農(nóng)村金融深化的政策選擇

農(nóng)村金融深化的政策選擇

對于發(fā)展中國家和地區(qū)來說，資金作為減少生產(chǎn)的要素對其發(fā)展具有決定性意義。舒爾茨認(rèn)定傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)普遍存在的資金、技術(shù)和制度的短缺,在中國也是客觀現(xiàn)實。而改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),當(dāng)然也就是要通過資金、技術(shù)、制度等方面供給的增加,擴(kuò)大農(nóng)業(yè)的收入來源。哈羅德-多馬模型(Harroad-Duoma)也說明,在假定不存在技術(shù)進(jìn)步的前提下,資本是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵因素。因此,中國傳統(tǒng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)只能在解決資本高度稀缺問題的條件下,才可能有進(jìn)步。國內(nèi)學(xué)者對我國農(nóng)村金融抑制也進(jìn)行大量研究,認(rèn)為我國農(nóng)村金融抑制有三種表現(xiàn)形式:一是供給型金融抑制,供給總量不足。二是需求型金融抑制,對正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的有效需求不足。三是供需結(jié)構(gòu)型金融抑制,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)民提供的金融品種較少,在存款方面一般性儲蓄品種較多,能夠提供轉(zhuǎn)帳結(jié)算的往來帳戶、異地存取、以及信用卡等業(yè)務(wù)較少;在貸款方面主要是生產(chǎn)性貸款較多,生活消費性貸款很小,短期流動資產(chǎn)貸款較多,長期固定資產(chǎn)貸款較少等。農(nóng)村金融抑制表現(xiàn)為嚴(yán)重的通貨緊縮與信貸緊縮。形成農(nóng)村金融抑制的根本還在于政府的金融管制,為此從農(nóng)村金融組織結(jié)構(gòu)、農(nóng)村居民進(jìn)入金融市場壁壘、農(nóng)村儲蓄流向以及農(nóng)村資金供給等幾個方面來具體分析政府金融管理形成的農(nóng)村金融抑制。一、農(nóng)村金融抑制1.農(nóng)村信貸資質(zhì)特點這一市場是制約農(nóng)村居民信貸基礎(chǔ)、資農(nóng)村是否存在金融抑制,農(nóng)村居民(包括農(nóng)民舉辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))能否在金融市場獲得其生產(chǎn)生活所需的資金,首先取決于在政府主導(dǎo)下的正規(guī)金融組織所訂立的規(guī)則,要看農(nóng)村居民是否有條件、有資格進(jìn)入信貸市場,因為信貸市場具有風(fēng)險性,因而正規(guī)金融組織都設(shè)定某些規(guī)則,以有效地防范和控制風(fēng)險。首先來看商業(yè)銀行對農(nóng)村信貸的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)村,商業(yè)銀行進(jìn)行信貸的資質(zhì)基本是參照國際資信評級標(biāo)準(zhǔn),按照城市與大企業(yè)的有關(guān)指標(biāo)制定的,如經(jīng)營規(guī)模、信用狀況、負(fù)債、資產(chǎn)質(zhì)量以及經(jīng)營者文化素質(zhì)等指標(biāo),可以講信貸資質(zhì)特點是設(shè)計嚴(yán)密,有效地防范和控制風(fēng)險。但未充分考慮農(nóng)村信貸的地域、行業(yè)和農(nóng)民特點,農(nóng)業(yè)活動相對的分散性和高風(fēng)險性,與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的實際相差甚遠(yuǎn),農(nóng)村居民及正處于生產(chǎn)規(guī)模相對較小難以達(dá)到較高的資質(zhì)信用要求,絕大多數(shù)根本達(dá)不到規(guī)定的資質(zhì)信用標(biāo)準(zhǔn),使一些優(yōu)良的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無法得到信貸資金。農(nóng)戶在借貸市場中經(jīng)常地處于弱勢地位,他們難以從正規(guī)金融部門獲得足夠的借款資金。其次來看信貸抵押擔(dān)保問題。按照《貸款通則》的有關(guān)規(guī)定,企業(yè)向銀行貸款時,要提供有效的抵押擔(dān)保,而中國農(nóng)村的實際是農(nóng)村居民包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),經(jīng)營規(guī)模較小,有效資產(chǎn)較少,他們?nèi)狈ο鄳?yīng)的抵押能力?？