基于戴明循環(huán)理論的規(guī)劃環(huán)評(píng)工作程序改進(jìn)

基于戴明循環(huán)理論的規(guī)劃環(huán)評(píng)工作程序改進(jìn)

1我國(guó)沒有一個(gè)規(guī)劃真正依據(jù)《1環(huán)境法》進(jìn)行評(píng)價(jià)《中華人民共和國(guó)環(huán)境評(píng)估法》（以下簡(jiǎn)稱《評(píng)估法》）在中國(guó)頒布兩年多后，評(píng)估結(jié)果一直被認(rèn)為是該法的最大亮點(diǎn)，自出版以來一直受到人們的期望。然而,兩年的時(shí)間過去了,規(guī)劃環(huán)評(píng)這一亮點(diǎn)不僅沒有點(diǎn)亮《環(huán)評(píng)法》,反而使得《環(huán)評(píng)法》黯然失色——因?yàn)橹两?我國(guó)沒有一個(gè)規(guī)劃真正按照《環(huán)評(píng)法》的要求進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)。這種狀況導(dǎo)致我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作在源頭上難以進(jìn)行控制,難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。戴明循環(huán)理論是一套非常優(yōu)秀的管理工具,能夠?qū)θ魏我豁?xiàng)活動(dòng)進(jìn)行有效管理,在各個(gè)行業(yè)中應(yīng)用良好。筆者對(duì)戴明循環(huán)運(yùn)用到規(guī)劃環(huán)評(píng)的整個(gè)評(píng)價(jià)過程當(dāng)中,并提出了一套經(jīng)過改進(jìn)后的工作程序。2環(huán)境評(píng)價(jià)工作程序規(guī)范尚不規(guī)范,導(dǎo)致無法操作從20世紀(jì)80年代末開始,戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)(以下簡(jiǎn)稱“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”)逐漸受到世人重視,其重要性已經(jīng)被大部分國(guó)家所認(rèn)可,并逐步納入政府決策程序。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是指對(duì)政策、規(guī)劃和計(jì)劃(Policies,plansandprograms,PPPs)及其替代方案對(duì)環(huán)境可能造成的影響進(jìn)行規(guī)范、系統(tǒng)和綜合的評(píng)價(jià)過程,是環(huán)境影響評(píng)價(jià)在政策、規(guī)劃和計(jì)劃的戰(zhàn)略層次的應(yīng)用。規(guī)劃環(huán)評(píng)包含在戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)之中,是戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的重要組成部分。目前,規(guī)劃環(huán)評(píng)在世界許多國(guó)家都有所開展。但是,各國(guó)很少有正式實(shí)施的、通用的規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)方法和程序,規(guī)劃環(huán)評(píng)正處于研究和發(fā)展的初級(jí)階段,尚未形成統(tǒng)一、完善的理論體系和有效的評(píng)價(jià)方法學(xué)。1992年,規(guī)劃環(huán)評(píng)的概念引入我國(guó),并得到了有關(guān)部門和環(huán)境專家的高度重視。規(guī)劃環(huán)評(píng)有利于對(duì)環(huán)境污染從決策的源頭抓起,預(yù)防為主,強(qiáng)化綜合決策,走可持續(xù)發(fā)展之路,有利于和諧社會(huì)的建設(shè)?！董h(huán)評(píng)法》的正式實(shí)施,標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境評(píng)價(jià)工作已經(jīng)進(jìn)入法制階段。但是兩年的實(shí)施并沒有使社會(huì)充分認(rèn)識(shí)到規(guī)劃環(huán)評(píng)的重要性,導(dǎo)致這種窘境的原因,筆者認(rèn)為主要有幾個(gè)方面:(1)《環(huán)評(píng)法》對(duì)于規(guī)劃編制機(jī)關(guān)如何在規(guī)劃編制過程中組織進(jìn)行評(píng)價(jià)的工作程序以及評(píng)價(jià)思路和內(nèi)容框架沒有做出更為詳細(xì)的指導(dǎo)。