愛爾蘭高等教育質量保證體系研究

愛爾蘭高等教育質量保證體系研究

愛蘭斯特定國是歐洲的一個島嶼，現在有420多萬人。它是近年來發(fā)達國家經濟發(fā)展最快的國家之一。2007年，人均國內生產總值為5831億人民幣。同年，歐盟國家的平均為38200歐，oecd國家的平均為31900歐。從1988年到2007年，基于盈余利率，國內生產總值為6.5%，是32個oecd國家的第一位。20世紀80年代以來其高等教育發(fā)展也很快,入學率從1980年的20%增加到2004年的55%,該增長速度位居OECD國家最高之列。其高等教育體系由7所綜合大學(University)和14所技術學院(InstituteofTechnology,IoTs)組成,呈典型雙軌特征。大學主要開設本?？坪脱芯可n程,開展基礎和應用研究;技術學院開設高等證書和普通證書課程,也授予本專科和碩士研究生學位,面向地方需要開展應用研究。2003-2008年,愛爾蘭高等教育在學生情況見表1、表2。2009年6月,在OECD教育委員會的協(xié)助安排下,教育部教育發(fā)展研究中心專題組對愛爾蘭高等教育進行了考察。本文結合考察獲取的相關資料,對愛爾蘭高等教育的管理與撥款進行闡釋。一、愛斯蘭學院的管理結構一般認為,愛爾蘭的教育行政體制屬于中央集權制,地方的權力很小。但是,大學在理論上屬于自治管理。1.高等教育局ate愛爾蘭設教育與科學部負責有關教育及科學研究事宜,對高等教育負有全面責任。此外,另設一些法定機構負責有關具體事宜,它們是有一定獨立性和權威性、得到某些職能授權的中間機構。這些機構主要有:愛爾蘭國家資格局(NationalQualificationAuthorityofIreland,NQAI)。它負責制定和執(zhí)行國家學歷資格標準。2003年10月它頒布了愛爾蘭國家資格框架,將教育層次分為10個等級,每一等級對應相應的證書,有著具體的標準要求,其中6-10級為高等教育。6級為高級證書(AdvancedCertificate)或高等證書(HigherCertificate),7級為副學士學位(OrdinaryBachelorDegree),8級為學士學位(HonoursBachelorDegree)和高等文憑(HigherDiploma),9級為碩士學位和研究生文憑,10級為博士學位和高級博士(HigherDoctorate)。高等教育局(TheHigherEducationAuthorityofIreland,HEA)。它具體負責高等教育與研究的發(fā)展事宜,目標是與教育與科學部和高等學校一起保證愛爾蘭的高等教育和研究系統(tǒng)在教學、科研和管理領域達到國際優(yōu)秀水平,滿足國家的社會、經濟和文化方面的廣泛需要。高等教育局是具有法律責任的獨立組織,實際上是教育與科學部和高等教育機構之間的一個中間機構,它的主要職能包括:向教育與科學部長提供有關高等教育發(fā)展的有關政策建議;對高等教育機構提出政策目標并激勵其實現目標;負責對高等教育機構撥款。根據愛爾蘭1977年頒布的《大學法》和2006年頒布的《技術學院法》,高等教育局還承擔著制訂高等教育的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、確定大學質量保障程序、促進高等教育機會平等、提高高等教育教學科研質量等具體職能。同時,它還代表教育與科學部管理高等教育機構的研究項目,是愛爾蘭人文與社會科學研究理事會(IRCHSS)和愛爾蘭科學、工程與技術研究理事會(IRCSET)的管理機構。高等教育與培訓認證委員會(HETAC)。它負責大學及都柏林技術學院以外的高等教育與培訓機構的資格授權,授權范圍可至研究生教育,包括制定高等教育與培訓機構的標準、課程確定以及對所確定課程的質量監(jiān)控。只有通過審核并得到HETAC的授權,申請單位才能開設有關課程并頒發(fā)國家承認的高等教育文憑。此外,還有繼續(xù)教育與培訓認證委員會(TheFurtherEducationandTrainingAwardsCommission,FETAC)。據愛爾蘭國家資格局TrishO’Brien的介紹,NQAI、HETAC、FETAC這三個機構預計在2011年將經立法合并為一個機構。2.強化與大學的管理。在大學遵循歐洲大學自治的傳統(tǒng),愛爾蘭大學的自治程度較高。但是,這種自治受到兩大因素的制約,一是對公共經費的高度依賴,二是所擔負的公共責任。盡管如此,大學在法理上是自治的,具有較高的經費預算和戰(zhàn)略管理自由。