關(guān)于行政訴訟證據(jù)規(guī)則

PAGEPAGE1關(guān)于行政訴訟證據(jù)規(guī)則【內(nèi)容摘要】行政訴訟中的證據(jù)規(guī)則是整個行政訴訟活動的核心。行政訴訟中的每一道程序都離不開證據(jù)，審判機關(guān)只有嚴格地運用好證據(jù)規(guī)則，在查清案件事實的基礎(chǔ)上，將相關(guān)法律規(guī)范適用于該事實，才能作出公正的裁判。本論文試從行政訴訟證據(jù)規(guī)則的重要性入手，將行政訴訟的證據(jù)規(guī)則分為舉證規(guī)則、取證規(guī)則、質(zhì)證規(guī)則、認證規(guī)則四大部分進行論述。在舉證規(guī)則中，根據(jù)法學(xué)理論的劃分，從舉證的一般規(guī)則、特殊規(guī)則及經(jīng)驗規(guī)則三個方面分項論述，從舉證的主體上說明在舉證過程中，舉證主體應(yīng)該必須遵守的規(guī)則。一般規(guī)則概括起來就是誰主張、誰舉證。這種規(guī)則在我國的三大訴訟中都有適用，但行政訴訟的一般規(guī)則又與民事和刑事訴訟又在舉證的內(nèi)容、范圍、程度等方面又有所不同。而行政訴訟的特殊規(guī)則是民事和刑事訴訟不具有的規(guī)則，行政訴訟的特殊規(guī)則就是“由被告對作出的具體行政行為負舉證責(zé)任”。經(jīng)驗規(guī)則是法官根據(jù)社會公眾所普遍認知和接受的經(jīng)驗知識及其本身的閱歷等，將舉證責(zé)任在當(dāng)事人之間合理進行分配。取證規(guī)則這部分的主要內(nèi)容是從法院、行政機關(guān)在取證過程中所應(yīng)該遵守的規(guī)則。人民法院的調(diào)查取證是補充式的調(diào)查取證，行政機關(guān)的調(diào)查取證應(yīng)是全面、客觀、公正的調(diào)查取證。質(zhì)證規(guī)則是法院對證據(jù)進行分析、判斷、去偽存真的根本保證，未經(jīng)法庭質(zhì)證的證據(jù)不能作為人民法院裁判的根據(jù)，質(zhì)證應(yīng)在法官的主持下，由參加訴訟的各方當(dāng)事人對證據(jù)進行充分的質(zhì)對、辯駁。認證規(guī)則著重從在認證過程中對證據(jù)的客觀性規(guī)則、關(guān)聯(lián)性規(guī)則、合法性原則、傳來證據(jù)采用規(guī)則及間接證據(jù)采用規(guī)則等方面，對認證規(guī)則進行論述?！娟P(guān)鍵詞】行政訴訟證據(jù)規(guī)則證據(jù)是指直接或間接證明案件事實情況的一切客觀事實材料。而行政訴訟證據(jù)則是指能夠證明行政案件真實情況的一切事實。它是人民法院確定案件的法律事實，并對被告作出的具體行政行為是否合法、原告的訴訟請求是否有理等作出正確裁判的根據(jù)①。行政訴訟證據(jù)是行政訴訟的核心，行政審判的每一道程序都離不開證據(jù)，人民法院通過舉證、取證、質(zhì)證及認證等環(huán)節(jié)，在查清案件事實的基礎(chǔ)上，將相關(guān)法律規(guī)范適用于該事實，并作出裁判，從而完成全部訴訟活動。我國現(xiàn)正著力于司法制度的改革，力求人民法院的審判活動能最大限度地實現(xiàn)司法公正。就行政訴訟而言，這對行政訴訟證據(jù)提出了更高要求。因為一個完備的現(xiàn)代司法制度，如果缺乏完善的證據(jù)制度，將是一個重大缺陷，也是不可想像的。同時，為了實現(xiàn)司法公正，要求法官及訴訟參與人必須遵循統(tǒng)一且明確具體的證據(jù)規(guī)則，以便于查清案件事實，進而實現(xiàn)全部的司法公正。我國行政訴訟法及最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），還有最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），以合法性、可行性及完整性的指導(dǎo)思想對行政訴訟中原、被告的舉證責(zé)任作了合理的劃分，并規(guī)定了一些具體原則。本文試從行政訴訟的舉證、取證、質(zhì)證及認證等幾個方面對如何確立系統(tǒng)的行政訴訟證據(jù)規(guī)則作了論述及探討。一、行政訴訟舉證規(guī)則我國行政訴訟法舉證規(guī)則可分為一般規(guī)則、特殊規(guī)則及經(jīng)驗規(guī)則。