事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的不足和完善

事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的不足和完善摘要：在當(dāng)前我國市場經(jīng)濟體制逐步完善，政府由全能型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變的情況下，財政資金需求范圍逐步擴大，隨著財政投入的增加，財政資金支出規(guī)模也在逐年增長，為了進一步優(yōu)化財政資源配置和使用效益，提升公共服務(wù)質(zhì)量，解決當(dāng)前預(yù)算績效管理存在的突出問題，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，我國財政部門發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實<中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見>的通知》（財預(yù)[2018]167號）等相關(guān)文件，進一步為我國事業(yè)單位有效開展全面預(yù)算績效管理提供了意見和導(dǎo)向，并推動了全面預(yù)算績效管理工作效用的發(fā)揮。就當(dāng)前我國事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的發(fā)展現(xiàn)狀來看，依舊存在很多不足，各有關(guān)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)立足于自身預(yù)算管理現(xiàn)狀，提高思想認識，圍繞重點環(huán)節(jié)，強化預(yù)算績效管理監(jiān)督問責(zé)，推進全面預(yù)算績效管理落地見效。關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;全面預(yù)算績效管理;現(xiàn)狀;優(yōu)化分析;引言我國事業(yè)單位是具有社會公共服務(wù)職能的特殊性機構(gòu)，是具有社會公益性質(zhì)的單位組織。目前，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，事業(yè)單位在我國教育、科技、文化、衛(wèi)生等多個領(lǐng)域發(fā)揮了極為重要的促進效用，強化了社會事業(yè)領(lǐng)域的公共服務(wù)職能。鑒于其類別眾多、分布廣泛、隊伍龐大，面對繁雜的內(nèi)部管理工作，實施全面預(yù)算績效管理對于事業(yè)單位公共服務(wù)質(zhì)量和內(nèi)部管理工作都具有極為重要的作用，只有從思想上提升對全面預(yù)算績效管理工作的重視，才能為事業(yè)單位各項工作的開展和職能目標(biāo)的實現(xiàn)提供科學(xué)合理的引導(dǎo)。一、全面預(yù)算績效管理概述（一）全面預(yù)算績效管理的定義和內(nèi)容全面預(yù)算績效管理主要是為了提升各項財政資金使用效益，有效防止引發(fā)資金隨意損耗現(xiàn)象發(fā)生而結(jié)合預(yù)算和績效管理工作，并根據(jù)實際發(fā)展需求進行更新完善的一種全新管理手段，是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，以提高政府資金配置的經(jīng)濟性、效率性和效益性為目的的一系列管理活動。全面預(yù)算績效管理工作事業(yè)單位在實際開展全面預(yù)算績效管理工作過程中，首先需要確定績效目標(biāo)，進而通過既定目標(biāo)的引導(dǎo)，設(shè)立相應(yīng)的預(yù)算績效指標(biāo)，建立具體的預(yù)算績效實施策略，在預(yù)算執(zhí)行過程中，針對項目資金支出進度和績效目標(biāo)預(yù)期實現(xiàn)程度開展績效監(jiān)控工作，并根據(jù)年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果開展績效自評及評價工作，靈活應(yīng)用其評價結(jié)果，為后續(xù)年度預(yù)算規(guī)劃工作提供有力參考信息。（二）全面預(yù)算績效管理的特征1.