墒怯钟捎谵r(nóng)戶以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營具有不穩(wěn)定性,在擔(dān)保責(zé)任法律約束剛性,以及社會信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的缺失條件下,其他企業(yè)不愿意提供擔(dān)保,這大大增加了農(nóng)村居民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得貸款的難度。再次,從信貸管理方面來看。為了控制風(fēng)險,在信貸管理權(quán)限上大多采取上收一級的管理辦法,縣級以下機(jī)構(gòu)基本上僅有發(fā)放5萬元以下本行存單質(zhì)押貸款權(quán),除發(fā)放部分農(nóng)業(yè)開發(fā)和扶貧貸款外,對農(nóng)業(yè)的資金投入大幅度下降?？傊?農(nóng)村居民在正規(guī)金融組織主導(dǎo)下的信貸市場上,處于弱勢地位,對他們而言,面對商業(yè)金融組織設(shè)立的門檻,為了獲得更多的生產(chǎn)生活資金,只能求助于非正規(guī)金融組織。2.農(nóng)村金融服務(wù)企業(yè)貸款的現(xiàn)狀農(nóng)村居民為了生產(chǎn)和生活的需要,在融資過程中有兩種途徑:一是從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)借入資金,二是通過從非正規(guī)金融部門借入資金。上述兩種途徑獲取資金具有替代性,這種替代性取決于這兩種途徑的交易成本和交易限制,如果農(nóng)戶的資金需求能夠通過非正規(guī)金融部門得到較好地滿足,那么其對正規(guī)金融部門的資金需求就會受到抑制。當(dāng)然,還有一種情況就是農(nóng)村居民對正規(guī)金融機(jī)構(gòu)和非正規(guī)金融組織的資金需求都受到抑制,結(jié)果是農(nóng)民不能得到有效的資金保障。首先從正規(guī)金融組織來看,我國金融結(jié)構(gòu)是以銀行融資為主導(dǎo)的,商業(yè)銀行在金融中介市場上占據(jù)近乎壟斷的地位,特別是在農(nóng)村金融市場中,銀行資金信貸更是占據(jù)絕對主導(dǎo)地位,企業(yè)債券以及證券市場融資幾近為零。為此,我們主要分析農(nóng)村銀行信貸資金情況。1995—2003年,對農(nóng)村(農(nóng)業(yè)貸款和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款)的貸款余額占全國銀行貸款余額的比例由11.27%下降到5.71%,平均每年下降1個百分點以上。從總體上看,未能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)貸款增長率高于各項貸款平均增長率2個百分比以上的目標(biāo),銀行新增貸款規(guī)模中農(nóng)業(yè)貸款的比重也未能達(dá)到10%以上。(宋洪遠(yuǎn)等2000)即使在向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的貸款中,真正直接面向農(nóng)戶,為農(nóng)民生產(chǎn)提供金融支持的資金更少。農(nóng)業(yè)銀行貸款業(yè)務(wù)基本上與農(nóng)戶并無直接關(guān)系,這一部分放款主要是集中在大型基礎(chǔ)設(shè)施、國債配套資金和生態(tài)建設(shè)的貸款等大型項目,而對迫切需要提供金融服務(wù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和中小型工商業(yè)活動卻處于緊縮的狀態(tài)。我國唯一的農(nóng)業(yè)政策性銀行——中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行基本上只負(fù)責(zé)糧棉油收購資金的管理工作,僅限于單一的國有糧棉油流通環(huán)節(jié)的信貸服務(wù),不能涉足農(nóng)業(yè)開發(fā)等生產(chǎn)環(huán)節(jié)和農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)市場服務(wù)以及扶貧等領(lǐng)域。而一些農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)分散在農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行、建設(shè)銀行、國家開發(fā)銀行等眾多金融機(jī)構(gòu),不利于農(nóng)業(yè)政策性資金的統(tǒng)籌運用,降低了農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)的使用效率和效益。由于農(nóng)業(yè)政策性金融投入分散且不足,資金聚集效應(yīng)得不到充分發(fā)揮,制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善,制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展,制約了農(nóng)民收入的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實際上,我國農(nóng)村居民對信貸資金有著較強(qiáng)的需求,單就農(nóng)戶而言,據(jù)貧困監(jiān)測報告統(tǒng)計,2001年和2002年分別有51%和44.7%的農(nóng)戶發(fā)生過借貸行為,其中我國農(nóng)戶居民93.95%的借貸筆數(shù)是在親戚、鄰里和朋友之間進(jìn)行的,在總體的借貸行為中以合同形式表達(dá)借貸關(guān)系的僅占15.3%。