（一）一般規(guī)則根據(jù)行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的有關(guān)規(guī)定，行政訴訟舉證的一般規(guī)則可確定為"誰主張，誰舉證"。其理由如下：1、行政案件立案前，行政相對人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)證明其符合一定程序要件的舉證責(zé)任。否則就不能進入以后的訴訟程序。根據(jù)《解釋》第27條的規(guī)定，原告承擔(dān)證明起訴符合法定要件的舉證責(zé)任（但被告認為原告起訴超過起訴期限的除外）。具體來講，行政相對人起訴時應(yīng)對以下事項負舉證責(zé)任：⑴證明具體行政行為存在。具體行政行為具有書面形式的，行政相對人應(yīng)在起訴時向法院提交正式或復(fù)制件；具體行政行為是口頭形成的，則應(yīng)在起訴時向法院提交證人證言、視聽資料等證據(jù)。⑵提供具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的證據(jù)（事實根據(jù)），以支持其主張；⑶被告明確且適格；⑷案件屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄；⑸如果法律、法規(guī)規(guī)定行政復(fù)議前置，則應(yīng)當(dāng)提供已申請復(fù)議情況的證據(jù)。2、行政訴訟法第32條規(guī)定了被告必須就其"作出"的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，但行政訴訟還可以由行政機關(guān)的"不作為"引起，《解釋》第27條規(guī)定：原告在起訴被告不作為的案件中，承擔(dān)證明其提出申請的事實的舉證責(zé)任。人民法院審理不作為行政案件是審查行政相對人的適法行為，若是適法，行政機關(guān)不作為，則人民法院可判決行政機關(guān)限期作為；若行為無效，不發(fā)生行政法律效力，人民法院則可判決駁回原告的訴訟請求。因此，由于不作為行政案件的特殊性，在應(yīng)當(dāng)實行行政相對人負舉證責(zé)任的規(guī)則，即行政相對人必須提供證明自己主張成立的全部證據(jù)。如果證據(jù)不充分，則可能承擔(dān)敗訴的法律后果。行政相對人為了勝訴，應(yīng)當(dāng)積極主動提供證據(jù)，并運用證據(jù)證明自己的行為合法有效。3、行政賠償訴訟中，原告應(yīng)就其主張?zhí)峁┏渥阕C據(jù)。行政賠償訴訟不同于一般的行政訴訟，雙方當(dāng)事人之間已不是具體行政行為的合法性之爭，而主要是行政賠償問題。解決該問題，既要適用國家賠償法、行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，又要適用民法的有關(guān)規(guī)定，因請求行政機關(guān)賠償損失的，應(yīng)舉出證據(jù)證明以下事項：⑴損害事實的存在；⑵受損害的程度，即具體損失的數(shù)額及計算；⑶受損害的事實與被告的具體行政行為有因果關(guān)系；⑷是在法定期限提起賠償訴訟；⑸單獨提起賠償訴訟的，已經(jīng)過行政機關(guān)先處理。行政賠償訴訟中，被告一般不負舉證責(zé)任，只是在針對原告提出的主張和事實根據(jù)進行答辯提出反駁時，才應(yīng)舉出相應(yīng)證據(jù)加以證明。根據(jù)《解釋》第27條的規(guī)定，原告在一并提起的賠償訴訟中，承擔(dān)證明因受訴行為侵害而造成損失的事實證據(jù)。4、行政訴訟中，在被告為其具體行政行為是否合法舉證達到一定程度之后，原告還是要負擔(dān)一定的舉證責(zé)任。原告對被告在答辯狀中舉出并在答辯期內(nèi)提交的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進行反駁并提供相應(yīng)證據(jù)證明，以便在庭審中引起法庭對具體行政行為合法性的懷疑，否則，有可能導(dǎo)致敗訴的法律后果。此外，行政訴訟法第34條規(guī)定："人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或補充證據(jù)。"