此外,有關(guān)部門沒有及時(shí)依法制定配套的有關(guān)技術(shù)規(guī)范,致使規(guī)劃環(huán)評(píng)在操作層面上難以實(shí)施。(2)環(huán)境影響評(píng)價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏。(3)環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善。(4)雖然《環(huán)評(píng)法》已經(jīng)實(shí)施,但執(zhí)行規(guī)劃環(huán)評(píng)缺乏有效的法律強(qiáng)制保障。(5)《環(huán)評(píng)法》規(guī)定規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的實(shí)施主體是人民政府及有關(guān)部門,監(jiān)督政府的行為是不容易的,存在很多、很大的困難。目前,在規(guī)劃環(huán)評(píng)工作程序方面的研究,國(guó)際上流行的工作內(nèi)容大致可分為十一個(gè)部分。我國(guó)環(huán)境評(píng)價(jià)的專家近幾年來在規(guī)劃環(huán)評(píng)程序方面做了大量的工作,取得了一些成果。李明光提出的根據(jù)我國(guó)政府規(guī)劃和決策的一般事理將規(guī)劃環(huán)評(píng)的工作程序劃分為與規(guī)劃工作程序相對(duì)應(yīng)的四個(gè)階段。張紅珍就規(guī)劃環(huán)評(píng)的概念及評(píng)價(jià)實(shí)踐歸納出確定發(fā)展目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)等八項(xiàng)基本程序。鞠美庭等對(duì)綜合規(guī)劃環(huán)評(píng)和專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作程序進(jìn)行研究了。通過分析可以看出,這些規(guī)劃環(huán)評(píng)程序制定了大的評(píng)價(jià)框架,總體來講可操作性不強(qiáng)。筆者認(rèn)為原因主要有以下幾方面有:(1)程序不夠詳細(xì),具體控制點(diǎn)不清晰,無法保證評(píng)價(jià)結(jié)果。(2)政府沒有明細(xì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的分工。(3)公眾參與能力不足,規(guī)劃環(huán)評(píng)人員很難得到公眾及時(shí)精確的意見反饋。(4)規(guī)劃行政機(jī)關(guān)缺乏專業(yè)知識(shí),環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在規(guī)劃環(huán)評(píng)中起的是支持與服務(wù)作用。在規(guī)劃環(huán)評(píng)工作中經(jīng)常發(fā)生沖突。上述原因就導(dǎo)致在規(guī)劃環(huán)評(píng)最終難以取得最佳的評(píng)價(jià)效益和評(píng)價(jià)效率。3戴明循環(huán)的意義戴明循環(huán)又稱為“PDCA循環(huán)”,最早由管理大師戴明博士提出。戴明循環(huán)是能使任何一項(xiàng)活動(dòng)有效進(jìn)行的一種合乎邏輯的工作程序,在質(zhì)量管理中得到了廣泛的應(yīng)用。其能夠?qū)θ魏我豁?xiàng)活動(dòng)全過程控制、明細(xì)分工、明確責(zé)任和持續(xù)改進(jìn)。P、D、C、A四個(gè)字母分別代表的意義如下:Plan,計(jì)劃;Do,實(shí)施;Check,檢查;Action,行動(dòng)(或處理)。戴明循環(huán)有如下三個(gè)主要特點(diǎn):(1)過程控制,通過工作過程中的分工,對(duì)的每一個(gè)細(xì)節(jié)都進(jìn)行有效控制;(2)大環(huán)帶小環(huán),把整項(xiàng)的工作作為一個(gè)大的戴明循環(huán),那么各個(gè)階段還有各自小的戴明循環(huán);(3)持續(xù)改進(jìn),戴明循環(huán)不是在同一水平上循環(huán),每循環(huán)一次,就解決一部分問題,取得一部分成果,工作就前進(jìn)一步,水平就提高一步,不斷解決問題的過程就是工作水平逐步上升的過程。戴明循環(huán)理論作為一種發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題的重要思路和邏輯指導(dǎo)程序,現(xiàn)已應(yīng)用到諸多領(lǐng)域,都取得了成功,如環(huán)境管理、安全管理、醫(yī)療、政府行政等。