治。1905年,上海等地的商人已在當?shù)毓俑闹С种?成立了地方自治機構(gòu)。但地方自治在全國范圍的普遍實施,則是始于清末“新政”后期清政府自上而下的推廣與勸導。清政府之所以推行地方自治,首先也是將其作為學習西方國家的政治制度,以革除積弊而致強救亡的政治措施。清朝統(tǒng)治者曾闡明,泰西強國能“上下相繼,內(nèi)外相制,主權(quán)伸而民氣和,舉國一心,以日進于富強者”,原因之一即是實行“地方分治之制”。還有些清朝高官強調(diào):中國“使無地方團體實行自治制度,圖功程效,其道無由,是宜取鑒列邦,舉行新制”。同時,清政府還將實施地方自治作為“預備立憲”的具體動員措施。清朝不少官員在奏折中指明:“非立憲無以自存,非地方自治無以植立憲之基本”;“自治茍不完成,憲政仍難確立”。清廷上諭也明確強調(diào):“地方自治為立憲之根本,城鎮(zhèn)鄉(xiāng)又為自治之初基,誠非首先開辦不可”。1906年清廷宣布仿行憲政,隨后擬訂9年預備立憲期間逐年應辦事項,地方自治即是其中的重要內(nèi)容之一。另外,清政府也希望通過實施地方自治,既使官民上下相通,又補官治之不足,官民共起圖維而致強。有的官員指出:僅僅依靠官治而無人民自治,難收勵精圖治之效。官治與民治并行,則“有左右維持之勢,無上下隔閡之虞,用能百事俱興,眾心一致”。清朝憲政編查館奏核議城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程折也對此作了闡述,認為地方自治“以上輔政治而下圖輯和,故言其實,則自治者,所以助官治之不足”。由于民生所需經(jīng)緯萬端,設官董治僅能挈其大綱,勢必有所不逮。只有在官治以外輔之自治,才能“上下相信,守之不渝,民固不得奮私智以上瀆,而官亦不得擅威福以下侵,用能互相系屬,而齟齬不生,各守分限,而責任也無所貸”。因此,“自治與官治,乃有合則雙美離則兩傷之勢矣”。在中國歷史上,高度專制主義中央集權(quán)統(tǒng)治是其政治體制的最大特征之一,封建專制政府通過從中央到地方的各級權(quán)力機關(guān),對社會進行十分嚴格的控制,根本不允許存在地方自治。所以,清末“新政”期間清政府主動倡導自治,動員地方民眾踴躍參與,確實是完全不同于以往的一項新舉措。學術(shù)界過去流行的觀點認為,清政府的“預備立憲”及推行地方自治等具體措施,都只是一場騙局,并無實際意義,這種觀點顯然值得商榷。事實上,清政府推行地方自治并非僅僅是一紙具文,而是制定了較為詳細的計劃,采取了許多切實的措施,并針對民眾缺乏自治能力的具體情況,實施了一些應對彌補之策。清政府的規(guī)劃是,先制定并頒布城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程,接著按城鎮(zhèn)鄉(xiāng)行政區(qū)域分兩個步驟推行。凡府廳州縣治城廂地方為城,其余市鎮(zhèn)村莊屯集等地,人口滿5萬以上者為鎮(zhèn),不足5萬為鄉(xiāng);府廳州縣城區(qū)地方自治,1908年自治章程頒布之后即籌備進行,鄉(xiāng)鎮(zhèn)俟府廳州縣自治初具規(guī)模后相應實行,統(tǒng)于1913年遵限“一律成立”。在頒行自治章程的同時,清廷發(fā)布上諭特別強調(diào):城鎮(zhèn)鄉(xiāng)為自治初基,亟應首先開辦,“著民政部及各省督撫督飭所屬地方選擇正紳,按照此次所定章程,將城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治各事宜,迅即籌辦,實為奉行,不準稍有延誤”;并要求“內(nèi)外各衙門按限妥籌,次第舉辦,毋得始勤終懈,以致貽誤實行立憲之期”。字里行間,可見清廷實行地方自治的迫切態(tài)度。