當(dāng)人民法院向原告提出這一要求時，原告應(yīng)進一步提供或補充證據(jù)，如果不提供或補充證據(jù)，也有可能導(dǎo)致敗訴。綜上所述，舉證責(zé)任的實質(zhì)是一種敗訴風(fēng)險的負擔(dān)，即如果舉證責(zé)任承擔(dān)者不能提供證據(jù)證明自己的主張，則可能承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。在確定舉證責(zé)任時，公平價值觀應(yīng)是必須考慮的因素。因為任何訴訟活動追求的都是公平，無論就其終極的目標(biāo)，還是訴訟過程中，都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公平。民事訴訟中的舉證規(guī)則"誰主張，誰舉證"就是公平價值觀的具體體現(xiàn)。這樣一種證據(jù)規(guī)則，對行政訴訟而言，同樣適用。在行政訴訟中，完全由被告行政機關(guān)來承擔(dān)舉證責(zé)任有失公平。從行政為所欲為的邏輯來看，也不能排除行政相對人即原告的舉證責(zé)任。行政相對人在向人民法院提出請求保護其權(quán)益的主張時，就必須要承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。（二）舉證特殊規(guī)則我國行政訴訟法第32條規(guī)定："被告對作出的具體行政行為負有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。"同時《解釋》第26條也規(guī)定：在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)?！兑?guī)定》第1條也作出相應(yīng)的規(guī)定?？梢?，在行政訴訟中，舉證特殊規(guī)則是指舉證責(zé)任的倒置，即被告承擔(dān)明確具體且限時的舉證責(zé)任，行政訴訟法之所以作出這種特殊的規(guī)定，主要理由是：⑴行政法制化要求行政守法，行政守法在程序上的要求是"先取證后裁決"，即行政機關(guān)作出具體行政行為時要充分收集證據(jù)，然后根據(jù)事實，適用法律，而不能在無證據(jù)的情況下恣意行政。因此，當(dāng)行政爭議訴至法院時，行政機關(guān)應(yīng)有充分的證據(jù)證明其行政行為的合法性，如果它無證據(jù)只能說明所作的具體行政行為沒有事實基礎(chǔ)，顯然違法。⑵行政法律關(guān)系中，行政機關(guān)居于主動地位，實施具體行政行為無需征得個人、組織的同意，個人、組織在行政法律關(guān)系中居于被動地位，這種主、被動地位是由國家強制力為保證，以行政行為推定合法為前提的，因此在訴訟中行政機關(guān)應(yīng)該為自己的行政行為提供合法的事實依據(jù)和法律依據(jù)，這樣才能體現(xiàn)雙方當(dāng)事人地位的平等，若要求被動地位的原告舉證，則會因無法或很難收集、保全證據(jù)而敗訴，這是有失公正的。⑶行政機關(guān)的舉證能力強，可以完成舉證的實施，而原告卻無這方面的能力。例如有的案件中證據(jù)需要有一定的知識、技術(shù)設(shè)備才能取得，而原告往往無這方面的才能，被告卻享有。例如是否對環(huán)境造成污染、能否獲得發(fā)明專利、偽藥劣藥的認定，讓原告舉證是強人所難。原告對行政機關(guān)的處理不能做到全部了解，如工商局不發(fā)給原告許可證，因為該地區(qū)所申請的營業(yè)行業(yè)已飽和，而是否飽和原告并不了解。另外由于行政機關(guān)有采取強制措施的權(quán)力，原告缺少保存書證、物證的能力。目前的行政執(zhí)法程序缺少公正、民主的程序制度，原告收集、保證證據(jù)困難重重。正是由于被告行政機關(guān)的舉證能力強，讓其承擔(dān)舉證責(zé)任才是公平的②。行政訴訟法規(guī)定被告負舉證責(zé)任，一方面有利于行政機關(guān)依法行政，嚴格遵守先取證后裁決的程序規(guī)則，另一方面可以加快案件審理的速度，確保司法效率，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，因此，行政訴訟法第33條規(guī)定"在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。"