關于這一點,1977年愛爾蘭的《大學法》是這樣規(guī)定的:大學有權利和責任保護并促進學術自由的傳統(tǒng)原則,有權按照自己的意志和傳統(tǒng)以及學術自由的傳統(tǒng)原則管理其內、外部事務,但須注意促進和保護入學機會均等、有效地使用資源。技術學院則不一樣,它們傳統(tǒng)上不享有與大學同等的法定自治地位,對中央政府撥款的依賴程度更高,人員編制和學術課程的確定早期須由教育與科學部長批準。2003年,教育與科學部委托OECD組織開展愛爾蘭高等教育專題研究,2004年OECD專題研究組提出政策建議:在大學與技術學院之間以及內部應保持一定的多樣性,以此作為愛爾蘭高等教育系統(tǒng)的優(yōu)勢之一,但重要的是這兩類院校應該在相同的框架下管理。2006年的《技術學院法》提高了技術學院的自治程度,2007年2月根據該法的規(guī)定將技術學院的撥款和管理責任由教育與科學部轉至高等教育局。在愛爾蘭,每個高等學校必須有一個管理機構,學校須根據其指示行使職能?！洞髮W法》規(guī)定了該機構的規(guī)模和組成:成員不得少于20人,不得多于40人;政府指定的1個人作為主席,該機構指定1位或2位大學的高級官員負責學術、財務或行政事務;成員包括大學學術人員、學生會或其他學生代表等。技術學院的管理機構由1位主席和17位普通成員以及本學院的院長組成,成員包括教育與科學部部長根據職業(yè)教育委員會建議指定的人選、地方管理機構的成員、學院學術人員、學院行政人員、學生代表、愛爾蘭商業(yè)聯合會提名代表。二、吸引跨國公司和促進經濟增長的主要途徑愛爾蘭是歐盟國家中經濟發(fā)展速度和國際化進程最快的國家之一,人均GDP已由1973年加入歐盟時的末位躍居為現在的前列。高新科技和國際貿易是其經濟增長的主要領域,而完善的教育體系、高素質的國民、穩(wěn)定的宏觀經濟環(huán)境以及低稅率政策是其吸引跨國公司和促進經濟增長的重要原因。2007-2013年愛爾蘭國家發(fā)展計劃(NDP)明確提出,高等教育系統(tǒng)將成為愛爾蘭競爭優(yōu)勢的主要動力。1.質量保證過程目前,愛爾蘭高等教育的質量保證還不是一個統(tǒng)一的系統(tǒng),歷史性地被演化為兩個體系,即大學自身的內部評估質量保證體系和愛爾蘭大學質量委員會(IUQB)對大學進行外部評估的質量保證體系,高等教育局在大學質量保證政策方面負有更高層次的責任。高等教育與培訓認證委員會負責對非大學機構的質量評估,技術學院根據其標準制定了自己的內部評估程序并接受它的評估。愛爾蘭國家資格委員會負責監(jiān)督高等教育與培訓認證委員會的工作并負責都柏林技術學院的質量評估。愛爾蘭高等教育的學位及資格框架還須與歐洲一體化進程相銜接。2007年,教育與科學部聯合企業(yè)、貿易和就業(yè)部開展了對愛爾蘭國家資格委員會的評估活動,評定該委員會是否履行了其法定責任以及是否遵循了歐洲高等教育領域質量保證的標準和指導方針,結論是肯定的。2008年,高等教育局開展了對愛爾蘭大學質量委員會的評估,內容之一就是看其是否遵循了歐洲質量保證的標準和指導方針,評估目的是使愛爾蘭大學質量委員會申請成為歐洲高等教育質量網絡成員(ENQA)。愛爾蘭大學質量委員會除公布國家指導方針、對大學進行外部評估外,還具有應用歐洲標準和指導大綱、協(xié)調國際組織及向利益相關人發(fā)布信息等國際協(xié)調職能。都柏林大學學院質量辦公室主任RoyFerguson教授給出的該大學質量保證程序為:評價模型、年度教學項目報告、周期性教學項目檢查、學院一級檢查(有師生交流、校外人員參與)、專題檢查、大學一級檢查。學院一級檢查包括起草自評報告、專家實地考察、評估小組報告和質量改進計劃,評估小組成員包括2名大學高級官員、1名大學內部同行和2-3名大學外部同行。外部評估每6年進行一次,程序包括大學自評報告、對學校規(guī)劃的考察、實地考察、評估報告和學校的改進計劃,評估組成員包括2名國際專家(一般是大學校長)、1名國內專家(有相關經驗,但目前不在愛爾蘭大學就職)、1名學生代表、1名利益相關者(國內或國外)、1名協(xié)調專家(有評估經驗,一般是國際質量保證機構的高級官員或大學學術負責人registrar)。2.與社會經濟的關系在國家科研層面,根據高等教育局研究項目負責人GemmaIrvine博士的介紹,以當前價格計算,愛爾蘭高等教育的研究開發(fā)支出1996年為1.53億歐元,2000年為2.38億歐元,2004年為4.92億歐元,2008年為7.16億歐元,增長迅速。