從實際情況看,自治章程頒布后,各省即開始籌備實施,“內(nèi)外臣工,所日汲汲者,地方自治也”只是有些地區(qū)稍有變通,將城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治同時并行。清政府頒行的自治章程規(guī)定,凡城鎮(zhèn)各設議事會、董事會,鄉(xiāng)設議事會,負責辦理自治事宜,議員和董事均由城鎮(zhèn)鄉(xiāng)選民互選產(chǎn)生。特別值得指出的是,該章程基本上是按照西方國家立法與執(zhí)法兩權(quán)分立的原則,設立經(jīng)辦地方自治的組織機構(gòu)。議事會的職責與權(quán)限,類似于立法機構(gòu),擁有制定自治法規(guī)的權(quán)力,董事會則是具體執(zhí)行辦事機構(gòu),兩會可以互相監(jiān)督制衡?！白h事會于城鎮(zhèn)董事會中鄉(xiāng)董所定執(zhí)行方法,視為逾越權(quán)限,或違背律例章程,或妨礙公益者,得聲明緣由,止其執(zhí)行?！比舫擎?zhèn)董事會或鄉(xiāng)董堅持不改,移交府廳州縣議事會公斷,直至最后交諮議局決斷。與此相應,議事會議決事件有逾越權(quán)限、違背律例及妨礙公益者,董事會也有權(quán)呈明理由,拒絕執(zhí)行,“交議事會復議”,若議事會不服,照上述辦法移交公斷。這樣,即可在很大程度上避免把持權(quán)柄、獨斷專行的弊端。清政府規(guī)定的地方自治活動范圍與權(quán)限,就當時的歷史條件而言也是比較廣泛的。學務方面:經(jīng)辦中學堂、蒙養(yǎng)院、教育會、勸學所、宣講所、圖書館、閱報社以及其他有關(guān)學務之事;衛(wèi)生方面:包括清潔街道,蠲除污穢,設醫(yī)藥局、醫(yī)院、醫(yī)學堂、公園、戒煙會和辦理其他關(guān)于衛(wèi)生之事;道路工程方面:改正、修繕道路,建筑橋梁,疏通溝渠,建筑公用房屋,設置路燈等;實業(yè)方面:包括改良種植、牧畜及漁業(yè),設立工藝廠、工業(yè)學堂、勸工廠,改良工藝,整理商業(yè),開放市場,防護青苗,籌辦水利,整理田地等;公益善舉方面:救貧、救荒、保節(jié),育嬰、施衣、放粥,成立教生會、救火會,施義棺義冢,保存古籍等;公共營業(yè)方面:包括開辦電車、電燈、自來水等。除此之外,還包括各地“向歸紳董辦理,素無弊端之各事”。以上內(nèi)容雖無行政立法權(quán)和監(jiān)督行政權(quán),但仍較為廣泛,包括地方文教、衛(wèi)生管理權(quán)、農(nóng)工商務管理權(quán)、民政管理權(quán)、市政管理權(quán)和公益事業(yè)的管理權(quán)。為了“講習自治章程,造就自治職員”,使地方自治迅即施行,清政府又于1909年上半年頒布自治研究所章程,飭令在各省省城及府廳州縣設立自治研究所。其中省城限年內(nèi)成立,府廳州縣俟省城研究所第一屆聽講員畢業(yè),派赴各屬一應創(chuàng)辦。自治研究所宣講的內(nèi)容,包括奏定憲法綱要、法學通論、現(xiàn)行法制大意、諮議局章程及選舉章程、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程、調(diào)查戶口章程以及其他有關(guān)地方自治的規(guī)章與辦法。另還將“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)應辦自治各事,演為白話,刊布宣講,以資勸導”。通過這一措施培養(yǎng)了不少自治人才,如湖南開辦自治研究所,召集各廳州縣“品學兼優(yōu),富于經(jīng)驗,素有鄉(xiāng)望之士紳”270余人,“以各國自治制度及法規(guī),分擬門目,列為學科”,研習8個月畢業(yè)。