資源優(yōu)化配置性全面預(yù)算績效管理是全員參與、綜合性管控的現(xiàn)代化管理體系，基于全面預(yù)算績效管理的基本原則，單位需要將內(nèi)部各項資源都引進到預(yù)算績效管理的監(jiān)管范圍當(dāng)中，進行科學(xué)合理的配置，逐漸減弱單位內(nèi)部各項職能的界限，利用預(yù)算績效管理使業(yè)財部門高度融合，進而有助于提升事業(yè)單位各項管理工作的協(xié)調(diào)性、效率性和效益性，有效防止資金嚴(yán)重損耗或者閑置的情況。2.系統(tǒng)管理性全面預(yù)算績效管理工作自身就是一個制度化的管控過程，其程序性較為顯著，為了有效防范預(yù)算編制、執(zhí)行和考核等環(huán)節(jié)的風(fēng)險，其中引進到預(yù)算績效管理工作中的資源應(yīng)當(dāng)堅持立項、編制、審核、監(jiān)管以及評價、考核等流程，設(shè)立完善的績效指標(biāo)結(jié)構(gòu)，保障預(yù)算績效管理體系建設(shè)的全面性，確保全面預(yù)算績效管理的強制性、系統(tǒng)性，增強實用性和可操作性。二、事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的重要性（一）提高財政資金使用效益通過實施全面預(yù)算績效管理，有利于實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置應(yīng)用，從而進一步提高預(yù)算績效管理工作效率和質(zhì)量。通過將績效和預(yù)算支出的高度融合，不僅能夠滿足事業(yè)單位中長期戰(zhàn)略發(fā)展需求，推動事業(yè)單位實現(xiàn)現(xiàn)代化改革工作，有效提升其社會公共服務(wù)質(zhì)量，而且有利于事業(yè)單位及時識別資金運行過程中的潛在問題，進而追蹤資金的具體流向，保障資金使用更為合理、規(guī)范。（二）有助于改善事業(yè)單位預(yù)算管理模式傳統(tǒng)視角下，事業(yè)單位預(yù)算管理工作模式，一般由業(yè)務(wù)部門編制部門預(yù)算工作底稿，財務(wù)部門匯總后直接由管理層審批、上報后等待資金下?lián)?。此種模式，勢必會引發(fā)各業(yè)務(wù)部門之間活動經(jīng)費的競爭，造成資源浪費。而通過全面預(yù)算績效管理工作將部門預(yù)算安排與績效目標(biāo)相結(jié)合，堅持“誰申請資金，誰設(shè)定目標(biāo)”的績效導(dǎo)向原則，嚴(yán)禁未根據(jù)相關(guān)規(guī)定制定績效目標(biāo)的支出情況引進項目庫管理中，強化績效目標(biāo)管理和預(yù)算支出責(zé)任，對無績效或低績效的部門，進行責(zé)任追究。實施全面預(yù)算績效管理模式有效地控制、平衡事業(yè)單位各業(yè)務(wù)部門的經(jīng)費需求，做到財盡其用。三、事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀分析（一）全面預(yù)算績效管理理念、意識薄弱化部分基層事業(yè)單位預(yù)算績效管理過程中“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的傳統(tǒng)理念根深蒂固，進而對全面預(yù)算績效管理的內(nèi)容及意義缺乏全面性的認知。一是，近年來，隨著我國預(yù)算績效管理制度的不斷完善，財政資金使用績效取得了一定程度的提升，但是部分基層預(yù)算單位并未有效打破原有的傳統(tǒng)理念，并未樹立牢固的、現(xiàn)代化的全面預(yù)算績效管理意識，導(dǎo)致相關(guān)工作的開展“形式化”，并未切實體現(xiàn)出財政資金實際使用效益。二是，由于對全面預(yù)算績效管理財政資金內(nèi)容缺乏深入了解，未涉及到單位各項財政資金，部分財政資金出現(xiàn)使用效率降低、閑置、隨意化、損耗浪費的情況，降低了財政資金使用的合理性和規(guī)范性。三是，部分事業(yè)單位管理層缺乏全面預(yù)算績效管理理念和意識，且對其編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)主體責(zé)任認識不清，將預(yù)算編制、績效考核等工作納入到單位財務(wù)部門當(dāng)中，業(yè)務(wù)部門參與全面預(yù)算績效管理工作的主動性和積極性降低，進而對全面預(yù)算績效管理工作的開展產(chǎn)生阻力。