（三）經(jīng)驗規(guī)則在確定行政訴訟證據(jù)規(guī)則時，不應(yīng)忽略經(jīng)驗規(guī)則的適用，所謂經(jīng)驗規(guī)則是指法官根據(jù)社會公眾所普遍認知和接受的經(jīng)驗知識及其自身的閱歷等在法定舉證責(zé)任分配規(guī)則之外確定當(dāng)事人舉證責(zé)任的一種規(guī)則，這在案件事實不清，且法律對當(dāng)事人舉證責(zé)任無明文規(guī)定，或雖有規(guī)定但不明確時，法官可借助經(jīng)驗規(guī)則將舉證責(zé)任在當(dāng)事人之間合法分配。二、取證規(guī)則根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院為了審查具體行政行為的合法性，有權(quán)向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)?！兑?guī)定》第22條規(guī)定：根據(jù)行政訴訟法第34條第2款的規(guī)定，有下列情形之一的，人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機關(guān)及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)：（一）涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實認定的；（二）涉及依職權(quán)追加當(dāng)事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等程序性事項的。第23條規(guī)定：原告或者第三人不能自行收集，但能夠提供確切線索的，可以申請人民法院調(diào)取下列證據(jù)材料：（一）由國家有關(guān)部門保存須由人民法院調(diào)取的證據(jù)材料；（二）涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的證據(jù)材料；（三）確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)材料。人民法院不得為證明被訴具體行政行為的合法性，調(diào)取被告在作出具體行政行為時未收集的證據(jù)。行政訴訟中的取證是一項重要的訴訟活動，對人民法院正確，及時處理案件很有意義，取證除符合上述規(guī)定中的情形外，還應(yīng)當(dāng)注意以下幾點：1、取證必須依照法定程序進行。2、取證應(yīng)迅速、及時，以取得充分而確定的證據(jù)。3、在必要時，人民法院可根據(jù)行政訴訟法第36條的規(guī)定，依取權(quán)主動采取證據(jù)保全。在訴訟進行中，如果人民法院發(fā)現(xiàn)存在證據(jù)可能滅失或以后難以取得的情況，應(yīng)主動采取措施，對有關(guān)證據(jù)進行保全。4、在審查行政處罰是否顯失公正這一涉及具體行政行為的適當(dāng)和合法性問題時，由于被告可以不就具體行政行為是否合理舉證，人民法院在原告舉證不力，又不宜簡單駁回原告訴訟請求的時候，人民法院也可主動取證。三、質(zhì)證規(guī)則《解釋》第31條第1項規(guī)定："未經(jīng)法庭質(zhì)證的證據(jù)不能作為人民法院裁判的根據(jù)。"因此，質(zhì)證主要是指在庭審中，當(dāng)事人相互就對方提供的證據(jù)的客觀性、相關(guān)性和合法性進行充分質(zhì)對、辯駁；以便法庭對所有證據(jù)進行審核和認定。行政訴訟中的質(zhì)證應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：（一）開庭質(zhì)證，應(yīng)當(dāng)充分展示當(dāng)事人所舉證據(jù)。如對書證、物證和視聽資料進行質(zhì)證時，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)出示證據(jù)的原件或者原物，視聽資料應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭播放或者顯示，并由當(dāng)事人進行質(zhì)證；證人應(yīng)當(dāng)出庭作證；對法院調(diào)查取得的證據(jù)，也應(yīng)由法庭宣讀，由當(dāng)事人進行質(zhì)證。