農(nóng)戶從銀行、信用社等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)借入資金僅為借款總額的13.94%,從私人或其他非金融機(jī)構(gòu)借入資金則占借款總額的86.06%,大部分資金借貸是在農(nóng)村內(nèi)部解決的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅速的江浙地區(qū),民營企業(yè)資金構(gòu)成中僅有26%的貸款資金源于正規(guī)金融機(jī)構(gòu),其余的資金來源于經(jīng)營者自籌和民間借貸。這種情況表明,我國當(dāng)前農(nóng)村金融基本上不是以正規(guī)合約為基礎(chǔ)的契約型信用,而是農(nóng)戶之間依靠血緣和友情而形成的關(guān)系型信用。顯然,對于具有較強(qiáng)資金需求的農(nóng)村居民,由于種種原因,正規(guī)金融機(jī)構(gòu)并未提供有效的金融支持,在這種狀況下,農(nóng)民要么通過非正規(guī)金融組織(地下錢莊、放高利貸者或者親戚朋友)獲得資金,以解決生產(chǎn)生活問題;要么只能放棄對資金的要求。而且在獲得資金中來源于非正規(guī)金融組織的要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的資金,也就是說,農(nóng)村居民資金來源渠道是非正規(guī)金融組織和民間借貸,而非國有銀行。3.農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展信貸資源不足,政府對農(nóng)村金融的抑制已發(fā)生隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善,目前我國農(nóng)村金融體系的格局是合作性金融、商業(yè)性金融、政策性金融共存,并呈現(xiàn)明顯的二元化結(jié)構(gòu),即由農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村合作信用社組成的主導(dǎo)型制度與由農(nóng)村合作基金會、高利貸、地下錢莊等組成的民間(或體制外)金融并存。而且在銀行的商業(yè)化改革進(jìn)程中,這種組織結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化。首先,從商業(yè)銀行方面來看,隨著國有商業(yè)銀行的商業(yè)化改革,國有商業(yè)銀行在欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)撤并機(jī)構(gòu),1999—2002年4年間,四大國有商業(yè)銀行在欠發(fā)達(dá)省份和農(nóng)村地區(qū)就撤并分支機(jī)構(gòu)3萬多個。農(nóng)業(yè)銀行作為農(nóng)村的主要金融機(jī)構(gòu),在其他國有商業(yè)銀行撤離農(nóng)村的同時,也撤并了大部分縣以下的營業(yè)網(wǎng)點,其經(jīng)營方向從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市,也出現(xiàn)了非農(nóng)化傾向。同時,上收信貸管理權(quán)限,使基層機(jī)構(gòu)的信貸機(jī)制萎縮,淪為“吸存機(jī)器”。2003年底,全國郵政儲蓄存款余額7369億元,其中縣及縣以下機(jī)構(gòu)存款占三分之二。大量資金通過郵政儲蓄轉(zhuǎn)存人民銀行而從農(nóng)村流向城市,直接導(dǎo)致了農(nóng)村資金供給不能滿足農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。盡管部分郵政儲蓄資金通過中央銀行再貸款給農(nóng)信社,由農(nóng)村信用社“返還”給農(nóng)民,但是“返還”量遠(yuǎn)低于郵政儲蓄存款的新增量。不僅如此,由于商業(yè)銀行追求自身利益的最大化,不愿意將資金投入到期限長、見效慢的農(nóng)業(yè)項目,以及信息程度要求高、放貸成本較高、風(fēng)險較高的普通農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)。商業(yè)銀行農(nóng)村機(jī)構(gòu)的撤并與“不為”,引發(fā)了農(nóng)村金融資源的“漏出”,直接導(dǎo)致了金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)信貸資金投入的逐年減弱。其次,農(nóng)村信用社作為農(nóng)村主要的金融機(jī)構(gòu),是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要資金來源和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶。在體制困境約束和結(jié)算手段落后,電子化程度低等技術(shù)因素的約束下,組織存款、開拓業(yè)務(wù)的能力難以提升,存款增量大大落后于郵政儲蓄等機(jī)構(gòu)。特別是隨著農(nóng)村信用社改革整頓,機(jī)構(gòu)網(wǎng)點進(jìn)一步減少,一個信貸人員服務(wù)于幾百甚至幾千家的農(nóng)戶,方圓十幾公里到幾十公里的區(qū)域,服務(wù)很難到位。所以,在商業(yè)銀行在農(nóng)村收縮戰(zhàn)線、政策性銀行功能缺位的情況下,由于其自身先天不足,難以有效支撐“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再次,農(nóng)村非正規(guī)金融組織和民間借貸活動是金融制度的信貸供給不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求而不斷內(nèi)生出來的。例如自20世紀(jì)80年代中期至90年代,農(nóng)村合作基金會由于非官方性質(zhì),因而不受正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的各種管制,一度成為最活躍的向農(nóng)戶提供貸款的自發(fā)性合作金融組織形式,非正規(guī)金融組織(半公開狀態(tài)的以農(nóng)村基金會為代表)雖然具備金融深化的一些重要特征,但由于一開始就不具備法律地位、管理不夠規(guī)范,發(fā)展過快出現(xiàn)了一些問題。處于地下活動狀態(tài)的其他民間金融(包括私人錢莊、高利貸等),在改革開放后的一些農(nóng)村地區(qū)發(fā)展十分迅速,由于缺乏必要的規(guī)范和管理制度,存在較大的風(fēng)險隱患。但是,農(nóng)村非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)確實為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的保證和促進(jìn)作用。農(nóng)村非正規(guī)金融組織的出現(xiàn)正是政府對農(nóng)村金融抑制的結(jié)果。作為一種經(jīng)濟(jì)行為,農(nóng)戶間的借貸既是對金融系統(tǒng)行為的模仿和學(xué)習(xí),又是對服務(wù)不到位的國有金融機(jī)構(gòu)、中途撤退的合作基金會的替代。這種學(xué)習(xí)和替代之所以是一種理性行為,一是由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)發(fā)生借貸行為的高昂交易成本。二是它體現(xiàn)了農(nóng)村各種資金供給者對農(nóng)戶信用的風(fēng)險收益的清醒認(rèn)識。4.農(nóng)村信貸市場中,資金緊張,融資困難,導(dǎo)致資金過度稀缺性“虛化”上個世紀(jì)80年代農(nóng)村改革后,農(nóng)民成為生產(chǎn)經(jīng)營者的主體,成為獨立的財產(chǎn)所有者,他們不僅要為生活籌集資金,還要為各種生產(chǎn)經(jīng)營籌集資金,形成自己的生產(chǎn)工具和生產(chǎn)要素,因此,農(nóng)民為了生產(chǎn)和生活的需要,較之計劃集體經(jīng)濟(jì)時期對資金需求更為強(qiáng)烈。如前文分析的,面對作為生產(chǎn)和生活主體的農(nóng)民強(qiáng)烈的資金需求,存在著嚴(yán)重的資金供給約束(這主要講的是正規(guī)金融約束),農(nóng)村中的民間借貸市場處于半地下狀態(tài),私人借貸成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動中的主要形式。數(shù)據(jù)表明,農(nóng)村借貸市場中的絕大部分資金來自民間,正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)也占相當(dāng)?shù)姆蓊~,主要是農(nóng)村合作信用社。非金融機(jī)構(gòu)的貸款份額非常小(詳見下表)。從表1中數(shù)據(jù)可以看出,與80年代相比,農(nóng)戶從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)得到的貸款比重大幅度下降。1985年以前農(nóng)戶貸款中絕大部分來自農(nóng)業(yè)銀行和信用社,1990年以后雖然有所下降,但仍然占了40%左右。而1995—1999年下降低于25%?！稗r(nóng)業(yè)”資金供給與“農(nóng)戶”需求目標(biāo)不完全一致,金融機(jī)構(gòu)不可能服務(wù)到位(數(shù)量更難均衡)。農(nóng)村中由鄉(xiāng)村組織或農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)建的(或者稱為“民營”的)合作基金會又被關(guān)閉,這就進(jìn)一步激化了農(nóng)村中資金緊張的矛盾。隨之,資金要素越來越成為過度稀缺要素,其稀缺性所決定的要素價格隨之越高。從事農(nóng)村借貸的風(fēng)險收益也就越大。正規(guī)金融退出導(dǎo)致“此消彼長”,經(jīng)濟(jì)行為主體人為替代的結(jié)果,就使從來就沒有被消滅的民間借貸迅速增長。