（二）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性、準(zhǔn)確性預(yù)算編制作為全面預(yù)績效管理工作開展的第一步，在事業(yè)單位實際實行全面預(yù)算績效管理工作過程中具有極為重要的作用，預(yù)算編制不科學(xué)、不準(zhǔn)確可能導(dǎo)致事業(yè)單位管理缺乏約束，資源浪費或戰(zhàn)略目標(biāo)難以實現(xiàn)。目前，部分事業(yè)單位的預(yù)算編制工作仍舊由財務(wù)部門負責(zé)，與業(yè)務(wù)部門的交流溝通不足，預(yù)算編制所依據(jù)的基礎(chǔ)信息不足，項目申報依據(jù)論證不充分,測算標(biāo)準(zhǔn)不準(zhǔn)確，可執(zhí)行性不強,造成年中項目頻繁調(diào)整；加之信息溝通不暢，相關(guān)的工作人員缺乏專業(yè)的工作能力及綜合素養(yǎng)，預(yù)算編制形式單一化等情況，導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏科學(xué)性、合理性和可行性，準(zhǔn)確率較低，甚至對會計核算質(zhì)量以及年終決算產(chǎn)生不利影響。（三）預(yù)算執(zhí)行不力、隨意性仍然存在部分事業(yè)單位因缺乏對預(yù)算執(zhí)行過程的控制，項目進展緩慢，部分項目集中在下半年開展，造成預(yù)算執(zhí)行支出進度不達標(biāo)、執(zhí)行隨意。一是，全面預(yù)算下達不力，預(yù)算指標(biāo)分解不夠詳細、具體，預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任未逐層落實到各部門、各崗位具體工作人員，與業(yè)績考核體系不匹配，造成預(yù)算執(zhí)行的管控力度不足。二是，預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏有效的跟蹤、監(jiān)控以及預(yù)算執(zhí)行情況分析、通報等控制措施，造成部分項目支出集中在下半年支付，影響預(yù)算支出進度。三是，缺乏嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行授權(quán)審批制度，資金報銷業(yè)務(wù)經(jīng)辦效率不高，預(yù)算執(zhí)行隨意。（四）全面預(yù)算績效管理體系不健全部分事業(yè)單位仍然存在全面預(yù)算績效管理流程不完善，未覆蓋績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控、績效評價管理、評價結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)，績效指標(biāo)框架體系不健全，全面預(yù)算績效管理制度建設(shè)不完善等問題，造成績效評價、考核缺乏依據(jù)。由于事業(yè)單位類別眾多，涉及行業(yè)領(lǐng)域廣泛，項目支出評價對象種類繁多，項目之間差異性大，收集、整合個性化績效指標(biāo)信息工作量大，關(guān)鍵指標(biāo)設(shè)計存在難度。一是多數(shù)事業(yè)單位在設(shè)置預(yù)算績效指標(biāo)時往往以財政部門提供的共性數(shù)據(jù)信息為主，而事業(yè)單位內(nèi)部整體支出績效目標(biāo)以及項目指標(biāo)設(shè)計的關(guān)鍵性的內(nèi)容并未充分考慮進去，導(dǎo)致績效指標(biāo)體系缺少科學(xué)性和合理性；二是預(yù)算績效目標(biāo)不明確，指標(biāo)體系建設(shè)缺乏引導(dǎo)，不能精確的反映預(yù)算資金效果，無法實現(xiàn)量化。（五）全面預(yù)算績效管理組織結(jié)構(gòu)不完善由于受到原有經(jīng)濟發(fā)展理念和體制的影響，部分事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理工作還缺乏健全有效的組織體系。一是內(nèi)設(shè)機構(gòu)不科學(xué)，權(quán)責(zé)分配不合理，機構(gòu)重疊、職能交叉，缺乏科學(xué)決策和良性運行機制，導(dǎo)致全面預(yù)算績效管理工作不能得到有效落實，流于形式。二是培訓(xùn)機制不健全，對預(yù)算績效管理以及關(guān)鍵崗位工作人員專業(yè)能力和綜合素養(yǎng)培訓(xùn)的重視程度不夠，造成全面預(yù)算績效管理工作人員勝任能力不足。