以便法庭對證據(jù)去偽存真。（二）質(zhì)證應(yīng)進行充分的質(zhì)對、辯駁。應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人互相發(fā)問、向證人或鑒定人發(fā)問。原告應(yīng)對被告提供的證明被訴具體行政行為合法的事實根據(jù)、法律依據(jù)等進行一一質(zhì)對。被告應(yīng)針對為支持其訴訟請求而提出的證據(jù)進行辯駁。同時，原、被告或第三人也有權(quán)對法院調(diào)查取得的證據(jù)以及法院委托作出的鑒定結(jié)論等證據(jù)提出質(zhì)證意見，還可以申請重新鑒定。并且經(jīng)人民法院準(zhǔn)許重新鑒定的結(jié)論，應(yīng)再次開庭質(zhì)證，當(dāng)事人可就證據(jù)的證明力進行充分辯論。（三）質(zhì)證應(yīng)在法官的指導(dǎo)下進行。行政訴訟中，法官加強對質(zhì)證活動的指導(dǎo)非常必要。在庭審過程中，法官要指導(dǎo)當(dāng)事人特別是原告緊緊圍繞證據(jù)與被訴具體行政行為的合法性及其訴訟請求的關(guān)系進行質(zhì)證，并應(yīng)當(dāng)指出當(dāng)事人之間爭議的焦點，采取一事一證一質(zhì)或其他方式循序進行，以提高質(zhì)證的效率，保證質(zhì)證的效果。四、認證規(guī)則行政訴訟法第31條規(guī)定："證據(jù)經(jīng)法庭審查屬實，才能作為定案的證據(jù)。"這表明行政訴訟證據(jù)必須經(jīng)過舉證、質(zhì)證等程序，并經(jīng)法庭審查認定即認證，才能據(jù)以認定案件事實。所謂行政訴訟的認證，是指人民法院在庭審中對當(dāng)事人所舉證據(jù)在充分質(zhì)證的基礎(chǔ)上，就所有證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性及合法性進行綜合審查判斷，并當(dāng)庭或庭后決定是否作為定案證據(jù)的司法活動。這是人民法院行政行使案件審判權(quán)的直接體現(xiàn)，是法官在舉證、取證并質(zhì)證的基礎(chǔ)上進行的一種思維活動。該思維活動既是對各個證據(jù)的審查判斷，也是運用概念、判斷和推理對整個案件所有證據(jù)進行綜合性的審查判斷?！兑?guī)定》第68條規(guī)定：下列事實法庭可以直接認定：（一）眾所周知的事實；（二）自然規(guī)律及定理；（三）按照法律規(guī)定推定的事實；（四）已經(jīng)依法證明的事實；（五）根據(jù)日常生活經(jīng)驗法則推定的事實。法院在認證過程中，應(yīng)遵循以下采用證據(jù)規(guī)則：1、客觀性規(guī)則。行政糾紛的產(chǎn)生一定是基于一定時空條件下的客觀事實，它必然會留下痕跡，引起一些變化。如行政處罰決定書的作出，處罰決定書即是書證。國家機關(guān)以及其他職能部門依職權(quán)制作的公文文書優(yōu)于其他書證。其本質(zhì)屬性是客觀存在性。2、關(guān)聯(lián)性規(guī)則。證據(jù)的關(guān)聯(lián)性又稱相關(guān)性，是指證據(jù)反映的事實必須與案件事實之間存在客觀聯(lián)系?？陀^事實多種多樣，但不是所有有事實都是特定行政案件的證據(jù)，只有與案件事實有內(nèi)在聯(lián)系的證據(jù)才能被采用。法官應(yīng)從客觀的角度，認識、把握訴訟證據(jù)的關(guān)聯(lián)性，明確證據(jù)的方向，以便查清案件的事實。3、合法性規(guī)則。指法官采用某一證據(jù)，該證據(jù)應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定的條件。即該證據(jù)應(yīng)符合法定的形式，并且該證據(jù)的取得應(yīng)符合法定的程序，以非法手段獲取的證據(jù)不能被采用。4、傳來證據(jù)采用規(guī)則。以案件是否直接來源于案件事實為標(biāo)準(zhǔn)，將證據(jù)分為原始證據(jù)和傳來證據(jù)。原始證據(jù)一般直接來源于案件事實，傳來證據(jù)則是從原始證據(jù)中派生出來的。傳來證據(jù)在轉(zhuǎn)述、復(fù)制