4合理劃分,明確工作階段規(guī)劃環(huán)評(píng)是一項(xiàng)非常復(fù)雜的環(huán)境管理工作,應(yīng)引入現(xiàn)代環(huán)境管理理念,對(duì)整項(xiàng)工作的進(jìn)行明細(xì)的工作分工,對(duì)各個(gè)細(xì)微的階段進(jìn)行嚴(yán)格的控制才可能取得良好的評(píng)價(jià)效率和效果。戴明循環(huán)管理理論的過程控制、及時(shí)檢查和持續(xù)改進(jìn)等方法可以完美地達(dá)到這一要求。首先,規(guī)劃環(huán)評(píng)工作一般由政府環(huán)境決策部門進(jìn)行計(jì)劃編制,由環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行,執(zhí)行機(jī)構(gòu)為決策機(jī)構(gòu)提供決策數(shù)據(jù)。因此,筆者設(shè)想可以把整個(gè)規(guī)劃環(huán)評(píng)的工作劃分為評(píng)價(jià)行政和執(zhí)行兩大部分,這樣為細(xì)化分工,明確責(zé)任提供了前提條件。但規(guī)劃環(huán)評(píng)行政和和執(zhí)行并不是簡(jiǎn)單地分割,而是在整個(gè)環(huán)評(píng)工作中相互聯(lián)系和作用的。其次,我們將整個(gè)工作分成P、D、C、A四個(gè)階段。行政部分包括:計(jì)劃的制定(P)和工作的改進(jìn)與總結(jié)(A);執(zhí)行(D)部分包括:規(guī)劃環(huán)評(píng)計(jì)劃的實(shí)施;檢查(C)階段貫穿于整個(gè)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作當(dāng)中。以城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評(píng)為例,具體程序如圖1:4.1規(guī)劃閉環(huán)實(shí)施人員計(jì)劃制定的好壞直接關(guān)系到整個(gè)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的成敗。應(yīng)該根據(jù)5W1H的方法進(jìn)行計(jì)劃。計(jì)劃中應(yīng)該體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng):(1)為什么要實(shí)行(why)?(2)要達(dá)到什么目標(biāo)(what)?(3)在何處執(zhí)行(where)?由誰負(fù)責(zé)完成(who)?(4)什么時(shí)間完成(when)?(5)怎樣執(zhí)行(how)?計(jì)劃階段應(yīng)該根據(jù)計(jì)劃內(nèi)容為計(jì)劃實(shí)施提供必要的資源,包括:人力資源、資金資源和行政資源等。規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)施人員可以由城市環(huán)境管理機(jī)構(gòu)、環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)和環(huán)評(píng)技術(shù)單位相關(guān)人員組成。規(guī)劃環(huán)評(píng)計(jì)劃編制人員應(yīng)由地方人民政府和有關(guān)部門組成。4.2環(huán)境影響評(píng)估階段實(shí)施階段必須嚴(yán)格按規(guī)劃環(huán)評(píng)計(jì)劃的要求去做。不能隨意對(duì)計(jì)劃進(jìn)行更改。如果必須對(duì)計(jì)劃進(jìn)行修改,則應(yīng)該做好變更記錄。本階段包括:(1)分析確定評(píng)價(jià)對(duì)象和范圍等;(2)方案輪廓評(píng)估;(3)規(guī)劃方案環(huán)境評(píng)估;(4)提交環(huán)境影響報(bào)告草案;(5)環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià);(6)公眾參與。4.3環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的三點(diǎn)檢查,以信檢查規(guī)劃環(huán)評(píng)計(jì)劃執(zhí)行結(jié)果有利于對(duì)整個(gè)過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行監(jiān)控并及時(shí)處理,確保環(huán)評(píng)效果。本程序中選取了幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行效果檢查:(1)城市環(huán)境影響是否達(dá)到公眾和政府可以接受的水平;(2)通過環(huán)境監(jiān)測(cè)來評(píng)價(jià)實(shí)際環(huán)境影響評(píng)價(jià)效果是否良好;(3)政府組織專家評(píng)議環(huán)境影響報(bào)告書是否適宜。