四、事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的優(yōu)化措施（一）樹立全面預(yù)算績效管理理念，提升全面預(yù)算績效管理認識對于事業(yè)單位的發(fā)展而言，不斷加強全面預(yù)算績效管理相關(guān)內(nèi)容的認知，樹立正確的全面預(yù)算績效管理意識，為其有效開展全面預(yù)算績效管理工作提供基礎(chǔ)和有力保障。首先，加強全面預(yù)算績效管理組織領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮事業(yè)單位黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。通過定期在單位內(nèi)部組建專門有關(guān)績效管理的會議，會議中主要針對預(yù)算績效管理改革背景、實際操作以及具體機制等內(nèi)容展開學(xué)習(xí)和交流，同時積極樹立正確合理的預(yù)算績效管理意識，促使相關(guān)預(yù)算編制工作人員能夠充分認識到有效開展全面預(yù)算績效管理工作的重要意義，統(tǒng)一思想，以構(gòu)建全方位的預(yù)算績效管理格局。其次，通過加強宣傳培訓(xùn)的方式，改善對全面預(yù)算績效管理認識不到位的情況，可以采用“請進來，走出去”等多種培訓(xùn)方式，提升相關(guān)工作人員的專業(yè)素養(yǎng)，進而為有效開展預(yù)算績效管理工作提供有力保障。提升預(yù)算績效管理水平，充實預(yù)算績效管理人員，及時監(jiān)管相關(guān)機制以及具體規(guī)定內(nèi)容的建立及落實情況，從而保障預(yù)算績效管理理念能夠深入到基層單位以及資金使用終端環(huán)節(jié)中，推動各事業(yè)單位內(nèi)部形成“重產(chǎn)出、重實際效益、重結(jié)果”的預(yù)算績效管理理念。（二）提高預(yù)算編制的科學(xué)性、精確性，突出績效導(dǎo)向預(yù)算編制工作是全面預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，強化落實預(yù)算編制主體責(zé)任，提前做好項目前期謀劃，以項目庫為基礎(chǔ)，早編細編實編年度預(yù)算，提高預(yù)算編制質(zhì)量和可執(zhí)行性。一是規(guī)范預(yù)算申報評審工作。預(yù)算申報要有明確的政策依據(jù)和績效目標(biāo)，準(zhǔn)確測算支出規(guī)模，確保預(yù)算項目編制依據(jù)充分、內(nèi)容全面、測算標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)規(guī)范，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)見性及可執(zhí)行性。二是所有預(yù)算項目均需納入績效目標(biāo)管理，加強績效目標(biāo)審核，使編制質(zhì)量不斷提升，實現(xiàn)預(yù)算績效目標(biāo)管理全覆蓋，為績效評價、考核提供基本依據(jù)。（三）加強全面預(yù)算執(zhí)行力度和績效監(jiān)控事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督分析制度，提高預(yù)算管理對業(yè)務(wù)的控制能力，強化預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任。一是加強用款計劃管理，將部門預(yù)算細化分解，責(zé)任到部門、責(zé)任到人，強化責(zé)任意識。二是強化預(yù)算執(zhí)行分析、通報制度，對預(yù)算項目實際支出與預(yù)期計劃偏差進行差異分析，定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會議，通報預(yù)算執(zhí)行情況，研究、解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，認真分析原因，提出改進措施，切實提高預(yù)算執(zhí)行效率。三是建立預(yù)算執(zhí)行跟蹤監(jiān)控機制，同時對績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況以及預(yù)算執(zhí)行情況開展監(jiān)管工作，從而保障事業(yè)單位既定預(yù)算績效目標(biāo)能夠有效落實。（四）建立完善的績效指標(biāo)評價體系各事業(yè)單位需要構(gòu)建完善的、精細化的預(yù)算績效指標(biāo)體系，為有效開展績效評價工作提供基本依據(jù)。