2008年愛爾蘭公共撥款R&D經費占GNP比例為0.63,略低于歐盟27國平均值(0.64),但高于OECD國家值(0.54)的平均數。為了使國家在研究上贏得卓越的國際聲譽,以及站在知識創(chuàng)新與利用以推動經濟和社會進步的前沿,愛爾蘭制訂了科學技術創(chuàng)新戰(zhàn)略(SSTI2006-2013),即建設世界一流的研究體系,保護創(chuàng)新思想并促進商業(yè)轉化,通過企業(yè)技術研究和革新促進增長,確保教育的穩(wěn)固基礎,重點研究領域為農業(yè)、食品、衛(wèi)生健康、環(huán)境、海洋、能源,以提升國家在全球競爭市場中的競爭能力。建設世界一流研究體系的目標提出要建350個新的頂級研究團隊、博士授予數翻番?？茖W技術創(chuàng)新戰(zhàn)略在2006-2013年的研究經費將達38億歐元。在其高等教育國家戰(zhàn)略(NationalStrategyforHigherEducationIreland)中,指出第三級教育是國家經濟增長規(guī)劃的關鍵因素,是活力經濟(smarteconomy)的重要源泉。愛爾蘭非常重視教育系統(tǒng)與經濟需求的結合,高等學校注重根據產業(yè)需求調整和完善自己的課程,并認為科研成果一定要產業(yè)化,否則就失去了意義。在訪問都柏林大學學院時我們參觀了其創(chuàng)新與技術轉移中心“NovaUCD”,該中心于2003年10月成立,它起源于國家1988年設立的大學產業(yè)計劃(UniversityIndustryProgram-me)及1996年設立的校園公司開發(fā)計劃(CampusCompanyDevelopmentProgramme)。該中心的建立獲得了政府及私人投資1100萬歐元,得到了6家國際品牌大公司的資助,5年來共產生了180項發(fā)明,其中120項已取得知識產權。在這里,創(chuàng)業(yè)公司最多可呆3-4年,之后一定要搬走。目前該中心有25家公司,雇用員工200多人,另已有13家公司搬走。高等教育與地方經濟的密切結合是愛爾蘭的突出特點,正因為這種密切結合的關系,愛爾蘭的經濟從15年前的倒數第2名(正數第15名)轉為今天的正數第2名。而愛爾蘭高等教育局則認為,學校私自承擔的研究活動不會妨礙教育和基礎研究目標的實現,對學術成就以及對研究者個人的事業(yè)發(fā)展也不會有損害。當然,因為愛爾蘭的高等教育公共經費并不算高,而在沒有增加私人或公共經費的情況下實現具有國際競爭能力的第三級教育是不太可能的。雖然過去的10年愛爾蘭研究經費已經開始大幅度地增長,但同時需要鼓勵高等教育機構籌措非財政性收入,加強社會服務,可行的舉措包括推動研究成果轉移,加強工業(yè)界的咨詢和合同研究,擴大慈善和校友捐贈,擴大留學生數量,以及收取學費等。三、確定高等教育局和大學的重要指標,依法管理和分配研究項目,是確定持續(xù)發(fā)展計劃的前提和主要保障愛爾蘭高等教育經費主要來自財政撥款,不收學費,整個第三級教育機構82.6%的經費來自于財政。平均而言,2005年愛爾蘭高等教育的生均花費不含科研支出為7386美元,若加上科研支出為10468美元,低于OECD國家平均水平(分別為8102美元和11512美元)。2004年OECD專題研究組在報告中曾經建議愛爾蘭恢復本科生學習階段的學費。對此,愛爾蘭教育與科學部部長明確回應說政府不會取消1995年以來實施的免費政策。但是,在訪問中與我們交流的負責撥款的官員認為,收取學費是早晚的事情,或許兩年內就將開始實施。高等教育局負責對大學以及根據1971年《高等教育授權法》所指定的其他機構撥款,并依據《技術學院法》負責對技術學院的撥款。撥款方式與總量,既反映了對高等教育重視和支持的程度,也體現著在創(chuàng)新所需要的自由和責任所需要的問責間進行必要的平衡。由高等教育局管理和分配的資金主要有:核心撥款(Coregrant)、學費補償經費安排(FreeFeesScheme)、其他項目(OtherInitiative)、競爭性項目(CompetitiveProcess,如戰(zhàn)略創(chuàng)新基金和第三級教育機構研究項目)、績效撥款(PerformanceFunding)、資產性撥款(CapitalFunding)。根據HEA主席MichaelKelly先生的介紹,2009年高等教育的公共經費為13.2億歐元,其中大學及其他學院獲得7.97億歐元,技術學院獲得5.22億歐元,不含科研經費。