所以,農(nóng)村信貸市場中,正規(guī)金融不能有效地滿足農(nóng)民對資金的需求,處于一種嚴(yán)重的非均衡狀態(tài),農(nóng)民為了生產(chǎn)和生活的需要,將信貸對象轉(zhuǎn)向非正規(guī)金融。進(jìn)一步來看,在農(nóng)村信貸市場中農(nóng)村信用合作社起著重要的作用。從理論上來說,信用合作社是由個人集資聯(lián)合組成,以互助為主要宗旨的合作金融組織。其經(jīng)營目標(biāo)是以簡便的手續(xù)和較低的利率,向社員提供信貸服務(wù),幫助經(jīng)濟(jì)力量薄弱的個人解決資金困難。信用合作組織的基本準(zhǔn)則在于:入社和退社實行自愿原則;實行民主管理,社員具有平等的權(quán)利;以服務(wù)社員為主要經(jīng)營目標(biāo);非盈利性等。信用社的資本由社員股金構(gòu)成,信用社的產(chǎn)權(quán)是明晰的,屬于入股的社員,相應(yīng)地,信用社應(yīng)屬于民間金融的范疇。可是,在實際的運作過程中,我國相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村信用社根本就不具備合作金融的基本特征,事實上是一種按商業(yè)銀行的經(jīng)營方式運作的追求利潤最大化的商業(yè)性金融組織。農(nóng)村信用合作社的控制權(quán)被政府或內(nèi)部人控制,農(nóng)民不僅喪失了控制權(quán),而且也失去了基本的資金使用權(quán)和話語權(quán),農(nóng)村信用社已完全失去了其合作的本來面目。其根源在于,一是股權(quán)結(jié)構(gòu)具有導(dǎo)致管理內(nèi)在化傾向和監(jiān)督的外在化傾向。社員對信用社實施監(jiān)督管理是需要付出成本和代價的,比如他需要為搜集信用社的經(jīng)營情況的信息而付出成本;監(jiān)督管理需要一定的知識,為此需要付出學(xué)習(xí)成本;他需要為參加表決而付出成本等等,而實施監(jiān)督所帶來的收益則是由全體社員共同享有的,并不能完全內(nèi)部化。由此,就單個社員而言,其實施監(jiān)督管理的成本與收益是非對稱的,單個社員不實施監(jiān)督管理的最大損失可能是幾十元股金,而其實施監(jiān)督管理的成本支出可能會遠(yuǎn)超過其股金額。在這種利益結(jié)構(gòu)下,一個必然的現(xiàn)象是每個社員表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“搭便車”的行為傾向,指望能有別人來實施監(jiān)督管理,個體社員基于其自身的經(jīng)濟(jì)理性所作出的行為選擇的最終結(jié)果是從整個集體來看沒有人去實施監(jiān)督管理。二是作為所有者的社員在經(jīng)營管理中無足輕重,控制權(quán)被地方政府掌握,而地方政府則總是從自身收益最大化的角度,按照自身的偏好來考慮融資安排。在社員的效用函數(shù)與地方政府的效用函數(shù)不相一致的情況下,缺乏所有權(quán)約束的合作社的經(jīng)營行為背離互助合作的方向。對地方政府來說,農(nóng)信社吸收更多的存款、發(fā)放更多的貸款、爭取盈利以擴(kuò)大規(guī)模,將增強(qiáng)地方政府的影響力和控制力,為其所追求的創(chuàng)造就業(yè)和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長等行為目標(biāo)提供更有力的支持;而對于信用社的經(jīng)理人員來說,盈利的增加可帶來自身收益的顯著提高,相反在追求盈利時發(fā)生的風(fēng)險和損失則有眾多的社員共同承擔(dān),從而勢必激勵其追求盈利的動機(jī)。二、農(nóng)村金融信貸是一項完善的區(qū)域政策政府對金融體系(包括對銀行、證券、保險等)的壟斷,特別是對銀行系統(tǒng)的壟斷,得以使政府越來越依靠信貸資金來貫徹整個國家的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展意圖。在上世紀(jì)80年代初,為了促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,政府制定了一系列政策,對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)民收入起了極大的作用。為了加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專項資金與支農(nóng)貸款的管理,黨的十一屆三中全會以后,中國農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)運而生。中國農(nóng)業(yè)銀行作為專業(yè)性政策銀行,在農(nóng)村改革初期發(fā)揮了重要的支持、保障、理財作用。1979年,中共十一屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》專門就支農(nóng)貸款列為一條。《決定》指出:“對農(nóng)業(yè)的貸款,從現(xiàn)在起到1985年,要比過去增加一倍以上。國家要有計劃地發(fā)放專項長期低息或微息貸款,有的10年,有的15年,有的可以到本世紀(jì)末。為了適應(yīng)發(fā)展農(nóng)村信貸事業(yè)的需要,中國農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)積極做好農(nóng)村的信貸工作”。