深化基層治理體制機制創(chuàng)新調(diào)研與思考供借鑒

深化基層治理體制機制創(chuàng)新調(diào)研與思考供借鑒鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國行政管理體制設置中最基層的一級地方政權組織，在國家政權體系中居于基礎地位，是黨和政府聯(lián)系群眾的紐帶和橋梁，是黨和國家各項方針政策落實落細的“最后一公里”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的好壞，直接關系到國家政權的穩(wěn)定，關乎人民群眾的切身利益，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設置是否科學、職能配置是否優(yōu)化、人員力量是否充實，直接決定著基層治理的成效，也影響著人民群眾的幸福指數(shù)。2019年黨政機構(gòu)改革，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設置進行了調(diào)整優(yōu)化，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設置“七辦五中心（站）”，設置綜合執(zhí)法辦公室，負責轄區(qū)內(nèi)綜合行政執(zhí)法工作。在2022年深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制改革中，市委編辦積極探索完善基層領導體制、優(yōu)化組織架構(gòu)、擴大自主權限、健全運行機制，有力推動了基層治理效能的提升。一、改革探索我市共有11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2022年以深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制改革為契機，緊緊圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理特點，深化體制機制創(chuàng)新，探索構(gòu)建基層治理新格局，通過優(yōu)化機構(gòu)設置、整合條塊資源、重構(gòu)權責體系、強化便民服務、下沉編制資源、規(guī)范綜合執(zhí)法，有效破解基層“事多人少”“看得見管不著”等基層治理的痛點、堵點，扎實助力推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。（一）堅持機構(gòu)優(yōu)化設置，突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責主業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設置不優(yōu)、職能分散交叉是制約基層治理效能提升的重要因素。市委編辦著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作特點和便民服務需要，圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責主業(yè)，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設置。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟總量、服務人口等指標，將11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)別為較大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，結(jié)合大、中鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點設置機構(gòu)。中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“八辦一隊一中心一站”（黨政綜合辦公室、黨建工作辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、鄉(xiāng)村建設辦公室、公共服務辦公室、應急管理辦公室、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設辦公室、平安建設辦公室，綜合行政執(zhí)法大隊，行政審批服務中心，退役軍人服務站）統(tǒng)一規(guī)范設置黨政事業(yè)機構(gòu)。大冶鎮(zhèn)、告成鎮(zhèn)兩個規(guī)模較大的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)在中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設置基礎上，增設招商促進服務中心，進一步增強項目招商引資服務等經(jīng)濟發(fā)展職能。機構(gòu)運行更加扁平高效，更加貼近群眾需求。從機構(gòu)職能上引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)把工作重心聚焦到加強黨的建設、經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、公共服務、平安建設、綜合行政執(zhí)法和行政審批服務上來。（二）堅持權責重構(gòu)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌能力。有責無權、權責不對等是鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的普遍性問題，也是導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)效率不高的重要原因之一。市委編辦從解決權責不對等問題入手，通過賦權、強能、減負，重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權責體系，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基層治理中的核心作用。一是強化統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對上級職能部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)及其工作人員的指揮調(diào)度權和考核督辦權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)負責人的人事任免具有建議權，派駐機構(gòu)負責人通過列席參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子會議，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一工作安排。派駐機構(gòu)人員的黨組織關系統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，根據(jù)工作性質(zhì)分別編入鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關科室支部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機構(gòu)下沉人員的調(diào)整須征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委意見。