以上是三個(gè)檢查的關(guān)鍵點(diǎn),但不意味著環(huán)評(píng)過程中只需要進(jìn)行這三個(gè)方面的檢查。檢查階段應(yīng)該貫穿整個(gè)規(guī)劃環(huán)評(píng)過程,每完成一步工作相關(guān)負(fù)責(zé)人員都應(yīng)該及時(shí)檢查工作效果。4.4對(duì)規(guī)劃評(píng)審程序的改進(jìn)建議總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn),制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn),為平行和后續(xù)地規(guī)劃環(huán)評(píng)工作提供正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)。這有利于整個(gè)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作整體水平的提高。城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評(píng)是控制城市總體環(huán)境狀況,要確保規(guī)劃環(huán)評(píng)的效果還必須對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)進(jìn)行有效控制。我們把規(guī)劃環(huán)評(píng)當(dāng)作大的戴明循環(huán),而各個(gè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)當(dāng)作大循環(huán)當(dāng)中的小循環(huán),規(guī)劃環(huán)評(píng)總體控制,項(xiàng)目環(huán)評(píng)局部控制,二者可以有機(jī)結(jié)合,相互促進(jìn)。經(jīng)過改進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作程序沒有改變規(guī)劃環(huán)評(píng)的整體內(nèi)容,包括了《環(huán)評(píng)法》和FischerB等人編制的規(guī)劃環(huán)評(píng)要求內(nèi)容,因此不會(huì)影響規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的完整性和精確性。改進(jìn)后的程序相比之下還有如下優(yōu)點(diǎn):(1)行政和執(zhí)行分開,同時(shí)二者又有機(jī)結(jié)合、相互作用,信息反饋及時(shí)精確,可以提高行政審批和執(zhí)行人員之間的信息溝通效率。(2)將整個(gè)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作劃分為PDCA四個(gè)階段后,各部門和人員負(fù)責(zé)各自階段的工作,政府可以對(duì)各個(gè)階段進(jìn)行有效的控制。特別是對(duì)整個(gè)評(píng)價(jià)工作的及時(shí)檢查,能夠及時(shí)的發(fā)現(xiàn)問題,并及時(shí)改進(jìn)工作,確保了評(píng)價(jià)的效果。(3)有利于政府將規(guī)劃環(huán)評(píng)工作細(xì)分,并將責(zé)任落實(shí)到單位和人。各地政府具體情況不同,政府應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行P、D、C、A四個(gè)階段的具體分工和責(zé)任落實(shí)。例如:行政部門負(fù)責(zé)制定計(jì)劃和審批環(huán)評(píng)報(bào)告,而負(fù)責(zé)執(zhí)行的專業(yè)技術(shù)部門負(fù)責(zé)實(shí)施計(jì)劃、調(diào)查公眾意見、編制環(huán)評(píng)報(bào)告和上報(bào)。工作層次分明,分工明確、責(zé)任清晰。此外,責(zé)任清晰可以減少行政人員和實(shí)施評(píng)價(jià)人員之間的可能發(fā)生的沖突。4)公眾參與間于行政部分和實(shí)施部分之間,可以突顯其重要性,提高公眾參與能力。公眾參與可成為行政和實(shí)施之間良好的溝通橋梁,選取三個(gè)點(diǎn)進(jìn)行公眾意見調(diào)查:評(píng)價(jià)對(duì)象和范圍;環(huán)境保護(hù)對(duì)策措施;環(huán)保措施實(shí)施效果和評(píng)價(jià)方法成效。使得公眾、相關(guān)單位和部門的信息反饋可以及時(shí)得到處理和反饋。5強(qiáng)化了環(huán)境法的作用,提高了環(huán)戴明循環(huán)理論作