在組織支農(nóng)資金與搞好農(nóng)業(yè)信貸方面,中央不僅重視發(fā)揮中國農(nóng)業(yè)銀行的主導(dǎo)作用,而且重視發(fā)揮農(nóng)村信用社的作用?！吨泄仓醒腙P(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》中明確規(guī)定:“信用社要進(jìn)行改革,真正辦成群眾性的合作金融組織,在遵守國家金融政策和接受農(nóng)業(yè)銀行的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下獨立自主地開展存貸業(yè)務(wù)。農(nóng)村存款要優(yōu)先用于農(nóng)村,多存可以多貸。在保證農(nóng)業(yè)貸款需要的前提下,可以經(jīng)營農(nóng)村工商信貸業(yè)務(wù)。貸款利率可以浮動”。中央關(guān)于加大農(nóng)業(yè)投入的政策,中國農(nóng)業(yè)銀行的組建,農(nóng)村信用合作社的改革,形成了一個完善的支農(nóng)資金保障體系,這對于1979-1985年間中國農(nóng)業(yè)的順利發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立以來,我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,資本作為一種短缺資源,對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有很重要的意義。為此,政府為了追求整體發(fā)展的要求,優(yōu)先發(fā)展二次產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和東部地區(qū),并將高新技術(shù)和東部地區(qū)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭,帶動整個經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。在國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策上向二次產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)傾斜,向東部地區(qū)傾斜,在金融政策上國家允許銀行在向中小企業(yè)提供貸款時可以采用比官方利率高10-50%的利率,可是,市場利率仍然比最高利率高出50%,從產(chǎn)業(yè)角度來講,政府首先將東部工業(yè)特別是原材料工業(yè)作為經(jīng)濟(jì)起飛時期的起點,資金向這些部門和行業(yè)傾斜;從區(qū)域角度來看,首先獲得優(yōu)惠政策的是東部沿海地區(qū),集全國的資金來建設(shè)這一區(qū)域,到上世紀(jì)90年代集中建設(shè)長江三角洲。其次,政府首先考慮的是城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這其中政府通過政策或一些管制來達(dá)到政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的。一般而言衡量金融規(guī)模成長的重要指標(biāo)有:金融資源的總量和人均占有量、金融工具總量、金融機(jī)構(gòu)數(shù)量及金融資源的流動性。金融資源總量和人均占有量越高說明一國經(jīng)濟(jì)的“金融化”程度愈高。金融工具總量和金融機(jī)構(gòu)數(shù)量則體現(xiàn)了金融在一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用;金融資源流動性主要反映一國金融在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的活力。上個世紀(jì)90年代以來,我國金融信貸額高速增長,2003年全國金融信貸總額是1990年的11.63倍,而農(nóng)村信貸則增長緩慢,2003年僅為1990年的4.74倍,根據(jù)統(tǒng)計,二者的“剪刀差”越來越大(當(dāng)然,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,對工業(yè)的投資信貸較大,但二者應(yīng)有一個合理的邊界)。從圖1農(nóng)村金融信貸在全國金融信貸中的地位來看,上世紀(jì)90年代以后,農(nóng)村金融信貸是在波動中下降,1990年農(nóng)村金融信貸占國家金融信貸的比重為17.5%,2003年僅為7.1%。造成這一結(jié)果的根本原因是政府對農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)和管制,包括金融信貸實行配額制,金融信貸資金傾向于城市和工業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及糧食收購和一系列從上而下、并未配備足夠資源的趕超指標(biāo)。這些政策和管制限制了金融資金向農(nóng)村流動,妨礙了農(nóng)民根據(jù)自身的比較優(yōu)勢調(diào)整資源配置,優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。