二是建立職責準入制度。在全面梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)權責清單、編制公布《市鄉(xiāng)鎮(zhèn)權責清單目錄》的基礎上，制定《市直職能部門職責下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道準入辦法》，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責準入工作聯(lián)席會議制度，市直部門將職責范圍內(nèi)的事務委托或下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的，必須充分聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見，經(jīng)合法性審查后，由市委市政府審批。三是實施職責清單管理。聚焦基層反映的縣、鄉(xiāng)職責不清問題，編制公布《市鄉(xiāng)鎮(zhèn)“屬地管理”事項主體責任和配合責任清單》，涵蓋自然資源、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)建設、應急安全、市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等六大領域81項事項，逐條明確了縣、鄉(xiāng)兩級“誰主責、誰配合”的主次關系和職責分工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔主體責任的僅15項。編制公布《市鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責清單》，梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責163項，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基層黨建、經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、公共服務、平安建設、綜合執(zhí)法、審批服務、綜合協(xié)調(diào)等八個方面的主責主業(yè)，構(gòu)建了“照清單履職、依清單辦事”的高效治理新格局。（三）堅持協(xié)同高效，構(gòu)建基層綜合審批執(zhí)法體系。著眼解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)群眾“跑路多、辦事難”頑疾和基層行政執(zhí)法錯位、監(jiān)管缺失難題，強化便民服務，推進綜合執(zhí)法。一是加強便民服務平臺建設。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設置行政審批服務中心，按照“應進則進、能進則進”的原則，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有行政審批、公共服務和上級派駐機構(gòu)的業(yè)務窗口以及與群眾生活息息相關的水電氣等服務進駐行政審批服務中心，實現(xiàn)“一站式服務”“一門式辦理”。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批服務場所建設標準化，推動便民服務向村和社區(qū)延伸，33個高頻便民服務事項下沉村（社區(qū)）辦理。二是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法。整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有站、所執(zhí)法力量和資源，統(tǒng)一場地標準、執(zhí)法標識、執(zhí)法流程、文書格式，實體化高標準建設綜合行政執(zhí)法大隊；梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉企涉群高頻、簡易執(zhí)法事項，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法范圍，采取依法賦權方式，明確以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義集中行使行政處罰權，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊伍管執(zhí)法”。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法協(xié)作機制。制定《市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)聯(lián)動機制》，建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)與市直執(zhí)法部門之間的信息共享、線索和案件移送、聯(lián)合調(diào)查、案情通報等協(xié)調(diào)配合機制，進一步提升行政執(zhí)法效率，規(guī)范行政執(zhí)法行為。（四）堅持資源整合，增加基層治理合力。事多人少、人員編制力量不足是長期困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作效率的一個難題。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身力量薄弱、干部整體素質(zhì)偏低，一人多崗現(xiàn)象較為普遍；另一方面，市直部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派駐機構(gòu)單線作戰(zhàn)，力量分散，條塊“兩張皮”現(xiàn)象較為突出。市委編辦從解決編制較少、條塊統(tǒng)籌不夠問題入手，通過下沉人員編制、創(chuàng)新用人用編制度，整合條塊資源，充實基層力量。一是下沉人員編制。通過生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位撤并、空余編制收回等途徑，先后為鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉事業(yè)編制666名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制較改革下沉前增加了近1倍。二是下沉派駐力量。除公安、司法等中央明確要求實行派駐體制的機構(gòu)外，將市直部門設置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市場監(jiān)管所、資源規(guī)劃所、財政所等機構(gòu)下劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)“屬地管理”，進一步增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作力量。三是打破中層干部職數(shù)壁壘。