較為偏僻的甘肅也成立了自治研究所,挑選省城政法學堂30余名學生入所研習,各廳州縣至少選送兩人前往聽講,“各以其所得,廣為傳習,庶幾因勢利導,可收事半功倍之效”。廣西自治研究所開辦半年即有190人畢業(yè),次年又分區(qū)創(chuàng)辦多處,“飭令闔省各廳州縣,考選品學素優(yōu)之士紳入所研究……教以自治制度及與自治有關(guān)系之法政學科”。畢業(yè)之后,“派回本籍傳習研究,以期普及”。對于清政府推行地方自治以為憲政改革奠創(chuàng)基礎(chǔ)的這一新措施,民間社會尤其是商人也給予了積極的回應與支持。商界人士也認為地方自治與立憲有著不可分割的聯(lián)系,強調(diào)“中國今日之立憲,當以地方自治為基礎(chǔ)”,并闡明其從事地方自治的目的,是“合無數(shù)小團體成一大團體,振興市面,擴張權(quán)利,不惟增無量之幸福,更且助憲政之進行”;另外,商人也曾說明地方自治可補官治之不足,通過自治“整頓地方一切之事,助官司之不及與民生之大利”,并使“人人有自治之能力”,“人人有競爭之熱心”,以便御外侮,保主權(quán),故而“國家之強,本于自治”。因此,各地商人大都積極參與籌劃自治,表示“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治,限期成立,凡屬商民,均有應盡之義務”。由于清朝統(tǒng)治者上下內(nèi)外合力推行,民間社會也積極響應,地方自治很快即由先前試行于少數(shù)地區(qū)迅速擴展到全國各地,形成為一股熱潮。在四川,成都、華陽兩地于1910年即率先設立議事會和董事會,其余30多個廳州縣,隨后也“均一律依限造成”,總計“城會四十九處,鎮(zhèn)會十四處,鄉(xiāng)會一十七處”;在直隸,除創(chuàng)辦議事會之外,到1911年初還成立自治預備會81處,自治研究所128處。蘇州商人則以街道為行政區(qū)域,成立了名為市民公社的基層自治組織,“以專辦地方公益事宜,輔佐官治為主”。就客觀后果而言,因清朝政府不及數(shù)年即被推翻,其倡辦地方自治的新舉措未能完全達到預期的目的。但地方自治的實施,在當時仍產(chǎn)生了重要的積極影響。首先是工商業(yè)者借此取得了過去所沒有的可觀自治權(quán),在城市社會生活的諸多領(lǐng)域中發(fā)揮了更為突出的作用,社會影響也隨之更為顯著。例如在上海城廂內(nèi)外自治公所中出任總董的李平書是工商界著名的代表人物,擔任董事的王一亭、顧履桂等人,也是有影響的商董,名譽董事和議員同樣以工商界代表居絕大多數(shù),因而該公所實際上是商辦的自治機構(gòu)。它不僅擁有清政府地方自治章程規(guī)定的各項自治權(quán),而且還辦理巡警和裁判所,掌握了地方治安權(quán)和一部分司法權(quán)。蘇州的市民公社雖系基層商辦自治組織,所從事的自治活動起初也較為狹窄,主要是清潔街道、鑿井、通溝、添置路燈及有關(guān)消防事宜,但不久即逐漸擴充,拓展到金融、稅務、物價以至軍需雜務等方面,舉凡“自治范圍以內(nèi)所當為者,而公社中人皆力為之”,也獲得了以往所沒有的自治權(quán)力。其次,地方自治的推行,對于改變許多城市的落后面貌,促進工商業(yè)的發(fā)展,也有一定的積極影響,確實在很大程度上起到了彌補官治不足的作用。仍以上海為例,自治公所成立后,共辟建、修筑道路40余條(段),維修、拆建橋梁10余座,新辟和改建城門6個,建造駁岸3個,碼關(guān)6個,為改變上海市政面貌作出了顯著貢獻。蘇州市民公社也“克盡義務”,“凡清道、繕路、通溝,燃路燈,次第畢舉,而尤注意者,弭盜防匪,預彌縫于無形。所有從前隱患,一掃而空,故在地鋪商,