具體地說,80年代中后期以前的政策趨勢,總的來說是以放松管制為主,包括廢除人民公社體制、推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,賦予農(nóng)民一定程度的微觀經(jīng)營自主權(quán)和創(chuàng)辦農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的權(quán)利;擴(kuò)大農(nóng)村產(chǎn)品和要素市場,放開除糧食和棉花以外的絕大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的價格;與此相適應(yīng)的是金融信貸資金流向農(nóng)村,農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)民人均收入的高速增長。從80年代末開始,政府放松管制的趨勢開始停滯,在進(jìn)入90年代后,政府管制的力度甚至有所強(qiáng)化,從金融信貸及在農(nóng)村金融信貸的變化軌跡中我們可以清晰地看到這一點:1990年農(nóng)村金融信貸占全國信貸的比重為17.5%,1997年降到兩位數(shù)以下,2000年則降至近年來的最低點,僅為4.8%。這種變化是國家政策作用下的必然結(jié)果。其次,從農(nóng)村金融信貸的結(jié)構(gòu)來看,90年代中期之前,農(nóng)業(yè)貸款大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)金融信貸,之后農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的金融信貸大于農(nóng)業(yè)貸款。即使在向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的貸款中,真正直接面向農(nóng)戶,為農(nóng)民生產(chǎn)提供金融支持的資金更少。農(nóng)業(yè)銀行貸款業(yè)務(wù)基本上與農(nóng)戶并無直接關(guān)系,而主要與國有農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開展業(yè)務(wù)往來。這一部分放款主要是集中在大型基礎(chǔ)設(shè)施、國債配套資金和生態(tài)建設(shè)的貸款等大型項目,而對迫切需要提供金融服務(wù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和中小型工商業(yè)活動卻處于緊縮的狀態(tài)。農(nóng)村信用合作社是與農(nóng)業(yè)農(nóng)戶直接打交道的主要正規(guī)金融組織,在實際經(jīng)營中,農(nóng)村信用合作社已成為官辦銀行,其經(jīng)營活動受到當(dāng)?shù)卣男姓深A(yù),沒有突出創(chuàng)辦時所欲體現(xiàn)的“合作”性質(zhì),從而難以履行農(nóng)村信用合作社為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民服務(wù)的宗旨。由于農(nóng)業(yè)活動的比較收益較低,農(nóng)村信用合作社實際上也無足夠激勵向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動提供貸款,表現(xiàn)為真正用于支持農(nóng)村、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營活動的數(shù)量不多。許多針對地方農(nóng)村信用合作社的案例研究也表明,無論在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和高度城市化地區(qū),還是在廣大中西部地區(qū)以及部分東部農(nóng)業(yè)大省,農(nóng)村信用合作社都表現(xiàn)出“非農(nóng)化”特征,或“城市化”特征,直接表現(xiàn)為農(nóng)村信用合作社網(wǎng)點設(shè)置的城鎮(zhèn)機(jī)制化趨勢、資金流向的城市化和從業(yè)人員的城鎮(zhèn)居民化。除此之外,農(nóng)村信用合作社還承擔(dān)了農(nóng)業(yè)銀行所劃撥的大量不良資產(chǎn),這也使農(nóng)村信用合作社的經(jīng)營能力大打折扣。最后,為了防范金融風(fēng)險,政府對農(nóng)村民間自發(fā)形成的金融組織一直持保守、乃至反對態(tài)度。自經(jīng)濟(jì)改革以來,以維持金融秩序、防范金融風(fēng)險的名義,政府?dāng)?shù)次對民間金融組織進(jìn)行清理和整頓。例如自80年代中期至90年代,農(nóng)村合作基金會由于非官方性質(zhì),因而不受正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的各種管制,一度成為最活躍的向農(nóng)戶提供貸款的自發(fā)性合作金融組織形式,1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后,防范金融風(fēng)險成了金融管理當(dāng)局的優(yōu)先考慮目標(biāo)。