改變以往有限行政編制對行政機構(gòu)中層領導職數(shù)的限制，實行“編制分類管理、人員統(tǒng)籌使用”，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府中層領導職數(shù)調(diào)配權限，即縣級根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和編制總量，核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)中層職數(shù)總量，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府結(jié)合自身實際，自主分配中層職數(shù)，進一步提高中層領導職數(shù)編制資源使用效益。（五）堅持“縱向”流動，激發(fā)基層干部活力。圍繞真心真情關懷、支持基層的原則，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“縱向”流通機制，充分釋放基層干事創(chuàng)業(yè)活力。一是加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員補充力度。一方面，連續(xù)三年為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）招聘補充本科以上學歷畢業(yè)生，累計招聘507人，安置74名退役士官，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關事業(yè)人員較2019年增加40%。另一方面，限定鄉(xiāng)鎮(zhèn)新進人員至少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務三年，服務期內(nèi)嚴禁市直單位借調(diào)抽調(diào)，保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍相對穩(wěn)定。二是建立“鄉(xiāng)招縣選”人員活動機制。明確市直單位除專業(yè)性較強的崗位外，原則上都要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作滿三年的工作人員中進行選調(diào)，選調(diào)時，充分考慮其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)期間工作表現(xiàn)，形成“鄉(xiāng)招縣選”的良性人員循環(huán)，進而錘煉一支熟悉鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況、會做群眾工作，能接“天線”、善接“地氣”的干部隊伍。三是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊和平安建設辦公室評估達標后，可審批為副科級事業(yè)單位，主要負責人配備為副科級，有效打破事業(yè)編制干部晉升“天花板”，為基層營造拴心留人、干事創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境。二、存在問題隨著改革的不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能更加明確、縣鄉(xiāng)關系更加順暢、編制人員更加充實，但與基層精細化、精準化治理的要求還有一定差距，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在管理體制機制方面還有一些短板和弱項。（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法能力仍有不足。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量的不足主要體現(xiàn)在兩個方面。一是下放權限還有差距。比如城管執(zhí)法方面有幾百項行政處罰權限，但實際下放的只有幾十項，這就造成實際執(zhí)法過程中，市直、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要對同一執(zhí)法對象進行監(jiān)督，在實際執(zhí)法過程中，容易產(chǎn)生執(zhí)法交叉、執(zhí)法越權現(xiàn)象。二是綜合素質(zhì)有待提升。盡管目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)都配備了執(zhí)法隊員，但是新招聘的大學生占有一定比例，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員歷史構(gòu)成、人員干部身份和個人綜合素質(zhì)等影響，綜合行政執(zhí)法大隊“戰(zhàn)斗力”還不強。（二）屬地管理體制面臨一些障礙。市場監(jiān)管所、自然資源規(guī)劃所、財政所由縣（市）部門直屬調(diào)整為鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理后，從機構(gòu)設置上鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面管理權力得到增強，但法律層面可能出現(xiàn)權責割裂現(xiàn)象，在市場監(jiān)管、自然資源規(guī)劃等執(zhí)法部門更為明顯。例如，法律層面行政管理權限多數(shù)為縣級以上行政主管部門負責，機構(gòu)屬地管理前，市場監(jiān)管所、自然資源規(guī)劃所作為縣（市）設置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“眼”“手”，工作重點主要集中在巡查發(fā)現(xiàn)、制止及進行簡易執(zhí)法查處等方面。機構(gòu)調(diào)整由鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理后，從法律層面上講，這些機構(gòu)不適合“代表”縣（市）部門進行執(zhí)法，在省級層面下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政處罰權有限的情況下，勢必造成多層執(zhí)法、交叉執(zhí)法。此外，屬地管理機構(gòu)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而原有機構(gòu)人員隸屬縣（市）部門，這些人員在執(zhí)法、履職追責方面都面臨尷尬處境。（三）機構(gòu)設置還有進一步優(yōu)化空間。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制改革后，大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置為12個機構(gòu)，中等規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置為11個機構(gòu)。這些機構(gòu)中存在部分“多對一”，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置的經(jīng)濟發(fā)展辦公室、鄉(xiāng)村建設辦公室、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設辦公室、綜合行政執(zhí)法大隊4個機構(gòu)均對應縣（市）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，鄉(xiāng)村建設辦公室、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設辦公室及由鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源規(guī)劃所均對應縣（市）自然資源部門。