1.第二,核心收款2009年,大學共獲得撥款和費用(GrantandFees)7.97億歐元(不包括戰(zhàn)略創(chuàng)新基金),其中,撥款總量為5.50億歐元,學費補償經費為2.47億歐元。在撥款總量當中,核心撥款為5.08億歐元,特定項目為0.42億歐元。核心撥款是維持大學基本教學、研究活動的一攬子撥款,按現行撥款公式分配,主要依據是所學專業(yè)的學生數量。該撥款公式首次使用于2006年,全面實施于2008年,公式參考了前10年的單位成本,兼顧了透明性、影響因素、政策方向、國際標準等,特別是參考了英格蘭撥款委員會的撥款公式,考慮了學科因素和績效因素,將學生的成本分為4個主要的學科價格組(見表3)。公式計算后的核心撥款也會有一些調整,如反映HEA的政策意圖、促進不利人群入學和研究生的研究、支持一些特殊課程和學科的發(fā)展等。但這種調整不能太大,以保證撥款的穩(wěn)定性,一般控制在±2%之內,如2008到2009年額外增加了1%的調節(jié)因子。撥款過程非常嚴謹重要,要對大學提供的學生數據進行審查,并確保不合理的數據得以修正。2.開發(fā)新型對不夠的收款公式2009年,技術學院大學共獲得撥款和費用5.22億歐元(不包括戰(zhàn)略創(chuàng)新基金),其中,撥款總量為4.48億歐元,學費補償經費為0.74億歐元。在撥款總量中,核心撥款4.28億歐元,特定項目0.20億歐元。迄今為止的撥款還沿襲著過去教育與科學部的做法:經常性撥款(RecurrentGrant)=支出(Expenditure)-收入(Income);國家撥款(StateGrant)為經常性撥款與學費補償經費之和。目前,依據技術學院與大學撥款公式相同的原則,正在開發(fā)一種新的撥款公式,這也是高等教育局迫切要完成的任務。新的公式設計將以學生數量和學科為基礎,遵循公平與透明的主要原則,但需避免撥款分配額的劇烈變動。3.基金補償經費特定項目。主要指用于技能/IT投資基金、培訓、質量保證、治理、愛爾蘭語、校舍、醫(yī)學教育、學徒期等方面的花費。學費補償經費,即財政部為來自歐盟國家的全日制本科生所支付的學費。該費用逐年增加,2008-2009年增加了2.6%。4.教育國家的需求管理績效撥款的引入源自OECD對愛爾蘭高等教育的報告,國家在公共財政上的改革目標是確保高等學校的發(fā)展戰(zhàn)略與國家優(yōu)先領域一致。因此,需要加強對接受政府撥款部門的問責管理。高等教育局目前正在設計一個具有戰(zhàn)略性的、以績效為基礎的公式。主要涉及的方面包括:教學質量、專業(yè)、入學機會平等、研究成果、滿足特殊技能需求、終身學習。這種模式將把資金的分配與國家目標和高等教育政策的實現情況聯系起來,學校要明確自己的目標及可獲得的測量標準。來自國際專家的同行將評估學校戰(zhàn)略是否與國家的政策目標相一致,并將評估建議反饋給高等教育局。這要求高校具有清晰的戰(zhàn)略遠見,實施有效的戰(zhàn)略規(guī)劃?？冃Р糠值淖畲箢~度不超過核心撥款的10%。5.實施“sifcycare”,建設重點學校戰(zhàn)略創(chuàng)新基金是以競爭為基礎的常設性基金,目的是支持高等學校的合作與改革,促進以合作和創(chuàng)新的方式提供教育和研究,支持研究生教育能力的提高,支持教與學的質量改善和創(chuàng)新,擴大入學機會。2006年,經教育與科學部部長批準開始實施一項為期5年的項目,總資金為5.10億歐元。戰(zhàn)略創(chuàng)新基金以成就、質量、戰(zhàn)略重點和合作為主要指標。第一輪項目(SIFCycleⅠ)已于2006年10月24日經教育與科學部部長MaryHanafin批準實施,經費額為0.42億歐元,分配給12所不同的牽頭學校。主要支持領域及資金分配情況是:支持機構重組12.745百萬歐元,加強教學與學習9.332百萬歐元,促進第四級教育(FourthLevel)發(fā)展9.995百萬歐元,改善入學機會和終身學習10.208百萬歐元。第二輪項目(SIFCycleⅡ)大約投入1億歐元,項目及資金分配給如下:擴大參與2740萬歐元,機構重組1300萬歐元,研究生教育2070萬歐元,教與學4010萬歐元。6.其他專項活動投資根據高等教育局資產項目經理RuthDavis的介紹,資產撥款分配給大學、技術學院(只有研究項目)及其他指定的機構。主要為兩項活動:一般性資產投資和研究性資產。近幾年投資經費數額見表4。一般性資產撥款有點類似于我們的基