除了上述信用合作社的貸款審批權(quán)和撤并營業(yè)網(wǎng)點外,還在1999年決定全國統(tǒng)一關(guān)閉從1986年開始建立的農(nóng)村合作基金會?？紤]到當(dāng)前農(nóng)村金融市場運作現(xiàn)狀,后一措施不僅減少了農(nóng)村資金的供給,也制約了縣域中小型工商業(yè)的發(fā)展。三、促進(jìn)農(nóng)村金融深化解決“金融抑制”,羅納德·麥金農(nóng)和愛德華·肖都主張實行“金融深化”,減少國家對金融體系和金融市場的行政干預(yù),推動金融交易的增加,強(qiáng)調(diào)貨幣深化和金融機(jī)構(gòu)的多樣化是金融發(fā)展的必要步驟,在市場競爭機(jī)制下實現(xiàn)對資金更有效的配置。因此,對于我國農(nóng)村金融中存在的金融抑制,使農(nóng)民失去了利用城市改革成果進(jìn)行資源配置進(jìn)行再生產(chǎn)的機(jī)會,進(jìn)而影響到農(nóng)民增收。農(nóng)村金融深化的根本還在于制度創(chuàng)新,特別是制度供給只有與制度需求相對應(yīng)、相吻合,才能確保制度的順利推行。與旺盛的農(nóng)村金融制度創(chuàng)新需求相比,供給明顯不足,所以,應(yīng)從農(nóng)村的現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)狀況出發(fā),根據(jù)農(nóng)村地區(qū)對金融服務(wù)需求的結(jié)構(gòu)、數(shù)量與特征,來設(shè)計和提供相應(yīng)的制度供給,這是農(nóng)村金融深化應(yīng)遵循的基本思路。首先,金融深化中的金融供給制度創(chuàng)新的主體是誰,或者說由誰來進(jìn)行制度創(chuàng)新,其路徑是什么。新中國成立以來,即便是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)時期,我國農(nóng)村金融制度變遷與創(chuàng)新的主體都是政府,制度變遷是政府供給主導(dǎo)型的。政府作為制度創(chuàng)新的主體,建立起的新制度能否產(chǎn)生效果要取決于兩個方面:一是政府對制度創(chuàng)新需求判斷是否正確,這要源于是否占有完全信息,而且還要看是否有較強(qiáng)的靈活性,因為中國農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r差別較大,既有已基本完成工業(yè)化的較發(fā)達(dá)的東部農(nóng)村地區(qū),也有基本處于原始的日出而作日落而息的地區(qū),由于這種差別不可能按照同一模式;二是政府在進(jìn)行制度設(shè)計過程中的基本價值取向是什么,政府利益與其他經(jīng)濟(jì)主體利益是否一致。在新中國建立之后的很長一段時間內(nèi),包括改革開放以來,特別是上世紀(jì)90年代以來,國家在制度安排中總是以犧牲農(nóng)村的利益來實現(xiàn)城市利益或國家利益。只有這兩者均是肯定的,新的金融制度才可能是有效的,否則將是低效或無效的。這是一種自上而下的強(qiáng)制性的制度供給。從改革開放以來的制度變遷來看,上述兩個條件都難以實現(xiàn),一是政府精英不可能掌握完全信息,真正了解和掌握農(nóng)民的需要,而且在一刀切的制度安排下,不可能完全符合差異性較大的各個地區(qū),二是即便是在農(nóng)村也存在著不同的利益主體,政府的強(qiáng)制性制度安排總是代表著某一利益階層。而且從實踐來看,中國經(jīng)濟(jì)體制改革不乏自下而上的制度變遷,而且都是成功的,如農(nóng)村承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等都是農(nóng)民偉大的創(chuàng)舉,而且都取得了巨大的成功。所以,要改變制度創(chuàng)新方式,將政府供給主導(dǎo)型方式逐步過渡到需求誘發(fā)型方式,即鼓勵農(nóng)民和農(nóng)村金融組織自發(fā)進(jìn)行制度創(chuàng)新,政府事后加以追認(rèn)并推廣,以求農(nóng)村金融制度創(chuàng)新與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在要求相一致,更好地推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展。當(dāng)然,這其中政府也不是無作為的,應(yīng)改革目前政府的行為方式,在農(nóng)村金融深化改革中變強(qiáng)制性制度供給為誘致性供給,在提供必要的政策下,為農(nóng)村金融深化提供更為寬松的環(huán)境和條件,應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行:第一,鼓勵和培育農(nóng)村金融市場的有效競爭。一是本著有效競爭的原則,改革國有商業(yè)銀行,按照行業(yè)或地區(qū)拆分,形成眾多具有行業(yè)特點或地域特點的股份制商業(yè)銀行、區(qū)域性商業(yè)銀行和地方性商業(yè)銀行。二是在農(nóng)村信用社明晰產(chǎn)權(quán)的改革過程中,產(chǎn)權(quán)組織形式的多樣化。信用社資本資源的