在日常管理中，多個機構(gòu)對口一個上級部門、多個班子領導分管一類工作，既增加工作協(xié)調(diào)難度，又影響實際工作效果，不利于基層治理效能提升。（四）干部隊伍結(jié)構(gòu)不合理。近年來，隨著持續(xù)推進“減縣補鄉(xiāng)”，編制資源向基層下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作力量得以不斷加強。但是，現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍結(jié)構(gòu)還不合理，事務型干部多經(jīng)濟型干部少，行政管理型干部多技術服務型干部少。其主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是崗位設置不合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位基本上都設置為管理崗位而較少設置專業(yè)技術崗位，事業(yè)編干部集中走管理職務職級，而較少走專業(yè)技術職稱。二是知識結(jié)構(gòu)不合理。從近年公開招聘結(jié)果看，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)招聘不限專業(yè)，聘用的會計、財務等文科類專業(yè)人員多，而與農(nóng)村農(nóng)業(yè)、水利等相關的理工專業(yè)技術人才較少，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)中心（站、所）專業(yè)力量薄弱。三、對策和建議（一）多措并舉加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法力量。一是建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制?？山⑧l(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法領導小組，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記或黨委委員、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負責協(xié)調(diào)，辦公室設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊，負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法日常研判、協(xié)商，定期與市直相關執(zhí)法機構(gòu)、行政管理部門溝通、聯(lián)動。二是充分下放執(zhí)法權。在法律允許范圍內(nèi)，通過省級政府依法授權或縣級部門依法委托等方式，將“程序簡易、現(xiàn)場易滅失、涉及部門單一”的執(zhí)法事項下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以“看到即管到”。三是健全縣鄉(xiāng)執(zhí)法配合聯(lián)動機制。市直各行業(yè)執(zhí)法部門依托法律法規(guī)規(guī)定和省政府下放權限，研究制定行業(yè)縣、鄉(xiāng)兩級執(zhí)法事項清單，清晰界定縣、鄉(xiāng)兩級執(zhí)法權責。四是加強基層執(zhí)法人員培訓。一方面，強化對基層常見執(zhí)法事項流程常態(tài)化、制度化培訓，提升基層執(zhí)法人員業(yè)務素養(yǎng)；另一方面，開展市直執(zhí)法隊伍與鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍有計劃人員掛職輪訓，形成相互交流學習機制。（二）探索屬地管理體制新模式。屬地管理可以賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層更大的管理權限，有利于提高基層治理效能，增加基層管理能力?？商剿鲊L試對設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)實行雙重管理，機構(gòu)隸屬縣（市）部門，人員除編制人事關系留縣（市）部門外，其他考核、任免、組織關系等統(tǒng)一由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責管理。組織、人事、財政部門制定派駐機構(gòu)人員管理辦法，實行派駐機構(gòu)下沉人員“縣屬鄉(xiāng)管鄉(xiāng)用”，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)對派駐機構(gòu)人員的考核管理、任免、績效等管理權限，在不隔斷縣（市）部門與派駐機構(gòu)聯(lián)系、保持派駐機構(gòu)職能完整的情況下，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)對派駐機構(gòu)及其人員的指導調(diào)度權限。（三）進一步整合機構(gòu)設置，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職責清單。針對“多對一”的機構(gòu)設置，可從三個方面考慮理順。一是按照“一類事項由原則上由一個部門統(tǒng)籌”的原則，加強對職能相近機構(gòu)的合并設置，如將鄉(xiāng)村建設辦公室與村鎮(zhèn)規(guī)劃建設辦公室合并設置。二是將機構(gòu)設置與領導班子職務設置有機結(jié)合，統(tǒng)籌分工。比如，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記、政法委員分管黨建工作辦公室、平安建設辦公室，組織委員、宣傳委員協(xié)助分管黨建辦公室；黨委委員、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長分管經(jīng)濟發(fā)展辦公室、應急管理辦公室，其他副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長可分別負責鄉(xiāng)村規(guī)劃建設、綜合行政執(zhí)法、公共服務等。三是針對一些涉及面廣的工作，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，本身涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、鄉(xiāng)村人居環(huán)境、鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃等多個方面，可探索由行業(yè)部門結(jié)合科室業(yè)務，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關機構(gòu)承擔的職能進行細化界定，細化對口業(yè)務科室。（四）優(yōu)