為確保預(yù)算績效指標(biāo)體系具有較強的可行性，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)代信息化手段，結(jié)合共性指標(biāo)及項目總體支出績效目標(biāo)進行收集、整合及分析工作，通過對相關(guān)信息的對比分析，識別不同之處，有助于為優(yōu)化指標(biāo)體系提供參考數(shù)據(jù)，從中概括、提煉出最能反映項目總體目標(biāo)預(yù)期實現(xiàn)程度的關(guān)鍵性指標(biāo)，進一步明確、細化，建立、健全定量和定性相結(jié)合的科學(xué)化、個化性的績效指標(biāo)框架和標(biāo)準(zhǔn)體系。（五）健全全面預(yù)算績效管理機制，注重評價結(jié)果運用為更好地應(yīng)對當(dāng)前預(yù)算績效管理新形勢，事業(yè)單位應(yīng)加快開展全面預(yù)算績效管理制度建設(shè)工作，通過制度辦法及實施細則等確定預(yù)算編制要求、管理流程、預(yù)算執(zhí)行分析、績效跟蹤監(jiān)控和評價結(jié)果反饋應(yīng)用等，建立、健全全面預(yù)算績效管理機制，構(gòu)建績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策支出調(diào)整的掛鉤機制，將績效評價結(jié)果作為次年預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。通過對績效評價結(jié)果的深入分析，落實項目庫管理工作，對績效好的項目優(yōu)先保障，對績效一般的政策和項目督促改進。健全績效評價結(jié)果反饋通報機制，落實績效問題整改責(zé)任制，形成反饋、整改、提升的良性循環(huán)。（六）健全全面預(yù)算績效管理工作協(xié)調(diào)機制1.財政部門強化組織協(xié)調(diào)各級財政部門需賦予事業(yè)單位更多的管理自主權(quán)，注重預(yù)算績效管理考核評價工作，保障預(yù)算績效管理部門及工作人員配置的合理性，提升宣傳培訓(xùn)工作，指導(dǎo)和有效提高事業(yè)單位預(yù)算績效管理水平。一是完善共性績效指標(biāo)框架，根據(jù)不同行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次構(gòu)建相應(yīng)的績效指標(biāo)體系，實現(xiàn)績效指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)合理化、細分化。二是強化全面預(yù)算績效管理信息建設(shè)工作力度，基于互聯(lián)網(wǎng)下構(gòu)建全面預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)與會計核算系統(tǒng)、財務(wù)報銷系統(tǒng)等對接的智慧財政平臺，為全面開展預(yù)算績效管理工作提供重要信息技術(shù)支撐。三是促進和人大、監(jiān)察等組織機構(gòu)的協(xié)作，加強績效管理監(jiān)督問責(zé)，搭建社會公眾參與績效管理的途徑和平臺，保障全面預(yù)算績效管理工作的有效開展。2.事業(yè)單位完善內(nèi)部工作機制現(xiàn)階段，我國各事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算和績效管理的要求，結(jié)合實際業(yè)務(wù)活動特點，優(yōu)化預(yù)算績效管理流程，完善內(nèi)控制度，進一步合理分配單位內(nèi)部項目績效目標(biāo)、監(jiān)管、評價以及考核的工作內(nèi)容，強化業(yè)財部門工作緊密程度。同時，以其業(yè)務(wù)工作的核心要素和關(guān)鍵績效指標(biāo)構(gòu)建本行業(yè)、本領(lǐng)域的績效指標(biāo)體系，設(shè)置科學(xué)合理的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，推動全面預(yù)算績效管理工作常態(tài)化、制度化、規(guī)范化。3.推進事業(yè)單位配套改革加強預(yù)算績效管理與事業(yè)單位機構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變等緊密銜接，統(tǒng)籌推行中期財政規(guī)劃、政府收支分類、政府會計制度等配